Главная Каталог раздела Предыдущая
Оглавление Следующая Скачать в zip
Старцев Я.Ю.
Форма государственного устройства - правовое понятие, характеризующее законодательное или конституционное оформление отношений между центром (высшими органами государственной власти и управления) и периферией (территориальными органами власти и управления). С более теоретических позиций, речь идет о правовом оформлении взаимодействия между государством и иными - территориальными - субъектами публичной власти, или между нацией (народом) и территориальными сообществами.
Классическая теория права различает три формы государственного устройства: конфедерация, федерация, унитарное государство. Практика публичного управления в ХХ в. уточняет и дополняет эту типологию:
1) конфедерации становятся исторической, не существующей в современном мире формой государственного устройства;
2) понятие унитарного государства существенно меняется за счет внутренней дифференциации (различий в степени централизации, наличия или отсутствия автономных территориальных образований и т.д.);
3) федеративные государства также трансформируется, приобретая несвойственные классическим федерациям черты и становясь все более разнообразными;
4) появляются новые формы территориальной организации публичной власти, от надгосударственных образований (Европейский Союз) до регионализованных государств (государств автономий).
Унитарное
государство
Унитарное государство характеризуется единством государственной власти, т.е. отсутствием территориального разделения властей. Значительная часть современных унитарных государств децентрализованы, но это не стирает юридических различий между унитаризмом и федерализмом. Отличие правовой децентрализации от других форм территориализации публичной власти великолепно показано французским юристом Ж.Веделем (напомним, что понятие децентрализации сформировано именно французской правовой мыслью). Децентрализация не равнозначна федерализму. Если она ведет к возникновению публичных юридических лиц, иных, нежели государство, то эти публичные юридические лица имеют чисто административный характер и совершенно не располагают законодательной или судебной властью. Более поздний автор поддерживает классика: децентрализация четко отличается от федерализма в том смысле, что децентрализованные сообщества, в отличие от государств - членов федерации, не обладают никакой властью самоорганизации: все имеющиеся у них компетенции переданы им - и могут быть изъяты - центральным законодателем или конституантом.
Таким образом, унитарное государство управляется из центра, который является единым по отношению к территориям, даже если он внутренне дифференцирован. Территориальные сообщества и их органы власти в унитарном государстве не только не имеют собственной государственности и собственного законодательства, - они не могут также участвовать в законодательной или судебной деятельности центра. Деятельность территориальных органов власти и управления по существу сводится к исполнению, в рамках которого возможна разная степень самостоятельности.
В рамках этой общей схемы фактические полномочия региональных и местных органов власти в унитарных государствах могут существенно различаться. Встречаются важные различия даже в рамках одного государства, если сравнить статус обычных административно-территориальных единиц и статус автономных образований.
Федерация
Федеративное государство по своей природе двойственно: это единое государство и, вместе с тем, это союз государств. Типологически чистая форма федерализма предполагает возникновение федерации в результате объединения нескольких самостоятельных государств (государственных образований). Именно на таком подходе основана правовая теория федерализма, где особое внимание уделяется первичному характеру государственности субъектов, которые лишь передают некоторые полномочия на федеральный уровень. Однако, из двух с небольшим десятков федеративных государств, существующих в современном мире, только одна (!) федерация образовалась именно так и только так - Швейцария. Остальные федеративные государства или сочетали договорное формирование с централизованным присоединением других территорий (США), или формировались за счет федерализации унитарного государства (Австрия), или оформлялись как федерации в процессе деколонизации (Индия), или же фактически децентрализовались сверху, прибегнув в силу политической конъюнктуры к формально договорному процессу (Россия).
Таким образом, в современных федеративных государствах идея государственного единства преобладает над идеей союза; то же относится и к практике федерализма. Усиление этой тенденции позволяет многим авторам говорить об унитарной федерации где формальный федерализм прикрывает полновластие федерального центра и преимущественно хозяйственные и исполнительские функции органов власти субъектов федерации.
С другой стороны, сама идея государств в государстве провоцирует сепаратизм. Избежать сепаратистских настроений, часто массовых, не сумела ни одна из существующих федераций, во многих случаях для сохранения единства федерации потребовалось использование военной силы (США, Швейцария, Россия, Индия и т.д.), а некоторые федерации благополучно распались или вынуждены были принять отделение одного - двух субъектов.
Регионализованное
государство
Результатом эволюции классических форм государственного устройства стало появление в Европе новой формы - регионализованных государств или государств автономий. Эту форму государственного устройства, реализованную на практике в Испании и в Италии, можно рассматривать и как компромисс между федеративным и унитарным устройством, и как отказ от классических форм. С точки зрения унитаризма, регионализованное государство - абсолютизация автономий, которые в унитарных государствах существуют как исключения из общего правила. Все административно-территориальные единицы приобретают статус автономий: самостоятельные полномочия в различных сферах и право на исключительность, по отношению к соседним территориям. С точки зрения федерализма, регионализованное государство - фактическая федерация, маскирующаяся под унитарное государство путем сохранения унитаристских деклараций в конституции. Однако эта скрытая федерация принципиально ассимметрична: набор прав, полномочий и привилегий у каждой территории строго индивидуален.
Таким образом, современное государственное устройство эволюционирует настолько, что формальные различия между федерализмом унитаризмом теряют свой смысл : государства различаются скорее конкретными параметрами, чем принадлежностью к общим типам.
Приводимы ниже схемы иллюстрируют основные различия между формами государственного устройства и представляют одну их самых дельных типологий современных федераций.
Таблица 3. Современные формы государственного устройства
|
|
Унитарные государства |
Федеративные государства |
Регионализованные государства |
|
1. Общие принципы |
Государственная власть едина, единая система законодательства, исполнительной и судебной власти |
Государственная власть двойственна (федеральная и субъектов), двойная система законодательства, исполнительной и (иногда) судебной власти |
Государственная власть формально едина, но существует два уровня законодательства, иногда исполнительной власти |
|
2. Территориальное деление и территориальные единицы |
Административно-территориальные единицы: образуются, изменяются, реформируются сверху |
Субъекты федерации: образуются, изменяются, реформируются самостоятельно |
Автономии: образуются, изменяются, реформируются по согласованию с центром |
|
3. Наличие выборных органов власти |
Не обязательно |
Обязательно |
Обязательно |
|
4. Определение полномочий и механизма формирования территориальных органов власти |
Определяются законом (сверху) |
Определяются самостоятельно (с учетом федеральных конституционных ограничений) |
Предложения разрабатываются самостоятельно, но должны быть утверждены центральными органами власти |
|
5. Издание правовых актов |
Сфера действия определяется законом или судами (сверху) |
По любым вопросам, не отнесенным к федеральному ведению (презумпция компетенции субъектов) |
По согласованию или с обязательным утверждением центральными органами власти |
|
6. Атрибуты государственности |
Нет; иногда собственная символика |
Конституции (Уставы), часто официальный язык, свое гражданство, государственная символика |
Иногда официальный язык, никогда гражданство; Уставы (Статуты) утверждаются центральными органами власти |
|
7. Степень разнообразия в организации власти, полномочиях и статусе |
Унификация |
Равноправное разнообразие |
Асимметрия |
|
8. Примеры |
Франция, Аргентина, Швеция, Дания, Япония |
США, Мексика, Бразилия, Индия, Австралия, ФРГ, Швейцария |
Италия, Испания; под вопросом - Великобритания, ЮАР |
Таблица 4. Типы современных федераций
|
|
Дуалистическая федерация |
Кооперативная федерация |
Централизованная федерация |
|
1. Сферы законодательных полномочий (по Конституции) |
список исключительных полномочий федерации список запретов для субъектов презумпция компетенции субъектов |
список исключительных полномочий федерации список запретов для субъектов сферы конкурирующего законодательства (совместное ведение) презумпция компетенции субъектов |
список исключительных полномочий федерации список запретов для субъектов сферы конкурирующего законодательства (совместное ведение) список полномочий субъектов презумпция компетенции федерации |
|
2. Распределение полномочий исполнительной власти |
Независимые системы органов исполнительной власти у федерации и у субъектов, четкое разграничение полномочий |
У федерации только центральные органы исполнительной власти; на территориях действуют только органы исполнительной власти субъектов, которым федерация делегирует полномочия |
Органы исполнительной власти субъектов подконтрольны и подотчетны, часто подчинены федеральным |
|
3. Бюджетный федерализм |
Редкие федеральные гранты и программы, в остальном взаимная независимость |
Многоуровневая система перераспределения налоговых поступлений, дотаций, взносов |
Финансовые ресурсы концентрируются в федеральном бюджете, откуда распределяются по усмотрению федерации |
|
4. Примеры |
США, Австралия |
ФРГ, Швейцария |
Индия, Пакистан |
Алгоритм для сравнительного анализа степени централизации/ децентрализации.
1. Полномочия территориальных органов власти
1.1. Объем полномочий
1.1.1. Сферы полномочий
1.1.2. Характер полномочий (принятие решений или исполнение, содержание или обеспечение)
1.2. Способ определения полномочий (позитивное или негативное регулирование)
1.3. Распределение полномочий между органами и должностными лицами (распределяются сверху или на местном уровне)
1.4. Делегирование полномочий и институциональная структура.
2. Финансы
2.1. Доходы
2.1.1. Характер собственных доходов (конституционное, законодательное или административное закрепление, право самостоятельного введения налогов / установления ставок)
2.1.2. Доля собственных доходов в бюджете
2.1.3. Доля трансфертов в доходах
2.1.4. Соотношение целевых и общих трансфертов
2.1.5. Конституционное, законодательное или административное регулирование объема трансфертов
2.2. Расходы
2.2.1. Объем обязательных расходов, соотношение с объемом бюджета
2.2.2. Способы устранения бюджетного дефицита.
3. Органы власти
3.1. Формирование
3.1.1. Выборность (наличие выборных органов, избирательная система - кто определяет порядок выборов)
3.1.2. Назначение или утверждение вышестоящими органами
3.2. Структура и состав
3.2.1. Кто определяет структуру органов власти
3.2.2. Кто определяет численность служащих, их статус, штатное расписание, уровень оплаты
4. Контроль
4.1. Тип контроля
4.1.1. Постоянный или выборочный контроль
4.1.2. Контроль законности или контроль исполнения, политический контроль
4.2. Органы контроля
4.2.1. Префекторальная или непрефекторальная система
4.2.2. Полномочия контрольного органа по приостановке действия / отмене актов
4.3. Ответственность: формы ответственности, роль несудебных органов
5. Возможности лоббирования
5.1. Официальное участие в деятельности органов власти вышестоящего уровня:
5.1.1. Участие в работе вышестоящих органов (наличие особого органа территориального представительства, его полномочия)
5.1.2. Законодательная инициатива, иные формы обязательных для рассмотрения предложений
5.1.3. Роль территорий в принятии конституционных законов, проведении референдумов и т.д.
5.2. Индивидуальная политическая карьера и местные ресурсы:
5.2.1. Избирательная система / система политических партий
5.2.2. Совмещение должностей
5.3. Группы давления: ассоциации и союзы местных властей, формы и степень их влияния.
6.
Практика применения норм и использования возможностей (с одной стороны -
выполнение или невыполнение конституционных и законодательных прав, гарантий и
т.д.; с другой стороны - частота использования возможностей, - статистика
контроля и санкций, использование чрезвычайных мер, реальное лоббирование
проектов и пр.)
Главная Каталог раздела Предыдущая
Оглавление Следующая Скачать в zip