И.В. Мерсиянова
В течение более десяти лет Россия находится в непрерывном поиске методов и институциональных форм, продуктивных для решения задач социально-экономического развития. Они приобретают наибольшую остроту на территории городов и иных населенных пунктов (муниципальных образований), являющейся территорией осуществления местного самоуправления. Открывая эти методы и формы, мы не только проверяем их на способность внести существенный вклад в повышение уровня благосостояния и качества жизни населения, укрепление социальной стабильности местных сообществ, но и сами проходим испытание ими.
Одной из таких форм является территориальное общественное самоуправление. Оно приобрело уже многие институциональные признаки, однако среди них можно особо выделить один. Это – аббревиатура «ТОС», которая стала настоящим символическим культурным признаком институционализации территориального общественного самоуправления, выполняя чаще роль собственного имени, чем простого сокращения.
В сфере ТОС много дискуссионных вопросов. Не ошибемся, если скажем – практически любой. Однако законодатели не оставили пространства для дискуссий относительно определения самого понятия территориального общественного самоуправления. В соответствии со ст. 27 Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее – Закон), ТОС – это самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления.
Из этого определения следует весьма существенный признак ТОС как деятельности, сфера компетенции которой ограничена вопросами местного значения – вопросами непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. К вопросам местного значения в соответствии со ст. 6 Закона относятся:
1) принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;
2) владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;
3) местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;
4) комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;
5) содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;
6) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;
7) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;
8) охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;
9) регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;
10) создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;
11) контроль за использованием земель на территории муниципального образования;
12) регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, также недр для строительства подземных сооружений местного значения;
13) организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;
14) организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;
15) муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
16) благоустройство и озеленение территории муниципального образования;
17) организация утилизации и переработки бытовых отходов;
18) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
19) организация и содержание муниципальных архивов;
20) организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи;
21) создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;
22) создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;
23) сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;
24) организация и содержание муниципальной информационной службы;
25) создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования;
26) создание условий для организации зрелищных мероприятий;
27) создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;
28) обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;
29) участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;
30) обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.
Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.
Специфика местного самоуправления состоит в закреплении полномочий по решению вопросов местного значения за органами местного самоуправления. Для осуществления этих функций органами ТОС необходимо решение последних о делегировании или передаче им полномочий, наделении соответствующими правами.
Феномен территориального общественного самоуправления известен со времен Древней Руси, что выражалось в существовании территориальной общины, которая не только способствовала сохранению традиций и трансляции культурных образцов, но и выполняла хозяйственные функции, на средства жителей благоустраивала территорию, и даже строила храмы. По мере укрепления государства оно стало навязывать общинам новые функции, которые часто носили государственный характер (например, фискальные функции), пыталось регулировать деятельность общин. Однако самоуправление сохранялось. Высшим органом управления общины было собрание (сходка, мир), где решались все вопросы местного значения и происходили выборы людей, призванных выступать посредниками между общиной и органами власти. Эти выборные лица выполняли свои функции на безвозмездной основе. Только в конце XVIII в. стали известны попытки введения системы их материального вознаграждения. В силу того, что община была хранительницей традиций взаимопомощи, нравственности, порядка, она существовала длительное время – до начала XX в.
В советское время широко известно о работе объединений граждан, получивших название «органы общественной самодеятельности». Их спектр широк, это – сельские, уличные, квартальные и домовые комитеты, родительские комитеты, женские советы, советы при медицинских и культурно-просветительских учреждениях, добровольные народные дружины по охране общественного порядка и др. По данным статистики, к 1985 г. в стране функционировало 652,7 тыс. уличных, квартальных, домовых, сельских и поселковых комитетов с числом участников 3382 тыс. человек. Несмотря на социальный эффект и широту выполняемых функций, органы общественный самодеятельности находились под партийным контролем и жестким руководством местных Советов народных депутатов и их исполкомов. Им были присущи недостатки, которые характеризовали и другие общественные формирования советского времени.
В ходе демократических преобразований в нашей стране население получило большие возможности для проявления инициативы, самоорганизации и объединения для решения обострившихся проблем по месту жительства. В первую очередь, здесь идет речь об объединениях граждан по месту жительства, действующих в системе территориального общественного самоуправления, как институциональной форме для реализации подобных действий.
Территориальное общественное самоуправление представляет собой систему, элементами которой, как правило, являются: собрания (сходы), конференции граждан по месту жительства, органы территориального общественного самоуправления и выборные лица ТОС (старшие по домам и по подъездам).
Все организационные формы территориального общественного самоуправления, как элементы единой системы, находятся в тесной взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости. В отличие от системы государственной власти РФ, территориальное общественное самоуправление образует единую систему только в рамках соответствующих муниципальных образований, независимую от аналогичной системы в другом муниципальном образовании.
Субъектом территориального общественного самоуправления является территориальное сообщество, которые мы определяем как объединение всех граждан, постоянно или преимущественно проживающих внутри границ территориального образования, признанного территорией местного сообщества, основанное на их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в решении вопросов обеспечения своей жизнедеятельности. Основные отличия территориальных сообществ от местных общественных объединений, т.е. функционирующих в пределах территории органа местного самоуправления, отражены в таблице.
Таблица. Добровольные объединения граждан:
виды и характеристики
|
Территориальное
сообщество |
Общественное
объединение |
|
¨ Правовой основой является законодательство о местном
самоуправлении |
¨ Правовой основой является законодательство об общественных
объединениях |
|
¨ Действует исключительно в пределах части территории муниципального
образования |
¨ Территория действия в законодательстве не определена |
|
¨ Территория устанавливается с учетом мнения населения по
согласованию с органами местного самоуправления |
¨ Решение о территориальных масштабах деятельности
самостоятельно принимается учредителями общественного объединения |
|
¨ На одной территории может действовать только одно
территориальное сообщество |
¨ На одной территории могут действовать несколько общественных
объединений, если они имеют разные названия |
|
¨ Создается в выборном порядке; учредителями являются
большинство граждан, проживающих на данной территории и обладающих
избирательным правом |
¨ Создается по инициативе не менее трех граждан |
|
¨ Регистрируется в органах местного самоуправления |
¨ Регистрируется в органах юстиции |
|
¨ Вправе представлять и защищать интересы населения данной
территории в государственных и негосударственных организациях |
¨ Представляет интересы населения настолько, насколько это
определено в уставе |
|
¨ Вправе приобретать распорядительные полномочия по решению
вопросов местного значения, делегируемых или передаваемых органами власти в
соответствии с нормативно-правовыми актами |
¨ По общему правилу не обладает полномочиями органов власти |
К перечисленному выше можно добавить ряд отличий территориальных сообществ от общественных объединений, связанных с их привлекательностью для различного рода партнеров, некоторыми аспектами их организационного поведения и развития.
В настоящее время в Новосибирске формируется система органов территориального общественного самоуправления, элементами которой являются объединения граждан по месту жительства, различающиеся по количеству жителей и размерам территории, на которые распространяется их деятельность. Так, по данным управления общественных связей мэрии Новосибирска на 01 января 2001 г., в городе функционировали 26 советов (комитетов) микрорайонов, 423 уличных комитета, 159 домовых комитета, избрано 2464 старших по подъезду и 3480 старших по дому. Среди органов ТОС самыми крупными являются советы (комитеты) микрорайонов, численность которых зимой 2002 г. достигла 61, несколько инициативных групп вели активную работу по созданию подобных органов ТОС в микрорайонах их проживания.
Трудно оценить, какое количество органов ТОС в российских городах следует считать оптимальным. Однако можно уверенно утверждать, что количество органов ТОС прямо пропорционально зависит от инициативы населения, его потребности в объединении для решения общих задач, возникающих по месту жительства. Например, по данным администрации Омска, в этом городе с численностью населения 1157,6 тыс. человек с 1999 г. действуют 69 комитетов территориального общественного самоуправления, 68 домовых комитетов, 497 квартальных комитетов, избрано 5033 старших по дому. По данным администрации Барнаула, на территории города образовано 26 органов ТОС, которые охватывают около 180 тыс. жителей. В городе Тогучине Новосибирской области с численностью населения около 23 тыс. человек активно функционирует 90 уличных комитетов.
Правовое регулирование территориального общественного самоуправления на федеральном уровне осуществляется Федеральным законом от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», на уровне субъекта федерации законом «О территориальном общественном самоуправлении в Новосибирской области», принятом депутатами областного Совета 13 июня 2001 г.
Импульс развитию территориального общественного самоуправления в Новосибирске был придан в 2000 г., что связано с принятием специальных правовых актов: типовые положения «О старшем по подъезду (дому)» и «О домовом (уличном) комитете», положение «О совете (комитете) микрорайона в городе Новосибирске».
Ключевой характеристикой ТОС является наличие инициативы населения, а отношения самоорганизации и самоуправления – определяющие. В то же время, развитие территориального общественного самоуправления во многих муниципальных образованиях сталкивается с целым рядом трудностей как организационного, правового, информационного, так и индивидуально-психологического характера. Среди них назовем следующие, но список не будет исчерпывающим:
- низкий уровень финансовой обеспеченности бюджетов органов ТОС не позволяет им вести работу по социально-экономическому развитию соответствующих территорий, вынуждая решать вопросы собственного выживания;
- недостаточная квалификация сотрудников и активистов органов ТОС как в сфере компетенции территориального общественного самоуправления, так и в общих вопросах права, психологии, ведения хозяйственной деятельности;
- недостаточный уровень информированности муниципальных служащих по вопросам развития территориального общественного самоуправления;
- нормативное закрепление правового статуса органов ТОС не решает проблему отсутствия механизма реализации возможностей, предоставленных советам (комитетам) микрорайонов принятыми документами;
- низкий уровень информированности населения о возможностях участия в территориальном общественном самоуправлении, соответствующих правах и обязанностях;
- отсутствуют какие-либо институциональные структуры, обеспечивающие диалог между активом ТОС и органами местного самоуправления и другие.
Решение этих проблем зависит не только от активности людей, способных и желающих участвовать в решении вопросов местного значения посредством территориального общественного самоуправления, но и от усилий органов местного самоуправления. В такой ситуации основная задача состоит в повышении эффективности взаимодействия между органами местного самоуправления и объединениями граждан по месту жительства.
Можно выделить несколько групп возможных форм поддержки органами местного самоуправления территориального общественного самоуправления.
1. Экономическая поддержка территориального общественного самоуправления:
· Выделение бюджетных денежных средств на развитие территориального общественного самоуправления, включая финансирование текущей деятельности органов ТОС;
· Материальное поощрение актива органов ТОС, включая ежемесячное содержание;
· Предоставление на безвозмездной основе помещений и оборудования для временного пользования органами ТОС;
· Предоставление неналоговых льгот органам ТОС;
· Конкурсное распределение денежных средств на реализацию социально значимых программ органов ТОС;
· Предоставление органам ТОС возможности ведения собственной хозяйственной деятельности.
2. Нематериальные формы поддержки территориального общественного самоуправления:
· Обучение руководителей и актива органов ТОС;
· Повышение уровня информированности актива органов ТОС;
· Создание институциональных структур, обеспечивающих конструктивный диалог между органами ТОС и органами местного самоуправления;
· Участие органов ТОС в выработке и принятии решений органами местного самоуправления;
· Встречи актива органов ТОС с городскими руководителями, должностными лица органов местного самоуправления;
· Поддержка инициатив органов ТОС по привлечению средств благотворительных фондов и организаций, в т.ч. иностранных.
Эти формы имеют позитивный опыт применения во многих городах России. Приведем несколько примеров.
Доля муниципальных образований, в которых исполнительные органы местного самоуправления материально стимулируют и поощряют актив органов ТОС, весьма значительна. Приведем для примера опыт Томска, имевший место в 1998 г. Постановлением мэра города была утверждена методика поощрения руководителей органов ТОС. Согласно этому документу, руководители томских органов ТОС премируются за достижение высоких результатов по благоустройству территории, подготовке жилищного фонда к зиме, проведение мероприятий по охране общественного порядка, отдыха и досуга при условии занятия призовых мест по итогам конкурсов «Самый благоустроенный двор», «Лучший дом», «Лучший подъезд», «Лучшая спортивная площадка», «Лучшая подготовка жилищного хозяйства к зиме» и т.д. Согласно этой методике, решение о премировании руководителей органа ТОС должно было приниматься общим собранием (конференцией) жителей данной территории с утверждением администрацией округа. Руководитель органа ТОС вправе, с согласия общего собрания (конференции) жителей и по согласованию с администрацией округа, премировать других членов органа ТОС. Источниками премирования являются средства, полученные от добровольных взносов граждан, юридических лиц, средства, предусмотренные в бюджете для осуществления делегированных полномочий за органами ТОС. В то же время размер премии не должен был превышать 10 минимальных размеров оплаты труда, установленных законодательством РФ.
В бюджете Перми по статье «Прочие расходы» заложены средства
на поощрение актива (зарплата председателю совета и бухгалтеру). Все условия
финансирования, равно как и другие взаимоотношения органов ТОС и администраций
районов, определяются в договоре о сотрудничестве. Кроме того, сложилась
практика передачи полномочий по отдельным договорам, разрабатываемым для
конкретных ситуаций и проблем, исходя из возможностей и пожеланий сторон.
Например, договор о совместной деятельности районной администрации с советом
самоуправления, в соответствии с которым денежные средства за аренду земельного
участка, предназначенного для автостоянок, поступают на внебюджетный расчетный
счет и делятся в следующих пропорциях: 25 % остаются администрации,
75 % поступают на расчетный счет совета. На эти средства совет организует
уборку мусора и вывоз его на свалку на закрепленной территории, очистку от
снега, озеленение территории, содержание газонов, клумб, решает другие вопросы,
связанные с содержанием территории.
В Барнауле во взаимодействии городской и районной администраций с органами ТОС могут устанавливаться сферы совместной компетенции, а также перечень вопросов, решения по которым не могут быть приняты без согласия с органами ТОС. При передаче части полномочий органов местного самоуправления на договорной основе органам ТОС, являющимся юридическими лицами, могут передаваться финансовые и материальные ресурсы, необходимые для их выполнения; осуществляется контроль за реализацией этих полномочий. При этом меры ответственности обеих сторон за невыполнение условий определены в договоре. Например, администрация Железнодорожного района заключила подобные договоры со всеми 4-мя органами ТОС, функционирующими на территории района. Полномочия, которые районная администрация им делегировала (на примере Матросовского микрорайона), это:
- решение вопросов отвода земельных участков и выдача разрешений на установку временных сооружений (металлических, железобетонных гаражей, киосков), но при обязательном согласовании с соответствующими службами районной администрации;
- заключение договоров на право установки временных сооружений с физическими и юридическими лицами;
- представление на рассмотрение администрации обоснованных предложений о приостановке строительства или эксплуатации объектов в случае нарушения экологических, санитарных и строительных норм на территории микрорайона;
- принятие решений в соответствии с действующим законодательством о наложении штрафов, составление актов, протоколов и предписаний на должностных лиц и граждан за нарушение Законов РФ и субъектов РФ и решений органов местного самоуправления;
- участие в приемке (на правах члена комиссии) объектов жилищно-коммунального хозяйства, объектов благоустройства после капитального и текущего ремонта;
- содействие созданию в микрорайоне предприятий различных форм собственности, занятых обслуживанием населения;
- организация контроля за качеством выполненных работ, услуг, оказываемых населению коммунальными службами для более эффективной эксплуатации жилфонда;
- предоставление места под сезонную торговлю на территории ТОСН;
- создание комиссии по делам несовершеннолетних и административной комиссии с выполнением функций районных комиссий;
- организация дополнительных рабочих мест за счет своих и привлеченных источников финансирования, с целью обеспечения занятости населения.
В результате такой работы в Железнодорожном районе Барнаула Советами ТОС в 2000 г. было отремонтировано 39 цоколей, освещено 48 подъездов, в 12 домах отремонтированы инженерные коммуникации в долевом участии с производственными жилищно-эксплуатационными трестами, установлено порядка 2500 м. ограждений, отремонтировано и уложено 12000 кв.м. внутриквартального асфальта, установлено 210 металлических дверей; построены 2 хоккейные коробки, организована площадка для выгула собак, установлено 18 спортивных площадок и 31 малая архитектурная форма.
В целом, позитивный опыт взаимодействия органов местного самоуправления и органов ТОС в российских городах должен быть обобщен, представлен в виде социальных технологий, продуктивных для применения.
Мы уверены, что материалы, представленные в настоящей статье, будут полезны активным и неравнодушным жителям, объединенным в местные сообщества идеями территориального общественного самоуправления. Ведь они по праву могут быть равноправными партнерами органов местного самоуправления в решении общих задач в силу нескольких обстоятельств. Во-первых, на уровне ТОС появляется возможность учесть значительно больший спектр проблем жителей, нежели на уровне целого муниципального образования. Во-вторых, на уровне ТОС создаются условия для более рационального использования материальных, финансовых, организационно-технических и других ресурсов конкретной территории. В-третьих, как показал анализ, абсолютное большинство реально действующих органов ТОС исключительно конструктивно настроены на решение конкретных практических задач в сферах своей компетенции. В-четвертых, они ближе других институтов, как гражданского общества, так и государства, к реальным интересам населения муниципального образования вследствие артикуляции указанных интересов в процессах непосредственного взаимодействия. Более того, ТОС предполагает активное участие жителей в решении социальных проблем территории, без чего местное самоуправление остается простой формальностью.
