Главная     Каталог раздела     Предыдущая    Оглавление    Следующая     Скачать в zip

 

ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ-

ПАРЛАМЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

         Государственная Дума

 

 

Проблема органов территориального общественного

самоуправления – проблемы гражданского общества

 

 

Часть 2

 

ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ

САМОУПРАВЛЕНИЕ – ОСНОВА ФОРМИРОВАНИЯ

ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА

 

 

 

(материалы к парламентским слушаниям и

межрегиональной научно – практической конференции)

 

 

 

ИЗДАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ

МОСКВА – ИЗВЕСТИЯ - 1997

Под общей редакцией В.И.Зоркальцева, председателя Комитета Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций, М.В.Фильшина, члена Комитета Государ­ственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций, В.Н.Федотова, председателя Российской ассоциации "Территориальное общественное самоуправление"

Издание к печати подготовлено Комитетом Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций и издательским отделом Управления делами Государственной Думы

Проблемы органов территориального общественного самоуправ­ления - проблемы гражданского общества. Часть II. Территори­альное общественное самоуправление - основа формирования гражданского общества (приложение 3). Материалы к парламентским слушаниям и межрегиональной научно-практической конферен­ции/Общ. ред. В.И.Зоркальцева, М.В.Фильшина и В.Н.Федотова. — М.: Известия, 1997. - 111 с.

В часть II сборника включены авторские публикации и другие сообщения В.Н.Федотова и А.В.Федотова, показывающие роль и место органов территориального общественного самоуправления как формы осуществления права граждан на объединение в решении проблем гражданского общества, вынесенных комитетами Государ­ственной Думы на парламентские слушания, международные кон­ференции, "круглые столы" и на рассмотрение Государственной Думы.

Предпринята попытка определить особенности и показать сис­темный характер формирования гражданского общества в Российской Федерации.

 

 

© Аппарат Государственной Думы, 1997

Роль органов территориального общественного самоуправления как формы осуществления права граждан на объединение в решении проблем, вынесенных комитетами Государственной Думы на парламентские слушания, международные конференции, "круглые столы", а также на рассмотрение Государственной Думы

 

ОГЛАВЛЕНИЕ.

3. В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОИТЕЛЬСТВА И РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.. 19

Об обеспечении прав человека при разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. 19

О региональной политике и правовом регулировании системы территориального общественного самоуправления. 20

О соотношении, местной государственной власти и местного самоуправления. 22

 

3. В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОИТЕЛЬСТВА И РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

Об обеспечении прав человека при разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами

Постановка вопроса обусловлена прежде всего анализом практики федерализма с позиции прав человека.

В условиях унитарного государства выбор правильной цели раз­граничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и ее субъектами является необходимым условием эф­фективности процедуры этого разграничения.

Такой безальтернативной целью являются права человека как высшие социальные ценности.  Это положение закреплено и в Конституции Российской Федерации.

При разработке правовых механизмов осуществления прав человека необходимо учитывать особенность психологии россий­ского общества, заключающуюся в его коллективистском, общин­ном сознании.

В сфере государственного устройства коллективистскому сознанию соответствуют такие общественные институты, как российские об­щины (территориальные, территориально-национальные, казачьи, сель­ские) и (для советского периода) комитеты (Советы) территориального общественного самоуправления.

Община — естественное право граждан на самоорганизацию, право сообща, "всем миром" заведовать своими делами,

Классические модели федеративных государств, например США, основывались на договорном делегировании предметов ведения и полномочий снизу вверх (община — штат — федерация) с после­дующим их конституционным закреплением.

В этих моделях фундаментом федеративного государства являются общинные институты, в которых изначально обеспечиваются права и свободы человека.

Автор книги "Демократия в Америке" А.Токвиль не напрасно считает их основой демократии: "Без общинных институтов истинного духа свобод она (нация) так и не приобретает. Деспотизм, загнанный внутрь общественного организма, рано или поздно вновь появится на поверхности".

В рассматриваемых на настоящих и предыдущих парламентских слушаниях концепциях разграничения предметов ведения и полно­мочий упущен конституционный субъект, являющийся фундаментом российской государственности — истинное местное самоуправление (территориальная община).

Для российской модели разграничения исключительно "центр — субъект Российской Федерации" договорная теория не в состоянии обеспечить как равноправие граждан на всей территории Российской Федерации, так и осуществление необходимого конституционного объема этих прав и приоритета права человека перед правом национальности.

Строим здание государственности с крыши. Но есть все правовые основания начать строительство с фундамента.

В Российской Федерации общинным институтам соответствуют следующие закрепленные в ее Конституции права человека первого, второго и третьего поколений;

право граждан на объединения;

право объединений граждан иметь в частной собственности землю;

право граждан осуществлять местное самоуправление в формах прямого волеизъявления;

право населения данной территории (к нему следует отнести и население микрорайона в городе численностью до 15 тысяч человек) владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственнос­тью.

Последние два права одновременно являются конституционными

принципами местного самоуправления, которым, к сожалению, не следует Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Норма подпункта "н" пункта 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, относящая к совместному ведению Российской Феде­рации и ее субъектов установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, также указывает на необходимость разграничения предметов ведения и полномочий, в котором субъектами являются органы государст­венной власти и местное самоуправление,

Таким образом, в соответствии с Конституцией Российской Фе­дерации:

определяется новый субъект разграничения предметов ведения и

полномочий в системе "Российская Федерация — община", наиболее полно удовлетворяющий требованиям обеспечения прав человека;

определяется правовой статус общины как административно-тер­риториальной единицы.

Очевидно, что разграничение в системе "Российская федерация — община" должно быть приоритетным разграничению "Российская федерация — субъект Российской Федерации" и осуществляться федеральными законами, требующими своей разработки.

Первоочередными из таких законов являются о территориальной общине, об органах территориального общественного самоуправления, о муниципальной собственности, а также поправки к экономическим законам, включая Земельный кодекс Российской Федерации.

Основные положения концепции федеральных законов подготов­лены нашей Ассоциацией.

Необходимо также внести в рамках конституционного процесса поправки в Конституцию Российской Федерации, разграничивающие компетенцию общин (истинного местного самоуправления) и местной государственной власти.

И в заключение целесообразно еще раз подчеркнуть, что право граждан на самоорганизацию в общинных формах следует положить в основу при разграничении предметов ведения и полномочий в системах "Российская Федерация — община" и "Российская Феде­рация — субъект Российской Федерации".

В этом, на наш взгляд, и заключается становление и перспективы развития российского федерализма.

 

Сообщение на парламентских слушаниях "О практике разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации и перспективах развития российского федерализма"

(в апреля 1996 года. Большой зал Государственной Думы, председательствующий — председатель Комитета Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике Л.А. Иванченко)

 

О региональной политике и правовом регулировании системы территориального общественного самоуправления

Система территориального общественного самоуправления является частью общей системы механизмов осуществления конституционных прав человека в сфере управления. Система впервые урегулирована в законе о местном самоуправлении (1991 год) и на основе самоорганизации граждан призвана решать различные социальные вопросы населения.

Основными институтами системы являются объединения граждан по месту жительства — комитеты территориального общественного самоуправления (КОС) как форма представительной демократии, а также собрания, сходы и другие формы непосредственной демо­кратии.

Социальная эффективность КОС во многом определяется отно­шением к ним органов местного самоуправления и органов управ­ления (делегированным объемом полномочий, собственности, фи­нансовой поддержкой).

На практике различное (часто в пределах одного субъекта Рос­сийской Федерации полярное) отношение обусловило и различные по эффективности КОС.

Анализ высокоэффективных КОС позволил определить эффек­тивную форму самоорганизации граждан — общину (городскую, сельскую и казачью) численностью примерно 5—15 тысяч человек. Кроме того. этот анализ также позволил определить реальный путь достижения гражданского общества, основанного на институтах территориальной самоорганизации граждан.

Институты непосредственной демократии в связи с принятием новой Конституции Российской Федерации (1993 год) приобрели расширенный правовой статус, соответствующий императивной кон­ституционной норме осуществления гражданами местного самоуп­равления непосредственно (статья 130 Конституции Российской Федерации).

Эта норма Конституции Российской Федерации поставила необ­ходимым решение проблемы соотношения непосредственной и пред­ставительной демократии и разграничения соответствующего объема полномочий в ее законодательном регулировании между Российской Федерацией и ее субъектами.

Проблема в стадии разработки. Но уже очевидно, что основные правила организации и предметы ведения институтов непосредст­венной демократии должны регулироваться федеральными законами, если приоритет отдается правам человека,

То же самое относится и к КОС. Если приоритет отдается праву граждан на объединение, то основные вопросы организации, дея­тельности и правовой защиты КОС следует регулировать федераль­ными законами. А если считать КОС исключительно элементом организации системы местного самоуправления (не приняв во внимание, что КОС одновременно является и средством построения гражданского общества), то вопросы его организации и деятельности следует регулировать правовыми актами субъекта Российской Фе­дерации и правовыми актами органов местного самоуправления. В этом случае, как показывает опыт разграничения полномочий по регулированию КОС в Москве в звене Моссовет (мэрия) — райсовет, порядок регистрации и основные полномочия КОС не должны определяться правовыми актами органов местного самоуп­равления.

К сожалению, ни один из известных законопроектов, рассмат­риваемых на настоящих парламентских слушаниях, не приводит ни необходимого объема полномочий, ни его разграничения по рас­сматриваемым вопросам в звене Российская Федерация — субъект Российской Федерации, демонстрируя тем самым и недостатки региональной политики.

Очевидно, что на основе разработки проблемы соотношения непосредственной и представительной демократии с учетом необ­ходимости построения в стране гражданского общества целесообразно сформулировать одну из целей региональной политики как совер­шенствование системы принятия решений. Системы, в идеале

исключающей жалобы и обращения граждан в государственные органы по их социальным проблемам.

И первым шагом к осуществлению такой системы могла бы стать организация в Государственной Думе подразделения по правам человека с функцией методического законодательного обеспечения деятельности КОС и институтов непосредственной демократии, а также функцией экспертизы (оценки соответствия правам человека) основных законопроектов, рассматриваемых Государственной Думой.

 

Сообщение на парламентских слушаниях "Об альтернативных законопроектах по проблеме разграничения предметов ведения и полномочии между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации"

(20 июня 1995 года. Большой зал Государственной Думы, председательствующий — председатель Комитета Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике Л.А. Иванченко)

 

О соотношении, местной государственной власти и местного самоуправления

Проблема соотношения местной государственной власти и местного самоуправления является одной из основных в определении подходов к реформе местного самоуправления.

Основной признак местной государственной власти — иерархи­ческое подчинение вышестоящим органам государственной власти.

Европейская хартия местного самоуправления не делает различий между местной государственной властью и местным самоуправлением, понимая под местным самоуправлением местную государственную власть.

Конституция Российской Федерации допускает неопределенность в понимании соотношения местной государственной власти и мест­ного самоуправления.

С одной стороны, местное самоуправление организационно обо­соблено от государства, самостоятельно (в пределах своих полномочий) и осуществляется гражданами (статьи 12 и 130 Конституции Рос­сийской Федерации).

С другой стороны, местное самоуправление поставлено в зави­симость от государства и является его институтом в соответствии со следующими статьями:

пункт 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации о наде­лении местного самоуправления государственными полномочиями;

пункт 3 статьи 40, пункт 1 статьи 41, пункт 2 статьи 43 Конституции Российской Федерации о возложении на органы местного самоуправления расходов, связанных с получением отдель­ными категориями граждан бесплатных услуг в областях жилищной, здравоохранения, образования;

пункт 2 статьи 131 Конституции Российской Федерации об осуществлении местного самоуправления "другими" (невыборными) органами.

Таким образом, императивными конституционными институтами являются как местная государственная власть, так и местное само­управление.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", реализуя западную модель местной государственной власти, не полностью соответствует кон­ституционным принципам местного самоуправления (согласно за­ключению, подготовленному Межрегиональным экспертным советом проблем местного самоуправления).

Решение проблемы этого соотношения видится на основе учета таких факторов, как низкая правовая культура российского общества, коллективистская психология его мышления и необходимость фор­мирования гражданского общества. В этом случае запускается конституционный механизм приоритета статей 1—15 (в том числе статьи 12) перед другими статьями Конституции Российской Феде­рации (в том числе перед всеми статьями, определяющим местную государственную власть),

Указанные обстоятельства в переходный период рыночных отно­шений обусловливают необходимость укрепления выборной местной государственной власти, которая должна стать инструментом ста­новления местного самоуправления (кадровое, финансовое, эконо­мическое, организационное обеспечение), реализующего приоритет права гражданина как высшей социальной ценности,

В этом заключается особенность концепции реформы местного самоуправления.

На основе необходимости определения правовых статусов инсти­тутов местной государственной власти и местного самоуправления основные положения концепции правовой реформы местного само­управления должны включать:

1. Укрепление выборной местной государственной власти и со­здание условий для становления системы местного самоуправления как системы самоорганизации граждан, обеспечивающей приоритет права гражданина перед правом национальности.

2. Принятие пакета взаимоувязанных федеральных законов:

о территориальной общине;

о собраниях и сходах граждан;

о местном референдуме;

об обращениях граждан и ответственности должностных лиц;

о системе местного самоуправления.

3. Принятие федерального закона о принципах организации системы местной государственной власти на основе Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

4. Внесение поправок в Конституцию Российской Федерации, соответствующих принципу разделения институтов местной госу­дарственной власти и местного самоуправления.

Статья из журнала "Самоуправление". 1996. № 2.

  

Главная     Каталог раздела     Предыдущая    Оглавление    Следующая     Скачать в zip

 



Hosted by uCoz