Система взаимодействия ТОС и местной власти

Васильев А.А, доцент кафедры региональной

 экономики и управления ВВАГС

Методы системы взаимодействия

В настоящее время стали нарабатываться различные методы взаимодействия территориального общественного самоуправления (ТОС) и местной власти. За последние годы было разработано и внедрено несколько различных, ранее не существовавших, методов такого взаимодействия. Необходимо отметить, что во многих случаях инициатива по их разработке принадлежит активистам ТОС.

Ознакомление с имеющимся на сегодня опытом их реализации в муниципальных образованиях позволило автору выделить пять групп методов, а именно:

1. конкурсные;

2. социально-технологические;

3. организационно-структурные;

4. процедурные;

5. комплексные или комбинированные.

Конкурсные методы реализуется тогда, когда ТОС выигрывает конкурс, организованный по специальной заранее разработанной схеме (с участием ТОС или без, но при активном вовлечении в этот процесс общественности). В эту группу входят следующие методы:

·   социального заказа и  гранта уровня субъекта РФ, муниципального социального заказа и гранта, муниципального заказа и гранта;

·   тендера;

·    конкурса социальных проектов или конкурсов для общественных инициатив по различным номинациям, конкурса авторских программ, конкурса проектов на соискание грантов различных российских и международных организаций и др.

К социально-технологическим относятся методы, когда взаимодействие базируется на социальной технологии (ноу-хау), созданной ТОС заново (или освоенной в России на основе изучения зарубежного опыта) и выгодно отличающейся по эффективности использования средств и качеству результатов от иных технологий, применявшихся государственными и муниципальными структурами.

Сюда попадают экологические экспертизы и общественные действия по защите окружающей среды в форме судебных исков, специальные модели социализации подростков и концепция реабилитационного пространства для несовершеннолетних группы риска, программа общественного развития своих территорий и многое другое.

Организационно-структурные методы характеризуются тем, что власть совместно с ТОС и общественными организациями, действующими на той же территории, образует новую организационную структуру (как правило, юридическое лицо), которой делегируется часть функций по решению совокупности социально-значимых задач через вовлечение граждан и общественных объединений при финансовой поддержке со стороны власти. Примером является созданный в Москве центр "Социальное партнерство". Для решения проблем детской безнадзорности в Москве был создан Центр "Дети улицы". В городе Челябинске было образовано муниципальное учреждение Центр общественных объединений, а в Челябинской области был создан Областной центр социального партнерства. К ним можно отнести и ассоциации органов ТОС, которые продвигают и отстаивают интересы ТОС на муниципальном уровне.

Процедурные методы взаимодействия включают такие, которыми определяются правила сотрудничества ТОС и власти при решении (обычно, разовом) определенных задач (без организации конкурсов, без создания новых оргструктур в форме юридических лиц и без опоры на какие-либо новые технологии). Такие процедуры формируются в ходе совместного обсуждения и чаще всего оформляются в виде специального соглашения, действующего в течение фиксированного периода. (Например, определенные правила и процедуры, оформленные в соответствующих законах и постановлениях, а также различного рода координационные советы ТОС при главе, Круглые столы, Соглашения и др.)

 Комплексные или комбинированные методы - это такие системы взаимодействия, которые включают в себя, в различных сочетаниях, элементы предыдущих. Примером могут служить Фонды развития территориального сообщества (объединяют черты конкурсных, технологических и оргструктурных методов), фонды развития местного сообщества на базе общественно-активных школ, ярмарки ТОС, ярмарки социальных проектов и услуг, и т.п.

Принципы системы взаимодействия

Для эффективного использования вышеприведенных методов необходимо, чтобы они базировались на некоторых основных принципах системы взаимодействия местной власти и ТОС, следует определить условия, при которых эти принципы могут быть успешно реализованы.

Прозрачность. Для того, чтобы местное сообщество могло сделать вывод о качестве муниципального управления, эта система должна быть прозрачной. В противном случае мы будем иметь дело с «черным ящиком», на входе которого осуществляются какие-то ресурсные затраты, а на выходе мы подчас видим в лучшем случае их низкую эффективность, а то и (в худшем случае) бессмысленность или прямо противоположный задуманному результат. Какое-либо осмысленное внешнее (в том числе, муниципальное) воздействие возможно исключительно при четкости стоящей перед властью и обществом проблемы.

Аналогичная и встречная прозрачность требуется и в деятельности ТОС. Недопустима закрытость финансовых и иных ресурсных потоков в работе публично действующих структур.

Открытость. В данном случае необходима практическая реализация части 4 статьи 29 Конституции РФ:

«Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом».

Открытость отличается от прозрачности возможностью доступа к активному воздействию на систему разработки, принятия и реализации властных решений.

Открытость информации является предпосылкой для открытости системы в целом. Вместе с тем необходимо сделать взаимодействие сторон, основанное на открытости информации, нормативно регламентированным. Общедоступность воздействия на систему выработки и принятия решений в сфере муниципальной социальной политики недопустима так же, как и полная ее закрытость. Речь идет о правовом регулировании вопросов публичного обсуждения, выработки, реализации решений и оценки эффективности и последствий осуществляемых и реализованных действий.

Непрерывность и насыщенность позитивного информационного пространства. Открытость информации, как и прозрачность системы управления – качества пассивные, предполагающие, что интерес к конкретной информации и будет определять круг субъектов, ее получающих. Однако, помимо доступности к объективной информации и фактам, необходима определенная активность в осуществлении информационной политики. От муниципальных СМИ требуется снабжение позитивно воздействующей на сознание граждан информацией. Речь не об информационном манипулировании с привлечением «общественного мнения». Органы власти, равно как и ТОС, должны признать, что своевременное и исчерпывающее информирование друг друга и местного сообщества в целом по вопросам выработки, реализации решений и оценки эффективности и последствий реализованных действий является определяющим для возникновения, внедрения и укрепления в нем атмосферы взаимного доверия местной власти и жителей. Без этого местное развитие невозможно.

Публичная конкурентность. В качестве одного из наиболее наглядных инструментов условия прозрачности является система конкурсов. Ее обязательное соблюдение позволяет рассчитывать на выстраивание и обеспечение равных возможностей для конкурирующих хозяйствующих субъектов и, как следствие, на заметное повышение эффективности оказываемых муниципальных социальных услуг. Ситуации, когда конкурсы не проводятся, должны стать редким исключением, встречающимся только в случаях несформированности конкурентного рынка какой-то конкретной услуги или группы услуг.

Именно поэтому основной задачей для возникновения данного условия является формирование конкурентной среды. Любые усилия местной власти по решению той или иной социальной задачи должны, кроме самого ее решения, быть нацелены на поиск и создание условий для недопущения монополизации какой-либо одной структурой тех или иных услуг, формы деятельности, сферы активности.

Договорное партнерство. Поскольку добровольное взаимодействие возможно только при выстраивании партнерских отношений, требуется наличие трех дополнительных обстоятельств:

Во-первых, готовности к взаимодействию со стороны местной власти и ТОС, которая основана на:

- соответствующем уровне понимания необходимости этого взаимодействия со стороны местных органов власти и, на основе такого понимания, нормативно регламентированной, технологически выстроенной системной поддержке такой инициативы;

- определенном уровне профессионализма ТОС;

- необходимом уровне взаимного доверия местной власти и ТОС.

Во-вторых, наличие функциональной основы для взаимодействия, к которой относятся следующие инструментальные группы:

- процедурные элементы;

- экономико-правовые механизмы;

- организационные формы.

В-третьих, взаимная подконтрольность и подотчетность.

 

Опыт конкурсных методов

На сегодня во многих муниципальных образованиях получили развитие два типа конкурсных методов взаимодействия: муниципальный социальный грант (МСГ) и муниципальный социальный заказ (МСЗ).

Оба названных метода, строго говоря, не являются российскими изобретениями. Идея введения методов МСГ возникла после того, как в начале переходного периода появилась потребность финансирования важнейших неприбыльных сфер общественной жизни. К этому моменту (начало 90-х годов) на территории России уже действовали филиалы зарубежных благотворительных организаций, проводивших финансирование социальных проектов на основе результатов конкурсной оценки.

Опираясь на опыт организации этих конкурсных методов, стали возникать модели регионального и муниципального заказа, где на основе конкурса организации, которые могли бы наилучшим образом и при наименьших затратах осуществить поставку необходимых материалов и товаров, а также предоставить услуги в рамках целевых социальных программ соответствующего уровня. Основными претендентами на выигрыш конкурсов по муниципальным заказам чаще всего выступали коммерческие организации. Естественно, что они участвовали в конкурсах, где в результате выполнения работ, они могли бы получить прибыль. Очевидно, что социальная сфера (социальное обслуживание населения, образование, здравоохранение (кроме поставки лекарств), культура и т.п.) "выпадала" из этой схемы. Тогда по сути дела начались поиски аналогов, в результате которых возникла идея о создании механизма государственного социального заказа (1994 г.). Позднее (после 1997г.) эти положения легли в основу многих региональных методов МСЗ.

В Государственную Думу Российской Федерации проект Федерального закона "О государственном социальном заказе" был внесен в 1995 году. Парламентские слушания состоялись 18 февраля 1997 года. К сожалению до сих пор этот закон не принят.

Принятие региональных законов или муниципальных положений о социальном заказе позволяет:

• упорядочить процедуру разработки и реализации социальных программ;

• создать необходимую правовую основу для формирования, размещения и исполнения социальных заказов на конкурсной основе путем заключения региональных контрактов с организациями, представившими лучшие заявки;

• осуществить системный подход к реализации целевых социальных программ;

• повысить эффективность использования бюджетных средств, выделяемых для решения социальных проблем;

• разграничить функции заказчиков и исполнителей социальных программ, повысив ответственность последних за целевое расходование средств;

• расширить ресурсную базу целевых социальных программ путем вовлечения в их реализацию населения, коммерческих организаций, общественных объединений и ТОС, которые могут выступать как инициаторами, так и исполнителями региональным и муниципальных социальных заказов;

• обеспечить привлечение частных инвесторов для финансирования местных социальных программ.

 

Проблемы разработки, внедрения и применения методов МСГ и МСЗ

Во-первых, слабая методологическая база и нерешенность ключевых вопросов:

•    отсутствие рекомендаций по выбору схемы МСГ или МСЗ с учетом специфики региона;

•    несовершенство моделей МСЗ для разных ниш социальной сферы;

•    несовершенство схем формулирования социального заказа;

•    слабая научная обоснованность конкурсных процедур;

•    преобладающее использование не самого лучшего метода комиссий для организации работы экспертов и выявления группового мнения;

•    необоснованность шкал индикаторов для экспертных оценок;

•    существование конфликта интересов;

•    слабость или отсутствие схем контроля качества исполнения.

Во-вторых, тиражирование ошибок разработчиками региональных положений:

•    неточные определения ключевых понятий;

•    процедурные ловушки;

В-третьих, неупорядоченность схемы финансирования конкурса и выигравших проектов.

В-четвертых, несоответствие требованиям Бюджетного и Налогового кодексов РФ.

        

Направления совершенствования методов взаимодействия

Сегодня необходимо сконцентрировать усилия на следующих  направлениях совершенствования методов МСЗ и МСГ:

• типологии моделей МСЗ для разных сфер применения;

• действенные схемы учета и мониторинга потребностей целевых групп населения;

• регламентированные подходы к формулированию социального заказа;

• приведение методов МСЗ и МСГ в соответствие с БК и НК РФ;

• модели расчета стоимости социального заказа;

• разработка схем финансирования МСЗ и МСГ;

• решение проблемы выбора эффективного исполнителя;

• научное обоснование схем организации экспертного оценивания;

• условия исключения конфликта интересов;

• создание работоспособных схем контроля за использованием средств и качеством исполнения;

• просветительская работа и тренинги для всех заинтересованных сторон.

 

Развитие ТОС и методов взаимодействия с властями

 

Во-первых, с целью повышения профессионального уровня ТОС для конструктивного социального партнерства необходимо разворачивать систему обучения актива ТОС.

Во-вторых, для увеличения информированности муниципальных и государственных служащих о ТОС необходимо разрабатывать спецкурсы о социальном партнерстве для студентов, обучаемых по специальности "государственное и муниципальное управление", вести целенаправленную поставку буклетов, брошюр, книг и вестников в библиотеки соответствующих факультетов, а также использовать возможности радио и телеканалов.

В-третьих, назрела потребность в перестройке инфраструктуры ТОС, за счет развития небольших консультативных центров, центров по продвижению общественных интересов, специализированных ресурсных структур, центров поддержки, частных фондов.