Общий политический контекст формирования стратегического подхода к муниципальному управлению.

В последние годы часто приходится слышать, что отставание России во многом определяется несовременными методами управления.
Действительно, управление осуществляет связь между производительными силами и производственными отношениями, и его значение нельзя переоценить. Сегодня уже невооруженным взглядом можно выделить успешно работающие предприятия, при целом ряде факторов, определяющих успешность, безусловно управление играет центральную роль. По простой аналогии можно предположить, что в государственной и муниципальной сфере качество управления играет не последнюю роль.

Так что же в ней происходит сейчас?
Процесс государственно-политического строительства в России начинает приобретать дискуссионную напряженность. Итак, мы замерли в ожидании. В ожидании предложения какой-либо новой политической и управленческой рациональности, в которой станет возможно более эффективное использование имеющихся в стране ресурсов. Политические лидеры не устают повторять, что у нас всего навалом, только, мол, распорядиться не умеем, т.е. управленческого ума недостает. Посылают за этим умом за границу. Много уже наших руководителей за бюджетные деньги и простых граждан за свои побывало там, однако, серьезного прибытка в управленческом уме что-то не заметно. Может не на то смотрим, не тому учимся. Ведь и в управлении бывают такие же устаревшие технологии, как и в технике.

Как отличить новое современное от старого и дряхлого?
Второй вопрос, который постоянно дискутируется в обществе: Можно ли прорваться? Найти канал прорыва. Поиск правильной опоры в промышленности можно определить, как баланс между тем, что мы можем производить для внутренних нужд сами и тем, что будет
выгоднее покупать, как выбор ключевых, опорных отраслей: нефтедобыча и переработка, машиностроение, аэрокосмическая отрасль, энергетика и т.д.. Вариантов много, а выбор небольшой. Мы также не можем определиться с нашими городами, кому и зачем они
нужны. Не можем сообразить, 89 субъектов Федерации - это много или столько, сколько необходимо. А 14 тысяч больших и маленьких муниципальных образований - это много или мало для такой страны. Определиться по отношению к проблемам управления в
государственном и муниципальном секторе, выяснить, какой управленческий подход рациональнее и соответствует конкретной управленческой ситуации в стране. Мы должны понять на какие принципы организации управления следует ориентироваться.
Государственные и муниципальные руководители должны отличать старые и современные технологии управления, отдавать себе отчет в том, что они теряют, доверяясь старым проверенным, но не эффективным методам управления. Таким образом, если в промышленности мы приближаемся к ответу на вопрос: где и как мы будем прорываться, то в сфере государственного и муниципального управления до самой постановки вопроса еще нужно время. Мы понимаем, что во многом та или иная модель, управленческий подход будут приниматься в зависимости от того, насколько успешно они будут способствовать решению социальных и экономических проблем. И все же давайте это время поторопим. Попытаемся ответить на вопросы о том, что такое современное
рациональное муниципальное управление.

Можно с уверенностью сказать, что все, кто сталкивается с муниципальным управлением, особенно в средних и крупных городах, готовы согласиться, что к его специфическим характеристикам относятся: плотность среды, концентрированность ресурсов, сильное
взаимное влияние принимаемых решений и взаимозависимость различных процессов. Из этих характеристик следует и основное требование к управлению: целостность и комплексность.

Общий управленческий контекст
Внимание, которое в последние годы уделяется стратегическому управлению в России, по нашему мнению является в большей степени откликом на вопрос о том, с помощью какого метода и каким способом мы можем делать расчеты на будущее, проецировать желаемое будущее состояние на текущую ситуацию, строить планы и достигать поставленные цели. Таким образом, проблематика развития стала для нас побудительным мотивом обращения к вопросам стратегического управления.
Следующий вопрос, который пока остается без ответа в рамках существующих управленческих моделей - вопрос:

Что мы делаем? Поскольку этот вопрос относит нас к долгосрочной перспективе, стратегическое управление привлекается для определения
перспектив деятельности и является распределенным во времени пониманием, в отличии от тактики, которая отвечает на вопрос:

Как делаем? в конкретном периоде времени и определяет виды используемых средств и последовательность их включения в деятельность.
Впервые проблема стратегического управления становится объектом серьезных систематических дискуссий в 1960-х годах.
Стратегическое управление в это время рассматривается в контексте разработки новых управленческих моделей и подходов, в частности перехода от кризисного управления к различным типам корпоративного управления. Новый стимул развитию представлений
о стратегическом управлении дал процесс “экономической глобализации”. Глобализация оказала глубокое воздействие на государства, регионы и населенные пункты. Показатели их функционирования во все большей степени стали подвергаться влиянию процессов и
сил, которые находятся за пределами географических границ.

Для государственного и муниципального сектора эта проблематика является сегодня не просто инновационной, но и чрезвычайно слабо проработанной. Однако по мере развития процессов государственного строительства, организационно-правового
обособления федеральных структур управления, более точного определения объемов полномочий субфедеральных и муниципальных органов власти создаются условия для более энергичных усилий по совершенствованию систем управления.
Одним из ключевых критериев выбора модели управления чаще всего используется эффективность. Предполагается, что та или иная модель управления дает некий эффект и его можно оценить. Однако мы также с доверием относимся и к утверждению, что эффект
вытекает из процесса, а сам процесс имеет естественный характер. И в этом случае, стратегия заключается лишь в том, чтобы научиться находить процесс движущийся в нужном направлении.

Достаточно распространено представление, в котором управленческая модель рассматривается как теория, от которой необходимо сделать переход к практике, основываясь на здравом смысле и рассудительности. Такое представление является следствием переноса научного метода в пространство человеческой деятельности, которое характеризуется постоянно меняющейся ситуацией.
Часто выбор управленческой модели ставится в зависимость от парадигмы цель-результат, в которой управленческие средства рассматриваются в качестве метода достижения цели, ее преобразования в желаемый результат. Но и в этом подходе без ответа остается вопрос: можно ли выбрать адекватные средства в изменяющейся ситуации, всегда ли выбранные средства будут достаточны.

Выбор модели управления в одном случае может быть связан с ответом на вызов, который обычно заключен в символе кризиса, а в другом, сами управленцы, делая выбор, бросают вызов времени, выраженному в ситуации. Мы видим, что принятие решения может
происходить в разной модальности, в первом случае, выбор происходит вопреки нашей воле, а во втором - по нашей воле. Однако любое решение будет заключать в себе риск. Из этого следует, что разрабатывать стратегию следует на стадии движения “против
течения”.

На наш взгляд выбор модели управления в значительно большей степени зависит от типа мышления или правильнее сказать типа мыследеятельности, в котором реализуется деятельность высшего управленческого персонала. Скажем, в рамках системо-
мыследеятельностного подхода стратегическое принимается как императив.
Отметим, что все приведенные выше критерии выбора модели управления при их анализе не выдерживают критики. Недаром сама ситуация выбора носит стратегический характер и больше похожа на искусство навигации, в котором умение следовать “закону моря” играет решающую роль в достижении результата.

Сама идея стратегического подхода имеет длинную историю, однако, с определенной периодичностью она становится объектом содержательного развития.
Современное содержание стратегического управления начинает складываться в пространстве рефлексии наиболее успешно зарекомендовавших себя в послевоенный период управленческих технологий, как ответ на вызов времени, сформулированный в
концепции устойчивого управляемого развития.
Итак, попробуем выделить управленческие модели-подходы, из которых выросло Стратегическое управление:

метод, который получил название “research & development”, что в переводе звучит как “исследование и проектирование”, из этого метода в проблематику стратегического была взята сущностная связь исследования и проектирования;

ресурсный подход. В его основе находится вопрос о ресурсах как источниках и одновременно ограничении на какую-либо деятельность. Проблематика стратегического в ресурсном подходе появляется на различении ресурсов на тактические и стратегические;

концепция устойчивого управляемого развития. В рамках этой концепции к стратегическим ресурсам были отнесены ресурсы, от которых зависит воспроизводство человеческой жизни и деятельности, была обоснована необходимость перехода от экстенсивного к интенсивному развитию, от использования экзогенных к эндогенным ресурсам, т.е. более стратегичным и в то же время наиболее трудным в использовании ресурсам.

функциональный подход. В его основе лежит исследование операций, на основе которых проектируются, описываются, анализируются и оптимизируются управленческие функции. В рамках этого подхода получило свое развитие линия Стратегического планирования,
которая бала представлена как суть Стратегического управления (краткосрочное, среднесрочное, долгосрочное - стратегическое планирование);

программно-целевой подход. В его основе заключена парадигма цель-результат-программа. В этом подходе движение от цели к
результату описывается посредством программных средств, таким образом программируется (алгоритмируется, операционализируется)
сам процесс движения от момента постановки цели до получения результата;

изучение процессов развития. В связи с резким увеличением реализационных возможностей, развитие было положено как отдельный объект исследований. Техники развития были отделены от техник функционирования, установлена взаимосвязь процессов развития и функционирования, предприняты попытки объединить функционирование и развитие в одной системе управления, на одном материале деятельности. Для обеспечения процессов развития разрабатываются новые типы управленческих структур (например, матричные, сетевые) в большей или меньшей степени ориентированные на инновации;

развитие теории принятия решений. В ее основе лежит акторный взгляд на управленческую деятельность, процесс управления рассматривается с точки зрения подготовки и принятия решений. Типологизация управленческих решений выводит исследователей на определение стратегических решений. Управленческие решения рассматриваются как средство реагирования на конфликтные ситуации, часть целеполагания и развития;

системный подход к управленческой деятельности;
Cближение и взаимное влияние различных сфер деятельности (после Второй Мировой войны - достижения военной сферы стали переноситься в гражданскую сферу опосредованно через сферу исследований и проектирования, прежде всего в частный бизнес, как наиболее восприимчивый к инновациям сектор, затем из бизнеса вместе с его представителями в государственное и муниципальное управление.

Помимо развития теории управления, серьезное влияние на повышенный интерес к стратегическому управлению оказали изменения в государственно-политическом устройстве, как в Европе, так и в России. Был сделан шаг от правового к гражданскому государству, произошло переосмысление идеи субсидиарности. Для российской ситуации важно, что субсидиарность предполагает отказ от сугубо иерархических отношений. За этим принципом следует повышение уровня самостоятельности всех субъектов политики и управления, в частности, города, поселения, гражданских сообществ.
Можно предположить, что первые конструкторы-разработчики стратегического подхода старались выделить наиболее ликвидные инструменты всех известных им управленческих технологий и объединить их.

Сегодня мы можем констатировать, что в идее стратегического управления стал концентрироваться вызов, который бросают лидеры управленческих реформ в муниципальном секторе старым, заскорузлым, социально-корпоративным методам управления, порождающим коррупцию и безответственность. Стратегическое управление начинает рассматриваться как шанс, точка прорыва к эффективному государству.

Мы уже пробовали взять на вооружение модернизированные модели управления: сначала пытались сделать все по-советски, за счет новой перестроичной риторики, не меняя содержания управленческой деятельности, в частности, планов социально-экономического развития, они по-прежнему строились на нормативах обеспеченности жителей услугами, финансируемых из бюджета учреждений, и поэтому оказывались несостоятельными. Затем стали доходить своим умом до изменения методов управления, например, решили, если у нас кризис, потом подумали и добавили - системный кризис, а если так, то необходимо готовить антикризисных управляющих с системными наклонностями, а кризисное или антикризисное управление сделать базовой моделью. Даже избирательные кампании проводим как кризисные мероприятия. Однако эксперименты и новации не дают пока главного результата, а именно - нет ответа на
вопрос о целях, перспективах, и способах их достижениях. Никто точно не знает, какое государственно-политическое устройство мы действительно из себя выдавливаем, в чем наши национальные интересы, кто наши друзья, а кто враги и так далее.

Если взглянуть на послевоенную историю Европы, историю последних лет - этапа складывания новой Европы, то мы увидим, что эти ключевые периоды начинались с серьезного переосмысления и развития содержания регионального и муниципального управления. Их общее направление можно определить как усложнение технологий управления. Новые задачи требовали резкого умножения числа равноправных участников процесса, их разносторонней координации, новых средств разрешения конфликтов. Появился серьезный запрос на эффективные и в то же время мягкие управленческие технологии. Так стал оформляться новый подход в региональном и муниципальном управлении, который мы называем стратегическим.

Стратегический подход к деятельности организации, руководства и управления в противовес разработке и реализации управленческих моделей - указание на современное, наиболее широкое, релевантное понимание управленческой деятельности.
Стратегический подход позволяет руководителям избежать навязывания какой-то одной модели управления и необходимости всем под нее подстраиваться и становится заложником неадекватной логики действий. Стратегический подход позволяет сделать совсем иное - увязать разнонаправленные цели, многообразные ресурсы в границах одного потока деятельности, вместо принуждения и насилия перейти к сотрудничеству и пониманию.

Сравнительные характеристики стратегического подхода к муниципальному управлению:
- Не стратегический подход
- Стратегический подход
- Приоритет краткосрочных целей
- Приоритет долгосрочных целей
- Акцент на распределении имеющихся материальных ресурсов
- Акцент на организационном проектировании, как методе организационного приращения ресурсов
- Мобилизационный тип использования ресурсов
- Плановый тип использования ресурсов
- Акцент на принятии ситуативных решений
- Акцент на согласованном планировании
- Ведомственный тип структуры управления
- Программно-функциональный тип структуры управления
- Ориентация на задачи
- Ориентация на проблемы
- Жесткая административная иерархия
- Субсидиарность, равноправие и сотрудничество
- Раздельное решение вопросов функционирования и развития
- Совместное, согласованное решение вопросов функционирования и развития.
- Опора на административные (принудительные) рычаги власти
- Опора на авторитет и влияние власти
- Подчинение
- Понимание
- Пассивное участие гражданских сообществ в решении местных вопросов
- Активное участие местных сообществ в решении местных вопросов
- Закрытый характер деятельности местных органов власти
- Открытый (публичный) характер деятельности местных органов власти
- Социально-корпоративный характер принятия решений
- Нормативно-правовой характер принятия решений

Заключение.

Эта статья написана в 1999 году, за это время слово Стратегия вошло в обыденную жизнь, были созданы Федеральные округа и дискуссия о праве на стратегию развернулась с новой силой. Стратегия теперь берется как конкретная производительная и политическая сила, тот, кто владеет стратегией приобретает очевидные преимущества.