Регионы: управление и развитие

Принципы управления крупнейшим городом

АЛЕКСАНДР ЛОЛА
президент Международной ассоциации университетов
и научных центров “Экология города”

• Новый тип городского управления не сводится к государственному, региональному, муниципальному
• Важно выявить реальные социально-пространственные структуры
• От генерального плана к стратегической программе
• Управление городом может быть успешным лишь при объединении усилий властей, горожан и профессионалов

Прошло уже полтора столетия, как индустриальная революция породила большие города с их проблемами, среди которых наиболее сложными и болезненными остаются экономические, социальные и управленческие.

Научно-техническая революция, использовав кумулятивный потенциал больших городов, усилила их безудержный рост, превратив в новые формы расселения - урбосистемы, ухудшила экологию. К сожалению, однако, она не совершила поворота интеллектуальных сил в сторону познания глубинных закономерностей развития городов и урбосистем и эффективного управления данным процессом.

Учитывая важность этих вопросов, представляется целесообразным продолжить разговор, начатый на страницах журнала мэром Москвы Ю.М.Лужковым, о современных проблемах управления развитием города¹ и изложить наше видение принципов городского управления.

По поводу исходного состояния данной проблематики можно отметить следующее:

• В бывшем СССР города были лишены собственных основ и механизмов управления. Оно было заменено жестким централизованным отраслевым планированием.

• В арсенале советской науки не было исходных принципов и рекомендаций относительно управления объектами сложной социальной природы - городами, регионами, государством. Две отрасли гуманитарных наук - государствоведение и правоведение - обошли вниманием феномен ХХ столетия - крупный город. Наука о городе как таковом (градостроительство имеет к ней лишь частичное отношение) не сформирована до сих пор. За 70 лет не было принято ни одного закона, направленного на регулирование сложнейших правоотношений в процессе развития городов и градосистем (урбосистем).

• Крупнейшие города мира и их агломерации до сих пор остаются неуправляемыми или слаборегулируемыми со стороны городских властей. Как засвидетельствовал Всемирный форум ООН по проблемам городов ХАБИТАТ-II (Стамбул, май-июнь 1996 г.), из 2300 крупных и крупнейших городов лишь 22 могут гордиться хорошо налаженной практикой управления, в их числе Париж и регион Иль-де-Франс, Лондон (Большой), Вена, Стокгольм и некоторые другие. Полагаем, что изучение этого опыта поможет создать конструктивную теорию города и/или среды обитания.

Сегодня в более чем 80 странах мира формируется новый тип управления городами и их агломерациями, не сводимый к государственному, региональному, муниципальному и тем более местному самоуправлению. Это так называемое “метрополитенское управление”, или управление крупной городской агломерацией.

• По степени сложности в качестве объектов управления крупнейшие города и их агломерации занимают второе место после государства. Некоторые научные школы считают, что современные градосистемы сложнее, чем государства адекватной демографической емкости.

Поскольку в России продолжается волюнтаризм в организации структур управления, целесообразно изложить важнейшие принципы управления исходя из трех его составляющих:

Объект«Механизмы«Субъект

Принцип первый: объект сложной антропогенной и социальной природы первичен, субъекты управления вторичны. Крупнейшие города и градосистемы, являясь сложнейшими объектами управления, во многом предопределяют организационные структуры и механизмы управления ими. Поэтому особенности развития этих объектов необходимо постоянно, всесторонне и глубоко изучать.

У нас же в стране с 30-х годов после дискуссии о “социалистическом расселении” и “соцгороде” утвердилось понимание города лишь как “территории” для размещения производства и расселения трудящихся. В результате столь узкого подхода, несмотря на быстрое строительство городов, не была создана наука о городе и не сформировалось собственно городское управление. Поэтому сегодня необходимы новые подходы к городам как отправная точка для реформы городского управления.

Принцип второй: субъект управления должен осознать и делимитировать свой объект как целостность и относительную автономность. Открытость и широта функций крупнейших городов и их агломераций создают постоянную проблему делимитации и определения их границ как объектов управления.

Условимся, что естественных территориальных границ в крупнейших городах быть не может, так как они не только постоянно расширяются подобно масляному пятну, но и выносят свои функции в близлежащие города, образуя таким образом агломерации поселений.

Городская агломерация - это целостный объект, та относительно автономная система, функционирующая в суточно-недельном цикле жизнедеятельности населения, которая принята мировой практикой в качестве объекта управления городом. С 50-х годов агломерации исследуются и прогнозируются органами ООН.

Московская агломерация сложилась в конце XIX в. С марта 1918 г. она впервые стала объектом регулирования с целью ограничения роста Москвы (проф. Б.Сакулин). В последующий период на базе целого ряда исследований обосновывались проекты регулирования ее развития: в 30-е годы (Н.Красин), 50-е (Центральный научно-исследовательский и проектный институт градостроительства), 70-80-е в связи с разработкой нового генерального плана (тот же институт с участием автора). После 1985 г. по заказу Моссовета Московская агломерация была обоснована в качестве объекта реформы управления, нацеленной на возрождение городского управления столичным организмом (А.Иконников, А.Лола и др.). Таким образом, профессионалы не прекращали настаивать на грамотном подходе к развитию города.

Однако до сих пор Московская столичная агломерация управляется двумя субъектами - властями Москвы и Московской области. Продолжает разрываться на части единый градоэкологический организм, между Москвой и Подмосковьем нарастают социальные проблемы в области ценообразования, транспорта, землепользования, обеспечения существования пенсионеров и маятниковых мигрантов.

К этим вопросам необходимо вернуться, как и к аналогичным проблемам в 125 крупногородских агломерациях России, затрагивающим болевые точки более 60 млн российских граждан. Авторитет мэра Москвы позволяет надеяться, что этот гордиев узел будет разрублен.

Границы Москвы, а также других 580 городов России нуждаются в переосмыслении. Это диктуется требованиями городского управления, правового государства и многоукладного хозяйства. Иначе сегодня трудно объяснить, почему Зеленоград - район Москвы, а Химки, куда были выселены из центра столицы москвичи, - область уже иного субъекта власти и управления.

Не  менее важно выявление реальных социально-пространственных структур крупнейшего города как ключевое условие организации внутригородских институциональных структур управления - районов и общин.

Принцип третий: плодотворное управление требует, чтобы объект более полно отражался в субъектах управления. Известно, то если управляющая система чрезмерно упрощена, она не способна целенаправленно воздействовать на объект. Для управления городов бывшего СССР характерно именно такое крайнее упрощение, поскольку горожане оказались отчуждены от принятия властных решений; районный уровень управления являлся “приводным ремнем” городского и был малоэффективен из-за высокой численности населения (более 100 тыс. жителей); понятие об агломерации и управлении ею отсутствовало.

После 1985 г. политики и управленцы оказались не подготовлены к выполнению управленческих функций. Они стали раздавать избирателям обещания упростить структуры управления городами, продолжая формировать их по канонам государственного. В итоге на 12-м году реформ в России нет ни одного города и ни одной агломерации, которые подверглись бы осмыслению и изучению с позиций “объект и его сложность ® субъектная организация управления”.

Планировщики советского градостроительства не владеют методологией и процедурами выявления социально-пространственных структур городов (хотя профессионально подготовлены к решению таких задач), поскольку необходимости в подобных исследованиях раньше не было. Этим опытом обладает Афинский центр экистики - науки о человеческих поселениях (всемирно известный Центр Константина Доксиадиса). Именно на основе его методологии и процедур мы провели исследования и в 1992 г. предложили Моссовету образовать в Москве 82 района вместо 33. Правительство Москвы и Дума создали в границах Московской кольцевой автодороги 116 районов. Это хорошее начало, если будут организованы общины в микрорайонах и кварталах согласно принятому в июне 1996 г. муниципальному закону “О территориальном общественном самоуправлении в городе Москве”.

Принцип четвертый: структура объекта сложной природы (города) иерархична. Крупнейшие города обладают 6 - 11-уровневой реальной социально-пространственной организацией - от кварталов до агломерации, выполняющей функции города. Эта иерархичность требует адекватной иерархии управления. Однако мировой опыт управления как деятельности, имеющей собственную структуру самоорганизации, выработал оптимум, ограниченный, как правило, тремя-пятью уровнями институциональной организации городского управления.

Рассматриваемый принцип требует глубокого знания реальной иерархии города, а также постоянного мониторинга функций и дисфункций каждого уровня его социально-пространственной структуры (и города в целом). Любой город уникален в своем развитии, и для успешного управления им необходимо знать происходящие процессы. Слепое копирование структур управления лишено всякого смысла.

Радикально-лучевая пространственно-планировочная организация Московской градосистемы идеальна по сравнению с другими мировыми столицами. Это первое благоприятное условие для регулирования развития Москвы и организации управления.

Второе благоприятное условие состоит в том, что две трети городской среды сохраняют преемственность автономных поселений, поглощенных и поглощаемых городом-гигантом. Арбат и Кунцево, Бирюлево и Строгино, а также более 60 других социально-пространственных образований - потенциальные структуры территориального управления (уже используемые в процессе реформы городского управления, проводимой мэрией Москвы).

Московская столичная агломерация, на наш взгляд, нуждается в 5-уровневой организации управления: агломерация ® собственно Москва ® 8 ее зон ® 82 - 88 районов ® 560-600 общин собственно местного самоуправления. Искусство городского управления заключается, в частности, в динамичном перераспределении функций, прав и компетенций субъектов разных уровней. Самым плодотворным распределением является принцип делегирования функций и полномочий нижних уровней верхним (как это предусмотрено Конституцией России, см.рис.1). Об этом, кстати, даже не упоминается ни в Уставе Москвы, ни в законе о территориальном общественном самоуправлении. Принцип же договора между общинами и районной администрацией без приоритета общин и делегирования ими полномочий - узаконенный диктат административного управления над общинами и отказ от главного ресурсного потенциала - непосредственного участия горожан в обеспечении городского управления.

Что касается роли округов и префектур, то на переходный период можно согласиться с исключительными полномочиями префектур, однако это только временно.

Девять округов в качестве территориальных структур сформированы в границах реальных зон города, сложившихся в результате деструктивных процессов в его развитии и мощного давления неуправляемых агломерационных процессов. Планировщики, обратившие внимание на это еще в 50-годы, не имели в виду превратить данные зоны в некие мощные управляемые автономии. Наоборот, зоны должны быть не административными автономиями, а объектами общегородского управления, не более.

Это связано с тем, что, как показывает мировой опыт, крупнейший город почти всегда имеет зоны первого уровня, которые вносят деструктивные процессы в целостное его развитие и, как следствие, социальную дисгармонию (разрыв в качестве городской среды, дисбаланс жилья и мест труда, транспортные проблемы и т.п.). Поэтому такие общегородские зоны должны своевременно выявляться. Необходимо разрабатывать долгосрочную стратегию их устранения. Управление же ими сохраняется только за общегородской властью. Сами эти зоны обеспечиваются лишь отдельными службами управления на основе принципа дополнительности. Придание зонам властно-управленческих функций весьма опасно, поскольку это усугубляет нарушение целостности города, сегрегирует социальные процессы и качество городской среды.

Следует особо остановиться на управлении агломерацией. Мировой опыт сводит его к трем типам в зависимости от степени развития:

• ассоциативное, или координационное, управление, когда органы власти поселений и местных структур с помощью созданной ими ассоциации решают общие проблемы агломерации. Этот тип является самым распространенным, он присущ менее развитым агломерациям и отличается более низкой эффективностью;

• промежуточный тип, когда в правоотношениях ассоциации субъектов за главным городом государство законодательно закрепляет ряд приоритетов в решении общих проблем и в механизмах управления агломерацией;

• наиболее эффективное управление достигается при единстве органов распорядительной власти и органов управления агломерацией. На основе этого принципа управляются уже 36 крупнейших “метрополий”. Подобный тип управления присущ государствам всех известных типов управления и детерминируется развитостью агломераций как таковых. Это еще раз подтверждает вывод исследователей программы “Как управляются метрополии?” (университеты Барселоны и Парижа и Институт урбанизма Иль-де-Франс): градосистемы не сводимы ни к муниципальному, ни к местному, ни к государственному типам управления².

Принцип пятый - дополнительности - обеспечивает снижение иерархии управляющей системы и соответствие субъектов управления своему объекту. Этот принцип, известный в других фундаментальных науках и теории систем, к сожалению, не разрабатывается в управлении системами социальной природы, хотя черты его в реальном управлении городами нередко очевидны, например в создании органов с “межрайонными” или субгородскими функциями. Суть принципа отражена на рис.2.

Принцип шестой: механизмы городского управления детерминируются внешней средой и диктуются городом как адаптивно-адаптирующейся системой. Город будучи сложнейшей системой нуждается в глубоком и точном знании управленческих механизмов, как диктуемых государством (внешней средой), так и присущих собственно городу. Это знание (получаемое моделированием) должно:

предельно критически заимствовать конкретные механизмы функционирования других городов, особенно зарубежных;

ранжировать методы регулирования пространственной структуры города и его агломерации (зон и структур). В мировом опыте стало нормой дифференцирование процентных ставок в рентных, например, отношениях по зонам.

Выявление и ранжирование механизмов на внешние (государственные) и собственно городские исключительно важно для 30 крупнейших и крупных городов России, выполняющих реальные общегосударственные экономические и пространственно-коммуникационные функции. Создается, таким образом, основа для экономических договорных и иных отношений в системе “город - государство”.

Принцип седьмой: механизмы городского управления должны быть взаимоувязаны ресурсами, программно-проектной документацией, правовой основой, информационной базой. Механизмы современного управления городами, количество которых увеличивается по мере нарастания проблем, станут действенны только тогда, когда будут взаимоувязаны вышеназванные ключевые блоки первого уровня функционирования города как системы.

Сегодня этого нет ни в одном из российских городов, которые только приступили к созданию собственного управления, однако федеральный уровень реформ и прежде всего формируемая правовая система не способствуют решению данной задачи. Например, статьи 12, 130-133 Конституции России, являясь гарантами возрождения городского и местного самоуправления, даже не упоминаются в базовых законах, включая закон “Об общих принципах местного самоуправления в РФ”. В правовой системе, целевых программах развития страны по-прежнему в забвении 3200 городов и 125 агломераций. Если они и упоминаются, то в качестве географических координат, а не феноменов управления, объектов экологического метаболизма, собственных социальных процессов.

Москва живет и благоустраивается за счет своей “столичности”. Однако этот “ресурс” (точнее “рента столичности” - термин несет глубокую экономическую и правовую нагрузку) еще недостаточно осмыслен и спрограммирован для формирования ресурсного потенциала города и, что более важно, стратегии развития Московской градосистемы - агломерации.

В законе о столичном статусе Москвы должны быть четко обозначены органы, выполняющие столичные функции; организации, выполняющие функции, сопутствующие столичным; подобные организации, но не обязательно размещенные в столице; нестоличные организации. Их положение должны определять не субвенции и арендные отношения (что ненадежно), а гарантии обеспечения столичного ресурсного потенциала, исходящие прежде всего от высших органов власти страны, т.е. законодательные гарантии.

Другие организации вступают в отношения со столицей согласно степени причастности к столичным функциям. В соответствии с этим власти столицы размещают их в центральном ядре города или во внешней его зоне, в ядре агломерации или во внешней ее зоне, за пределами агломерации. В этом ключевой механизм пространственного, а следовательно экологического и социального регулирования развития крупнейшей градосистемы.

Огромное значение для управляемости большим городом имеет его генеральный план. Однако исторически сложившиеся методология и содержание такого плана оказались непригодными для бурно развивающихся крупнейших городов и их агломераций с присущими им сложнейшими проблемами. Ведущие центры европейских государств, приступив к соответствующим исследованиям еще в 40-х годах, к 80-м разработали новый тип программно-проектного документа - стратегическую программу развития города или градосистемы, который будучи приспособлен к каждой стране вместе с тем носит общий характер.

В России приступили к поискам новой методологии в 1976 г., завершив их в 1994 г. после принятия новой Конституции. Наша модель организации разработки и реализации программы имеет существенные отличия от зарубежных. Она рассчитана на развитие городов в России и других трансформирующихся странах в переходный период (на Всемирном форуме ХАБИТАТ-II модель демонстрировалась в качестве лучшей практической работы).

Являясь разработчиками первого в России базового закона о поселениях и градоустройстве, мы убеждены, что города смогут быть управляемыми в том случае, если они будут использовать мировой опыт по созданию в каждом городе собственного кодекса. Для этого предстоит провести следующую работу:

• городские уставы и акты должны базироваться на предварительной программной разработке объектной основы и стратегии развития города, осмыслении организации управления городом и его агломерацией;

• необходимо приступить к кодификации огромного количества законов и норм (федеральных, субъектов федерации и городских) в четкую и понятную структуру. Сегодня же невозможно разобраться даже в столичных нормах, опубликованных в разных изданиях;

• крупнейшим градосистемам следует иметь собственные градостроительные и иные нормативы как важнейшие механизмы регулирования развитием города. Готовить их должны местные специалисты-профессионалы.

Чтобы плодотворно управлять городом, нужна соответствующая информационная база. При этом в распоряжении мэра должно быть не многотомье статистики, а предельный минимум показателей, который отражает причины и ожидаемые последствия деструктивных процессов. Пока же мировая практика такой минимум еще не выработала, поскольку не создана конструктивная теория города и не разработаны убедительные модели его функционирования.

Мы не можем ждать, когда это будет сделано. Необходимо самим разрабатывать хотя бы “рабочие модели” каждого крупнейшего города. Наши 40-летние исследования позволили понять уникальность российских городов и определить те проблемы, которых нет в городах других стран. Подробно мы изложили эти проблемы и пути их решения в трех докладах на форуме ХАБИТАТ-II.

Зрелость информационной базы города подразумевает прежде всего единство трех видов характеризующей его информации: картографической и иной визуальной, статистической и текстовой (лингвистической).

Городское управление можно считать окончательно сформированным, если горожане и организации в порядке информирования будут получать планы своих микрорайонов и общин, доклады (белые книги) мэров, а молодежь - кодексы родного города.

Формулируя принципы городского управления на основе мирового опыта, мы преследуем цель поддержать усилия мэров и глав городов России в данном направлении и включиться в работу в качестве профессионалов. Ключевой путь создания устойчивых и управляемых городов и градосистем - постоянная диспозиция на равных правах за “круглым столом” трех главных субъектов городского управления:

В данной диспозиции нет места укоренившейся практике привлечения ученых лишь для “обоснования” заранее намеченных решений. Только в таких условиях может быть реализован упомянутый в статье Ю.М.Лужкова принцип: “государственные деятели не должны править народом, а должны служить народу”³.

На наш взгляд, было бы полезным открыть в журнале “Проблемы теории и практики управления” рубрику “Городское управление”, пригласив выступить в ней глав городов и специалистов-профессионалов в этой области. Задел соответствующих исследований и разработок в России и странах Евро-Азиатского региона весьма обширен и нуждается в реализации.

¹См.: Лужков Юрий. Управление развитием города: взаимодействие общественного и частного секторов//Проблемы теории и практики управления. - 1996. - № 3. - С.32-39.
²Danchin Genevieve. Qvj Govverne Les Grandes Metropoles? - Cahiers de L’J.V.H.J.F. - 1991. - № 96. - PP.91-100.
³Проблемы теории и практики управления. - 1996. - № 3. - С.35.