| Назад | Содержание | Далее |
ПЕРВАЯ
СЕССИЯ: |
Е.С.ШУГРИНА — кандидат юридических наук, зав. кафедрой теории и истории государства Алтайской академии экономики и права
Проблемы формирования территориальных основ местного самоуправления |
Уважаемые коллеги!
Я отношусь к сторонникам местного самоуправления и считаю, что говорить об этом можно и нужно всегда и на всех уровнях. В настоящее время затрагивается и освещается много аспектов становления и развития местного самоуправления, но, на мой взгляд, одна из проблем, в которую мы в последние полтора года постоянно “утыкались”, связана с разрешением вопросов территориальных основ местного самоуправления.
Напомню, как решался этот вопрос в федеральном Законе “Об общих принципах...” Было введено понятие “муниципальное образование”, которое определялось как “городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория”, в пределах которой осуществляется местное самоуправление и имеются его атрибуты. И, если буквально читать эту норму Федерального закона, получается, что муниципальное образование — это “населенная территория”, иными словами, — “территория”.
Хотела бы обратить внимание, что в этой части есть некоторое расхождение с Гражданским кодексом. Гражданский кодекс говорит, что муниципальная собственность принадлежит муниципальному образованию. Получается: стол принадлежит куску земли, если буквально читать вот эти две нормы. Они не увязываются. Но я хотела бы остановиться не на этом.
При решении вопроса о территориальных основах местного самоуправления, о границах муниципальных образований, необходимо учитывать ряд обстоятельств.
Во-первых. В статье 131 Конституции РФ закрепляется, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях. Это означает, что преимущество отдается городским и сельским поселениям — городам, селам, деревням, поселкам и т.п.
Именно в них люди начинали жить; территории таких поселений образовывались естественным путем. Этот уровень поселений является наиболее приближенным к земле, населению (естественным поселениям). Такой подход получил название поселенческого принципа создания муниципальных образований. Однако Конституция РФ допускает возможность создания муниципальных образований в границах иных территорий. Например, сельских районах, сельских округах. Эти территориальные образования возникали искусственным путем по решению “сверху” для налаживания управленческих связей.
Во-вторых. Из анализа статей 5, 11, 12, 73, 77, 131 Конституции Российской Федерации следует, что органы власти на уровне субъекта Российской Федерации — еще органы государственной власти, органы власти на уровне естественных поселений — уже органы местного самоуправления. А органы какой власти в промежуточных звеньях? Конституция не дает однозначного ответа на вопрос, где начинается уровень местного самоуправления и где заканчивается уровень государственной власти. Но в соответствии с 77 статьей Конституции РФ формирование системы органов государственной власти субъекта Российской Федерации находится в исключительном ведении субъекта Российской Федерации.
В-третьих. Существующая система административно — территориального устройства субъектов РФ предполагает наличие двух, а иногда и трех уровней административно-территориальных единиц. В соответствии со статьей 6 федерального Закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” в случае, если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Российской Федерации, а в отношении внутригородских муниципальных образований — уставом города. Иными словами, не допускается подчинение одного муниципального образования другому.
В-четвертых. Вопросы административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации находятся в их исключительном ведении. Представительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут решать эти вопросы самостоятельно без согласования с кем бы то ни было. В соответствии с 12 статьей федерального Закона “Об общих принципах...” изменение границ муниципальных образований производится решением представительного органа государственной власти субъекта с обязательным учетом мнения населения соответствующей территории. Население может выразить свое мнение, например, на референдуме. Отсюда следует, что границы административно-территориальных единиц могут не совпадать с границами муниципальных образований.
В-пятых. Население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Отсутствие муниципальной собственности или местного бюджета не является препятствием для создания муниципального образования.
На формирование муниципального образования влияют особенности территорий. Так, могут быть приграничные территории, территории закрытых административно-территориальных единиц (военные городки и т.п.). В ряде регионов существуют общины коренных малочисленных народов (например, в Хабаровском крае, Республике Якутия и других регионах). В этом случае формирование муниципальных образований также обладает рядом особенностей.
Все территории могут быть условно разделены на городские и сельские. Каждая территория обладает своими особенностями, которые влияют на порядок создания муниципальных образований. Характеризуя городские поселения, следует отметить, что выделяются города с наличием внутреннего деления (районы в городе) или без такового. В последнем случае речь идет о небольших городах. Например, в Новосибирской области город Новосибирск делится на 10 районов в городе. А город Бердск или Обь не имеют районного деления. В зависимости от численности населения можно выделять большие города (например, Москва, Хабаровск, Новосибирск), средние города (например, Ангарск), малые города (например, Урюпинск); в зависимости от взаимоотношений с вышестоящим уровнем выделяют города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), республиканского, областного или краевого значения (например, Ижевск, Новосибирск, Хабаровск), города районного значения (например, Бердск, Артем); в зависимости от функциональной направленности можно выделять курортные города, города — научные центры (наукограды), города-здравницы и т.п.
Города Москва и Санкт-Петербург обладают огромной спецификой, поскольку являются городами федерального значения, то есть субъектами Российской Федерации. Поэтому, с одной стороны, в границах этих городов существуют органы государственной власти субъектов Российской Федерации, с другой — население не может быть лишено права на местное самоуправление в границах той же территории. В соответствии с 12 статьей федерального Закона “Об общих принципах...” вопросы об образовании, объединении, преобразовании или об упразднении внутригородских муниципальных образований, установлении или изменении их территорий решаются с учетом мнения населения соответствующей территории представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом города. В этой же статье закрепляется, что в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге объединение или преобразование внутригородских муниципальных образований, установление или изменение их территорий осуществляется законами субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в соответствии с их уставами и с учетом мнения населения соответствующих территорий.
Говоря о местном самоуправлении в границах территорий сельских районов, следует отметить, что возможно выделение трех типов сельских районов, обладающих своей спецификой:
В разных частях России существуют разные походы к решению вопроса о территориальных основах местного самоуправления. Субъекты Российской Федерации подходят к решению этого вопроса не одинаково, исходя из своих региональных, экономических, исторических, политических и иных особенностей. Существуют такие варианты.
1. Муниципальными образованиями являются только естественные городские и сельские поселения. Эта модель наиболее отвечает сути местного самоуправления. Но реальное количество муниципальных образований на территории одного субъекта Российской Федерации может быть очень большим. Так, например, в границах Новосибирской области их образовалось бы 1700. При этом, все муниципальные образования должны обладать такими атрибутами муниципального образования, такими как выборные органы местного самоуправления, муниципальная собственность, местный бюджет и другими.
2. Существующая система двух или трех уровней территориального деления субъекта Российской Федерации упраздняется. Создаются новые территориальные образования, которые являются чуть более крупными, чем сельские поселения, но чуть более мелкими, чем сельские районы. Эта модель реализована в Ленинградской области (волости), Московской области (сельские округа) и в ряде иных регионов.
3. Местное самоуправление осуществляется в границах сельского района (искусственного образования) или города, имеющего деление на районы в городе; районные в городах администрации, администрации сельских поселений рассматриваются как структурные подразделения районной или городской администрации. Эта модель применяется в большинстве крупных городах, в ряде районов Омской области, на других территориях. Разновидностью этой модели в сельской местности является формирование на уровне сельсоветов, поссоветов внутрирайонных муниципальных образований. Этот подход закреплен в Алтайском, Приморском краях.
3. Вводятся два уровня местного управления — местное государственное и местное самоуправление. В рамках этой модели на уровне сельских районов и городов областного значения создаются территориальные органы государственной власти, подчиняющиеся органам государственной власти субъекта Российской Федерации. Эта модель реализована, например, в Республиках Удмуртия, Карелия, Алтай, в Новосибирской области, Ставропольском крае.
Возможно выделение иных моделей, либо создание новых на базе рассмотренных вариантов.
Наибольшее количество сложностей возникает при определении границ муниципальных образований в сельской местности. Все чаще пытаются создать два уровня органов государственного управления. Либо этот вариант изначально предусматривается уставом соответствующего субъекта РФ (Новосибирская область, Ставропольский край), либо вводится дополнительно (Свердловская, Омская области). Это связано с невозможностью разорвать сложившиеся управленческие связи, перестроить существующую инфраструктуру, а также рядом иных обстоятельств.
С.М. ЛАЗАРЕВ: В качестве реплики все-таки хотелось бы сказать несколько слов по поводу Свердловской области. Все чаще говорят, что в Свердловской области посредством создания параллельных госструктур как бы ликвидируется местное самоуправление. Это не так. Область просто поделена на шесть управленческих округов. Она занимает территорию двух Венгрий или Чехии и по всем законам самостоятельно определяет модель управления субъекта Федерации. Какой-то единой модели управления — рязанской, свердловской или красноярской — в природе просто нет и быть не может. Управленческие округа — это государственная структура. Наряду с ними существуют 72 муниципальных образования. И это абсолютно разные вещи. Поэтому спекуляции вокруг Свердловской области следует прекратить. Это первое.
Второе. Не разделены и в принципе нельзя разделить функции местного самоуправления и государственного управления. Вокруг этого возникает очень много вопросов. Допустим, утилизация отходов, здравоохранение, образование и т.д. Как это все поделить? Я думаю, что только долгая практика при нормальной, стабильной политической системе может определить, как у нас по факту получится.
О.Л. САВРАНСКАЯ (Начальник территориального отдела Миннаца по Северному Кавказу): Если вы говорите, что административно-территориальные границы могут не совпадать с границами муниципальных образований, распространяется ли это на административные границы между субъектами Федерации? Допустим, ногайское население, проживающее в Дагестане, в Ставропольском крае, в Чечне, в Карачаево-Черкессии компактно, но разделенное административными границами, захочет образовать ногайское муниципальное образование, что в этом случае делать?
Е.С.ШУГРИНА: Хороший вопрос. Я решала аналогичную задачу в другом регионе. На границе Красноярского края и Хакасии находится одна деревня. Так вот граница между этими субъектами проходит как раз посередине этого поселения. Жители говорят: “Мы хотим в рамках нашей деревни иметь одно муниципальное образование. Как нам это сделать?..”
Действительно, ситуация, на мой взгляд, трагическая, потому что все-таки за рамки границ субъекта мы выйти никак не можем. Здесь нужно изначально создавать два муниципальных образования в разных субъектах. В вашем примере их четыре, и если они хотят объединяться, можно как-то передавать полномочия друг другу, но все равно границы субъектов вы не преодолеете.
О.Б.АЛЕКСЕЕВ: В своем докладе Екатерина Сергеевна поставила чрезвычайно важный вопрос. Действительно, как же может быть в составе одного муниципального образования другое такое же по статусу муниципальное образование? Например, Люберецкий район, единое муниципальное образование. Город Дзержинск находится в границах Люберецкого района... (РЕПЛИКА: уже не находится). Уже не находится? Но мы знаем очень много других подобных примеров, и как их разрешать, закон нам не говорит.
Но, с другой стороны, мне представляется, что в выступлении и Екатерины Сергеевны, и Олега Васильевича (Белокурова — Ред.) во многом как бы сквозит такая линия на ограничение конституционных прав граждан России на организацию местного самоуправления. Надо заметить, что граждане России, компактно проживающие, могут по собственному желанию организовать муниципальное образование в любом населенном пункте, вне зависимости от количества проживающего там населения. Поэтому, если вы понимаете, что вы идете на нарушение Конституции и ограничение прав граждан, вы можете, конечно, увеличивать и плодить количество моделей. Может быть, это рационально с какой-то там финансовой точки зрения, но в правовом отношении бессмысленно.
Е.С.ШУГРИНА: Здесь на что надо обратить внимание? Действительно, муниципальным образованием может быть любая территория, в том числе территория, где компактно проживают определенные народы. Проблем здесь особых я не вижу. Фактически о чем идет речь, почему я заговорила об этом подчинении?
Проще всего сохранить старое территориальное деление и ничего не менять, допустим, не вводить в волости сельские округа, как это делается в ряде регионов. Допустим, у нас в Сибири и на Дальнем Востоке старое деление как-то привлекательнее. Поэтому начинают собирать и то, что сейчас предлагается.
О.Б. АЛЕКСЕЕВ: Муниципальное образование — это не форма административно-территориального деления.
Е.С.ШУГРИНА: Я согласна.
ВОПРОС: Вы действительно считаете, что определение территории, на которой осуществляется местное самоуправление, и установление границ муниципального образования — это одно и то же?
Е.С.ШУГРИНА: Определение территорий и установление границ — это разные вещи.
Н.Р.МИНЬКОВА: Мы сейчас сталкиваемся с ситуацией, когда в областную Думу приходит масса обращений из тех муниципальных образований, которые оказываются лишенными этого статуса. Идет процесс как бы упразднения этих муниципальных образований без учета мнения населения. Это происходит и в Московской области, и в Новосибирской области, и в Ставропольском крае и так далее. Очень много возникает судебных дел, и налицо непонимание этих проблем органами прокуратуры. Мы исходим из того, что границы муниципальных образований существовали на момент принятия старого закона о местном самоуправления. Там были выборные органы, муниципальная собственность, местный бюджет. А после принятия закона “Об общих принципах...” началось совершенно незаконное упразднение муниципальных образований законами субъектов.
И вот как раз, может быть, на конференции надо эту проблему обсудить подробнее.
С.В.ШАПОШНИКОВ (заведующий кафедрой муниципального управления Государственной академии управления, доцент, кандидат экономических наук): Екатерина Сергеевна очень четко подняла весьма злободневный вопрос, который интересует, наверное, многих присутствующих здесь.
Вопросы границ муниципальных образований — это, наверное, все-таки прерогатива субъектов Федерации или тех муниципальных образований, которые существуют. Конечно, здесь не две и не три модели. Моделей организации местного самоуправления на различных территориях гораздо больше. Возьмем тот же Люберецкий район. На территории Люберецкого района находится город Люберцы, город областного подчинения, который выведен за пределы района. Всего в Люберецком районе 5 самостоятельных муниципальных образований, хотя основой местного самоуправления, на мой взгляд, должно было стать базовое образование — район. В пределах этих муниципальных образований есть свои образования. Они прекрасно действуют в полном соответствии с федеральным Законом “Об общих принципах...” Мне представляется, что это дискуссионный вопрос.
Е.С.ШУГРИНА: Разрешите маленький комментарий. Действительно, это совершенно замечательная проблема. В сельских районах очень много разных типов муниципальных образований. Вот то, что вы сейчас описали: сельский район, где столицей является город районного значения, являющийся самостоятельным муниципальным образованием. Что мы фактически получаем? Сельский район — муниципальное образование с дыркой. И то, что при этом управленческие связи строятся очень своеобразно, нужно учитывать.
А.Н.МАЛЬЦЕВ: Уважаемые коллеги, извините, что я часто беру слово, но мне хотелось бы, чтобы вы знали точку зрения Комитета ГосДумы, который занимается этими проблемами. Мы в определенных вопросах имеем разногласия, но в целом ситуация понятна и это было зафиксировано экспертами комитета (теперь некоторые из них работают в администрации Президента). Действительно, местное самоуправление должно было бы в новом его виде осуществляться на всех тех территориях, на которых оно осуществлялось и до реформы местного самоуправления. Но в прежнее время территории низшего уровня были лишь формально самоуправляющимися. На самом деле, как мы прекрасно знаем, они были управляемыми. А при новых полномочиях и функциях они должны становиться реально самоуправляющимися. И здесь возникает коллизия реальной жизни и закона, права. Реально самоуправляться деревни не могут, за редчайшим исключением. Сельсоветы — где как: где-то — могут, где-то — не могут. Если есть какая-то налоговая база, кадровый потенциал, некоторая собственность — могут, и если население изъявит такое желание, запретить этого никто не вправе. Но в принципе, как я уже сказал, в Новгородской области найден оптимальный вариант для такого рода регионов, где нет крупных населенных пунктов, которые претендовали бы выделиться в самостоятельные муниципальные образования. И поэтому образуется единая районная структура. Сейчас, как правило, наиболее оптимально функции местного самоуправления могут исполняться на уровне города как единого целого и на уровне района как единого целого. Но есть исключения. Есть город Дзержинск, есть город Люберцы и другие, которые имеют необходимый кадровый потенциал, у них там сильный лидер, сильная команда, есть некоторая налоговая база, и никто не может им запретить стать муниципальным образованием, если они сделают такую заявку, например, приняв свой устав. Все! Никаким законом, ни региональным, ни федеральным этого не отменить. Поэтому, действительно, жизнь должна поправлять то, что сейчас в первоначальном варианте у нас недостаточно практично осуществляется.
Безусловно, есть правовые основания выделиться и самому мелкому селу. Но вот, например, опыт Нижегородской области показывает, что это нецелесообразно. Ряд районов стали едиными муниципальными образованиями, уставы приняли. А другие стали многослойными. Вот теперь в моем избирательном округе в ряде районов деревни просятся: “Верните нас обратно, потому что теперь нами никто не занимается, говорят: вы самостоятельные, ну и занимайтесь сами!” А у них — ни кадров, ни налоговой базы, ничего.
Мне кажется, нормально на жизнь ориентироваться, не надо впадать в правовой кретинизм и следовать только исключительно букве закона, где-то и закон поправить надо.
А.М.ЛОМОНОСОВ: Уважаемые коллеги!
Я хочу напомнить, что работать осталось 15 минут до перерыва. Записавшихся три человека.
|
МОНФ-2000г. Дизайн и HTML верстка Олега Ступенькова |