Главная Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip

РОССИЙСКАЯ АССОЦИАЦИЯ                                                                                                                      “ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ”

ПРАВОВОЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ ЦЕНТР

Аналитический вестник

Выпуск 1 (5)

Территориальное общественное самоуправление: обоснование законодательного механизма

(результат диссертационного исследования

       в форме автореферата)

Серия: права человека в России:

правовые средства защиты права - 2

Москва

2002

Серия: Права человека в России: правовые средства защиты права - 2

Обоснования законодательного механизма защиты прав граждан на собрания и объединение

для защиты общественных интересов

Проект федерального закона

Территориальное общественное самоуправление: обоснование

законодательного механизма

(автореферат части диссертационного исследования «ТОС: природа, законодательный механизм», проведенного  А.В. Федотовым под научным руководством В.Н. Федотова ) 

Автор: Федотов Андрей Владимирович

Издано при содействии депутатов Государственной Думы

А.Н. Белоусова и А.П. Бурулько

Издание подготовлено Правовым исследовательским центром Российской ассоциации

«Территориальное общественное самоуправление»

Юридический редактор и выпускающий - В.Н. Федотов

113093, Москва, ул. Б. Серпуховская, 46-10-283

Комитет общественного самоуправления “Серпуховский 46/10”

Подписано в печать 15.11.02

тираж - 200 экз

При перепечатке и цитировании материалов

ссылка на настоящее издание обязательно

Вестник предназначен  для депутатов Государственной Думы, других субъектов права законодательной инициативы, их  помощников,  специалистов,  организаций и учреждений, заинтересованных в законодательном регулировании территориального общественного и местного самоуправления в соответствии с требованиями основополагающих статей 18, 2,12,30, 31, 130,131 Конституции.

С О Д Е Р Ж А Н И Е

Вступление…………………...…………………..…..……………………………………  4

Введение ……………………….…..……………………………………………………… 6

1. Природа ТОС

1.1. Институализация ТОС и актуальность независимой экспертизы

его учредительных документов ….……………………………………………………….. .  8

1.2. ТОС и общественные объединения: видо-родовые отношения ……………………   9

       1.3. Дефиниция «ТОС» в условиях государственной природы МСУ и ее значение…… 10

       1.4. ТОС и местное самоуправление в условиях новой Конституции ….…….………… 11

       1.5. ТОС как сложная система с общественным интересом  как системной целью …… 12

       1.6. Дефиниция ТОС в условиях общественной природы МСУ…………….…….…. … 13

       1.7. Прототип ТОС и эволюция защиты общественного интереса…………….….….…. 14

       2. Разработка законодательного механизма ТОС

       2.1. Методология законодательного регулирования ТОС…………….…………….….… 16

       2.2. Обоснование необходимости ФЗ……………………………………………………… 17

       2.3. Формализация норм ТОС в условиях Конституции ………………………………… 20

       2.4. Учет опыта ТОС …………………………………………………………………..…… 22

       2.5. Подготовка текста и внесения законопроекта в Государственную Думу……….…. 23

       2.6. Оформление текста законопроекта и его внесение в Государственную Думу ….… 24

3.Библиографический список публикаций автора по теме проведенного

   диссертационного исследования…………………………………………………….…..…… 24

Приложение 1. Извлечения………………………………………….………………..… 27

Приложение 2. Проект. Российская Федерация. Федеральный закон “Об общих

принципах организации территориального общественного самоуправления…...…………..29

Вступление

Предложенный Комиссией Д.Н. Козака блок из двух проектов новой редакции Федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и  «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нуждается в научно-юридическом  обосновании.

Проведенные в Правовом исследовательском центре философско-теоретические исследования природы местного и территориального общественного самоуправления и общественных объединений свидетельствуют о необходимости разработки и принятия блока из трех федеральных законов:

1. «Об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации» – в строгом соответствии с ч. 1 ст. 77 федеральной Конституции;

2. «Об общих принципах организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» – в строгом соответствии с п. «н» ч.1 ст. 72  Конституции» РФ;

3. «Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления» (вариант «О праве граждан на объединение для защиты общественного интереса»). Основанием данного закона выступает 1) необходимость согласовать законодательство об общественных объединениях с законодательством о государственном управлении и местном самоуправлении на основе видо-родовых отношений ТОС, местного самоуправления и общественных объединений и единого конституционного понимания (по основаниям ст. 18 Конституции ) их природы, общих и отличительных признаков, 2) необходимость переурегулирования действующих норм ТОС, закрепленных в законе о местном самоуправлении 1991 г., в условиях федеральной Конституции.

 .Первый закон определяет систему органов государственной власти в субъекте Российской Федерации и место этой системы в соотношении с федеральными органами власти, второй – место органов местного самоуправления в системе органов государственной власти и  управления, третий – место общественных институтов защиты прав и интересов граждан по месту жительства в соотношении с органами государственного управления и местного самоуправления как государственных институтов защиты этих же прав и интересов граждан.

Из указанного блока концептуально подготовлены 1-й и 3-й законопроекты.

Правовое регулирование местного самоуправления и ТОС требует дополнительного обоснования на основе описания их природы, установления общих и отличительных признаков между собой и с общественными объединениями. В частности, в таком обосновании нуждается институализация ТОС, предложенная указанной комиссией в ст. 27 проекта новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции, вынесенной на парламентские слушания в 2002 г.).

Эта институализация в недостаточном  объеме  регулирует институты и правовой статус органов ТОС, урегулированные в условиях государственной природы местного самоуправления ст.80-86, 96 закона РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации». Кроме того, предложенная институализация не учитывает условия новой федеральной Конституции 1993 г, связанные:

1) с общественной природой местного самоуправления  (ст. 12, 130);

2) с императивным требованием ст.18 о необходимости определять права человека и гражданина в качестве смысла и содержания закона (и его предмета регулирования);

3) с разграничением полномочий в переурегулировании ст. 80-86, 96 между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в соответствии с конституционными принципами федерализма.

Следует признать как не соответствующие указанным конституционным положениям: понятие ТОС, его организационно-правовую форму, зависимость ТОС от органов местного самоуправления, отсутствие государственной регистрации и государственных гарантий хозяйственной деятельности ТОС, отсутствие у ТОС условных полномочий органа местного самоуправления, признание меньшего объема собственных полномочий у органа ТОС относительно полномочий, закрепленных за органом общественной самодеятельности в соответствии с Федеральным законом «Об общественных объединениях».

Данное обстоятельство можно объяснить отсутствием научно-обоснованного определения понятия ТОС, соотношения ТОС – местное самоуправление, ТОС – общественные объединения, их отграничительных признаков в условиях действия новой Конституции. Иными словами, предложенная институализация ТОС, соответствующая государственной природе местного самоуправления, не учитывает условий  общественной  природы местного самоуправления, закрепленной нормами действующей федеральной Конституции.

В этой связи в настоящем выпуске Аналитического вестника предлагается, с согласия автора, публикация части проведенного А.В. Федотовым  диссертационного исследования «Территориальное общественное самоуправление: природа, законодательный механизм», связанной непосредственно с  обоснованием разработки федерального закона о ТОС. При этом обоснования понятия ТОС в условиях государственной и общественной природы местного самоуправления, полученные в диссертации на основе философско-теоретических положений, приводятся не полные и частично.

Материалы диссертационного исследования могут служить основанием возврата в 1-е чтение проекта федерального закона «Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления», рассматриваемого отдельно или в блоке законопроектов.

Руководитель

Правового исследовательского центра                             В.Н. Федотов

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы

Одной из широко распространенных форм самодеятельности граждан по месту жительства является территориальное общественное самоуправление (ТОС), изначально признанное Законом СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» и Конституцией РСФСР (в ред. 10.06.91). Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (далее закон МСУ-91) урегулировал ТОС нормами прямого действия (ст.80-86). Федеральный закон (ФЗ) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее ФЗ МСУ-95), отнес регулирование ТОС к уставу муниципального образования и закону субъекта РФ (ст.27).

Новая Конституция  в основания конституционного строя и правил взаимоотношений в обществе заложила иные, нежели в Конституции РСФСР принципы: признание прав человека высшей ценности, их не отчуждаемость, общественная природа МСУ. Изменившиеся конституционные условия требуют адекватного пересмотра природы ТОС и связанного с ней его места и роли в системе общественных отношений, разграничения в правовом регулировании ТОС между РФ и ее субъектами. В понимании природы   ТОС имеются два подхода. В основе 1-го лежат права человека и ТОС рассматривается как партнер власти (естественная природа). Второй рассматривает ТОС исключительно как инструмент проведения в жизнь решений власти и зависит от нее (государственная или административная  природа). Первому подходу соответствует подготовленный (с участием диссертанта) рабочей группой Комитета Государственной Думы (ГД) по делам общественных объединений и религиозных организаций проект ФЗ «Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления» (далее ФЗ-ТОС), второму – ТОС, урегулированный ст.80-86 закона МСУ-91 (далее ст.80-86). Разграничение полномочий в правовом регулировании ТОС между РФ и ее субъектами и разработка ФЗ о ТОС на основе единого понимания его природы остаются по настоящее время нерешенной задачей. Под термином «ТОС» нередко понимают МСУ или общественную организацию.  Актуальность рассматриваемой проблемы дополнительно подтверждается двумя обстоятельствами. Первое. Проведенный нами анализ конституций и уставов субъектов РФ выявил проблему неравенства на территории России конституционных прав граждан в сфере МСУ и в форме ТОС. Неравенства, являющегося по оценке Ю.И. Скуратова (“Существует реальная опасность распада страны”//Российские регионы.-1998. № 20-21), основным источником разрушения государственности. Второе. Признание Президентом РФ необходимости сущностных изменений в МСУ. В соответствии с пояснительной запиской к внесенному им проекту ФЗ (от 19.05.00) констатируется, что МСУ нередко подменяется ТОС.

В условиях конституционной реформы без знания природы ТОС невозможна как его институализация, так и становление и институализация МСУ. В тоже время до настоящего времени не проведены исследования природы ТОС, учитывающие изменившийся характер природы МСУ и гуманистические требования Конституции. Принцип высшей ценности человека, его прав и требования ст.18 Конституции задают вектор такого исследования .

Проведенное диссертационное исследование направлено на восполнение пробела в знаниях, связанного с неоднозначным пониманием природы ТОС и вытекающим из него уточнения его правового регулировании, включая разработку законодательного механизма.

Состояние научной разработанности темы в короткой истории ТОС  характеризуется двумя этапами активности внимания исследователей к разработке его проблем: 1985 - 1993 (до принятия Конституции) и 1995 - н. в. В 1985-1993 г. в трудах советских ученых и исследователей Сиддикова Р.Р., Ларькиной А.П., Ильинского И.П., Прохорова В.Г., Авакьяна С.А., Ковалева А.А., публикациях руководителей комитетов ТОС  г. Москвы Запольского В.В., Поляка Д.А., Федотова В.Н, Церевитинова С.С., Яшина М.М. и др. С 1995 года политико-правовые и социально – экономические аспекты ТОС рассмотрены в трудах российских ученых Бондаря М.С, Авакьяна С.А., Шугриной Е.С., Скуратова Ю.И. Глотова С.А. и др. Период характеризуется статьями, обобщающими опыт организации и деятельности конкретных органов ТОС практиками – Арбузов Е.Б., Запольский В.В., Жавко В.Н., Андрюхов Ю.А., Борисова Н.Ф, Церевитинов С.С., Перовская С.Н., Морозова С.С., Тучин А.И., Путилина С.Н., Сеземан В.И., Широких Р.М. (Москва и Московская область), Башкатов С.П., Мякинина И.А., Калашников Н.В., Куржанский Ю.А., Кожевников В.И. (Санкт-Петербург), Дробышев Е.Г., Козакова Л.Н., Голубничий В.И. (Ставропольский край), Кушвиденко Н.К. (Тверь), Перепеченов С.И. (Саратов), Фурман Б.Ф. (Воронеж), Полищук В.В. (Тюмень), Жуков А.А., Касимов М.Б. (Пермь), Скобеев Н.Л.(Самара) и др.

В связи с разработкой и рассмотрением проектов ФЗ о ТОС, инициирования ими разработки соответствующих нормативно-правовых актов субъектов РФ и новым в изменившихся условиях пониманием ТОС в журналах и периодической печати появляется ряд статей депутатов ГД и ученых Вишнякова В.Г., Фильшина М.В. и исследователей - руководителей ассоциаций ТОС Федотова В.Н. (Российская), Васильева А.А. (Нижегородская), Зуева Л.П. (Пермская), Белокурова О.В. (Ульяновская), Воронина Б.В. (Свердловская), Джашитова А.Э. (Саратовская), а также работы исследователей – организаторов ТОС Левчика Д.А. (Москва), Бобовича Р.Е. (Московская область), Седельникова А.А. (Красноярск). Период так же характеризуется судебным производством дел, истцами (заявителями) в которых выступают органы ТОС в защиту общественных интересов (комитеты ТОС “Серпуховский 46” и “Плющиха”), а так же производством гражданских дел, в которых органы ТОС являются стороной ответчика или третьими лицами, защищая собственные интересы. В ВУЗах разрабатываются специальные программы курса.  В диссертациях исследуются различные аспекты ТОС, включая организационно-правовые. Однако эти работы не раскрывают природы ТОС в условиях федеральной Конституции. В соответствии со ст.18 Конституции предлагаемые законопроекты и связанные с ними исследования должны основываться на правах и свободах человека. Таким образом, центральный вопрос важности проведения настоящего диссертационного исследования формулируется как выявленное несоответствие существующих знаний о природе ТОС объективным знаниям, связанным с закреплением  в Конституции общественной природы МСУ, принципа высшей ценности человека и его прав.

       1. ПРИРОДА ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ОБЩЕСТВЕННОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1. Институализация ТОС и актуальность независимой экспертизы

       его учредительных документов

В 1991 г. принимается закон МСУ-91, завершивший оформление институализации ТОС в виде отдельной главы (ст.80-86) и ряда положений в других статьях (Приложение 1). Развиваются принципы (начала), установленные союзным законом. Субъектом ТОС выступает население, закрепляются два правовых института ТОС - формы непосредственной демократии и органы ТОС (ч.1 ст.80). Назначение ТОС - помогать местным Советам и местной администрации проводить в жизнь их решения. Это положение вытекает из абсолютной зависимости институтов ТОС от местных Советов (установление территории действия, созыв общего собрания, согласование порядка, норм представительства и сроков проведения выборов, финансирование выборов, право передачи полномочий и установления сферы совместной компетенции, регистрация учредительных документов, финансирование, разрешение вышестоящими Советами возникших разногласий), отсутствием законодательно закрепленной компетенции по решению вопросов местного значения. В их решении институты ТОС не удовлетворяют правовым критериям самостоятельности и ответственности и их деятельность не может быть отнесена безусловно к публичной сфере. Орган ТОС наделяется безусловным гражданско-правовым и условным местным публично-правовым статусом.

Существенным недостатком закона явилось отнесение регистрации ТОС к органу МСУ (местному Совету и местной администрации), вследствие чего не наблюдалось (на примере Москвы) предусмотренная законом регистрация ТОС уровня дома, подъезда, группы домов (первичных ТОС), что в свою очередь порождало конфликтную ситуацию, связанную как с регистрацией первичных, так и с регистрацией вышестоящего (микрорайонного) ТОС. Допускалась регистрация органов ТОС, учрежденных не на основе волеизъявления большинства граждан (домкомы, территориальные депутатские группы, группы избирателей депутатского округа районного Совета). Проблемы субъективизма регистрирующего органа (исполкома, президиума районного Совета)  и легитимности волеизъявления была эффективно решена принятием Президиумом Моссовета (30.06.92) Временного положения о порядке регистрации органов ТОС, определившего независимого субъекта регистрации (Московскую регистрационную палату) и независимый орган государственной экспертизы учредительных документов  (сектор по работе с органами ТОС Моссовета). Эффективность независимой экспертизы подтверждается регистрацией более 100 первичных ТОС (дом, группа домов) за время действия Временного положения (июль 1992-октябрь 1993). Остро стоящая проблема регистрации ТОС первичного уровня обусловливает необходимость обращения к этому опыту Моссовета.    

Примечание: Актуальность независимой экспертизы характеризуется /5,9/ наличием 4-х видов не правовой регистрации: регистрационной палатой (Москва, Тверь), управлением юстиции субъекта РФ (Екатеринбургская, Тюменская, Московская, Воронежская области), главами местных администраций (Ставропольский край, Московская область, г. Тольятти), представительными органами МСУ (г. Иваново), а также ее отсутствие (Пензенская обл.,  Республики Дагестан, Адыгея)

1.2. ТОС и общественные объединения: видо-родовые отношения

Безусловный и условный статусы органа ТОС требуют необходимость их отграничения от других субъектов гражданско-правовых отношений и от органов МСУ. Метод поиска и описания признаков органа ТОС на (определенных С.А. Авакъяном) множестве признаков общественных объединений помог установить их видо-родовые отношения с органом ТОС. 

1. Добровольность: «Органы ТОС населения создаются по инициативе граждан на основе их добровольного волеизъявления» (ч.1 ст.82).

2. Специфичность цели отражено в уставе (положении) органа ТОС: «компетенция органов ТОС населения определяется их положениями (уставами) с учетом полномочий, передаваемых им местными Советами и местной администрацией» (ч.1 ст.83).

3. Общность интересов – определяющий принцип создания общественных объединений, для которых отмечаются два аспекта этой категории. Первый - как сочетание индивидуального интереса гражданина с интересами всего объединения. Второй – общий интерес как имеющий общественное значение. Применимость к органу ТОС первого аспекта «общности интересов» очевидна. Применение аспекта общественной значимости общего интереса к деятельности органов ТОС имеет свою специфику, связанную с категорией общественный интерес, как следствие естественной природы ТОС /5/. Общий интерес членов общественного объединения надо соотнести с общественно-значимыми интересами общества (в ряде случаев его значение не превышает фонового). Общественный же интерес на микротерритории является составной частью общественного интереса в целом общества и является исключительным качеством общины (ТОС и МСУ), обеспечения благоустройства среды географического, социального и культурного обитания. По своему изначальному смыслу общественный интерес является общим интересом большинства граждан, проживающих на данной территории. В идеале – интереса всех граждан, защищаемого государственными органами (прокурор) и органами МСУ и (с ограничениями) ТОС в судебном порядке (ст.4, 41, 42 АПК РФ и ГПК РСФСР). Различие между общим и общественным интересом определяет различие в их защите. Орган ТОС защищает публично-правовую категорию, общественное объединение - корпоративную.

4. Равноправие проявляется в двух аспектах: внешним, связанным с равенством перед законом различных между собой ТОС, и внутренним, связанным с равенством граждан в организации его внутренней жизни, включая право выборов его органов.

5. Самоуправление – внутренний аспект деятельности органа ТОС. Его смысл - в самостоятельном определении участниками ТОС структуры органов, регламентации внутренней жизни, большая мера выборности и установления демократических процедур принятия решений, в т.ч. важных решений - исключительно на коллегиальной основе: избрание органов, утверждение программ деятельности (ч.2 ст.81), определение штатов и порядка оплаты труда работников (ст.84), самостоятельное использование финансовых ресурсов (ч.2 ст.85).

6. Уставные документы - устав органа ТОС (ч.1 ст.83), решение учредительного собрания или конференции (вытекает из процедуры избрания органа ТОС), программы деятельности (ч.2 п.2 ст.81) – аналогичны с общественным объединением.

7. Свобода выбора форм и методов деятельности – это творчество и универсальный принцип правового государства: для граждан разрешено все, что не запрещено. 

8. Гласность. Деятельность органов ТОС соответствует требованиям ч. 2 ст.15 ФЗ «Об общественных объединениях» о гласности в деятельности и доступности учредительных и программных документов. Принцип гласности заложен через принцип выборности (ст.81, 82) в основу публичной организации органа ТОС и его структур, через принцип приобретения (путем передачи) властных полномочий органа МСУ (ч.2 ст.83), когда соответствующие решения органа МСУ обнародуются. Кроме того, принцип гласности обеспечивается открытостью проводимых заседаний и собраний, регулярной отчетностью органа ТОС, а информация об учредительных документах открыта для всех граждан. В обязательном порядке учредительные документы предъявляются государственным органам и МСУ при их взаимодействии с органом ТОС по вопросам налогообложения, проверки финансовой деятельности, законности в деятельности, при защите прав и интересов граждан, собственных, общественных.

9. Законность – универсальный принцип деятельности в РФ любого учреждения, организации или предприятия независимо от формы собственности. В соответствии с  Конституцией издаваемые надлежащим субъектом законы и правовые акты исполняются. Установление этого принципа в ФЗ «Об общественных объединениях» (ст.15) является усиливающим обстоятельством и непосредственно не несет правовой нагрузки. Отсутствие этого принципа в законодательстве о ТОС не означает, что допускается незаконность в деятельности органа ТОС.  Законом установлены нормы организации и осуществления ТОС, несоблюдение которых означает нарушение законности и необходимость применения установленных санкций.

1.3. Дефиниция «ТОС» в условиях государственной природы МСУ и ее значение

Найденные отграничительные признаки ТОС и условия их существования, применения и образования (урегулированность ст.80-86) определяют дефиницию ТОС.

«ТОС – признаваемая и гарантируемая государством форма самоорганизации граждан в системе местного государственного управления (МСУ) для защиты общественных интересов в формах органа ТОС и собрания (схода, сбора, круга) граждан или собрания их представителей с правом юридического лица и решения отдельных вопросов местного значения при передаче соответствующих полномочий органом МСУ».

Изложенные признаки органа ТОС в принятых понятиях признаков для общественных объединений позволяют сформулировать важный вывод о тождественности органа ТОС местному общественному объединению и о не тождественности последнего органу ТОС. Данный вывод  означает необходимость регулирования гражданско-правового статуса органа ТОС такими же нормами конституционного права, что и правовой статус общественных объединений, но в организационно - правовой форме «ТОС» и о признании этой формы в действующем ФЗ «Об общественных объединениях» как основания государственной регистрации ТОС. Отсутствие в ФЗ организационно-правовой формы ТОС вынуждает законодательные органы субъектов РФ идти на нарушения Конституции. Так, законом Московской области «Об основах ТОС в Московской области» регистрация ТОС отнесена к общественным объединениям.

Примечание. Гражданское и гражданско-процессуальное законодательство находится в ведении РФ в соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции, который в данном случае не соблюдается, нарушая тем самым также и п.2 ст. 15 Конституции. Кроме того, положения областного Закона: 1) регулированием регистрации органа ТОС допускают неравенство прав граждан на объединение в форме органа ТОС относительно проживающих на других территориях РФ, что означает нарушение п. 1 ст. 19 Конституции, в соответствии с которым все равны перед законом; 2) ставят в полную зависимость от органа МСУ  учреждение и регистрацию органа ТОС, т.е. устанавливается разрешительный порядок регистрации, а не заявительный, как того требует Конституция. В этом усматривается нарушение конституционного права граждан на объединение и конституционного принципа свободы объединений; 3) вводят институты «местное сообщество» (в соответствии с п. 5 ст.1 как синоним населения) и территориальное сообщество как его часть в пределах деревни, сельского округа, квартала, двора, дома и т.п., которые отсутствуют в ФЗ и подменяют исторический дореволюционный институт «русскую территориальную общину»; 4) вводят неконституционного субъекта организации и осуществления МСУ – члена местного сообщества взамен конституционного – гражданина. Изложенное указывает на закрепление в законе области административной природы ТОС, являющегося инструментом местной власти. По Московской области в Управлении юстиции администрации области по состоянию на 2000 г. зарегистрирован 1 орган ТОС. Такую регистрацию так же следует признать не легитимной по содержанию из-за ее несоответствия  ФЗ «Об общественных объединениях».

Определенные дефиниция и показатели качеств и свойств ТОС характерны для государственной природы ТОС в условиях государственной природы МСУ в соответствии с законом МСУ-91. Ее отличие от государственной природы ТОС, заложенной  в союзном законе о МСУ 1990 г., заключается в утрате безусловно властного статуса органа ТОС (вследствие его трансформации как императивного в допустимый).

1.4. ТОС и местное самоуправление в условиях новой Конституции

Принятие новой Конституции с одной стороны создало решающие предпосылки для развития ТОС на основе признания высшей ценностью человека и его прав, положа их так же в основу реформы организации МСУ и децентрализации государственного управления. С другой – заложила модель МСУ, которая не упоминает ТОС (ст.12, гл.8: ст.130-133). В основу разработки конституционных норм о МСУ положены нормы естественного права. МСУ императивно осуществляется в формах прямого волеизъявления, а основу законодательного регулирования его организации в соответствии со ст.18 Конституции составляют права и свободы человека. В этой связи анализ ст. 80-86 определяет  следующих субъектов ТОС, в основу организации которых положены основные (в соответствии с гл. 2 Конституции) права граждан: 1) общие собрания (сходы) – право граждан на собрания (ст.31); 2) конференция (собрание представителей) – право граждан на собрания и избирательное право; 3) органы ТОС - право граждан на объединение в форме органа ТОС (ст.30). При этом определяется и цель объединения  -  защита общественных интересов, которая является общей целью и для института собрания граждан и их представителей.

В развитие положений Конституции по МСУ принимается ФЗ МСУ-95, закрепивший (ч.1 ст.27) регулирование ТОС субъектами РФ и органами МСУ и предусматривая (ст.56)  действие ст. 80-86 до принятия субъектами РФ собственных законов о ТОС. Кроме того, ТОС определяется как самоорганизация граждан по месту жительства, т.е. в системе гражданско-правовых отношений, что означает лишение органа ТОС статуса МСУ. Закон не институализирует ТОС. Отнесением регулирования ТОС к уставу муниципального образования закон допустил передачу исключительных полномочий РФ по регулированию прав граждан (на собрание и объединение) в соответствии с п. «в» ст. 71  субъекту, не имеющего права издания законов. Тем самым нарушены также конституционные принципы равенства прав граждан на территории РФ (ч.2 ст.6), государственные гарантии их равенства (ст.19) и гарантии защиты прав граждан (ч.1 ст.45). Последствия исключения ТОС из Конституции носят существенный характер для соблюдения самой Конституции, проявляясь в следующих формах искажения конституционных установлений МСУ: 1) вывода из конституционно-правового поля института ТОС  вследствие отнесения субъекта права регистрации (местной администрации) к структуре общества и соответствующей не урегулированности организационно-правовой формы ТОС, 2) искажения природы ТОС и регулирование гражданско-правового статуса органа ТОС ненадлежащим субъектом права, 3) отнесения процедуры выборов к форме осуществления МСУ, 4) хаос в правовом регулировании статуса и порядка регистрации ТОС в субъектах РФ.

1.5. ТОС как сложная система с общественным интересом  как системной целью

При уточнении понятия ТОС в условиях Конституции дополнительно учтены три обстоятельства. Первое. Свойство ТОС, связанное с общественным интересом, потребовало вскрытия механизма его образования на основе строгого описания ТОС как сложной системы. Второе. В гражданско-правовой сфере отношений действует принцип равенства сторон, что реализуется установлением равноправных партнерских отношений органа ТОС с органами государственной власти и МСУ, что означает исключение зависимости ТОС от органа МСУ. Третье. Использование конституционных терминов: «собрание», «учреждение (ТОС)», «граждане (проживающие на данной территории)», «права граждан» - вместо  соответственно «общего собрания», «выборы ТОС», «жителей» и «населения», «самоорганизации граждан».

Общественный интерес, как системная цель ТОС в гражданско-правовой или властно-управленческой сфере, исторически возник в связи с решением вопроса соотношения общего и частного интереса в институте земельной собственности - землевладении. Как правовой принцип впервые упоминается в английском праве конца XIX в. в связи с  борьбой общины против захвата (огораживания) лэнд-лордами общинных земель.

Примечание. Эта борьба имеет многовековую историю и свои истоки. «Огораживание полей и уничтожение чрезполосности были признаны единственным средством поднять культуру, а также ценность и доходность земли … и интересы земледельческой культуры поставлены были выше интересов земледельческого населения.». «Только с 60–х годов под давлением осознания громадного зла, причиненного систематическим обезземеливанием, началась реакция против огораживаний…– положен конец свободному и почти бесконтрольному распоряжению общинными землями и в сферу поземельной политики внесен не применявшийся прежде принцип общественных интересов». - Энциклопедический словарь. Издатели: Ф.А. Брокгауз, И.А. Ефрон. СПб. 1898. Т. ХXIV. С.190, 191-192.

Многообразие ТОС - следствие многообразия вертикальных и горизонтальных  общественных интересов: дома, квартала, микрорайона, поселка, хутора и т.п. Вышестоящий по уровню территориальной организации орган ТОС обладает функциями, которых нет у нижестоящих. Например, функция защиты общественных интересов, связанных со сферой здравоохранения, школьного образования и воспитания подростков, досуга, бытового обслуживания, работой магазинов и т.п. характерна для микрорайонного уровня и не характерна для уровня дома. Функция защиты общественных интересов, связанных с коммунальным обслуживанием и эксплуатацией жилого дома свойственна органу ТОС дома. Эти примеры - проявление закона организации сложных систем, когда свойство системы в целом (системная характеристика) есть результат взаимодействия составляющих его подсистем. Соответствие природы общественного интереса закону организации сложных систем - важный вывод, из которого следует признание необходимости территориальной иерархичности его структуры, а, следовательно, и признание соответствующей системы органов ТОС и иерархичности ее структуры. Взаимодействие горизонтальных общин порождают новый уровень общественного интереса. Территориальные границы возникновения конкретных общественных интересов различны. В этих условиях организация органа ТОС второго уровня требует своего соответствия границам территории возникновения конкретного общественного интереса, относимого к приоритетным (основным). Системный принцип организации сложных систем требует признания нижнего звена системы органов ТОС (первичных общин) в качестве важнейшего, что определяет необходимость направления основных усилий государства на приоритетную поддержку ТОС первичного уровня. В законодательстве эта поддержка не подтверждается, хотя она и согласуется с требованиями ст. 18 Конституции. 

1.6. Дефиниция ТОС в условиях общественной природы МСУ

В силу своей представительной природы органы ТОС могут наделяться и полномочиями по решению отдельных государственных вопросов (учет местожительства, военнообязанных, формирования суда, организация  правопорядка и др.), что подтверждается практикой ТОС. Возможность такого наделения предусмотрена зарубежным законодательством (Австрия) и законом СССР о МСУ. Полномочия в сфере местного и государственного управления выступают в качестве достаточных условий правового статуса органа ТОС, а в качестве необходимого условия – полномочия общественного объединения. Указанные необходимые и достаточные условия в общем случае позволяют судить о тройном статусе органа ТОС: 1) гражданско-правовом (общественном), 2) местном публично-правовом, 3) государственном публично-правовом. Все три статуса подлежат государственной регистрации.

С учетом изложенного в условиях общественной природы МСУ формулируется юридическое определение ТОС.  «ТОС – признаваемая и гарантируемая государством форма правовой защиты системы конституционных прав граждан на собрания и объединение в форме органа ТОС с правом юридического лица для самостоятельной защиты общественных интересов микротерритории и возможностью решения отдельных вопросов местного и государственного значения на основе закрепления за органами ТОС отдельных полномочий органов МСУ и необходимых ресурсов и делегирования органами  государственного управления  отдельных  властно-управленческих полномочий с передачей необходимых ресурсов для их осуществления».

Уточненное понятие ТОС (юр.) и положения о 3-х статусах  легли в основу системы понятий и формулирования предмета регулирования ФЗ-ТОС.

1.7. Прототип ТОС и эволюция защиты общественного интереса

В соответствии с законами Российской Империи обеспечение и защита общественного интереса является системной целью и дореволюционной русской территориальной общины (волостной, сельской, казачьей, территориально-национальной). В этой связи русская территориальная община в ее организационном аспекте является прототипом ТОС. Эта преемственность позволяет описать эволюцию правового статуса субъекта права защиты общественного интереса с конца XIX в по н.в. и прогнозируемые результаты диссертационного исследования в случае их реализации (рис. 1).

Условные обозначения:

    динамика правового статуса субъекта права защиты общественного интереса  в имперском и федеральном законодательстве и ожидаемая;

            -.-      нереализованный конституционный статус субъекта права защиты общественного интереса в федеральном законе (этап 7-8);       

           - - -    динамика правового статуса органа ТОС в Москве;

           __      динамика правового статуса органа ТОС в субъектах Российской Федерации  в   условиях конституционно-правового вакуума.

С 1891 г. отмечаются 8 стадий развития и деградации правового статуса субъекта права защиты общественного интереса в условиях как государственной, так и общественной природы МСУ.

Стадия I (этап 0-1: 1891 - 1917). В законодательстве закрепляется общественная природа МСУ, осуществляемого общиной. В соответствии с «Положением о крестьянском общественном управлении» и «Положением об общественном управлении станиц казачьих войск» принятие основных управленческих решений по вопросам местного значения осуществлялось в формах прямого волеизъявления членов общины (сход, сбор). В этих условиях сельское (станичное) общество автоматически обеспечивало общественный интерес и, таким образом, его полная защита в общине обеспечивалась самим устройством (организацией) общинного самоуправления.

Стадия II – период советской власти (этап 1-2: 1917-1990). В законодательстве закреплялась государственная природа МСУ, осуществляемого в форме Советов. Защита общественного интереса не государственными институтами не предусматривалась.

Стадия III – стадия поиска форм законодательного признания и регулирования негосударственной организации защиты общественного интереса в условиях государственной природы МСУ, осуществляемого в форме местных Советов (этапы 2-3, 3-4, 4-5: 1990 – 10. 1993).

Этап 2-3: Принятие закона СССР о МСУ (апрель 1990). Этап 3-4: Принятие поправок в Конституцию РСФСР (ст.138, 144; май 1991). Этап 4-5: Принятие закона МСУ-91(июнь), на котором стабилизировался уровень защиты общественного интереса в соответствии с нормами прямого действия этого закона (ст.ст.80-86, 96).

Стадия IV (этап 5-6: 10.1993 – 11.12.1993). Прекращение полномочий Советов народных депутатов всех уровней указами Президента РФ. Усиливаются административные начала МСУ, осуществляемого главами местных администраций. В Москве приостанавливается деятельность органов ТОС.

Стадия V (этап 6-7; 12.12.1993 – 01.1994). Принятие новой Конституции, закрепляющей общественную природу МСУ, осуществляемого гражданами в т.ч. в формах прямого волеизъявления.

Стадия VI (этап нереализованного потенциала Конституции 7-8: 02.1994-08.1995). Разработка вариантов проекта ФЗ МСУ и их рассмотрение в ГД, в т.ч. проекта «Об общих принципах организации системы МСУ в РФ», предусматривающего общинные начала организации МСУ, обеспечивающего 100 процентную защиту общественного интереса. Принят ФЗ МСУ-95, в котором (ст. 27) утрачена возможность закрепления организационно-правовой формы осуществления ТОС, регистрации и права приобретения юридического лица органом ТОС. Регулирование ТОС отнесено к уставу муниципального образования и законодательству субъектов Федерации. В Москве приостанавливается регистрация органов ТОС.

Стадия VII – стадия конституционно-правового вакуума (этапы 8-9, 9-10: 28.08.1995– н.в.). Регулирование ТОС осуществляется в субъектах РФ и оно не является конституционно-правовым. Положительная динамика регулирования правового статуса органа ТОС законодательством субъектов РФ (этап 9-10) вызвана принятием уставов муниципальных образований и инициированным рассмотрением проекта ФЗ-ТОС. В Москве принимается городской закон о ТОС, устанавливающий правовой статус органа ТОС как исполнительного органа территориальной общины.

Стадия VIII – стадия прогноза развития правового статуса органа ТОС (этап 11-12: подэтапы 1,2). Подэтап  (этап) 1. Рассмотрение и принятие предлагаемого в диссертационной работе проекта ФЗ-ТОС (вариант: «О праве граждан на объединение для защиты общественного интереса»). Подэтап (этап) 2. Разработка, рассмотрение и принятие проекта ФЗ, связанного с определением соотношения государственного управления и МСУ и признанием термина «община» как компактно проживающее население административно-территориальной единицы или ее части. В общине осуществляется МСУ в соответствии с Конституцией. Организационно-правовые формы осуществления МСУ, закрепленные в действующей Конституции, автоматически обеспечивают возможность 100-процентной защиты общественного интереса.

Следует особо подчеркнуть о двух случаях состоявшегося субъекта права защиты общественного интереса. Это дореволюционная русская община (этап 0-1) и орган ТОС, урегулированный нормами прямого действия ст. 80–86 закона МСУ-91 (этап 4-5).

Cнижение уровня правового статуса субъекта права защиты общественного интереса с  момента принятия союзного закона о МСУ  по н.в. аппроксимируется экспоненциальным законом: f (t) = exp (- t / 2).

2. РАЗРАБОТКА  ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО МЕХАНИЗМА

2.1. Методология законодательного регулирования ТОС

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и конституции (уставы) субъектов РФ закрепляют государственную природу МСУ. Для них применимо понятие ТОС, определенное в условиях закона МСУ-91. Несоответствие заложенной в них природы МСУ природе, заложенной в Конституции – существенные   основания разработки  специального федерального закона о ТОС. 

В соответствии с естественно-правовой философией ТОС государство обязано в позитивном законе признать сферу и правовые пределы действия ТОС, определить и регламентировать его предмет и метод регулирования. Сфера действия законодательства о ТОС – природные и неотчуждаемые права свободы граждан на собрания и объединение для защиты общественных интересов, которые требуют возможности властно-принудительной защиты. В организационно-правовой форме возможна защита  наиболее значимых для общины и относительно стабильных во времени общественных интересов. Очевидно, что признанное узаконение сферы и пределов действия общины как естественно-природного института, как изначальное по отношению к правовому регулированию, содействует проявлению свободы граждан, их инициативы и в целом характеризуют демократическое правовое государство. Процедурным содержанием регулирования ТОС ФЗ выступает разработка концепции базового ФЗ (специального или в виде внесения изменений в действующий закон) и связанного с ней других законов. Содержание понятия «разработка концепции ФЗ» не определено. Однако из опыта законодательной работы ГД можно заключить, что содержание принятого в первом чтении проекта ФЗ есть результат процедуры «разработки концепции законопроекта». В соответствии с Регламентом ГД при обсуждении в первом чтении оцениваются: концепция законопроекта, соответствие его основных положений Конституции, актуальность, практическая значимость, необходимость принятия. Эти положения и установленная законодательная процедура в условиях федеративных отношений, действия ст.18 Конституции, смены государственной природы МСУ и изначальной урегулированности ТОС позволяют определить методологию разработки концепции ФЗ о ТОС, содержащей 7 этапов: 1) обоснование необходимости ФЗ и разграничения полномочий в регулировании ТОС между РФ и ее субъектом; 2) формулирование предмета регулирования; 3) формализация норм ТОС в условиях Конституции; 4) учет опыта ТОС; 5) подготовка текста и внесения законопроекта в ГД; 6)  оформление текста законопроекта и его внесение в ГД; 7) подготовка к рассмотрению законопроекта ГД и возможное уточнение его концепции.

2.2. Обоснование необходимости ФЗ

Необходимость ФЗ обосновывается: 1) указанным изменением природы МСУ в Конституции; 2) необоснованностью ст. 27 ФЗ МСУ-95; 3) юридическими  последствиями ее применения; 4) необходимостью учета общественного интереса при принятии  управленческих решений и его правовой защиты; 5) особенностью структуры российского общества.

Постановка задачи на уточнение правового статуса органа ТОС, связанного с возникновением новых правоотношений МСУ с государством (ст.12 Конституции) и институализацией МСУ (ст.130-133 Конституции), заключается по существу в решении законодательством проблемы соотношения органов ТОС с МСУ  и с органами государственного  управления.

Оценка решения проблемы этого соотношения состоит в установлении наличия или отсутствия в ФЗ МСУ-95 властного начала в органах ТОС по совокупным или раздельным признакам его законодательно закрепленной собственной компетенции: наличие распорядительных полномочий в отношении муниципальной собственности и издание императивных предписаний. При наличии таких признаков правовой статус органов ТОС находится в поле административно-правовых отношений, и в этом случае они являются одной из форм МСУ. При их отсутствии - в поле гражданско-правовых отношений, что является дополнительным основанием его регулирования законодательством об общественных объединениях.

Как правовой институт МСУ, его правомочия и правоотношения урегулированы  ФЗ МСУ-95, которым установлены соответствующая система органов и должностных лиц с властными полномочиями и порядок их образования (ст.ст.14-21, 34-42).  В соответствии с п.1 ст.27 этого закона определено понятие "ТОС", а гл. IV и ст.56 закона отнесла ТОС к форме осуществления МСУ. Отсюда можно заключить, что ТОС является общим принципом МСУ, который и должен определить отношения ТОС к институтам муниципальной собственности и их правомочия в издании императивных предписаний. Однако ТОС и его органы не входят в указанную властную структуру. Более того, ст. 29 закона не относит собственность органа ТОС к муниципальной собственности. В этой связи не имеется оснований относить органы ТОС к системе МСУ. С точки зрения формальной логики, раскрывающей распорядительную функцию МСУ, понятие "ТОС" декомпозируется: "территориальное" - синоним "местное";  "общественное" - субъект не имеет властных правомочий; "самоуправление" - субъект владеет, пользуется, распоряжается муниципальной собственностью и обладает правом издания императивных предписаний. По словосочетанию "территориальное общественное" ТОС следует отнести к системе гражданско-правовых отношений, а по признаку "МСУ" - к административно-правовой системе. Налицо противоречие между "общественным" и "самоуправлением". Возможны два варианта разрешения указанного противоречия по существу: 1) определение статуса органа ТОС в системе административно-правовых отношений на основе наделения его собственной компетенцией и распорядительными полномочиями в рамках законодательства по МСУ; 2) определение статуса органа ТОС в системе гражданско-правовых отношений на основе отнесения его к особой форме общественного объединения в соответствии с ФЗ "Об общественных объединениях" с правом приобретения властного статуса. Разрешение противоречия "общественное - самоуправление" обусловливает необходимость концептуальной корректировки ФЗ МСУ-95 в направлении императивности осуществления МСУ в формах прямого волеизъявления или, что менее затратно, принятия специального ФЗ, регулирующего процедуру образования и регистрации органов ТОС нормами прямого действия.

В отношении применения ст. 27 следует учесть, что наступление права защиты общественного интереса статья увязывает с принятием устава муниципального образования. Неопределенность организации муниципального образования (прежде всего территориальной) и его правового статуса затруднили пространственное развитие МСУ. В настоящее время (по данным Минфедерации) насчитывается порядка 16 тысяч муниципальных образований (по данным Госкомстата - порядка 12). В то время как потребность в организации конституционной модели МСУ испытывает каждое сельское поселение. Соответственно общее число уставов МСУ может быть более ста тысяч. Для сравнения приведем общее число самостоятельных МСУ в США – 85 тысяч. Таким образом, отнесение 27 статьей регулирования ТОС к уставу муниципального образования не только не гарантирует организацию ТОС, а наоборот – ограничивает его развитие. Кроме того, ст. 27, как отмечалось выше, инициирует неравенство прав граждан.

Необходимость учета и правовой защиты общественного интереса при принятии управленческих решений обусловлена как природой, так и опытом ТОС, что подтверждается в диссертации приводимыми на парламентских слушаниях по ТОС (1996) примерами судебной защиты общественного интереса органами ТОС и состоянием МСУ в донских хуторах.

Особенности структуры российского гражданского общества  вызваны естественной природой ТОС как основанием выделения из традиционной политической сферы гражданского общества сферы управления, определяемой ТОС и МСУ. Этому положению соответствует первое (1995) Послание Президента РФ Федеральному Собранию:«Одним из признаков развития  гражданского общества является система институтов самоуправления.  Эти институты позволяют придавать свободной деятельности человека  созидательный смысл, связывать с самоответственностью. Именно поэтому  Конституция выделяет отдельную сферу самостоятельности и активности  граждан - местное самоуправление».

Обоснование предмета регулирования и разграничения полномочий  в регулировании ТОС связано с его изначальной урегулированностью законом МСУ-91. Предложенная методика решает задачу разграничения в переурегулировании норм ст. 80-86 между ФЗ и законом субъекта Федерации на основе следующих статей Конституции: 1) п. “в” ст.71, относящего к ведению РФ регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина; 2) п. “б” ст.72, относящего к совместному ведению РФ и ее субъектов защиту прав и свобод человека и гражданина; 3) п. “н” ст.72, относящего к совместному ведению РФ и ее  субъектов установление общих принципов организации системы органов государственной власти и МСУ. В соответствии с этой методикой положения ст. 80-86 переурегулируются:

ст. 80 (система ТОС) – ФЗ, как относящаяся к концептуальным основам ТОС;

ст. 81 (общие собрания, сходы граждан) - ФЗ, как относящаяся по содержанию к конституционному праву граждан собираться и проводить собрания (ст. 31 Конституции);

ст.83, п.1 (компетенция органов ТОС определяется их уставами) - ФЗ, как относящаяся к полномочиям общественного объединения, установленным ФЗ “Об общественных объединениях” (п. 4 ст. 20) и, следовательно, относящую орган ТОС к общественному объединению;

ст. 82 в части п.1 (о выборах органов ТОС) - ФЗ, как относящаяся к механизму реализации (вопросы учреждения) конституционного права граждан на объединение;

ст.83 в части положений п.1 (компетенция органов ТОС определяется с учетом полномочий, передаваемых им органами МСУ) и положений п.2 - по существу законом субъекта РФ в соответствии с п. “н” ст.72 Конституции, а как общий принцип - ФЗ;

ст. 84 (экономическая деятельность органа ТОС) и ст. 85 (финансовые ресурсы органов ТОС) – ФЗ, как установленными для общественных объединений в соответствии со статьями 30, 31, 36, 37 ФЗ “Об общественных объединениях”;

ст. 86 (взаимоотношения органов ТОС с органами МСУ) - по существу законом субъекта РФ в соответствии с п. “н” ст.72 Конституции, а как общий принцип - ФЗ;

ст. 96 (гарантии прав органов ТОС) – ФЗ по основаниям п. “в” ст.71 Конституции и (дополнительные гарантии) законом субъекта РФ по основаниям п.“б” ст.72 Конституции.

К регулированию РФ относятся вопросы, связанные с понятием ТОС, определением его организационно-пра.вовых форм и институтов, порядка учреждения, регистрации и приобретения права юридического лица и  другие вопросы гражданско-правового статуса. К регулированию субъектом РФ - вопросы властного статуса (возможность, условия, и порядок передачи отдельных полномочий органов МСУ) и гарантии его осуществления. Для федерального нормативного регулирования эти вопросы регулируются общими принципами, что обусловливает название ФЗ - “Об общих принципах организации ТОС”.

2.3. Формализация норм ТОС в условиях Конституции

Формализация норм ТОС в условиях Конституции связана с закреплением в ней принципа высшей социальной ценности человека и его прав, что требует применения естественно-правовой  философии ТОС как основы разработки закона. Формализация как раз и призвана решить эту задачу. Исходя из факта урегулированности ТОС, его следует переурегулировать на основе естественно-правовой методологии, рассматривающей объективное существование права (норм ТОС), независимо от законотворческого процесса. Законотворчество в данном случае сводится к поиску норм права, а разработка концепции закона на основе переурегулирования норм ст. 80-86, 96 приобретает характер научно-обоснованного поиска права. Анализ содержания ст.80-86,96 на основе указанной методологии и теории права позволяет определить следующие стадии законодательного переурегулирования положений ст.80-86, 96: 1) регулирование прав граждан на собрания и объединение для защиты общественных интересов, определение статуса возникающих субъектов права защиты. Содержанием стадии выступает  переурегулирование  ст. 81, 82, 84 (кр. абз.2,3), 85, 86, 96; 2) придание субъектам права защиты общественных интересов юридически значимой деятельности, связанной с властным статусом ТОС. Содержание стадии обусловлено ст.83, 84 (абз. 2,3), 86, 96.

Принимая новый закон, необходимо проследить его соответствие конституции и всем ранее принятым законам. Данное требование применяется ко всем положениям текста закона и, в первую очередь, к его предмету, который сформулирован на основе понятия ТОС: «Настоящий ФЗ регулирует права граждан РФ на собрание и объединение по месту жительства для защиты общественных интересов, а также правовое положение органа ТОС». Сформулированный предмет закона, отвечающий на вопрос что регулировать, необходимо точно и недвусмысленно обеспечить положениями, отвечающих на вопрос как регулировать, т.е. речь идет о методе правового регулирования. В процедурном аспекте метод правового регулирования не меняется – это сочетание императивного и диспозитивного методов, которые в свою очередь являются сочетанием простых - позитивного обязывания, дозволения, запрещения. Содержательным аспектом применения процедуры формализации к нормам о ТОС выступает вышеопределенная регуляция основных положений ст. 80-86 как ФЗ, так и законом субъекта РФ, а также регуляция, вытекающая из признания Конституцией целью социального развития человека и его прав и не охватываемая содержанием ст. 80-86, являясь внешним условием. Кроме требований выделения указанных стадий и соответствия Конституции и действующим законам формализация требует разработки системы применяемых понятий и соблюдения правил юридической техники, связанной с «организацией правового материала, его внешним изложением».  Основные термины в теории права представляют собой словесное обозначение понятий. Из 3-х видов терминов (общеупотребительных, специальных юридических и специальных неюридических) в разрабатываемом законе (как специальном) подлежат раскрытию специальные юридические термины. В философском смысле разработка системы понятий для целей разработки закона о ТОС должна следовать дедуктивному методу, от общего к частному. В диссертации дана оценка соответствия понятия ТОС (юр.) в условиях общественной природы МСУ требованиям, предъявляемых наукой логикой как реально-явному определению. ТОС с одной стороны определяется через точный смысл выражений, значения которых известны, а с другой содержит определяемое выражение («ТОС») и определяющее выражение («признаваемая и гарантируемая государством форма …»). ТОС определяется через род (конституционные права граждан на собрание и объединение) и вид (объединение в форме органа). ТОС относится к генетически-атрибутивно-реляционным определениям: оно признано государством, имеет качество в виде двух конституционных прав граждан, характеризуется свойством защиты общественного интереса и возможностью его обеспечения (решения отдельных вопросов местного значения). К реальным определениям применимы три формально-логических правила: 1) определение должно быть соразмерным. Определяемое выражение (самоуправление) соответствует определяющему (форма); 2) определение не должно включать в себя круга. Понятие ТОС не выражается через само себя; 3) определение должно быть ясным, т.е. должны быть известны смыслы или значения терминов, входящих в определяющее выражение. В определении ТОС относительно неясными являются термины «микротерритория» и «общественные интересы», которые (с целью придания им юридически точного значения) требуют своего определения. Это специфико-юридические понятия «общественный интерес» и «микротерритория», раскрывающие базовое понятие и составляющие вместе с ним систему основных понятий закона. В проекте предложено регламентировать систему основных понятий: 1) ТОС - в указанной дефиниции, 2) общественные интересы – как общие интересы большинства граждан, проживающих на данной микротерритории и обладающие избирательным правом, 3) микротерритория - как территория, размер и численность проживающих на ней граждан, обладающих избирательным правом, позволяет им собраться и провести собрание. Через указанные понятия определены также «орган ТОС» и «собрание».

Правила юридической техники определяются принятой правовой системой. Диссертант придерживается правил, установленных континентально-европейской системой, в которой институт юридической техники является одной из основных составляющих структуры методологии права (наряду со структурой и источниками права). Содержанием таких правил выступают юридическая терминология, юридическая конструкция, структура нормативного акта. Основной принцип в отношении юридической терминологии – использование общепризнанных терминов. Применение новых терминов допускается как вынужденная необходимость. В нашем случае такая необходимость явилась основанием разработки специальных юридических терминов и приведением в соответствие с конституционными терминов, используемых в ст. 80-86, в т.ч. «общее собрание», «выборы органа ТОС», «ТОС населения». ТОС регулируется нормами конституционного права, структура которых (гипотеза, диспозиция, санкция) аналогична структуре других отраслей права. Как рамочный закон его текст закладывает сочетание всех форм изложения правовой нормы в статье - прямой, отсылочной и бланкетной, а так же исключительно абстрактный вид изложения. При этом нормами прямого действия (по основаниям п. «в» ст. 71 Конституции) регулируются процессы и институты, в основе организации которых положены конституционные права граждан на собрания и объединение, а сама организация выступает в качестве правового средства защиты конституционного права граждан.

2.4. Учет опыта ТОС

Учет опыта ТОС ограничен его судебным опытом. В судебном порядке осуществляется защита  прав субъектов с участием органов ТОС - граждан, населения, органа ТОС. Защита прав граждан органом ТОС подпадает под действие ст. 4, 41, 42 АПК РФ и ГПК РСФСР. Защита общественных интересов органом ТОС соответствует процессуальному принципу его защиты исключительно органами, состав которых определяется ст.41 ГПК и ст.42 АПК и может устанавливаться другим законом. Данный процессуальный принцип – основание законодательного придания органу ТОС права надлежащей стороны при защите  общественного интереса. Указание в законопроекте права органа ТОС на защиту общественного интереса согласуется с термином «другие органы» указанных статей АПК. Орган ТОС приобретает право защищать общественные интересы без логического толкования норм закона о МСУ.

Вопрос надлежащего истца имеет и другой аспект. Так, первоначально заявленное исковое требование в защиту общественных интересов подменяется в судебном решении удовлетворением собственных требований истца. Встает вопрос об истинном истце. Основанием для этого служит ст.34 АПК, в соответствии с которой истцами являются организации и граждане, предъявившие иск в своих интересах или в интересах которых предъявлен иск. В законопроекте разрешается данная коллизия. Орган ТОС вправе предъявлять в суд общей юрисдикции или арбитражный суд требования о признании недействительными правовых актов или нормативных правовых актов органов государственного управления, органов МСУ, актов предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности, нарушающих права и законные интересы населения (общественные интересы) и отдельных граждан, а также права органа ТОС. Введением такой статьи однозначно решен вопрос надлежащего истца. При защите общественных интересов органы ТОС сталкиваются и с проблемой подведомственности судам дел, когда дела, по сходным основаниям и требованиям, рассматриваются как судом общей юрисдикции, так и Арбитражным судом.  В делах по жалобам на действия государственных органов, нарушающие права и свободы граждан, требуется признание недействительными принятых ими правовых актов. В законопроекте вводятся нормы, позволяющие органам ТОС оспаривать как нормативные, так и ненормативные правовые акты, предусмотрев при этом освобождение от уплаты государственной пошлины. Защита собственных прав осуществляется в порядке, предусмотренном для юридических лиц в соответствии с законодательством РФ. Кроме того, для защиты органа ТОС в законопроекте регламентируется по аналогии для общественных объединений процедура приостановления его деятельности (по решению суда) и процедура ликвидации (по решению суда, собрания, конференции).

2.5. Подготовка текста и внесения законопроекта в Государственную Думу

Подготовка текста законопроекта и его внесения в ГД включает необходимость разработки группы норм, связанных: 1) с прямым переносом или трансформацией положений указанных ст. 80-86, 96; 2) с дополнительными полномочиями органов ТОС, вытекающих из условий действия Конституции; 3) с применением норм по аналогии, неурегулированных нормами ст. 80-86, но урегулированных ФЗ «Об общественных объединениях» и относящиеся к родовым; 4) с выполнением требований Регламента ГД.

Перенос или трансформации ст.80-86, 96. В разделы текста законопроекта переносятся или трансформируются следующие положения статей 80-86, 96: 1) ч.1 ст.80 (система ТОС и уровень его территориальной организации) трансформируется в систему основных понятий (раздел «Общие положения»); 2) ч.1,2,3 ст.81 (созыв общих собраний, их компетенция, правомочность собрания и конференции) трансформируется в институт конституционного права граждан на собрание (раздел «Собрания»); 3) ч. 1, 3, 5 ст. 82 (установление способов выборов, подготовка и проведение выборов органов ТОС, критерий избрания) трансформируется в порядок учреждения органа ТОС (раздел «Органы ТОС»); 4) ч. 1, 2, 3 ст.83 (компетенция органа ТОС, переданные полномочия органов МСУ, регистрация) трансформируются в раздел «Органы ТОС» (статьи «Устав органа ТОС» и «Государственная регистрация органов ТОС») и в раздел «Гарантии ТОС» (ст. «Органы МСУ и органы ТОС»; 5) ст.84 (экономическая деятельность органа ТОС) излагается в разделе «Органы ТОС» (ст. «Права органа ТОС»); 6) ч.1,2 ст. 85 (структура финансовых ресурсов органа ТОС и принцип их использования) излагается в одноименной статье раздела «Органы ТОС»; 7) ст. 86 (взаимоотношения органов ТОС с местными Советами) трансформируется в раздел «Гарантии ТОС» (ст. «Органы местного самоуправления и органы ТОС»); 8) ст. 96 (гарантии прав органов ТОС) излагается в разделе «Гарантии ТОС» (ст. «Обеспечение законности на территории действия органа ТОС»). Исключаются для переурегулирования, как не соответствующие природе ТОС, вопросы управления созданием ТОС местными Советами:  ч.2 ст. 80 (императивное установление территории ТОС местными Советами), ч. 2, 4 ст. 82 (подготовка, проведение, финансирование выборов).

Обоснования необходимости регулирования дополнительных полномочий органов ТОС вызваны особенностью Конституции - признанием необходимости соответствия Природной Воле (божьим законам) позитивных законов. По своей естественной природе ТОС как система основных прав человека обладает качеством (представительный характер, территориальный принцип организации, общественная форма) и свойствами – защитой общественного интереса. Защита в судебном порядке является высшим критерием реализации юридического принципа защиты права. В проекте  регулируется в судебном порядке защита общественного интереса, прав и интересов граждан и собственных интересов органа ТОС. Конституция  также нацеливает граждан на активность экономической деятельности. В связи с чем, предложены законодательные положения, активизирующие участие органа ТОС в деле обеспечения занятости членов общины: содействие организации и развитию субъектов малого предпринимательства, производственных и сельскохозяйственных кооперативов, потребительских обществ пайщиков и союзов (ассоциаций) субъектов экономической деятельности, а также наделение правами защиты прав потребителей.

Применение норм по аналогии с общественными объединениями, относящиеся к родовым и урегулированные ФЗ «Об общественных объединениях», связаны с законодательством, собственностью, порядком приостановления деятельности и ликвидации  ТОС.

Требования выполнения Регламента Государственной Думы (ст.106) связаны со сроком и порядком вступления в силу ФЗ, признанием утратившими силу отдельных положений закона МСУ-91, приведением правовых актов Президента РФ и Правительства РФ в соответствие с принятым ФЗ.

2.6. Оформление текста законопроекта и его внесение в Государственную Думу

Структура проекта, учитывая общую природу с МСУ, рамочный характер и сходное название,  адаптирована к тексту ФЗ МСУ-95 с учетом  ФЗ «Об общественных объединениях». На основе этого подхода объем норм переурегулируемых статей 80-86,96, а также сформулированные положения относительно сферы, предмета и основных понятий позволили определить разделы проекта закона - общие положения, органы ТОС, собрания, гарантии ТОС.

Дополнительные полномочия органов ТОС, связанные с защитой охраняемых прав и интересов граждан, населения и органов ТОС, формулируют статью раздела «Гарантии ТОС» - «Обеспечение законности на территории действия органа ТОС» (вопросы признания недействительными правовых актов и вопросы пошлины) и положение в раздел «Органы ТОС» (уставные полномочия по защите прав граждан и всех видов интересов). Дополнительные полномочия в экономической сфере формируют в разделе «Органы ТОС» статью «Предпринимательская и хозяйственная деятельность органа ТОС» и уставное полномочие по защите прав потребителей. Урегулированные ФЗ «Об общественных объединениях» родовые с ТОС нормы органа общественной самодеятельности корреспондируются в текст законопроекта в разделах «Общие положения» (ст. «Законодательство о ТОС») и  «Органы ТОС» (ст.«Ликвидация органа ТОС» и «Право собственности органа ТОС»). Выполнение указанных требований 106 статьи Регламента ГД обусловили самостоятельный раздел - «Заключительные положения».

Оформленный текст законопроекта с необходимыми атрибутами в соответствии со ст. 104 Конституции внесен 11 депутатами Государственной Думы для рассмотрения в  Государственную Думу (прил.2).

Становление ТОС – это становление российской демократии, ее основополагающий принцип и специфика, результат эволюции общественного сознания - преодоления синдрома всевластия государства, опекающего личность и подавляющего ее самостоятельность. ТОС служит делу строительства демократии снизу вверх на основе принципа субсидиарности в организации системы МСУ в условиях конституционного федерализма. Трансформация ТОС в свободную экономически самостоятельную общину - условие его дальнейшего развития.

3.БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК ПУБЛИКАЦИЙ АВТОРА ПО ТЕМЕ

   ПРОВЕДЕННОГО ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

1.Федотов А.В. О регулировании вопросов защиты в судебном порядке прав субъектов с участием органов территориального общественного самоуправления// Думский вестник. Издание Гос. Думы, № 9 (24). 1996. С.96-97.

2.Федотов В.Н., Федотов А.В Территориальное общественное самоуправление - основа формирования гражданского общества// Проблемы органов территориального общественного самоуправления – проблемы гражданского общества»: мат. парл. слуш. 19 ноября 1996 г. и межрег. н-прак. конф. 24 октября 1996 г.: В 2 ч. М.: Известия,1997.– Ч.II. 112с.

3.Федотов А.В. О соответствии конституций и уставов субъектов Российской Федерации нормам Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении// Проблемы органов территориального общественного самоуправления - проблемы гражданского общества: указ. мат. парл. слуш. и межрег. н-прак. конф. Ч. I. С. 131 –138.

4.Федотов А.В. То же// Экономические, финансовые и правовые основы местного самоуправления в городе и административном округе: мат. н-прак. конф.11-12 ноября 1999 года - Издание МЭПИ. М., СИМС, 2000. С.65-74.

5.Федотов А.В., Федотов В.Н. Политико-правовая природа органа ТОС в условиях действия Конституции Российской Федерации// Там же. С.133-139.

6.Федотов А.В. Орган ТОС как базовый принцип организации жилищно-коммунальной реформы в условиях большого города (из опыта работы органа ТОС «Сивцев Вражек г. Москвы)// ТОС: демократия, политика, власть: Сб. тр. Третьей ежег. Всеросс. конф. 21-23 сентября 2001 г. - М.: Междун. ун-т, 2002. С.105-110.

7.Федотов А.В. Обоснования необходимости федерального закона «Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления»// Правовое регулирование ТОС: Стеног. парл. слуш. 25 мая 2001 года. – Гос. Дума. С. 13-15.

8.Федотов А.В. Территориальное общественное самоуправление как сложная система//Регионы и власть: экономика, управление, кадры: Сб. тр. Четвертой Всерос. конф. 20-21 сентября 2002 г. - М.: Междун. ун-т (в издании).

9.Федотов В.Н., Федотов А.В. Аналитический вестник. Выпуск 1 (1). Территориальное общественное самоуправление: политико-правовая природа и проблемы нормативно-правового регулирования. - М.: РА «ТОС», 1999. 38 с.

10.Федотов А.В., Федотов В.Н. Аналитический вестник. Выпуск 2 (2). О разработке модельного раздела Устава муниципального образования “О порядке организации и осуществления территориального общественного самоуправления”. - М.: РА “ТОС”,1999.34 с.

11.Федотов В.Н., Федотов А.В. Аналитический вестник Выпуск 1 (3). Возрождение казачества: законодательные концепции и права человека. - М.: РА «ТОС», 2000. 228 с.

12.Федотов В.Н., Федотов А.В. Аналитический вестник Выпуск 1(4). О соответствии Конституции Российской Федерации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: философия, оценки, правовой механизм». - М.: РА «ТОС”, 2001. 67 с.

13.Федотов В.Н., Федотов А.В. О соответствии закона праву// Экономические, финансовые и правовые основы местного самоуправления в городе и административном округе: мат. н-прак. конф.11-12 ноября 1999 года. - Издание МЭПИ. М., СИМС, 2000. С.65-74. С. 103-113.

14.Федотов В.Н., Федотов А.В. О некоторых особенностях применения принципа субсидиарности как меры реформы местного самоуправления в российском законодательстве// – Там же. С.128-132.

15.Фильшин М.В., Федотов А.В. О рассмотрении Государственной Думой проекта федерального закона «Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления»// Там же. С. 57-60.

16.Федотов В.Н., Федотов А.В. Возрождение казачества: права человека как методологический принцип разработки законодательной концепции// Там же. Ч.II. 2000.

17.Федотов В.Н., Федотов А.В. Анализ существующих законодательных концепций возрождения казачества// Там же. Ч.II. М.: СИМС. 2000.

18.Федотов В.Н., Федотов А.В. Обоснования и основные положения концепции проекта федерального закона об организации казачьей станичной общины, его названии и месте в системе законов о казачестве// - Там же. Ч.II М.: СИМС. 2000.

19.Федотов В.Н., Федотов А.В. О возрождении и правовом регулировании русской территориальной общины// Обозреватель-Observer. № 2. 1999. С. 20-25.

20.Федотов В.Н., Федотов А.В. Территориальное общественное самоуправление и концепция реформы местного самоуправления в Российской Федерации// Модели социально-экономического развития на микротерриториальном уровне: деятельность местных самоуправляемых общин в России и за рубежом: мат. Междун. н-прак. симпоз.17.05.95. М., ИНИОН.1996.

21.Федотов В.Н., Федотов А.В. О правовом статусе органа территориального общественного самоуправления и уровне его законодательного регулирования// Местное самоуправление Нижегородской области. – Н. Новгород. № 5. 1997. С.44-48.

Приложение1

ИЗВЛЕЧЕНИЕ

«Закон Российской Федерации  «О  местном самоуправлении в Российской Федерации»

(в ред. - Закона Российской Федерации от 24.06.1992 г. № 3119-1; от 22.10.1992 г. № 3703-2; от 28.04.1993 г. № 4888-1; Указа Президента Российской Федерации от 26.10.1993 г. № 1760; от 22.12. 1993 г. № 2265; Федерального закона Российской Федерации от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ. Применяется в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации).

VI. Территориальное общественное самоуправление населения

Статья  80.  Система территориального общественного самоуправления населения:

1. Система территориального общественного самоуправления населения включает в себя общие собрания (сходы), конференции граждан, местные референдумы, иные формы непосредственной демократии; органы территориального общественного самоуправления населения (советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, поселков, сельских населенных пунктов), а также иные органы самоуправления населения по месту жительства (советы или комитеты улиц, кварталов, домов и тому подобного).

2. Территории, на которых действуют органы территориального общественного самоуправления населения, устанавливаются по предложению граждан соответствующим местным Советом.

Статья 81. Общие собрания (сходы), конференции граждан

1. Общие собрания (сходы), конференции граждан созываются местными Советами и органами территориального общественного самоуправления населения по мере необходимости.

2. К компетенции общих собрания (сходов), конференций граждан относятся следующие вопросы:

избрание органов территориального общественного самоуправления населения и принятие положений (уставов) о них; утверждение программ деятельности органов территориального общественного самоуправления населения по социально-экономическому развитию соответствующей территории и отчетов об их выполнении;

решение других вопросов, относящихся к компетенции органов территориального общественного самоуправления населения, затрагивающих интересы населения соответствующей территории;

3. Общие собрания (сходы) граждан по выборам органов территориального общественного самоуправления населения правомочны, если в них принимает участие не менее половины жителей соответствующей территории, а конференции - при участии не менее двух третей представителей жителей соответствующей территории. В общем собрании (сходе), конференции принимают участие граждане, достигшие 16 лет.

Статья  82.  Выборы органов территориального общественного  самоуправления населения

1. Органы территориального общественного самоуправления населения создаются по инициативе граждан на основе их добровольного волеизъявления.

Выборы органов территориального общественного самоуправления населения могут проводиться на общих собраниях (сходах) или конференциях граждан по месту их жительства, а также на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании по избирательным участкам на срок полномочий местного Совета.

 Общее собрание (сход) или конференция жителей вправе установить и другой срок полномочий органов территориального общественного самоуправления.

2. Местные Советы по предложению инициативных групп населения согласовывают порядок, нормы представительства и сроки проведения выборов органов самоуправления, а при проведении прямых выборов по избирательным участкам образуют из числа жителей избирательные комиссии и согласовывают порядок выдвижения кандидатов.

3. Подготовка и проведение выборов органов общественного самоуправления населения осуществляются открыто и гласно. Расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов, производятся за счет местных Советов при их согласии.

4. Выборы органов территориального общественного самоуправления населения по избирательным участкам признаются состоявшимися, если в них приняли участие не менее половины избирателей, внесенных в списки.

5. Избранными в состав органов общественного самоуправления считаются граждане, получившие большинство голосов от числа избирателей, принявших участие в голосовании.

Статья 83. Основные полномочия органов территориального общественного самоуправления

    населения

1. Компетенция органов территориального общественного самоуправления населения определяется их положениями (уставами) с учетом полномочий, передаваемых им местными Советами и местной администрацией.

2. Местные Советы и местная администрация могут устанавливать сферы совместной компетенции с органами территориального общественного самоуправления населения по согласованию с ними, а также перечень вопросов, решения по которым не могут быть приняты без согласования с органами территориального общественного самоуправления населения.

3. Органы территориального общественного самоуправления могут наделяться правами юридического лица с момента их регистрации местной администрацией. Отказ в регистрации может быть обжалован в суд.

Статья  84.  Экономическая деятельность органов территориального общественного

                    самоуправления населения

Органы территориального общественного самоуправления населения вправе:

создавать в установленном порядке предприятия и организации, удовлетворяющие потребности населения в товарах и услугах;

выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории и коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту жилищного фонда, объектов социальной инфраструктуры с использованием предусмотренных на их выполнение средств местного бюджета и собственных финансовых ресурсов;

кооперировать на добровольной основе средства населения, предприятий, учреждений и организаций для финансирования целевых социальных программ;

участвовать собственными ресурсами в создании и деятельности финансово-кредитных учреждений на акционерной или паевой основе;

организовывать иную экономическую деятельность, не запрещенную законодательством, с целью удовлетворения социально-экономических потребностей населения;

определять в соответствии со своим положением (уставом) штаты и порядок оплаты труда работников.

Статья  85.  Финансовые ресурсы органов территориального общественного самоуправления

      населения

1. Финансовые ресурсы органов территориального общественного самоуправления населения состоят из собственных, заемных средств, а также средств, передаваемых им местными Советами и администрацией.

Собственные финансовые ресурсы образуются за счет доходов от экономической деятельности органов территориального общественного самоуправления населения, добровольных взносов и пожертвований предприятий, учреждений, организаций, граждан, а также других поступлений.

2. Органы территориального общественного самоуправления населения самостоятельно используют имеющиеся в их распоряжении финансовые ресурсы в соответствии с уставными целями и программами социально-экономического развития соответствующих территорий.

Статья 86. Взаимоотношения органов территориального общественного самоуправления населения         с местными Советами, местной администрацией, территориальными депутатскими группами

1. Местные Советы, местная администрация, территориальные депутатские группы содействуют органам территориального общественного самоуправления населения в осуществлении их полномочий.

2. Органы территориального общественного самоуправления населения вправе участвовать в работе сессий местных Советов при рассмотрении вопросов, затрагивающих их интересы.

VII. Гарантии прав местного самоуправления

Статья  96.  Гарантии прав органов территориального общественного самоуправления населения

1. Органы территориального общественного самоуправления населения в случае нарушения прав и законных интересов граждан вправе в соответствии с законодательством обратиться в суд с требованием о восстановлении нарушенных прав.

2. Разногласия между органами территориального общественного самоуправления населения и местными Советами, местной администрацией разрешаются вышестоящими Советами (утратила силу - в ред. - Федерального закона Российской Федерации от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ - Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 35, ст. 3506).

Москва, Дом Советов РСФСР,

6 июля 1991 года

№ 1550-1

Приложение 2

                                Вносится депутатами Государственной Думы

                         Астраханкиной Т.А., Белоусовым А.Н., Липатовым Ю.А.,
                         Медведевым П.А.,. Мирзоевым Г.Б., Райковым Г.И.,
                         Семенковым В.М., Смирновой С.К., .Федуловым А.М.,

                         Чекисом А.В., Шелищем П.Б.  

Проект

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

«Об общих принципах организации

территориального общественного самоуправления»

ГЛАВА I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1. Основные понятия

1. В настоящем Федеральном законе используются следующие основные понятия:

территориальное общественное самоуправление – форма реализации гражданами Российской Федерации конституционных прав на собрания и объединение для защиты общественных интересов;

общественные интересы - общие интересы населения данной территории;

данная территория - территория, размер и численность проживающего населения которой позволяют гражданам собраться и провести собрание (территория дома, подъезда дома, группы домов, квартала, микрорайона, поселка, хутора и т.п.);

орган территориального общественного самоуправления добровольное объединение граждан Российской Федерации, обладающих избирательным правом и проживающих на данной территории, для защиты общественных интересов.

2. Под собранием понимается собственно собрание, сход, казачий круг.

Статья 2. Предмет регулирования

Настоящий Федеральный закон регулирует права граждан Российской Федерации на собрания и на объединение по месту жительства для защиты общественных интересов, а так же правовое положение органа территориального общественного самоуправления

Статья 3. Законодательство о территориальном общественном самоуправлении

Законодательство о территориальном общественном самоуправлении состоит из норм Конституции Российской Федерации о праве граждан на собрания и на объединения, соответствующих норм Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального акона "Об общественных объединениях", настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

ГЛАВА II. ОРГАНЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ОБЩЕСТВЕННОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Статья 4. Порядок учреждения органов территориального общественного самоуправления

1. Учредителями органа территориального общественного самоуправления являются граждане, проживающие на данной территории и составляющие большинство из общего числа граждан, обладающих избирательным правом, принявшие непосредственно на собрании или через своих представителей (делегатов) на конференции решение об учреждении органа территориального общественного самоуправления, утвердившие его устав и сформировавшие руководящие и контрольно-ревизионные органы.

Делегаты конференции в соответствии с установленной организационным комитетом нормой представительства избираются на собраниях граждан.

2. Учреждаемые органы территориального общественного самоуправления могут называться:

комитет (совет) общественного самоуправления для отдельного жилого строения или его части;

комитет (совет) территориального общественного самоуправления для других территорий в границах, устанавливаемых учредителями по согласованию с органом местного самоуправления.

3. Инициативная группа граждан формирует организационный комитет для подготовки и проведения учредительного собрания граждан по созданию органа территориального общественного самоуправления или, в случае если орган территориального общественного самоуправления создается на конференции, для подготовки и проведения учредительной конференции и подготовка и проведения собраний граждан по выборам делегатов конференции.

О создании организационного комитета доводится до сведения граждан через средства массовой информации или иным образом.

5. Учредительное собрание граждан по созданию органа ^ территориального общественного самоуправления и собрания граждан по выборам делегатов учредительной конференции созываются и проводятся в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом.

6. Порядок созыва и проведения конференции определяется организационным комитетом применительно к порядку созыва и проведения собраний, установленному настоящим Федеральным законом.

7. С момента объявления результатов выборов руководящих органов и утверждения собранием (конференцией) устава орган территориального общественного самоуправления считается созданным и осуществляет свою уставную деятельность. Его дееспособность как юридического лица возникает с момента государственной регистрации.

Статья 5. Устав органа территориального общественного самоуправления

1. Орган территориального общественного самоуправления действует на основании устава, который утверждается его учредителями и должен отвечать требованиям гражданского законодательства Российской Федерации.

2. В уставе органа территориального общественного самоуправления указывается:

название и место нахождения органа территориального общественного самоуправления;

границы территории (для комитетов, советов территориальною общественного самоуправления);

цели, задачи и основные формы деятельности;

порядок создания и прекращения деятельности;

структура органа территориального общественного самоуправления, его органы управления, порядок их формирования, компетенция и сроки полномочий;

компетенция собрания (конференции);

источники формирования денежных средств и иного имущества;

порядок внесения изменений и дополнений в устав;

порядок распоряжения имуществом в случае прекращения деятельности;

другие сведения, относящиеся к особенностям деятельности данного органа территориального общественного самоуправления.

Статья 6. Государственная регистрация органов территориального общественного самоуправления

1. Государственная регистрация органов территориального общественного самоуправления осуществляется органами юстиции субъектов Российской Федерации в порядке, установленном в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации, Федеральным законом "Об общественных объединениях" и настоящим Федеральным законом.

2. Для государственной регистрации органа территориального общественного самоуправления его выборным руководящим органом подаются следующие документы:

заявление о регистрации;

список учредителей (участников собрания, делегатов конференции);

устав органа территориального общественного самоуправления;

протокол учредительного собрания (конференции);

документ, подтверждающий место нахождения (юридический адрес) органа территориального общественного самоуправления. Юридический адрес может быть представлен домашним адресом одного из руководителей органа территориального общественного самоуправления.

3. Орган территориального общественного самоуправления освобождается от уплаты регистрационного сбора.

Статья 7. Ликвидация органа территориального общественного самоуправления

Ликвидация органа территориального общественного самоуправления осуществляется его учредителями или по решению суда в соответствии с Федеральным законом "Об общественных объединениях".

Статья 8. Права органа территориального общественного самоуправления

1.Орган территориального общественного самоуправления в соответствии со своим уставом вправе:

представлять и защищать общественные интересы, собственные права, законные интересы граждан, проживающих на данной территории, в органах государственной власти и местного самоуправления, судах и других государственных и негосударственных организациях, учреждениях и на предприятиях;

выявлять мнение населения и проводить опросы по вопросам его жизнедеятельности;

осуществлять выявление и учет неблагополучных семей, имеющих детей, и принимать меры к социально-правовой поддержке детей групп социального риска;

организовывать работу по выявлению и учету детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и их своевременному устройству в интернатные учреждения;

осуществлять исполнение государственного и муниципальною заказа в установленном порядке;

создавать в установленном порядке кооперативы, предприятия и организации, удовлетворяющие потребности населения в товарах и услугах;

выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории и коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту жилищного фонда, объектов социальной инфраструктуры с использованием предусмотренных на их выполнение средств местного бюджета и (или) собственных финансовых ресурсов;

кооперировать на добровольной основе средства населения, предприятий, учреждений и организаций для финансирования целевых социальных программ;

участвовать собственными ресурсами в создании и деятельности финансово-кредитных учреждений на акционерной или паевой основе;

организовывать и проводить в заявительном порядке экспертизу проектов объектов строительства, реконструкции и капитального ремонта размещаемых или находящихся на данной территории объектов производственного, социального и культурного назначения на соответствие действующим нормам экологической безопасности, и (или) санитарным нормам и правилам, и (или) правовым процессуальным нормам;

участвовать в охране общественного порядка;

определять в соответствии со своим уставом штаты и порядок оплаты труда работников;

свободно распространять информацию о своей деятельности;

участвовать в выработке решений органов государственной власти и местного самоуправления в установленном порядке;

учреждать средства массовой информации и осуществлять издательскую деятельность;

обладать правами общественных объединений потребителей, предусмотренных Законом Российской Федерации "О защите прав потребителей";

выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти и местного самоуправления;

принимать участие в работе сессии (пленарных заседаний) представительных органов местного самоуправления;

участвовать в избирательных кампаниях (в случае государственной регистрации и при наличии в уставе положения о таком участии) в установленном порядке.

Статья 9. Право собственности органа территориального общественного самоуправления

1. В собственности органов территориального общественного самоуправления могут находиться здания, земельные участки, объекты производственного, социального, благотворительного, культурно-просветительского и иного назначения, денежные средства и иное имущество, необходимое для обеспечения их деятельности.

2. Органы территориального общественного самоуправления обладают правом собственности и на имущество, приобретенное или созданное ими за счет собственных средств, пожертвованное гражданами и юридическими лицами или переданное в собственность государством и органами местного самоуправления, либо приобретенное иными способами, не противоречащими законодательству Российской Федерации.

Статья 10. Предпринимательская и хозяйственная деятельность органа территориального

                  общественного самоуправления

1. С целью обеспечения занятости населения данной территории и оказания ему различного рода услуг органы территориального общественного самоуправления из числа проживающих на данной территории граждан вправе содействовать организации и развитию:

субъектов малого предпринимательства в соответствии с Федеральным законом "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации";

производственных кооперативов (артелей) в соответствии с Федеральным законом "О производственных кооперативах";

сельскохозяйственных кооперативов в соответствии с Федеральным законом "О сельскохозяйственной кооперации";

потребительских обществ пайщиков в соответствии с Законом Российской Федерации "О потребительской кооперации в Российской Федерации";

союзов (ассоциаций) субъектов малого предпринимательства, кооперативов и (или) потребительских обществ пайщиков на данной территории.

2. Органы территориального общественного самоуправления вправе осуществлять предпринимательскую и хозяйственную деятельность в установленном порядке.

ГЛАВА III. СОБРАНИЯ

Статья 11. Принципы проведения собраний

1. Участие гражданина Российской Федерации в собрании является свободным и добровольным.

2. Для проведения собрания не требуется предварительного разрешения органов или должностных лиц государственной власти и местного самоуправления.

3. На собрание может быть вынесен любой вопрос жизнедеятельности населения.

4. Проведение собраний и принятие ими решений осуществляются открыто и гласно.

5. Органы и должностные лица государственной власти и местного самоуправления обязаны оказывать содействие гражданину Российской Федерации в осуществлении его права на собрания.

Статья 12. Подготовка собрания

I. Инициатива собрания принадлежит гражданину или группе граждан Российской Федерации, обладающих избирательным правом и проживающих на данной территории, а так же органам государственной власти, местного самоуправления и территориального общественного самоуправления.

2. Собрание может проводиться в помещении или на открытой местности.

3