Мы находимся в таком этапе развития, который заставляет переосмысливать и содержательно развивать целый ряд устоявшихся понятий. К ним по важности я в первую очередь отношу понятия “пространства и пространственного развития” и “субсидиарности”.

Сегодня любая серьезная дискуссия о страновом развитии не может обойти необходимость определить содержательное наполнение этих двух понятий, установить их взаимную связь. Равно в той степени, в которой сообщества способны наполнить эти понятия определенным содержанием, происходит стратегическое осознание новых горизонтов институционального развития государства.

Характер и модель пространственного развития определяется набором основных субъектов этого развития и типом отношений между ними, который в свою очередь предопределяет цели и основные направления этого развития. Субъекты пространственного развития могут находиться в сугубо иерархических отношениях, а могут строиться на коалиционной, ассоциативной основе, равенстве прав. Выбор типа отношений между субъектами пространственного развития оказывает серьезное влияние на характер организации коммуникации между ними, порождающей то или иное политическое, социально-культурное и экономическое программное и проектное наполнение пространства.

Для России осмысление содержания пространственного развития2 и принципа субсидиарности сталкивается со сложившимися стереотипами закрепленными в понятиях: административно-территориального деления, схем расселения, размещения производительных сил в госплановском смысле, федерации и федеративных отношений, полномочий органов власти, взаимной ответственности. Давайте посмотрим, как переосмысление этих понятий происходило в Европе в ХХ веке в рамках проекта нового европейского федерализма.

Первый этап следует отнести к предвоенному периоду, когда стала очевидной необходимость внесения глубоких изменений в систему принципов построения государственных и надгосударственных институтов с целью противодействия тоталитарным режимам. Ключевыми понятиями этого этапа становятся “федерализм” и “демократия. Главной идеей европейских федералистов становится создание федеративного наднационального органа и европейское гражданство. На Конгрессе в Монтре в 1947 году были сформулированы основные принципы федерализма. “Первый принцип. Федерация может образовываться лишь при отказе от всякой идеи организационного гегемонизма... Принцип второй. Федерализм может родиться лишь при полном отказе от всякой системы. Создать федерацию значит упорядочить множество, соединить так или иначе конкретные и разнородные реальности - нации, экономические регионы, политические традиции. Третий принцип. Федерализм не знает проблем меньшинства... Четвертый принцип. Федерация не ставит перед собой цель стереть различия и слить все нации воедино, наоборот, она стремиться сохранить их собственные качества. Пятый принцип. Федерализм основывается на любви к сложному, в отличие от грубого упрощенчества, характерного для тоталитарного мышления.”3

Второй этап развития европейского федерализма разворачивается с конца 80-х годов под воздействием процессов экономической и коммуникационной глобализации. Пружиной процесса глобализации становится унификация, навязывание необходимости следовать единой модели. В этот момент осознано формируется продуктивная оппозиция: глобализация - локализация, за которой стоят вопросы сохранения исторического наследия и национальной и региональной идентичности, определения границ внешней открытости и внутренней закрытости. Начинается активный поиск способов контакта между пространствами внешнего глобального и внутреннего локального, ограничения интервенции одного пространства в другое. Тотальная унификация начинает более активно конкурировать с локальной дифференциацией, происходит ответственный поиск границ двух пространств и способов их соорганизации, появляется лозунг: Единство в многообразии. В этот момент на повестку дня выдвигается принцип “субсидиарности”.

Административно-территориальные границы больше не являются ограничением на реализацию основных свобод: перемещение товаров, граждан, услуг и капиталов. В лексикон политиков входит новое понятие “регион и регионализация”, указывающее на новый способ прочерчивания границ поверх административного деления, который основывается на принципах идентичности, создания новых центров продуцирования деятельности, необходимости обеспечивать расширенное воспроизводство стратегических ресурсов, прежде всего среды обитания и человеческого потенциала. Новые регионы начинают оформляться на основе принципа, введенного Дени де Ружмоном: взаимодополняемость и значимость регионов. Он писал: “Никогда не поручайте крупной единице то, что может быть сделано более мелкой. То, что может сделать семья, не должен делать штат. И то, что может сделать штат, не должно делать федеральное правительство”

“Исходя из принципа взаимодополняемости, или предложенного Ги Эро понятия точной адекватности, каждый коллектив, каждый уровень структур должен обладать полномочиями, достаточными для решения проблем, которые либо в силу своей природы, либо в силу своей значимости могут быть с наибольшей эффективностью решены именно на этом уровне.”4
При сохранении значительных различий между цивилизациями и цивилизационными социально-экономическими моделями внутренние основания доверия, понимания и приятия тех или иных идей, концептов и проектов, становятся новыми каналами проектно-ориентированной коммуникации, а сплоченность сообществ, объединенных в границах регионов и город-центров, становится необходимым условием успешной конкуренции за привлечение ресурсов развития.5
Сложившаяся ситуация дает толчок к развитию местного самоуправления, на местном уровне начинают концентрироваться полномочия необходимые для сохранения локальной идентичности и развития историко-культурного потенциала места.

Возникает новая матрица уровней власти и управления, в которой распределяются совокупные полномочия:

1. Наднациональный уровень
2. Национальный уровень
3. Региональный уровень
4. Муниципальный уровень

Изменение отношения к территориальному аспекту реализации власти: теперь, когда мы употребляем понятие территория в управленческом и политическом смыслах, имеется ввиду несколько типов пространств: территория данная в метрических единицах измерения и регион деятельности.

Российский федерализм и субсидиарность

Как видно, в практике европейского социально-территориального управления вопрос распределения и перераспределения полномочий (функций, прав и обязанностей, ответственности, компетенций и финансовых средств) между управленческими органами разного уровня - федеральным, региональным, местным, - объединен понятием “субсидиарности”.

Понятие субсидиарности восходит к средневековому городскому праву. Современное его понимание отражает практику постоянного процесса перераспределения полномочий между управленческими органами разного уровня. Сегодня процесс распределения полномочий между уровнями управления уже нельзя мыслить как статичное качество организационно-управленческих структур.

Собственно, сам факт появления местного самоуправления в структуре организации власти связан с реализацией фундаментального принципа: сократить административную дистанцию между органом принимающим решение и сферой действия этого решения, достигая, таким образом, точности фокусировки самого решения и оптимизации расходов по его исполнению.

Из этого следует, что перераспределение функций в рамках конкретных полномочий и предметов ведения может осуществляться на основе оценки того, какой уровень управления наиболее приближен к реализации функции. В идеале никакие вышестоящие органы управления (федеральные или субъектов Федерации) не вправе брать на себя ответственность за решения, касающиеся местных сообществ, если сами эти сообщества в состоянии компетентно решать свои проблемы.

Действительно, в статье 6 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации сказано, что “Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти”.

Данное положение, по нашему мнению, проистекает из понятия субсидиарности, констатируя, что местные условия и обстоятельства не только различны, но и изменяются с течением времени. Поэтому объем предоставляемых услуг, равно как и объем функций местных органов управления, должен соответствовать меняющимся потребностям и условиям, учитывать местные требования и пожелания.

Таким образом, в практике перераспределения полномочий и предметов ведения между субъектами Федерации и органами местного самоуправления положение с объемом функций (предметов ведения), исполняемых органами местного самоуправления дифференцируется по субъектам Федерации.

Но в России это совершенно не означает, что наполнение местного бюджета финансовыми средствами будет происходить на основе объема функций, который исполняет орган местного самоуправления.

Региональная бюрократия считает, что делегирование реальной власти и полномочий ( а вместе с ними и финансовых ресурсов) на места приводит к утере контроля.

Идея субсидиарности достаточно хорошо работает в руках региональной и федеральной бюрократии, когда перераспределяются полномочия и соответствующие финансовые средства между Федерацией и субъектом Федерации, но перестает работать на уровне перераспределения полномочий между субъектом Федерации и местным самоуправлением.

Кроме содержательного освоения понятия субсидиарности требуют содержательного правового толкования понятия “предметов ведения”, “полномочий” и “функций управления”. Именно содержание данных понятий способно открыть нам природу появления самой задачи перераспределения “отдельных государственных полномочий”, их передвижения по уровням власти и управления в зависимости от изменения социально-экономической ситуации конкретного государства.

Таким образом, можно сделать вывод, что идея субсидиарности как нормы права, отражающей готовность всех уровней власти делиться этой властью и полномочиями, таковой в России еще не стала.

На практике мы чаще всего наблюдаем как раз противоположенное - концентрацию власти на ее высших этажах с целью проведения решений выгодных и удобных прежде всего для тех, кто представляет эту власть в конкретных учреждениях.

В настоящее время с правовой точки зрения мы только находимся на пути к многоуровневой системе управления, признанию ее ценностей и отхода от принципа “все или ничего”, характерного для властной вертикали советского периода и не предусматривающей необходимость согласования интересов разных уровней государственного и местного управления.

В лучшем случае сегодня мы имеем дело с административным рынком и бюрократическим торгом представителей разных уровней управления.

Пока в правовой рамке можно констатировать необходимость расширения культурного кругозора в вопросах государственного строительства и государственного управления посредством широкой дискуссии по содержанию понятия субсидиарности, как основания для расширения кругозора политического, с целью создания дееспособного сложноорганизованного правового государства, основанного на гражданских ценностях.

Мы видим, что попытка заложить в законодательную базу принцип субсидиарности не получила логического развития и составляет серьезную проблему взаимодействия трех уровней управления в российском государстве. Отсутствие каких либо публичных принципов в распределении полномочий привело к разрушению коммуникативных процессов между регионами и городами. Сегодня трудно найти пример успешной кооперации между регионами в решении общих задач, процессы воспроизводства основных ресурсов практически разрушены. Естественное стремление к ассоциативности между регионами и муниципалитетами наталкивается на отсутствие необходимых полномочий и ресурсов для продуктивного взаимодействия. Центральные власти зачастую усматривают в ассоциативности сепаратистские тенденции и не поощряют этих процессов, опрометчиво противопоставляясь природе жизни. Мы до сих пор ощущаем опасность в действиях, направленных на высвобождение из под опеки государства человеческих и пространственных ресурсов. Одновременно, мы точно знаем, что там, где нет кооперации, нет и деятельности.

Субсидиарность и органы местного самоуправления в Европе

“Субсидиарность“ является сегодня, вероятно, самым модным словом среди специалистов-политологов и правоведов. Возможно, это увлечение объясняется тем фактом, что, как заметил по этому поводу нынешний президент Европейского союза Жак Сантер на одном из коллоквиумов, организованном Европейским институтом государственного управления, проходившим в Маастрихте в 1991 году, “мы знаем, что подлинное согласие по поводу принципа субсидиарности стало возможным только благодаря тому, что это понятие вбирает в себя различные интерпретации.

Выделяют два важнейших аспекта принципа субсидиарности:
-субсидиарность, относящаяся к взаимоотношениям между индивидами и институтами; -субсидиарность в отношениях между различными уровнями управления.

Вопрос, интересующий нас, состоит в следующем: каким образом можно гарантировать согласованность между индивидом и системой, с одной стороны, и между государством и местным самоуправлением, с другой?

Принцип субсидиарности дает оригинальный ответ на этот вопрос. До настоящего времени политическая теория предлагала два принципиально различных ответа на проблему согласования:
-иерархическое: координация обеспечивается определенным типом иерархии, будь то иерархия внешних полномочий или внутренних усвоенных ценностей;
-коалиционное: политические и социальные системы существуют лишь постольку, поскольку их составные элементы (то есть индивиды или органы местного самоуправления) имеют возможность свободно решать вопрос о принадлежности к этой системе в целом (или, наоборот, ее покинуть), договариваясь об условиях своего членства в ней. В этом случае система является коалицией.

Субсидиарность способна дать третий ответ в решение вопроса координации, который удовлетворит требованиям современной мысли и одновременно несет в себе определенную культурную новизну. Согласно принципу субсидиарности, составные части системы действуют согласованным образом не потому, что они подвергаются давлению сверху (члены системы являются органическими составляющими этой самой системы, то есть они существуют потому, что существует система) и не потому, что они представляют собой самостоятельные единицы, свободно принимающие решение войти в коалицию, либо выйти из нее (то есть система существует только потому, что ее составляющие элементы так решили), но потому, что и сами они, и система имеют что-то общее (будь то ряд ценностей и (или) общие интересы). Составные элементы не могут покинуть систему (так как они не в состоянии выжить вне системы), но система не обладает никаким иерархическим превосходством по отношению к своим составляющим частям (поскольку и сама она не может выжить без них). Центральная администрация необходима не более, чем какая-либо местная община. Местное сообщество в свою очередь нуждается в центральной администрации для того, чтобы обеспечить согласование решений. Индивиды и органы местного самоуправления пользуются автономией, которая не может быть ограничена ни политической системой (по отношению к отдельным лицам), ни центральной администрацией (по отношению к местным органам власти)”.6

Послесловие

Не призывая читателей к евроцентризму, мы не можем ни обращать внимание на процесс расширения новой Европы на Восток.7 Так или иначе, но многие российские регионы от запада до востока страны уже вовлечены в европейскую регионализацию. У этого движения есть разнообразные и достаточные основания: этнические (Карелия), исторические (Калининградская область), экономические (выстраивание рубежей “белого” капитала на границах с Азией), экологические (влияние добычи полезных ископаемых на Севере России на экологическую ситуацию Севера Европы и Америки), чисто политические. Пока это движение носит в большей степени односторонний характер. В силу ущемления полномочий субъекты Федерации и органы местного самоуправления не могут выступать партнерами в этих отношениях, а продвигаемые ценности державничества грубо противостоят глубокой экономической кооперации и политическому сотрудничеству. Декларируемые цели устойчивого развития теряют свою реалистичность в тот момент, когда происходит искусственное ограничение динамики расширения пространства деятельности, принятия ряда угроз и вызовов как общих с соседними регионами, совместного поиска выхода из новых кризисных ситуаций.

России необходимы не только устойчивые организационные вертикали, но и устойчивые коммуникационные горизонтали. Увеличение относительно автономных коммуникационных пространств и обеспечение их необходимыми полномочиями. Увеличение локального разнообразия и использование потенциала сравнительных преимуществ при установлении партнерских отношений.

Все вышесказанное можно перевести в требования к организационному дизайну современной России.