Полномочия, функции и предметы ведения

Полномочия, функции и предметы ведения

в стратегической перспективе развития государственности

Доклад Центра стратегических исследований

Приволжского федерального округа

Нижний Новгород–Москва

2002

Редакционная коллегия:

Алексеев О.Б., первый заместитель директора Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа

Генисаретский О.И., научный руководитель Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа, доктор искусствоведения, профессор Института корпоративного предпринимательства Высшей школы экономики

Щедровицкий П.Г., директор Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа, профессор Института корпоративного предпринимательства Высшей школы экономики

Предисловие

В публикуемом докладе представлены результаты методологических исследований и проектно-аналитических разработок, проводившихся Центром стратегичесих исследований в 2001 году по теме «Стратегии разграничения предметов ведения, полномочий и функций между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления».

Началом работ над темой доклада стал проектный семинар, проходивший 13–15 февраля 2001 года в г. Кстово Нижегородской области, в котором плодотворное участие приняли:

Эксперты:

Евстифеев А.А., заместитель Полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе, доктор юридических наук

Исаков В.Б., доктор юридических наук, начальник правового управления ГД

Кронский В.С., доктор юридических наук, профессор, эксперт аппарата Полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе

Надежин Б.Б., кандидат юридических наук, зав. кафедрой права Московского физико-технического института, депутат Государственной Думы

Сапиро Е.С., доктор экономических наук, профессор

Смирнов В.В., кандидат юридических наук, профессор

Смирнягин Л.В., доктор географических наук, профессор Московского государственного университета

Швейкин В.А., директор Центра стратегического планирования Саратовской области

Черкунов О.А., член Совета Федерации от Пермской области

Cотрудники федеральной инспектуры

Приволжского федерального округа:

Галимарданов М.М., главный федеральный инспектор

по Республике Татарстан

Капишников П.Н., главный федеральный инспектор

по Оренбургской области

Мартьянов Н.А., главный федеральный инспектор

по Кировской области

Халиков Р.Ш., главный федеральный инспектор

по Саратовской области

Проектные аналитики

Центра стратегических исследований

Приволжского федерального округа:

Алексеев О.Б.

Генисаретский О.И.

Глазычев В.Л., доктор искусствознания, профессор

Высшей школы экономики

Лапшев П.И., кандидат технических наук

Советники юридического отдела Аппарата Полномочного представителя Президента РФ

в Приволжском федеральном округе:

Баженов А.Г.

Новиков Н.А.

Сметанин С.А.

Методологический проект доклада по итогам проектного семинара в г. Кстово составил Генисаретский О.И., научный руководитель Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа.

Далее научно-методологическая проработка различных аспектов

темы доклада велась на рабочем семинаре и интернетовской коммуникативной площадке Центра стратегических исследований в июне–августе 2001 г. под руководством проф. Генисаретского О.И.

Свой творческий вклад в разработку темы внесли:

Алексеев О.Б.

Андрюшков А.А.

Афанасьев Г.Э.

Глазычев В.Л.

Громыко Ю.В.

Иванова Е.Л.

Копылов Г.Г.

Лапшев П.И.

Марача В.Г.

Никитаев В.В.

Рыжова А.В.

Шебалин М.И.

Над текстом доклада работали:

Раздел первый. Стратегии разграничения предметов ведения, полномочий и функций между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления

Алексеев О.Б., руководитель рабочей группы

Кузнецов В.В.

Марача В.Г., ведущий исполнитель

Раздел второй. Финансовое оздоровление муниципальных образований как процесс защиты и восстановления платежеспособности региональных и муниципальных бюджетов

Алексеев О.Б., руководитель рабочей группы

Волков А.Е.

Голосовкер Ю.В.

Дзюба Н.В.

Климов А.А.

Павлухина Ю.С.

Степанова А.А.

Тугаев М.Ю.

Шорохова Е.С.

Швейкин В.А.

Раздел третий. Управление собственностью на примере анализа деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (ТОФОИВ).

Роль президентской ветви власти в развитии и укреплении контрольно-аналитических функций

Лапшев П.И, руководитель рабочей группы и ведущий исполнитель

Возжов А.В.

Епишин Е.В.

Самочернов И.А.

Шебалин М.И.

Послесловие. Российская государственность

в гражданско-правовой и корпоративной перспективе

Генисаретский О.И.

В обсуждении проблематики доклада на разных стадиях работы над его содержанием в мае – августе 2001 года также принимали активное участие:

Афанасьев Г.Э.

Градировский С.Н.

Громыко Ю.В.

Кузнецов Е.Б.

Зуев С.Э.

Новиков С.Г.

Островский Е.В.

Тупицин А.Ю.

Шейман Д.И.

Щедровицкий П.Г.

Особую признательность за конструктивную критику

и профессиональные консультации авторы доклада выражают проф. Княгинину В.Н., заведующему кафедрой теории и истории права Красноярского государственного университета

Неоценимую техническую помощь в работу над докладом внесли:

Иванова Е.Л.

Куликов Н.Г.

СОДЕРЖАНИЕ

Раздел 1. Стратегии разграничения предметов ведения, полномочий

и функций между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления

Введение

1. Изменения российской практики государственного и муниципального управления, задающие методологические требования к характеру работы по разграничению предметов ведения, полномочий и функций

1.1. Стратегический смысл и характер работ по разграничению предметов ведения и полномочий

1.2. Динамический характер распределения полномочий

1.3. Тройственность природы полномочия

1.4. Многомерность проблемы разграничения полномочий

1.5. Принципиальный характер экономического неравенства субъектов РФ

1.6. Социальная политика в современном эффективном государстве: на пути к новому типу солидарности

1.7. Ориентация на региональное и муниципальное развитие

1.8. Субсидиарность как новый принцип распределения полномочий для решения задач территориального управления

1.9. Учреждение федеральных округов как новой реалии государственного управления

2. Стратегические принципы разграничения предметов ведения, полномочий и функций органов власти

2.1. Верховенство и «презумпция неприкосновенности» Конституции РФ

2.2. Властные полномочия – это обязанности органов власти перед гражданами

2.3. Единство инфраструктурного, ресурсного и правового обеспечения базовых условий жизни граждан

2.4. Полномочия в сфере жизнеобеспечения населения как вопрос безопасности

2.5. Углубление взаимодействия через разделение и разграничение

2.6. Приоритет федеральных законов при решении вопросов разграничения полномочий

2.7. Разграничение нормотворческой деятельности

2.8. Соответствие ресурсов и полномочий: необходимость взаимной ответственности бюджетов и консолидации публичных финансов

2.9. Социальные обязательства государства и циклы экономической конъюнктуры

3. Разграничение предметов ведения, полномочий и функций и разработка стратегии реформ в России

3.1. Место проблемы разграничения предметов ведения, полномочий и функций в комплексе программ государственно-правовых и социально-экономических реформ в России

3.2. Разграничение предметов ведения, полномочий и функций и стратегия государственно-административной реформы

3.3. Стратегия и концептуальный базис федеративной реформы: от «распределительного бюджетного федерализма» к «расширенному функциональному федерализму»

3.4. Основной смысл судебно-правовой реформы в контексте разграничения предметов ведения, полномочий и функций

3.5. Реформирование отношений собственности: через разграничение полномочий – к более эффективному решению вопросов управления и распоряжения природными и иными материальными ресурсами

3.6. Программа развития бюджетного федерализма: от разделения денег к разделению полномочий

3.7. Реформы конкретных областей социальной сферы и экономики (социальное обеспечение, жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение, естественные монополии и т.д.)

Раздел 2. Финансовое оздоровление муниципальных образований как процесс восстановления платежеспособности региональных и муниципальных бюджетов

1. Новые подходы

2. Принципиальные границы бюджетно-распределительного подхода. Необходимость субсидиарной ответственности

3. Институт федерального вмешательства и возможные меры федерального вмешательства с точки зрения права

4. Кризисные и чрезвычайные ситуации в муниципальных образованиях как прямые следствия нарушений бюджетного законодательства

5. Четыре типа ситуаций, требующих применения мер федерального вмешательства

6. Типичные нарушения бюджетного законодательства муниципальными образованиями, требующие федерального вмешательства

7. Казначейское исполнение бюджета

8. Управление долгом

9. Институт муниципального заказа

10. Описание возможной процедуры федерального вмешательства как восстановление взаимной субсидиарности

11. Инструменты федерального вмешательства

12. Состояние дел в регионах Приволжского федерального округа на примере подготовки к зимнему отопительному сезону

13. Аспекты бюджетной политики в жилищно-коммунальном хозяйстве

14. Кредиторская задолженность и проблема погашения задолженности

Приложение. Примеры – зарубежный опыт с комментариями

БРАЗИЛИЯ

ВЕНГРИЯ. Выдержки из закона республики о банкротстве органов местного самоуправления

ИСПАНИЯ

США

Соответствующие федеральные конституционные положения

Раздел 3. Управление собственностью на примере анализа деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (ТОФОИВ). Роль президентской ветви власти в развитии и укреплении контрольно-аналитических функций

1. Постановка задачи проекта

2. Административный аспект проектирования

3. Ход исследований и оргпроектирования

4. Основные результаты анализа

5. «Безопасность жизнеобустройства» как рамка для реформирования системы государственного и муниципального управления недвижимостью

6. Упорядочение центров (фокусов) управления объектами недвижимости и основные принципы реформирования данного сектора

7. Перспективы института территориальных органов федеральных органов исполнительной власти

8. Институциональное выделение функций контроля и учета

9. Организационно-управленческая реализация интеграции функции управления

10. Паспорт объекта недвижимости

11. Нормативно-правовое обеспечение проекта

Послесловие. Российская государственность в гражданско-правовой и корпоративной перспективе

1. Государственность в структуре открытого миропорядка

1.1. Государственность как стратегическая реальность

1.2. Расщепление управленческого, политического и публично-правового измерений государства

1.3. Расширенный порядок федеративных отношений – отправная точка правовой политики

2. Государственность в пространстве правопонимания

2.1. К системодеятельностной типологии федеративных отношений

2.1.1. Расширенный, экстенсивно-морфологический федерализм

2.1.2. Функциональный федерализм

2.1.3. Ресурсный федерализм

2.1.4. Цивилитарная интеграция

2.1.5. Идентитарный федерализм

2.2. Подробнее о функциональном, или системодеятельностном федерализме

3. К стратегии развития сетевой государственности

3.1. Правовая политика – инструмент государственного строительства

3.2. Стратегическое номинирование и мотивационная мобилизация

3.3. Стратегическая согласованность развития

3.4. Переосмысляя внутреннюю политику

3.5. Основная задача социальной политики: освоение и эффективное использование социальных ресурсов

Стратегии разграничения предметов ведения, полномочий и функций между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления

Введение

Обязательным условием успеха стратегических преобразований в Российской Федерации является выработка адекватной концепции развития государства, важным аспектом которой выступает определение форм, в которых будет развиваться российский федерализм, система исполнительной власти, судебная система. Такая концепция должна не только способствовать воплощению в реальной жизни нашего Отечества провозглашенного в Конституции 1993 года идеала демократического федеративного правового государства, но и стать действенным ориентиром на пути построения консолидированной и эффективной системы государственного и муниципального управления.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 21 июня 2001 года № 741 главной целью на этом пути является совершенствование координации деятельности всех ветвей и уровней власти и управления. Именно это направление работы выходит на первый план после того, как мы сможем констатировать выполнение предварительного условия формирования современных федеративных отношений, состоящего в восстановлении на территории страны действия Конституции РФ и федеральных законов.

Движение к цели, поставленной Президентом страны, подразумевает «расширенное» понимание федеративных отношений: реформирование должно затронуть и органы местного самоуправления, в пределах своих полномочий обладающие, согласно Конституции РФ, юридической самостоятельностью по отношению к органам государственной власти1, однако фактически организующие свою деятельность преимущественно в рамках предметов ведения и полномочий, определенных государственной властью2. Невозможно совершенствование федеративных отношений и без реформирования судебной системы, призванной в рамках своего основного предназначения – осуществления правосудия – способствовать необходимому балансу между ветвями и уровнями власти, разрешать конфликты, возникающие на почве разграничения предметов ведения и полномочий.

В связи с этим одной из приоритетных задач повышения эффективности государства является выработка принципов появления, наполнения правовым, функциональным и ресурсным содержанием предметов ведения и полномочий, отнесения их к тому или иному уровню власти, а также ликвидации отживших предметов ведения и полномочий. При этом, во-первых, речь идет не просто о соответствии распределения полномочий (как прав и обязанностей) распределению ресурсов – о чем в последнее время говорят довольно часто, – но и об оптимальном с управленческой точки зрения распределении функций органов государственной власти и местного самоуправления3. И, во-вторых, речь идет не просто о разграничении (т.е. распределении и перераспределении) наличных предметов ведения, полномочий и функций, но и об определении условий появления и принципов введения новых необходимых предметов ведения, полномочий и функций и ликвидации устаревших.

Второй важной задачей, связанной с первой, выступает создание институтов ответственности за неисполнение полномочий (таких, как, например, административные суды, процедуры банкротства муниципальных образований, различные механизмы федерального контроля и вмешательства в деятельность федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и т.д.).

В правовом смысле эти области федеративных отношений являются наименее проработанными по причине преобладания в государственной политике недавнего прошлого правового нигилизма и практики принятия решений в интересах одного или нескольких субъектов Федерации. Несмотря на то что к настоящему времени в основном преодолены проблемы, связанные с нарушением конституционных основ федерализма (таких, как государственный суверенитет Российской Федерации, верховенство федеральной конституционно-правовой системы, единство системы государственной власти и т.д.), в стране не сложилось ясное понимание того, как использовать степени свободы, оставляемые заложенной в Конституцию РФ юридической конструкцией федерации.

Во-первых, исключительно сложной проблемой, решение которой не предопределяется действующей Конституцией, является разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, определенным в статье 72 Конституции РФ.

Во-вторых, нечетко определены сами предметы ведения, относимые к исключительной компетенции Российской Федерации и к совместной компетенции Федерации и ее субъектов, поскольку некоторые нормы Конституции РФ таят возможности неоднозначного и даже противоречивого толкования. Так, например, «регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина», а также «регулирование и защита прав национальных меньшинств» отнесены пунктом «в» статьи 71 к предметам исключительного ведения Российской Федерации, по которым должны приниматься лишь федеральные законы, а «защита прав и свобод человека и гражданина» и «защита прав национальных меньшинств» отнесены пунктом «б» статьи 72 к предметам совместного ведения. По ним принимаются и федеральные законы, и законы субъектов Федерации. Без четкого единообразного понимания, закрепленного в законах, – где завершается «регулирование и защита» и начинается просто «защита», невозможно избежать разночтений в оценке, в частности, выборного законодательства, законодательства о национальных отношениях, об организации власти в субъектах РФ, о

местном самоуправлении4.

В конституционном перечне предметов совместного ведения наряду с действительными предметами ведения (т.е. подлежащими правовому регулированию сферами общественных отношений) представлены функции органов государственной власти и конкретные полномочия. Невыдержанность концепции «предметов ведения» от федеральной конституции переходит к текущему федеральному законотворчеству, отражается на договорах (соглашениях) Федерации и субъектов о разграничении предметов ведения и полномочий и на законотворчестве субъектов Федерации5.

Непроясненность обозначенных выше обстоятельств связана с несколькими вопросами, которые требуют более детального рассмотрения, а именно:

· на каком основании те или иные предметы ведения и полномочия вошли в Конституцию и федеральные законы Российской Федерации, а какие-то не вошли?

· что делать с теми полномочиями, которые не обладают необходимой императивностью, т.е. с такими, из которых не вытекают понятные обязанности и ответственность?

· как строить внятные процедуры судебного выяснения конфликтов, возникающих на почве разграничения предметов ведения и полномочий?

· как преодолеть однобокий ресурсно-распределительный подход к вопросу организации системы предметов ведения и полномочий?

· можем ли мы перейти на новый тип нормативов, по которым в основном рассчитываются бюджетные потребности, – учитывая, что старый явно устарел?

· как преодолеть до сих пор существующие в обществе иждивенческие настроения, выражающиеся в ожидании законов о минимальных государственных социальных стандартах, по которым государство приняло бы на себя обязанность формирования т.н. минимальных региональных и муниципальных бюджетов?

· как достичь более четкого понимания о границах ответственности публичного (государственного и муниципального) и частного секторов?

Данный Доклад направлен на прояснение инструментов повышения эффективности государства, заключенных в проблематике предметов ведения и полномочий, с учетом перечисленных выше проблемных вопросов и обстоятельств. В частности, в контексте вопроса о границах ответственности публичного и частного секторов одной из целей доклада является стимулирование дискуссии на эту тему в кругах заинтересованной общественности. Для прояснения рамок обсуждения данной темы разграничение предметов ведения и полномочий рассмотрено как процесс принятия органами власти и местного самоуправления обязанностей в рамках общего разграничения полномочий между государственным и частным секторами и повышения степени их ответственности (примером здесь могут служить отношения муниципалитетов с поставщиками газа и электроэнергии и т.д.).

Авторы Доклада исходят из понимания того, что основой для рациональной организации процесса политико-правового (законодательного и договорного) и управленческого разграничения компетенций конкретных органов государственной власти и местного самоуправления должно быть установление стратегических принципов разграничения не только предметов ведения и полномочий, но и функций между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Определение подобных основополагающих принципов находится в тесной связи с концепцией развития отношений внутри государства, в нашем случае федеративных отношений.

Установление связи стратегических принципов разграничения предметов ведения, полномочий и функций с концепцией федерализма, опирающейся на идеи «расширенного федерализма» и «функционального федерализма»6, также является одной из важнейших целей Доклада. При этом, анализируя динамический характер полномочий, а вместе с ним и динамичность смены моделей государства, авторы Доклада пришли к убеждению, что конкретное их разграничение (в рамках стратегических принципов) является постоянным процессом, идущим в унисон с динамикой развития внутригосударственных отношений, а не единовременной акцией «государственного строительства».

Только в ХХ веке Россия по крайней мере шесть раз изменяла модель своей внутренней организации. За десять лет существования современного Российского государства мы стоим на пороге перехода ко второму типу федеративных отношений.

Без сомнения, действующая модель, которую можно назвать «распределительным бюджетным федерализмом», уже не может решить всей сложности задач развития, она явно не соответствует идее «гражданского общества и гражданского государства», повышению роли городов в решении государственных дел, установлению партнерских отношений государства и бизнеса, освоению форм организации публичного управления на основе принципа субсидиарности7.

Для достижения указанной цели в Докладе предпринята попытка прояснения самой природы предметов ведения и полномочий как ключевого инструмента внутренней организации власти и публичного управления и важнейшей составляющей государственной правовой политики. При этом делается акцент на ряде сравнительно новых для российской управленческой практики аспектов, суть которых сформулирована в названиях глав 1.1–1.9. Этим новым моментам практики государственного и муниципального управления, задающим методологические требования к характеру работы по разграничению предметов ведения, полномочий и функций, посвящен первый раздел Доклада.

Авторы Доклада стремились следовать установочным положениям Президента Российской Федерации, представленным на заседании Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления с участием полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и членов президиума Госсовета РФ 17 июля 2001 года. Во втором разделе Доклада авторы попытались осмыслить данную позицию в контексте рассмотренных выше проблемных вопросов и сформулировать стратегические принципы деятельности президентской власти в федеральных округах по разграничению предметов ведения, полномочий и функций различных ветвей и уровней власти.

Адекватное разграничение предметов ведения, полномочий и функций ветвей и уровней власти выступает важным условием и инструментом реализации целого ряда реформаторских программ, запущенных в настоящее время в различных сферах жизни. При этом разграничение предметов ведения, полномочий и функций выступает своего рода системообразующим моментом «стратегического взаимоувязывания» для всего поля происходящих преобразований: каждая из таких программ испытывает воздействие перераспределения предметов ведения, полномочий и функций, возникающего в ходе осуществления других программ, что в принципе может приводить к их конфликту. Поэтому третий раздел посвящен месту проблемы разграничения предметов ведения, полномочий и функций в комплексе программ государственно-правовых и социально-экономических реформ в России, а также применению стратегических принципов разграничения предметов ведения, полномочий и функций к реализации различных программных направлений.

Для удобства каждый раздел разбит на главы, которые посвящены обоснованию относительно самостоятельного тезиса, сформулированного в начале главы.

1. Изменения российской практики государственного

и муниципального управления, задающие методологические требования к характеру работы по разграничению предметов ведения, полномочий и функций

1.1. Стратегический смысл и характер работ по разграничению предметов ведения и полномочий

Стратегический смысл и характер работ по разграничению предметов ведения и полномочий заключается в том, что их результатом является создание условий для перехода к новому типу функциональных отношений внутри государства и взаимоувязывание программ важнейших реформ конкретных областей социальной сферы и экономики.

Задача разграничения полномочий, формулируемая на административно-правовом языке, по содержанию своему подобна задаче реструктурирования производственных функций, формулируемой на управленческом языке. И как реструктурирование осуществляется с целью интенсификации и оптимизации бизнес-процессов, так в целях развития и совершенствования управления должна была бы решаться и задача разграничения полномочий.

В обоих случаях сутью процесса является переорганизация функций и соответствующие изменения оргструктуры, влекущие перераспределение полномочий подразделений («органов»), исполняющих те или иные функции. Причем, как и для предприятия, не функции изобретаются под так или иначе распределенные полномочия, а, наоборот, полномочия распределяются и перераспределяются в соответствии с наиболее рациональным в данной ситуации распределением функций. Разница же состоит в том, что для государства рамка сборки задается не понятиями «предприятие», «корпорация» и т.п., а моделями типа «бюджетного федерализма» или «функционального федерализма»8.

Авторы Доклада полагают, что стратегически-значимое изменение организационно-деятельностных функциональных схем государственного управления возможно только при задании следующего типа (этапа) развития федерализма, федеративных отношений.

Необходимо раз и навсегда оставить иллюзии о возможности справедливого распределения ресурсов внутри государства. Самый глубокий и обстоятельный функциональный анализ полномочий и прояснение отношения полномочий к нормативной модели их ресурсного обеспечения (минимальные бюджеты, социальные стандарты, социально-технические нормативы) не приблизят нас сами по себе к справедливости распределения. Нужен новый тип функциональных отношений внутри государства, означающий переход от ресурсно-распределительного их типа к принципам субсидиарности в отношениях «разноуровневых» властей через реализацию правовой политики государства. В обеспечении условий такого перехода – стратегический смысл и характер работ по разграничению предметов ведения и полномочий.

И если ресурсно-распределительный тип отношений ведет к тому, что государственная власть и местное самоуправление ответственны перед обществом лишь в меру своей «бюджетной обеспеченности», то новый тип отношений означает, в том числе, и конкретную субсидиарную ответственность власти «более высокого уровня» за деятельность всех органов власти и местного самоуправления, находящихся на подведомственной ей территории9. По сути дела речь идет о правовой политике государства в области федеративной и государственно-административной реформы.

Уже сама по себе выработка подобной правовой политики является стратегической задачей. Однако, помимо двух упомянутых выше важнейших реформ в области государственного строительства (федеративной и государственно-административной), в стране в настоящее время запущен целый ряд программ масштабных преобразований в различных сферах жизни: судебно-правовая реформа, программа реформирования отношений собственности, программа развития бюджетного федерализма, военная реформа, реформа энергетики, земельных отношений, целый ряд реформ конкретных областей социальной сферы и экономики (социального обеспечения, жилищно-коммунального хозяйства, образования, здравоохранения и т.д.).

Практически каждая из этих программ в качестве условия и инструмента своей реализации предполагает то или иное разграничение предметов ведения, полномочий и функций ветвей и уровней власти – и в свою очередь испытывает воздействие перераспределения предметов ведения, полномочий и функций, возникающего в ходе осуществления других программ, что в принципе может приводить и к «конфликту программ». Если же принять во внимание, что большинство этих программ не связаны между собой не только концептуальной общностью, но даже организационной координацией разработчиков, то становится очевидно, что, как уже указывалось во Введении, проблема разграничения предметов ведения, полномочий и функций выступает в роли звена, через которое de facto происходит стратегическое взаимоувязывание вышеупомянутых программ преобразований10.

1.2. Динамический характер распределения полномочий

Распределение предметов ведения, полномочий и функций является динамическим и зависит от структурных изменений во внутригосударственных отношениях и «больших» циклов конъюнктуры странового и мирового хозяйства.

Сообразуясь со стратегическими задачами реформирования, направленного на повышение эффективности государства, вопрос о том, какое место занимают полномочия в системе государственных институтов, ставится в Докладе через анализ процесса введения новых полномочий и выведения за границы деятельности устаревших полномочий, не отражающих реалии деятельности.

Соотносясь с концепцией государства, можно сказать, что мы отходим от сложившейся в советский период идеи «монументального» государственного строительства с распределением предметов ведения, полномочий и функций «на века», ставшей своего рода государственно-правовым эквивалентом плановой экономики. Можно сформулировать эту мысль более жестко: отбрасывается сам тезис о «государственном строительстве». Соответственно, аналогом «перехода от плановой экономики к рыночной (саморегулируемой)» является принятие подхода, при котором распределение предметов ведения, полномочий и функций мыслится как динамическое распределение, которое происходит в зависимости от структурных изменений во внутригосударственных отношениях и «больших» циклов конъюнктуры странового и мирового хозяйства.

При этом институты власти понимаются как структуры, которые самоорганизуются, подстраиваясь под возникающие задачи, адаптируются к вызовам времени, к значимым процессам, которые протекают в стране и в мире, т.е. государство стремится постоянно улавливать «действительное положение дел».

Легитимность отдельных институтов власти и государства в целом вытекает из равновесия интересов их субъектов, и разграничение полномочий должно гибко отражать меняющийся баланс сил.

При этом авторы Доклада исходят из неприемлемости ресурсно-распределительного подхода, в котором полномочия рассматриваются с точки зрения распределения ресурсов, а не функций. Появление новых полномочий связывается в Докладе не только (и не столько) с ресурсами, но и с новыми функциями деятельности, возникающими из необходимости преодоления образующихся системных кризисов, а также из задач развития.

Что же касается распределения ресурсов, то оно должно, во-первых, отвечать этим задачам эффективного преодоления кризисов и обеспечения развития, во-вторых, быть гибким и в достаточной степени саморегулируемым и, в-третьих, соответствовать распределению предметов ведения, полномочий и функций (а не наоборот, когда в «хорошем» случае функции и полномочия выделяются под имеющиеся ресурсы, а в плохом – функции, под которые нет ресурсов, «спихиваются» другому уровню власти, полномочия которого оказываются чисто номинальными, а ответственность отсутствует).

1.3. Тройственность природы полномочия

В работе по разграничению полномочий необходимо исходить из тройственности их природы: эта природа является одновременно функционально-деятельностной, ресурсной и правовой: функционально-деятельностное содержание и ресурсное наполнение полномочий должны быть облечены в правовую форму.

Деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по осуществлению своих полномочий не только обладает функциональным содержанием (как показано в предыдущей главе) и ресурсным обеспечением (что достаточно очевидно), но – что не столь очевидно и далеко не всегда учитывается – она облечена в правовую форму. При этом правовая форма институтов власти обладает и своим собственным «идеальным» содержанием («верховенство права»), что задает свои требования и накладывает ограничения на деятельность власти, распределение предметов ведения, полномочий и функций между ее ветвями, уровнями и органами, а также распоряжение ресурсами.

Это – принципиальный момент властно-управленческой практики, которому практически не уделялось внимания вплоть до принятия Конституции РФ 1993 года и раскрытия ее правового потенциала11: закрепление полномочия за конкретным уровнем власти и управления должно соответствовать природе этого уровня (например, передача прав управления федеральной собственностью органам государственной власти субъектов Федерации или передача полномочий реформы жилищно-коммунального хозяйства федеральным органам – абсолютно неэффективные акты).

Сказанное выше означает, что необходимо исходить из тройственности природы полномочия: эта природа является одновременно функционально-деятельностной, ресурсной и правовой: функционально-деятельностное содержание и ресурсное наполнение полномочий должны быть облечены в правовую форму. Поэтому рассмотрение проблематики введения новых полномочий опирается на понимание их правовой природы: вопрос о том, кому принадлежит то или иное полномочие (а, стало быть, и функция, и ресурсы), должен решаться именно исходя из прояснения того, кому оно принадлежит «по праву». Право не должно приноситься в ущерб интересам целесообразности – политической, экономический или какой-то иной. В спорах о разграничении полномочий значимы не только интересы сторон, но и правовые основания. Прерогатива «последнего слова» в подобном споре принадлежит суду. Поэтому именно административные суды должны обладать своего рода «эталонным» правопониманием, разрешая споры о полномочиях с учетом элементов естественного права, т.е. признания естественной принадлежности полномочия (home rule)12 тому или иному органу власти или управления, а также используя принцип субсидиарности (см. главу 1.8). Данный подход позволяет, в частности, прояснить весьма болезненный для многих регионов вопрос о том, где кончаются полномочия исполнительной власти субъекта Федерации и начинаются полномочия местного самоуправления13.

В Докладе прояснение этого спорного вопроса об «исконных правах муниципалитетов» проводится на примере проблемы поддержания инфраструктур жизнеобеспечения путем рассмотрения источника ответственности властей разных уровней за отключение тепла и электричества. Причем проблема вменения власти ответственности за доведение до подобных ситуаций рассматривается в рамках более общего разграничения обязанностей между публичным (государственным и муниципальным) и частным секторами.

1.4. Многомерность проблемы разграничения полномочий

Каждая из трех составляющих природы полномочия имеет свою особую логику. Эти логики не стыкуются друг с другом. В то же время каждая из них требует вполне определенных принципов разграничения полномочий. Тройственность природы полномочий порождает многомерный характер проблемы их разграничения.

Из описанной в предыдущем пункте тройственности природы полномочия вытекает многомерный характер проблемы разграничения полномочий. Суть этой многомерности состоит в том, что каждая из трех составляющих природы полномочия (функционально-деятельностная, ресурсная и правовая) имеет свою особую логику, требующую вполне определенных принципов разграничения полномочий. Трудность заключается в том, что эти логики (и, стало быть, принципы разграничения полномочий) не стыкуются друг с другом.

Так, функциональная сторона природы полномочия подразумевает системную логику кооперации и координации деятельности (или, шире, – практики), которая применительно к власти воплощается в требование системного упорядочения закрепления функций за определенными органами власти. И от разграничения полномочий требуется такое приписывание функций к органам, чтобы обеспечивалось воспроизводство как предмета ведения (управляемой системы), так и самой власти (управляющей системы). Суды образуют судебную систему, органы исполнительной власти – «единую систему органов» применительно к предметам федерального и совместного ведения, законодательные органы – по принципу, не по жизни, конечно, – действуют так, чтобы порождать единую или хотя бы связную «национальную правовую систему».

Ресурсная сторона природы полномочия подразумевает хозяйственно-экономическую логику «игр обмена», циклов экономической конъюнктуры и т.д., в которой существуют и воспроизводятся ресурсы.

Правовая сторона природы полномочия подразумевает логику «сдержек и противовесов», взаимного «взвешивания» (Весы Фемиды) и балансирования, в рамках которой живут полномочия как права. Предельный случай – конституционный принцип разделения властей, однако в каждой ветви или институциональном компоненте власти14 наблюдаются сходные эффекты – даже если подразумевается «вертикаль»: аппарат администрации пытается «сбалансировать» полпредов, аппарат правительства – министров, вице-премьеры – друг друга и т.д.

В подведомственной тому или иному уровню или органу власти сфере общественных отношений, именуемой в нашем контексте «предметом ведения», все три логики присутствуют в противоречивом многообразии, которое не может быть снято никакой единой (непротиворечивой) системой рациональных принципов. Конечно, в теории можно представить дело так, будто бы правилами из разных логик просто регулируются относительно независимые вопросы, что позволяет обойти противоречивость этих правил. Так, теория либерального государства вопрос об управлении ресурсами (и вообще вмешательстве государства в экономическую жизнь) выносит за скобки (объявляя государство «ночным сторожем»), а действие двух оставшихся логик упорядочивает внешне-иерархически: между ветвями власти – «сдерживание» и «противовешивание», внутри каждой отдельно взятой ветви – системность.

Однако жизнь такого теоретического насилия не терпит, и у современных либералов возникают большие проблемы с обоснованием «нейтральности» государства15. В России же, с ее проблемами северного завоза, отопительного сезона и т.п., такие модели вообще не применимы. Чистый разум уступает место практическому, т.е. разумной воле. Поэтому концепт «полномочия» выступает способом практически-деятельного (а не теоретического) конфигурирования трех разных логик в рамке «компетенции» как отношения властвующего к отведенной ему области жизни – «предмету ведения».

Поскольку предметы ведения неким образом соорганизованы (или должны быть соорганизованы), властвующие со своими полномочиями также соорганизуются в систему власти, удерживающую предметы ведения в состоянии «собранности». Эта соорганизация власти, порождающая собранность предметов ведения, и есть государство. Системность/структурность есть его функционально-деятельностная проекция, институциональность – правовая, проектность/программность – экономико-хозяйственная (через связку ресурс-проект)16.

Если мы хотим реформировать государство, то «точки воздействия» на него следует искать среди локальных предметов и проблемных ситуаций, затрагивающих все три логики, соответствующие разным аспектам природы полномочий государственной власти. При этом выяснится, что многие актуальные ныне вопросы просто неверно поставлены. Например, известная проблема соответствия полномочий и ресурсов обусловлена нестыковкой двух логик («правовой» и «ресурсной») – однако она может быть разрешена только при включении в исходную постановку вопроса о функциях (третья логика), их «объективном вменении» органам власти и субсидиарной ответственности17 за их исполнение. И тогда выяснится, что какие-то полномочия добавятся, какие-то – отпадут вовсе, что в одних случаях вышестоящему уровню власти проще поделиться ресурсами (так как нет резона брать на себя «лишние» функции), а в других – придется принять на себя функцию, которая ни за кем не закреплена, – получив под это ресурсы, но и обременив себя дополнительной ответственностью. При этом выявится определенная категория ситуаций, в которых «вышестоящий» уровень власти будет обязан – в силу субсидиарной ответственности – в интересах общего блага «взять огонь на себя», осуществив вмешательство в деятельность «нижестоящего»: отобрав у последнего полномочия, но и приобретя дополнительные обязательства.

1.5. Принципиальный характер экономического неравенства субъектов РФ

При разработке федеральной региональной политики в контексте тенденции новой регионализации России Центр должен исходить из идеи принципиального неравенства субъектов РФ в экономическом плане.

При любом повороте дел работа по разграничению полномочий будет опираться на ту или иную модель пространственного развития (страны, регионов и городов)18. Позиция авторов Доклада основывается на том, что проявившаяся в последние годы тенденция (и стратегическая необходимость!) новой регионализации России19 накладывает определенные требования на «пространственное» распределение функций власти и управления, не совпадающее больше с контурами административно-территориального деления.

Карты новых «культурно-экономических» регионов и старых «административных» не совпадают20. Новая модель пространственного развития строится по схеме «пространства потоков» (финансов, технологий, человеческого капитала) – в противовес прежней схеме «пространства мест» (где в качестве «мест» могли рассматриваться территории субъектов Федерации). «Пространство потоков», соответствующее постиндустриальной стадии развития общества, накладывается на «пространство мест», сформировавшееся в доиндустриальную и индустриальную эпоху21.

Такое переструктурирование пространства порождает конкуренцию между субъектами Федерации за «стягивание» на себя потоков инвестиций и технологических достижений как системообразующих элементов новой регионализации. По отношению к этому процессу бессмысленно говорить не только о фактическом равенстве, но даже и о «выравнивании» субъектов Федерации, поскольку последние имеют принципиально разную конкурентоспособность.

Таким образом, при разработке федеральной региональной политики в контексте тенденции новой регионализации России Центр должен исходить из идеи принципиального неравенства субъектов РФ в экономическом плане. Даже при закрепленном Конституцией РФ равенстве формальных статусов субъектов Федерации те из них, кто обладает более высокой конкурентоспособностью, будут проводить более самостоятельную политику, остальные – более зависимую. В конечном счете изменение баланса сил приведет к соответствующему перераспределению полномочий между Федерацией и ее субъектами, юридическую основу для которого дают части 2 и 3 статьи 78 Конституции РФ. Для разных регионов результаты этого перераспределения будут различными, что и «узаконит» имеющееся уже сейчас фактическое неравенство.

Следовало бы вообще стремиться к максимальному снижению размеров т.н. хозяйственно-экономической деятельности, осуществляемой органами государственной власти и местного самоуправления. Известна т.н. болезнь Бомоля – гипотеза исходит из того, что в сфере государственных и муниципальных услуг продуктивность растет медленнее, чем в производственном секторе. Поэтому стоимость общественного сектора растет, если даже объем предоставляемых им услуг не меняется, так как заработная плата (доходы) в нем подтягивается к уровню заработной платы в сфере производства22. Например, жилищные конторы, принимая плату жителей за услуги, прежде всего направляют ее на свою заработную плату, а уже затем на поддержание инфраструктуры. Хотя это и не объясняет, почему и в каком масштабе те или иные услуги должны предоставляться общественным сектором. Ответ на данный вопрос – задача социальной политики.

1.6. Социальная политика в современном эффективном государстве:
на пути к новому типу солидарности

Одной из важнейших целей современного государства является обеспечение согласованного устойчивого развития всех составляющих его частей. Соответственно, критерием эффективности государственного управления – и требованием к разграничению предметов ведения, полномочий и функций – становится в данном контексте способность государства к выработке социальной политики, позволяющей совместить поддержание процессов развития с обеспечением социальной стабильности.

Государство должно отказаться от непосильных для него социальных обязательств – и в то же время оно должно верно определить те обязательства, от сохранения которых зависит его легитимность в глазах граждан, воспроизводство основ их солидарности как граждан именно данного государства. То есть приоритетными являются обязательства, обеспечивающие сохранение самого общества как целого, обладающего государственностью с определенным именем и историей. Возникшая на Западе к концу 70-х годов прошлого века путаница приоритетов вызвала кризис легитимности наработанных в предшествующее «славное тридцатилетие» устойчивого экономического роста способов решения социальных вопросов. Рост безработицы и появление новых форм бедности, связанных с маргинализацией и десоциализацией (исключением из рынка труда и связей общественной солидарности) целых групп населения, заставляет нас переосмыслить западный опыт построения социальных государств, закрепленный в моделях «государства всеобщего благосостояния»23.

Сходные вопросы – только куда более остро – стоят и в России. Однако пока весьма актуальная для нас проблематика разработки социальной политики (ее основным субъектом является государство) либо отдается на откуп здравому смыслу политиков (который, как известно, часто направляется исключительно популистскими соображениями, а не содержательными идеями), либо рассматривается как чисто техническая проблема оптимального распределения расходной части бюджета. Но при этом вопрошание о том, какие категории населения и типы образа жизни пытается поддержать государство и почему оно отдает приоритет этим категориям и типам, отказывая другим, не ставится как философская задача о справедливости.

К постановке «нового социального вопроса» ведет изменение наших представлений о социальной незащищенности. На Западе в период «славного тридцатилетия» людей больше всего беспокоили потери дохода. Сегодня же на авансцену вышли новые причины незащищенности: рост преступности в городах, распад семей, международные конфликты и т.д. Но ведь то же самое случилось и у нас в пореформенное десятилетие – только при гораздо более развращенном государственным патернализмом населении – и куда меньших возможностях бюджета. «И здесь, прежде всего, требуется вмешательство государства как такового, а не государства всеобщего благосостояния: между социальной защитой и личной безопасностью возникает новый тип связей, устанавливающий и новый тип взаимоотношений между отдельными гражданами и государством. Система социального обеспечения уже не представляется больше двигателем социального прогресса. В наше время она покрывает лишь часть того пространства, которое мы именуем социальной сферой»24.

Сложившуюся на Западе к концу 70-х – началу 80-х годов прошлого века модель социального государства можно назвать «пассивным государством всеобщего благосостояния», поскольку его основу составляет система социальной защиты, действующая по принципу компенсации последствий факторов риска для благосостояния индивида, лежащих за пределами возможностей его личной предусмотрительности. Основными идеями данного типа социального государства являются: условия жизни, не унижающие человеческого достоинства; социальное равенство; оказание социальной помощи нуждающимся.

Первое обстоятельство трактуется с чисто экономической позиции: под условиями жизни, не унижающими человеческого достоинства, прежде всего понимается не унижающий человека прожиточный минимум для каждого. Каждый взрослый гражданин обязан обеспечивать себя и содержать свою семью. Здесь действует принцип индивидуальной ответственности. Однако бывают ситуации, когда человек не в состоянии обеспечить свое существование сам – или, иначе говоря, избежать рисков нестабильности за счет чисто индивидуальной предусмотрительности невозможно. Соответственно, не может действовать и принцип индивидуальной ответственности. В таких случаях социальное государство должно взять заботу о нем на себя, т.е. социализировать ответственность за риски. Оно обязано снабдить гражданина такими жизненно необходимыми вещами, как продукты питания, жилье, поддержка в случае болезни, уход и т.п. Право на подобные формы компенсации ущерба от бедствий, вызванных действием рыночной стихии и иных факторов, с учетом прожиточного минимума, гарантировано законом.

Второй момент подразумевает социальное равенство для определенных групп населения. Государство обязано реагировать на факты социального неравенства различных групп населения, например такие, как положение многодетных семей, одиноких матерей, детей и молодежи, инвалидов войны и труда. Таким образом, здесь речь идет о компенсации некоторых видов неравенств.

Социальная помощь нуждающимся как третий фундаментальный принцип социального государства констатирует: сложное социальное положение может быть вызвано болезнью, возрастом, смертью кормильца, инвалидностью или безработицей. Такие ситуации сопровождаются чаще всего утратой источника средств существования либо особыми затратами (например, на лечение). Компенсация потерь обеспечивается различными государственными мероприятиями, важнейшим из которых является функционирование системы социального страхования. Она поддерживает уровень жизни застрахованного в случае наступления нетрудоспособности по болезни, в результате несчастного случая или смерти близких. Подобная защита выходит далеко за рамки обеспечения прожиточного минимума. Право на социальную помощь реализуется через процедуру выплаты определенных страховых возмещений или страхового обеспечения лицам, имеющим социальную страховку25.

Но если в период длительного устойчивого экономического роста можно было в каком-то смысле не думать о том, откуда у государства возьмутся средства на компенсацию ущербов от все большего числа рисков (при постоянно возрастающем прожиточном минимуме), то рамкой, в которой ставится вопрос о современном социальном государстве, является проблема совмещения режимов его функционирования с циклами экономической конъюнктуры. Последние порождаются происходящими с определенной периодичностью нарушениями равновесия между важнейшими компонентами системы воспроизводства: процессами производства и потребления.

В подобной ситуации модель пассивного государства всеобщего благосостояния поражается разрывом между экономикой и социальной сферой. Рассуждения, основанные на понятиях возмещения и компенсации, уже не являются достаточными, поскольку разрушается сам лежащий в основе их легитимности социальный контракт, связанный с идеей солидарности.

Суть социального контракта, обеспечивавшего легитимность государства всеобщего благосостояния (практически выражавшуюся в том числе и в готовности граждан платить высокие налоги) предполагала то, что в определенных ситуациях социальному принципу солидарности отдается приоритет перед экономическим принципом эффективности (производительности). Неоконсерватизм 1980–1990-х годов жестко разделил экономику и социальную сферу, сделав единственным мерилом первой производительность, а вторую целиком вручив заботам государства26.

Нечто подобное – в специфических, правда, формах посткоммунистической трансформации – произошло и в России в начале 1990-х годов, когда доставшаяся нам в наследство от Советского Союза единая социально-производственная система стала распадаться на «входящее в рынок» производство и «сбрасываемую» на государство и местное самоуправление «социалку». Если в Советском Союзе возникающие трения между производственной и социальной сферами демпфировались Коммунистической партией, имевшей в своем распоряжении такие структуры, как Госплан, то после деидеологизации государства и провозглашения предприятий независимыми от него экономическими субъектами оказалось, что никто не несет ответственность за воспроизводство страны как социально-экономического целого.

Что заменит принцип «сплочения народа вокруг коммунистической партии», который в «коммунистической» версии социального государства не только был основой социального контракта и солидарности, но и позволял реально увязывать между собой решение социальных и экономических проблем? Если раньше все руководители – и городов, и заводов – состояли в одной партии и подчинялись общей для всех партийной дисциплине, то что теперь может придать государственно-общественному сектору – эффективность, а бизнесу – социальную ответственность? Что позволит государству избавиться от противоречивых функций «главного рэкетира» в экономической сфере и «всеобщего собеса» в сфере социальной? Для придания государству более достойной роли следует перейти от логики возмещения социального ущерба к концепции социальной политики, направленной на воспроизводство общества как целого.

Необходимость обеспечить подобное воспроизводство и является сутью проблемы совмещения эффективности и солидарности, не сводимой лишь к чисто управленческому преодолению дисфункций в распределении полномочий и бюджетных расходов. Необходимо вернуться к принципу, который в 1950-е годы был одним из исходных для становления практики государства благосостояния как «капиталистической» версии социального государства: «Экономическое благополучие оплачивает благосостояние»27.

И, как и в 1950-е годы на Западе, первой рамкой вопроса об эффективности функционирования государства становится то, насколько быстро реагирует оно на возникающие угрозы системного кризиса воспроизводства, насколько адекватно решает соответствующие проблемы макроэкономики и социальной политики, насколько гибко изменяется при этом само, приспосабливая свои органы к исполнению принятых решений28.

Второй рамкой вопроса о современном эффективном государстве в контексте социальной политики становится то, насколько это государство способно, сохранив за собой ответственность за социальную стабильность, делегировать ответственность за развитие из государственной компетенции в частную, или в совместное ведение (см. об этом главы 2.3–2.4). Возникающие комбинации явно указывают на приспособление к каким-то внешним рамкам организации многосубъектных процессов, общим требованием к которой является опора на принцип субсидиарности, выступающий основой новых форм социальной солидарности.

И наконец, третьей рамкой, выступающей «превращенной» формой «технической» постановки вопроса о современном эффективном государстве, является тема «государственного управления», которая оказалась неожиданно втянутой в зону публичного внимания благодаря постановке вопроса о том, как разграничиваются предметы ведения, полномочия и функции в таком эффективном государстве.

1.7. Ориентация на региональное и муниципальное развитие

Федеральный центр потерял монополию на программирование развития. На повестку дня вышел вопрос о разработке региональных и муниципальных программ развития – не спускаемых сверху, а выражающих собственную стратегию регионов и крупнейших городов в условиях «новой регионализации».

Принципиально новым моментом последних лет стало то, что федеральный центр потерял монополию на программирование развития: появились программы регионального развития, программы развития ряда муниципальных образований. Инициатива развития уходит от органов государственной власти к крупнейшим городам и финансово-промышленным группам. Теперь – оказавшись перед лицом необходимости конкурировать за привлечение на находящуюся в их юрисдикции территорию потоков капитала, акций и технологий, все уровни власти и местного самоуправления признают, что обязаны заниматься «комплексным социально-экономическим развитием».

Строго говоря, эта функция не так уж нова, она была унаследована РФ от Советского государства. Однако в Советском государстве развитие строилось на социально-технических нормативах, спускаемых сверху вниз всем органам власти и предприятиям. Теперь же на повестку дня вышел вопрос о разработке региональных и муниципальных программ развития – не спускаемых сверху, а выражающих собственную стратегию регионов и крупнейших городов в условиях «новой регионализации».

Данная ситуация множественности программ развития породила требование того, чтобы эти программы имели определенную сочлененность между собой: не только содержательную (по концептуальной основе и набору предлагаемых мер) и ресурсную, но и пространственную: ведь в конечном счете все эти программы будут реализовываться на одной и той же «местности» – территории государства Российского – и в интересах одного и того же населения – народа России (хотя и распределенного между принципиально неравными субъектами Федерации и муниципальными образованиями).

Говоря о программах развития, необходимо подчеркнуть, что развитие со всей очевидностью не сводится к экономике, а все более зависит от гуманитарных факторов29. Следовательно, принимая постановку вопроса о «комплексном социально-экономическом развитии», мы вынуждены сразу же переформатировать его в вопрос о развитии как таковом. Таким образом, тема развития в терминах полномочий должна быть переформулирована как определение ответственности за развитие в тех сферах, которые числятся за федеральным и субфедеральным уровнями и местным самоуправлением, а внутри за соответствующим уровнем, исходя из естественного права на конкретное полномочие30.

В любом случае, имея в виду динамический характер полномочий, весьма проблематично найти решение, пригодное раз и навсегда. Для поиска оптимальных решений в подобных ситуациях в современной управленческой практике, требующей постоянного перераспределения полномочий, используется принцип субсидиарности. Будучи альтернативой принципу «вертикали власти», идеи построения территориального управления на основе субсидиарности возникли в нашей стране под влиянием Европейской хартии местного самоуправления.

В практике европейского социально-территориального управления вопрос распределения и перераспределения полномочий (функций, прав и обязанностей, ответственности и финансовых средств) между управленческими органами разного уровня – федеральным, региональным, местным – объединен понятием субсидиарности. Сегодня процесс распределения полномочий между уровнями управления уже нельзя мыслить как статичное качество организационно-управленческих структур.

Практика постоянного перераспределения полномочий между управленческими органами разного уровня на основе их равноправия и равнозначимости требует опоры на принцип субсидиарности. Понятие субсидиарности восходит к средневековому городскому праву. Современное его понимание включает два важнейших аспекта:

субсидиарность, относящаяся к взаимоотношениям между индивидами и институтами;

субсидиарность в отношениях между различными уровнями управления.

Вопрос, интересующий нас, состоит в следующем: каким образом можно гарантировать согласованность между индивидом и системой, с одной стороны, и между государством и местным самоуправлением – с другой? До настоящего времени политическая теория предлагала два принципиально различных ответа на данный вопрос, предлагая иерархический31 и коалиционный32 принципы согласования взаимоотношений.

Субсидиарность способна дать третий ответ, который удовлетворяет требованиям современной мысли и одновременно несет в себе определенную культурную новизну. Согласно принципу субсидиарности, составные части системы действуют согласованным образом не потому, что они подвергаются давлению сверху (члены системы являются органическими составляющими этой самой системы, т. е. они существуют потому, что существует система) и не потому, что они представляют собой самостоятельные единицы, свободно принимающие решение войти в коалицию либо выйти из нее (т. е. система существует только потому, что ее составляющие элементы так решили), но потому, что и сами они, и система имеют что-то общее (будь то ряд ценностей и (или) общие интересы). Составные элементы не могут покинуть систему (так как они не в состоянии выжить вне системы), но система не обладает никаким иерархическим превосходством по отношению к своим составляющим частям (поскольку и сама она не может выжить без них). Центральная администрация необходима не более, чем какая-либо местная община. Местное сообщество в свою очередь нуждается в центральной администрации для того, чтобы обеспечить согласование решений. Индивиды и органы местного самоуправления пользуются автономией, которая не может быть ограничена ни политической системой (по отношению к отдельным лицам), ни центральной администрацией (по отношению к местным органам власти)33.

Собственно, сам факт появления местного самоуправления в структуре организации власти связан с реализацией фундаментального принципа: сократить административную дистанцию между органом, принимающим решение, и сферой действия этого решения, достигая, таким образом, точности фокусировки самого решения и оптимизации расходов по его исполнению.

Из этого следует, что перераспределение функций в рамках конкретных полномочий и предметов ведения может осуществляться на основе оценки того, какой уровень управления наиболее приближен к реализации функции и каково собственное содержание функции, является ли функция производной от процессов глобализации или локализации.

В идеале никакие вышестоящие органы управления (федеральные или субъектов Федерации) не вправе брать на себя ответственность за решения, касающиеся местных сообществ, если сами эти сообщества в состоянии компетентно решать свои проблемы34.

Действительно, в статье 6 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации сказано, что «муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти».

Данное положение, по нашему мнению, проистекает из понятия субсидиарности, констатируя, что местные условия и обстоятельства не только различны, но и изменяются с течением времени. Поэтому объем предоставляемых услуг, равно как и объем функций местных органов управления, должен соответствовать меняющимся потребностям и условиям, учитывать местные требования и пожелания.

Таким образом, в практике перераспределения полномочий и предметов ведения между субъектами Федерации и органами местного самоуправления положение с объемом функций (предметов ведения), исполняемых органами местного самоуправления, дифференцируется по субъектам Федерации.

Но в России это совершенно не означает, что наполнение местного бюджета финансовыми средствами будет происходить на основе объема функций, который исполняет орган местного самоуправления. Региональная бюрократия считает, что делегирование реальной власти и полномочий (а вместе с ними и финансовых ресурсов) на места приводит к утере контроля. Идея субсидиарности достаточно хорошо работает в руках региональной и федеральной бюрократии, когда перераспределяются полномочия и соответствующие финансовые средства между Федерацией и субъектом Федерации, но перестает работать на уровне перераспределения полномочий между субъектом Федерации и местным самоуправлением.

В идеале можно было бы попытаться построить отношения между властью субъекта Федерации (да и государственной властью в целом) с местным самоуправлением на тех же принципах, на которых строятся отношения Федерации с ее субъектами. Это был бы «расширенный федерализм», который, как показывает практика объединенной Европы, органичен принципу субсидиарности.

Гораздо сложнее реализовать данный принцип в межбюджетных отношениях – хотя он в последнее время и декларируется в качестве одного из критериев четкого и стабильного разграничения расходных полномочий между властями разных уровней35. Однако нетрудно понять, что принцип субсидиарности, затрагивающий только расходные полномочия, не работает: если мы имеем дефицит бюджета, то расходовать становится нечего. И вся автономия муниципальных образований, подразумеваемая принципом субсидиарности, куда-то улетучивается36.

Таким образом, можно сделать вывод, что идея субсидиарности как нормы права, отражающей готовность всех уровней власти делиться этой властью и полномочиями, еще не стала в России принципом, реально организующим взаимодействие органов власти разных уровней.

На практике мы чаще всего наблюдаем как раз противоположное – концентрацию власти на ее высших этажах с целью проведения решений, выгодных и удобных прежде всего для тех, кто представляет эту власть в конкретных учреждениях.

В настоящее время с правовой точки зрения мы только находимся на пути к многоуровневой системе управления, признанию ее ценностей и отхода от принципа «все или ничего», характерного для властной вертикали советского периода и не предусматривающей необходимость согласования интересов разных уровней государственного и местного управления.

Сегодня мы все еще имеем дело с административным рынком и бюрократическим торгом представителей управленческих элит, хотя в последнее время торг становится все более неуместным, например, в вопросах приведения законодательства субъектов Федерации в соответствие с Конституцией РФ.

Пока в правовой рамке можно констатировать необходимость расширения культурного кругозора в вопросах государственного строительства и государственного управления посредством широкой дискуссии по содержанию понятия субсидиарности как основания для расширения кругозора политического с целью создания дееспособного сложноорганизованного правового государства, основанного на гражданских ценностях.

Кроме принципа субсидиарности, требуют содержательного правового толкования понятия предметов ведения, полномочий и функций управления. Именно содержание данных понятий способно открыть нам природу появления самой задачи перераспределения «отдельных государственных полномочий», их передвижения по уровням власти и управления в зависимости от изменения социально-экономической ситуации конкретного государства и региона.

Мы видим, что попытка заложить в законодательную базу принцип субсидиарности не получила логического развития и составляет серьезную проблему взаимодействия трех уровней управления в Российском государстве. Отсутствие каких-либо публичных принципов в распределении полномочий привело к разрушению коммуникативных процессов между регионами и городами. Сегодня трудно найти пример успешной кооперации между регионами в решении общих задач, процессы воспроизводства основных ресурсов практически разрушены.

Естественное стремление к ассоциативности между регионами и муниципалитетами наталкивается на отсутствие необходимых полномочий и ресурсов для продуктивного взаимодействия. Центральные власти зачастую усматривают в ассоциативности сепаратистские тенденции и не поощряют этих процессов, опрометчиво противопоставляясь природе жизни. Мы до сих пор ощущаем опасность в действиях, направленных на высвобождение из-под опеки государства человеческих и пространственных ресурсов. Одновременно мы точно знаем, что там, где нет кооперации, нет и деятельности.

Субсидиарность есть качество ситуации быть альтернативной в плане определения полномочий субъектов действия; субсидиарность выражает готовность более чем одного субъекта осуществлять данную деятельность. Таким образом, в одном случае происходит директивное предписание функции еще не сформированному ее субъекту, в другом – если наличествует определенное артикулированное, выстроенное, реализуемое действие (проект) – по отношению к этому действию (проекту) может быть решен вопрос о перераспределении организационно-деятельностных компетенций между возможными «субъектами-претендентами». Субсидиарность попросту выражает самостоятельность части по отношению к целому. В самом общем смысле основными проблемами являются ограниченность ресурсов готовности, целостности, содержания, предмета и субъектов перераспределения, так как субсидиарность сама по себе есть лишь указание на возможность и форму такого перераспределения (шире – координации).

Некоторая непроясненность и ощущаемая «пробуксовка» функционирования принципа субсидиарности в современной России имеют своими причинами, во-первых, ряд структурных особенностей типа современного российского федерализма (и типологических особенностей российского общества в целом) и, во-вторых, во многом определяются разрывом, запаздыванием между формальным бытованием понятия субсидиарности и содержательным общественным осмыслением, правовым закреплением и модельной проработкой субсидиарности в рамках организационно-управленческой деятельности37.

Однако все далеко не так одномерно. Расхожий тезис о заимствовании нами в последние годы «иностранной идеи» субсидиарности, название и содержание которой якобы не входят в понятийный запас российского управленческого и государственного мышления и не имеют аналогов в исторической и современной российской реальности38, не может быть утверждаем как правильный и тем более не может определять развитие отечественной организационно-управленческой практики. Напротив, близкие «западной» субсидиарности явления можно обнаружить во многих сферах российской жизни. Так, например, «принцип субсидиарности не сформулирован в православии, но он непосредственно вытекает из понятия соборности, из свободного характера его единства и персонализма его солидарности»39.

На поверхностном уровне необходимо заключить, что российский федерализм, генетически восходящий к советской командно-распределительной системе, не может быть признан (в силу таких факторов, как иерархическое мышление, бюрократизация, административные барьеры, слабость местного самоуправления, неполнота и неисключительность полномочий местного (муниципального) уровней, отсутствия телеологии действий и т.п.) благоприятной средой для «укоренения» субсидиарности. Однако это не отменяет наличия в России ряда оснований для развития субсидиарности. Проблема состоит в их выражении в качественных эмпирических показателях (на управленческом языке).

Итак, с одной стороны, практика применения понятия субсидиарности только еще начинает соотноситься со специфическими особенностями структуры российского общества и особенностями структуры государственного управления. Аккультурация (внедрение) и развитие принципа субсидиарности видится в этой связи одной из важнейших задач следующего шага стратегического управления.

С другой стороны, необходимо выявлять укорененные в истории нашего государства управленческие практики, могущие быть соотнесенными или прямо соответствующие в целом западноевропейскому социально-политическому принципу субсидиарности. Актуализация (применение) принципа субсидиарности в его российском варианте есть восстановление исторической перспективы и стратегической преемственности практик государственного управления.

1.9. Учреждение федеральных округов как новой реалии государственного управления

Функции президентской власти – прежде всего стратегические: в политическом плане – собирающие и контрольно-надзорные, в организационном – координация и правовое принуждение. Данную модель необходимо воспроизвести на окружном уровне, что требует усиления института полномочных представителей Президента.

Авторы Доклада исходят из того, что созданные в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года № 849 федеральные округа, не являясь элементами конституционно-закрепленного административно-территориального деления страны, стали тем не менее новой значимой реалией государственного управления, в рамках которой решаются – в настоящее время прежде всего через механизмы президентской ветви власти40 – стратегические задачи развития страны.

Применительно к России образца 2001 года и в контексте утверждения федеральных округов авторы Доклада исходят из того, что функции президентской власти – прежде всего стратегические. В политическом плане это функции собирающие, т.е. конституирующие государство как нечто целое, обладающее общим интересом, пониманием/видением общего блага, – в противовес частным политикам41 – экономической, социальной, этнокультурной и т.п., которыми призвано заниматься Правительство42. Кроме того, стратегические функции – это еще функции контрольно-надзорные.

В организационном плане «собирающим» функциям соответствует координация стратегических усилий других органов власти, контрольно-надзорным – возможность прибегнуть к правовым формам принуждения, что подкреплено особыми полномочиями Президента по применению мер федерального вмешательства и прямой подчиненностью ему силовых министерств и спецслужб. Подобные меры необходимы для обеспечения конституционных прав граждан, а также для преодоления функциональных разрывов в государственном управлении – в частности, разрывов в деятельности власти по поддержанию инфраструктурных «общих функций» (прежде всего жизнеобеспечивающих)43, разрывов в едином правовом пространстве России и т.д.

Данная модель вполне переносима на окружной уровень, где «верховная» президентская власть присутствует в виде института полномочных представителей Президента. Однако в этом случае в дополнение к переданным полпредам контрольно-надзорным и координирующим функциям по отноше-нию к территориальным органам федеральных органов исполнительной власти (ТОФОИВ) они должны получить не только политический ресурс Президента44, но и реальную возможность прибегнуть к правовым формам принуждения, имея в подчинении окружные управления силовых структур и спецслужб45.

Подчиненность остальных ТОФОИВ не столь существенна: в некоторых случаях полпредам будет достаточно их нынешних функций надзора и стратегической координации, в других – может потребоваться делегирование им полномочий административного управления46.

Однако при любом из вариантов реализуется правосубъектность полпредов как реальных представителей «верховной власти», обладающих полномочиями, достаточными для проведения в жизнь ее – «верховной власти» – стратегической линии.

Каковы же стратегические принципы разграничения предметов ведения, полномочий и функций? Ответу на этот вопрос посвящен следующий раздел Доклада.

2. Стратегические принципы разграничения предметов ведения, полномочий и функций органов власти

Цель данного раздела – в контексте проблемных вопросов, рассмотренных во Введении к настоящему Докладу, попытаться сформулировать стратегические принципы разграничения предметов ведения, функций и полномочий органов власти, соотносясь с установочными положениями Президента Российской Федерации, представленными им на заседании Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления с участием полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и членов президиума Госсовета РФ 17 июля 2001 года.

2.1. Верховенство и «презумпция неприкосновенности» Конституции РФ

Нормы действующей Конституции, касающиеся федеративных отношений, обладают огромным неиспользованным потенциалом конкретизации. Поэтому презумпция неприкосновенности Конституции на ближайшую перспективу представляется вполне оправданной.

Данный принцип означает, во-первых и прежде всего, безусловный приоритет Конституции РФ – не только перед нормотворчеством субъектов РФ, но и перед договорами о разграничении предметов ведения РФ с субъектами РФ, перед Федеративным договором 1992 года и протоколами к нему, перед федеральными законами, нормативными актами Президента Российской Федерации и федеральных исполнительных органов.

Во-вторых, действующая Конституция фиксирует лишь общую схему юридической конструкции федерации47, оставляя определенные степени свободы для «периферийных» изменений конструкции путем разворачивания схемы. Эти «встроенные» в юридическую конструкцию российского федерализма возможности разворачивания общей схемы подразумевают законодательную и договорную конкретизацию отдельных предметов ведения (в рамках, заданных Конституцией), дальнейшее разграничение предметов совместного ведения между Федерацией и субъектами, дальнейшее разграничение полномочий между уровнями власти, передачу отдельных полномочий с уровня на уровень.

Таким образом, нормы действующей Конституции, касающиеся федеративных отношений, обладают огромным неиспользованным потенциалом конкретизации48. Поэтому презумпция неприкосновенности Конституции на ближайшую перспективу представляется вполне оправданной. В то же время нормы Конституции, кроме описанного потенциала конкретизации, таят в себе, как указывалось во Введении, возможности противоречивого понимания. Причем противоречия, помимо уже упомянутого примера с защитой прав и свобод, могут затронуть такие животрепещущие вещи, как территориальное устройство, статус субъектов Федерации и федеративное устройство в целом.

Так, согласно пункту «б» статьи 71 территория РФ отнесена к ведению Федерации, согласно же части 3 статьи 67 границы между субъектами РФ могут быть изменены лишь с их согласия. Это фактически означает, что территория РФ, представляющая собой совокупность территорий субъектов Федерации, является предметом совместного ведения. В соответствии с этим же пунктом статьи 71 к ведению РФ отнесено федеративное устройство, но статья 136 говорит, что поправки к главе 3 Конституции «Федеративное устройство» могут быть внесены при условии их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ. Кроме того, согласно пункту 5 статьи 66 статус субъекта РФ может быть изменен только по взаимному согласию Федерации и данного субъекта49.

Поэтому, объявляя Конституцию «неприкосновенной», нужно позаботиться, во-первых, о выработке общего правопонимания50 по описанным выше спорным вопросам и, во-вторых, о поиске согласия по поводу направлений разворачивания юридической конструкции Федерации в рамках оставляемых Конституцией «степеней свободы».

2.2. Властные полномочия – это обязанности органов власти перед гражданами

Правовые нормы, наделяющие органы власти и местного самоуправления полномочиями, должны толковаться как императивные, то есть не как права, которыми власть может пользоваться или не пользоваться по своему усмотрению, а как обязанности данной власти перед населением.

Одна из общих проблем правопонимания и толкования норм Конституции РФ и государственно-правового законодательства в отношении полномочий органов власти и местного самоуправления заключается в том, что правовые нормы, наделяющие соответствующие органы полномочиями, часто трактуются как диспозитивные, т. е. передающие органам государственной власти и местного самоуправления права решать те или иные вопросы без вменения им этого в качестве обязанности. В то же время в высшем руководстве страны уже достаточно ясно выкристаллизовалось иное толкование правовых норм о полномочиях: «Властные полномочия в стране от руководства обороны до регистрации актов гражданского состояния – это не привилегия органов власти, а обязанность перед населением, перед гражданами страны»51.

В данном контексте чрезвычайно актуальной задачей является утверждение образцов трактовки правовых норм, наделяющих соответствующие органы полномочиями, как императивных. В этом случае полномочия органов власти и местного самоуправления приобретали бы смысл не только прав, но и обязанностей по рассмотрению и решению конкретных вопросов в рамках соответствующих сфер государственной и общественной жизни (отношений) – предметов ведения, за неисполнение которых наступала бы ответственность как за неисполнение закона. Вместе с ответственностью субъекта власти полномочия как единство его прав и обязанностей по конкретным предметам ведения характеризуют его правосубъектность.

Применительно к конституционным полномочиям органов государственной власти и местного самоуправления нормативное толкование правового статуса полномочий мог бы дать Конституционный суд Российской Федерации – что послужило бы образцом трактовки норм о полномочиях органов власти и местного самоуправления, закрепленных в других законодательных актах.

Однако решение вопроса о разделении полномочий и даже их толкование как обязанностей еще не означает, что в результате решится вопрос об ответственности по каждому предмету ведения, каждому полномочию. Для замыкания должна быть введена «обратная процедура» – банкротство, призывание к ответственности через установление неисполненных обязанностей (общественного долга) и восстановление их исполнения в полном объеме через процедуру принуждения.

В данном контексте одним из значимых механизмов вменения ответственности органам государственной власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления при неисполнении ими обязательств, вытекающих из возложенных на них полномочий, является институт федерального надзора и вмешательства. Данный институт, предназначенный для восстановления функциональных разрывов в системе разделения властей и управления, нуждается в скорейшем законодательном оформлении52.

Можно выделить четыре основных типа ситуаций, в которых этот институт может применяться для воздействия на органы местного самоуправления в целях управленческой и финансовой санации:

во-первых, когда полномочия по исполнению властной (или управленческой) функции не сформулированы императивно;

во-вторых, когда целый ряд властных или управленческих полномочий (например, урегулирование отношений ЖКХ с АО-энерго) вообще не оформлены правовым образом;

в-третьих, когда органы местного самоуправления исходя из интересов блага населения должны, но в силу дефицита бюджета не могут физически исполнить свои полномочия;

в-четвертых, когда одной из причин неисполнения органами местного самоуправления своих обязательств является нарушение ими бюджетного законодательства, а ответственность по разным причинам не наступает.

Будучи результатом переосмысления контрольной функции аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах как контрольно-аналитической, проект введения института федерального вмешательства указывает на способы восстановления нормального функционирования финансово-бюджетной системы, необходимость ликвидации «белых пятен» и противоречий в Бюджетном кодексе, дает схему управления внутренним долгом, описывает процедуры взаимодействия государства со своими кредиторами.

Таким образом, федеральное вмешательство – это не просто вменение ответственности и наказание виновных, и не просто временное перераспределение полномочий и ресурсов. Это еще и введение новых полномочий, необходимых для управленческой и финансовой санации, и правовое оформление этих полномочий на основе принципа субсидиарной ответственности, позволяющее предотвратить кризисные ситуации в будущем и перейти к постановке и решению задач развития.

2.3. Единство инфраструктурного, ресурсного и правового обеспечения базовых условий жизни граждан

Применительно к базовым условиям жизни граждан необходимо исходить из принципа единства их инфраструктурного (связанного с «общими функциями»), ресурсного и правового (стандарты и социальные гарантии) обеспечения.

В своем выступлении на заседании Комиссии по разграничению полномочий Президент настаивал на «приоритете интересов дела и потребности граждан над политическими и административными амбициями любого уровня федерального или регионального»53. Рамкой для понимания данного принципа может, по мнению авторов Доклада, стать предложенная в начале века

В. Соловьевым и П. Новгородцевым философско-правовая идея «права на достойное человеческое существование»54. Обеспечение «базовых условий жизни» через утверждение правовых гарантий социальной защиты и функционирования жизнеобеспечивающих инфраструктур могло бы стать реальным институциональным воплощением этой идеи русских мыслителей, значимым для всего мира.

В то же время формулирование правовой основы осуществления властью инфраструктурных «общих функций»55 жизнеобеспечения приведет к более разумному, чем сейчас, разграничению полномочий (и, стало быть, ответственности) разных уровней власти и определению их отношений в сферах совместного ведения. Если связать сказанное с раскрытой в главе 1.3 тройственностью природы полномочия (функционально-деятельностной, ресурсной и правовой), то применительно к базовым условиям жизни граждан необходимо исходить из принципа единства их инфраструктурного (связанного с «общими функциями»), ресурсного и правового (стандарты и социальные гарантии) обеспечения.

Проблема поддержания жизнеобеспечивающих инфраструктур дает хорошую иллюстрацию двух важных моментов, заявленных во Введении: появления новых полномочий, а также реализации императивной трактовки полномочий и ответственности власти за реализацию прав граждан56. Актуальность данной теме добавляют участившиеся ситуации отключения электроэнергии у добросовестных потребителей-граждан «заодно» с отключением расположенного по соседству предприятия-неплательщика или ситуации отключения отопления, вызванные нарушениями текущей платежеспособности муниципальных администраций. Последнее в условиях суровой зимы приводит к состоянию, близкому к «гуманитарной катастрофе», что однозначно является нарушением прав граждан.

Однако вменение органам государственной власти и местного самоуправления ответственности за доведение горожан до подобных ситуаций невозможно, поскольку:

во-первых, нигде в явном виде не прописаны права граждан на доступ к жизнеобеспечивающим инфраструктурам;

во-вторых, нигде в явном виде не прописаны обязанности органов местного самоуправления и государственной власти по поддержанию подобных инфраструктур;

в-третьих, ссылка на Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», определяющий вопросы местного значения как «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования» (статья 1) только запутывает дело. Конкретизирующая данное определение статья 6 к находящимся в ведении органов местного самоуправления вопросам местного значения относит, в частности, организацию, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации (п.13) и организацию снабжения населения и муниципальных учреждений топливом (п.14).

На практике реализация этих полномочий требует от органов местного самоуправления взаимодействия с системами такого масштаба, влияние на которые несоразмерно их возможностям. В контексте темы разграничения полномочий описанные ситуации означают необходимость появления новых полномочий – таких, например, как реструктуризация долгов муниципального образования, кредитование закупок топлива, привлечение инвестиций в ремонт инженерных сетей и т.п.

2.4. Полномочия в сфере жизнеобеспечения населения как вопрос безопасности

В контексте реализации полномочий жизнеобеспечения населения необходимо расширительное толкование угроз безопасности, включение в их состав прогнозируемых угроз. В плане стратегического мышления они должны пониматься как любые «вызовы времени», на которые требуется ответ в рамках стратегических функций президентской власти.

Сфера, в которой может возникнуть новое полномочие – жизнеобеспечение – это сфера безопасности (в частности, безопасности среды обитания). Кто несет ответственность за замерзшие города? Кто будет нести ее после окончания работы Комиссии под руководством Д.Н. Козака? Следует заметить, что органы местного самоуправления вообще не имеют в структуре своих предметов ведения и полномочий таких, в которых было бы понятие «безопасность».

Заметим, что в современном российском законодательстве понятие «безопасность» трактуется расширительно: как «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз» (статья 1 Закона РФ «О безопасности»). Соответственно, «обеспечение безопасности» приравнивается к любой «защите жизненно важных интересов». С позиции данного расширительного толкования совершенно не обязательно связывать безопасность с защитой от угроз, действующих в настоящий момент: в контексте реализации полномочий жизнеобеспечения населения «угрозы» могут быть и прогнозируемыми, т.е. в плане стратегического мышления пониматься как любые «вызовы времени», на которые требуется ответ в рамках описанных выше стратегических функций президентской власти57.

Вопрос обеспечения базовых условий жизни граждан (и, в частности, работа структур жизнеобеспечения) тесно связана с разграничением ответственности публичного (государственного и муниципального) и частного секторов. Прагматично настроенные политики хорошо понимают, что реальные вопросы использования территорий уже достаточно давно решаются не их администрациями, а руководителями крупных корпораций, контролирующих ключевые ресурсы этих территорий. Формальная принадлежность этих ресурсов к конкретной административной границе уже не имеет большого значения. Крупный капитал достаточно свободен в том, чтобы, минуя административные барьеры, реализовывать собственные интересы в конкретных частях территории и не заниматься остальными проблемами58 – в том числе социальными.

Однако слабость и косность многих структур государственного и муниципального управления заставляет частный бизнес принимать на себя решение социальных задач. Было бы странно, если бы бизнес начал компенсировать плохую работу органов управления, и не проявил при этом заинтересованность в санации органов управления, прежде всего в финансовой и кадровой областях.

Как видно, не только Президент страны хотел бы добиться ясности в том, кто имеет обязанности в вопросах жизнеобеспечения. При каких же условиях региональные стратегии будут не колониальными (т.е. экстерриториальными), а «поместными», связанными с программами обустройства и развития территории? Скорее всего, это случится тогда, когда власти не будут довольствоваться поборами с бизнеса за преодоление административных барьеров, а предъявят стратегию развития инфраструктур региона, в которых заинтересован и частный сектор.

Именно в этом проявляется способность власти ответить на вызовы «новой регионализации», когда она уже не может непосредственно привязать крупный бизнес к территории, – но может «стягивать» в подведомственный регион финансовые, технологические и другие потоки. Эти ресурсные потоки надолго «задерживаются» лишь там, где существует центр управления процессами развития, – т.е. могут существовать люди, занятые таким управлением. Приток подобного человеческого капитала означает инвестиции в социальные инфраструктуры, рост разнообразия и качества сервиса, создание новых рабочих мест – т.е. в конечном счете «расшивку» многих социальных проблем и рост качества жизни.

Частный бизнес довольно сложно заставить «скинуться» на ремонт теплоцентрали – однако в среднесрочной и долгосрочной перспективе именно согласование инфраструктурных стратегий является тем полем, на котором происходит разграничение ответственности и сотрудничество публичного и частного сектора.

2.5. Углубление взаимодействия через разделение и разграничение

Существует ряд функций публичного управления, сама «природа» которых требует совместного ведения. В этом случае разграничение полномочий превращается в способ создания условий для более глубокого взаимодействия соответствующих органов власти и управления.

Пока нам в России не удалось уяснить себе, какой тип федерации будет соответствовать пониманию современного эффективного государства. Но уже ясно, что какую бы модель и тип государственного устройства мы не выбрали, нам не удастся решить на сугубо расчетно-рациональной основе ряд вопросов, а именно: установить точное соответствие объема исполняемых полномочий и их финансового обеспечения, расписать полномочия и предметы ведения по их содержательному (одновременно юридико-правовому и функционально-управленческому) и материально-финансовому содержанию; установить равный объем исполняемых полномочий для одного вида власти (субъектов Федерации или органов местного самоуправления); сделать фактически исполняемые полномочия по объему и содержанию стабильными.

Политическая (а поскольку политика есть «общение», решение «общих дел» – то и коммуникативно-понимающая) составляющая вопроса регулирования предметов ведения будет выходить на первый план, все больше перевешивая нормативно-расчетный подход к проблеме.

Это означает, что «все поделить» – не самоцель. Применительно к отношениям Федерации с ее субъектами это прежде всего касается предметов совместного ведения, представляющих собой потенциальное конфронтационное поле. Поэтому многие искренне считают, что, чем меньше этих предметов совместного ведения и совместных полномочий, тем лучше. Для власти всегда спокойнее, когда она одна и не нужно ограничивать себя, взаимодействуя с другой властью. Но с точки зрения предложенного выше (в главе 1.3) принципа «естественной принадлежности полномочия» (home rule), основанного на «объективном вменении» тому или иному органу власти или управления, есть ряд функций, сама «природа» которых требует совместного ведения, т.е. субсидиарна. Что это за функции?

Как замечает Президент, по функциям органов власти еще «следует определиться». Добавим к этому: в соответствии с институционально-функциональной теорией государственной власти следует реконструировать объективно существующие «общие функции» власти и соответствующие – или не соответствующие им – властные практики60. В этом контексте разграничение полномочий – один из необходимых механизмов приведения властных практик в соответствие с общими функциями, «объективно вмененными» субъектам власти. И некоторые такие функции изначально должны вменяться как совместные. А поэтому «разграничение полномочий – это не возведение «китайской стены» между федеральным центром и регионами Российской Федерации. Наоборот – это создание недостающих условий для более тесного и более цивилизованного взаимодействия всех этих органов власти и управления»61.

Реконструкция «общих функций» – как полностью принадлежащих федеральному, региональному или муниципальному уровням власти, так и «объективно» совместных – может быть проведена и аналитически. Однако для выявления соответствующих им властных практик и оценки степени этого соответствия (адекватности) необходимо проведение процедуры по типу методологически организованной экспертизы62, подразумевающей репрезентативность интересов всех субъектов общества, которых затрагивает данная «общая функция» (власти, бизнеса, граждан etc.).

При проведении подобных процедур роль президентской власти (на уровне федеральных округов – в лице полпредов Президента) – организационная и «собирающая», в том числе и по отношению к органам власти разных уровней63. Способность поддерживать «инфраструктурность» подобных процедур (с возможной дальнейшей институционализацией) может составить реальную опору политической власти полпредов Президента64. Попутно решается задача выделения «белых пятен»: что не распределено, что не подкреплено ресурсами.

Задача оценки степени подкрепления «общих функций» ресурсами должна рассматриваться с точки зрения результата, в стратегической перспективе, в том числе под углом зрения «больших циклов» экономической конъюнктуры и инновационной смены поколений технологий: запаздывание власти с созданием соответствующего поколения инфраструктур приводит к глубоким («системным») кризисам65.

Описанные экспертные процедуры позволяют соединить принципы субсидиарности и пространственности: выявляемая в ходе экспертизы проблема несоответствия «общих функций» и властных практик может быть «опущена» на конкретное пространство деятельности и просмотрена с позиций всех существующих на ней основных групп интересов66 в контексте пространственного развития.

2.6. Приоритет федеральных законов

при решении вопросов разграничения полномочий

Стратегической приоритетностью при выборе правовых средств определения функций и разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов, а также органов местного самоуправления обладают федеральные законы.

В выступлении Президента данный тезис прозвучал так: «Решать эти вопросы [разграничения полномочий] можно будет эффективно только федеральными законами. Следует детально определиться по функциям федеральных, региональных и муниципальных органов власти». Отметив, что «в свое время договоры… сыграли определенную и во многом положительную роль», Президент подчеркнул: «Сегодня большинство из них, к сожалению, часто не работает.

А сама договорная система только усугубляет неравенство субъектов Федерации, как по отношению к федеральному центру, так и по отношению одних субъектов Федерации к другим»67. Это значит, что при выборе правовых средств определения функций и разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов, а также органов местного самоуправления стратегической приоритетностью обладают федеральные законы. Применительно к определению полномочий органов власти и управления разных уровней нормы этих законов должны обладать императивностью (т.е. порождать обязанности органов, которым они адресованы), а также функционально-управленческой сообразностью (т.е. задавать адекватное задачам управления страной распределение функций этих органов).

Однако, если исходить из предложенного в главе 1.1 функционально-деятельностного понимания природы полномочий (на чем настаивает и Президент, требуя детально определиться с функциями органов власти), то к сказанному Президентом необходимо добавить, что жесткое функциональное описание предметов ведения и полномочий, их полное ресурсное обеспечение является неосуществимой мечтой. Функциональное и ресурсное наполнение полномочий зависит от экономической конъюнктуры и экономических циклов. То есть одни и те же полномочия могут исполняться в различных объемах, как в разное время, так и в одно и то же время, разными органами управления. Следовательно, для гибкого реагирования на изменяющуюся экономическую и политическую конъюнктуру в государстве должны присутствовать соответствующие механизмы68. Один из них – договорное регулирование исполнения полномочий. И снова встает вопрос: что регулирует такой договор? Передачу части собственных полномочий – или части полномочия, оставляя само полномочие за вышестоящим уровнем власти?

Во втором случае следует задать структуру полномочия: обязанностей, прав, функций, ресурсов, ответственности, а также регулирующих это полномочие нормативно-правовых механизмов. В данном контексте авторы

Доклада исходят, во-первых, из рассмотренного в главе 1.3 преставления о тройственности природы полномочий (функционально-деятельностной, ресурсной и правовой).

Во-вторых, авторы полагают, что правовая природа полномочия субъекта власти заключается в единстве его прав и обязанностей по рассмотрению и решению конкретных вопросов в рамках соответствующих сфер государственной и общественной жизни (отношений) – предметов ведения (см. главу 2.2.).

В-третьих, предполагается, что правосубъектность органа власти есть единство его полномочий (прав и обязанностей) и ответственности, обеспеченная соответствующими нормативно-правовыми механизмами (судебными, федерального вмешательства и т.д.).

Необходимость сохранения договорной формы разграничения полномочий обусловлена и более общими соображениями. В такой сложной стране, как Россия, договорная форма является предусмотренным юридической конструкцией федерации в рамках Конституции политико-правовым механизмом «оестествления» единого правового пространства, задаваемого федеральными законами. При наличии четких правовых рамок и политический «торг» уместен – главное, чтобы торг не перевешивал право. Результаты такого – допустимого в рамках Конституции и федеральных законов – торга и фиксируются договорами.

Поэтому, по мнению авторов Доклада, Договоры Федерации и ее субъектов, как средства разграничения предметов ведения, сохраняют свой смысл для решения следующих задач:

установления федерального контроля и условий осуществления субъектами Федерации правового регулирования вопросов, связанных с реализацией их полномочий по всем предметам их совместного ведения, в том числе и неурегулированных федеральным законодательством;

реализации конституционного права субъектов Федерации передавать предметы своего исключительного ведения в совместное, в случае отсутствия у них финансовых и иных возможностей самостоятельного осуществления полномочий по данной сфере общественных отношений;

определения приоритетов в законодательном регулировании предметов совместного ведения на основе закрепления в федеральных законах и иных правовых актах норм, оправдавших себя в практике договорного процесса69.

Особого обсуждения заслуживает такая традиционно высказываемая позиция: договорный процесс позволяет более полно учитывать дискретность пространства и неравнозначность регионов страны по различным факторам70, позволяет конкретизировать положения Конституции РФ и федеральных законов применительно к особенностям данного региона.

В данном контексте следует различить две формы конкретизации: индивидуальную и типологическую. Вторая форма конкретизации положений федерального законодательства может осуществляться посредством принятия специальных федеральных законов, посвященных группам регионов, обладающих сходными типологическими характеристиками. И лишь вопросы, касающиеся сугубо индивидуальных характеристик региона, имеет смысл урегулировать договорами. Это позволило бы более полно реализовать принцип равенства субъектов Федерации в отношениях с федеральным центром – во всяком случае, для регионов, «сопоставимых» по некоторым признакам.

Очень высок потенциал соглашений о разграничении полномочий между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов, а также о передаче осуществления части полномочий. Зачастую принимаемые по предметам совместного ведения федеральные законы фактически не оставляют места для собственного правового регулирования субъектов Российской Федерации. Однако такая их излишняя регламентация может быть оперативно «разрешена» именно данным видом соглашений. Заключаемые органами исполнительной власти в соответствии с принципом разделения властей, они регулируют сферы, не отнесенные к ведению законодательной власти, а потому не требуют применения долговременной процедуры внесения поправок в законодательство.

Кроме того, соглашения о разграничении полномочий между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов позволяют с необходимой степенью детальности конкретизировать положения не только вышеупомянутых федеральных законов, но и договоров о разграничении предметов ведения.

Не следует забывать и о согласительных процедурах как правовом средстве разграничения полномочий «в действии».

2.7. Разграничение нормотворческой деятельности

2.7.

Разграничение полномочий происходит на двух функциональных уровнях, которые должны быть взаимно увязаны: на уровне «деятельных функций» субъектов власти и на уровне функций нормативного регулирования исполнения первых функций.

В выступлении на заседании Комиссии Президент поставил задачу «разграничить нормотворческую деятельность» органов власти и управления различных уровней. «Речь идет о согласовании интересов всех уровней власти в ходе подготовки не только законодательных актов, но и решений исполнительных органов власти»71, – пояснил Президент. Таким образом, разграничение полномочий происходит на двух функциональных уровнях: на уровне «деятельных функций» субъектов власти и на уровне функций нормативного регулирования исполнения первых функций.

Разумеется, разграничение полномочий на двух этих уровнях должно быть взаимоувязанным.

Принципы, на которых должно основываться разграничение предметов ведения и полномочий в нормотворческой деятельности, сформулированы в Федеральном законе «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»72. Данный закон предоставляет субъектам Российской Федерации право осуществлять собственное правовое регулирование до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения.

Принцип согласования интересов Российской Федерации и ее субъектов требует учета интересов Российской Федерации её субъектами при принятии своих нормативных правовых актов по предметам совместного ведения. Поэтому субъект Федерации, принимая в опережающем режиме законы в сфере совместного ведения, в определенной степени рискует, так как впоследствии федеральный закон может быть принят на иной концептуальной основе и приведение в соответствие с ним регионального закона может привести к серьезным политическим коллизиям в регионе.

Высказывается даже мнение, что от «опережающего законотворчества» субъекта Федерации в сфере совместного ведения следует отказаться, так как это противоречит части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации, согласно которой по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации73. Однако это неверно, поскольку отсутствие по предмету совместного ведения федерального закона не должно лишать субъект Федерации права, а также отменять его обязанность осуществлять по данным вопросам собственное правовое регулирование. В отсутствие федеральных законов любые нормативные акты субъекта Федерации находятся «в соответствии с ними» – если только не противоречат Конституции РФ. Отменив «опережающее законотворчество» субъектов, мы бы снизили соревновательность внутри Федерации, что сделало бы ее заведомо неконкурентноспособной.

Другим – кроме «опережающего законотворчества» – правовым средством восполнения пробелов в правовом регулировании для субъектов Федерации служит использование права законодательной инициативы на федеральном уровне, позволяющее им участвовать в совершенствовании федерального законодательства. Здесь также действует принцип согласования интересов Российской Федерации и ее субъектов, а также принцип равенства субъектов Федерации: чтобы провести «свой» закон, представители субъекта-инициатора должны убедить парламент в том, что он отвечает интересам других субъектов и всего государства.

2.8. Соответствие ресурсов и полномочий:

необходимость взаимной ответственности бюджетов

и консолидации публичных финансов

Опираясь в процессе разграничения полномочий на принцип соответствия ресурсов и полномочий, необходимо признать и то, что при этом ответственность за ресурсное обеспечение должна быть консолидированной. В то же время государство не должно брать на себя решение проблем, которые могут оказаться для него непосильными.

После того как борьба властных структур за «больший суверенитет» сменилась хотя и не всегда конструктивным, но все же менее разрушительным для страны торгом за распределение ресурсов, постепенно был выработан консенсус по поводу того, что представляет собой справедливое распределение: «Ресурсы, выделяемые на тот или иной орган власти, должны, без всяких сомнений, соответствовать тем полномочиям, которые возлагаются на тот или иной уровень власти и управления»74. Реализация данного принципа подразумевает построение бюджетного федерализма в рамке введения принципа субсидиарности на уровне расходных полномочий. Там, где полномочия органов власти могут быть четко определены, необходимо добиться «справедливого» перераспределения ресурсов в соответствии с выделенными каждому уровню власти полномочиями (а не наоборот, как сейчас, когда полномочия распределяются в соответствии с той суммой бюджетных средств, которые региону удалось «урвать» в ходе торга с федеральным центром).

В то же время отсутствие у какого-либо уровня или субъекта власти финансовых и иных возможностей самостоятельного осуществления полномочий по данной сфере общественных отношений отнюдь не обязательно означает передачу соответствующей части полномочий на другой уровень власти (или другому субъекту власти). Вышестоящий уровень может взять на себя инициативу «вспоможения» нижестоящему путем вмешательства в интересах общего блага с последующим налаживанием взаимодействия, позволяющего совместными усилиями избегать подобных ситуаций в будущем.

Однако сказанное выше не дает ответа на вопрос о соответствии совокупного объема функций власти и совокупного объема ресурсов для страны в целом. Ведь в случае дефицита ресурсов предложенные механизмы – в той мере, в какой они остаются чисто распределительными, – могут оказаться лишь «выталкиванием» дефицита с одного уровня власти на другой. Они не порождают дополнительных ресурсов75, равно как и не сокращают совокупного объема функций (= обязательств государства).

Можно выделить следующие принципиальные различия построения бюджетного процесса при «распределительном бюджетном федерализме» и «расширенном функциональном федерализме – федерализме взаимной ответственности», основанном на принципе субсидиарности (см. табл.).

Проведение предложенной в главе 2.5 инвентаризации «общих функций» власти и экспертизы властных практик должно, с одной стороны, дать модель распределения функций и полномочий, соответствующую «объективной вмененности» набора функций тем или иным уровням власти, их «естественным правам» (и обязанностям!) исполнять определенные полномочия, а также наиболее эффективному использованию ресурсов. С другой же стороны, подобная инвентаризация – вместе с формулированием современной социальной политики – должна дать ответ на вопрос о необходимости стратегического отказа государства76 от поддержания части «общих функций» (= о сокращении своих обязательств). Государство не должно брать на себя решение проблем, которые могут оказаться для него непосильными.

2.9. Социальные обязательства государства и циклы экономической конъюнктуры

Политика государства по росту своих обязательств успешна тогда, когда она совпадает с малыми и большими циклами экономического подъема. Эффективным является то государство, которое может оптимально вести себя как на кривой экономического подъема, так и спада.

Точкой, в которой пересмотр содержания предметов ведения и полномочий, их объемов и ответственности становится необходимым, является рост дефицита бюджета. Дефицит возникает не только по причине технической и политической несбалансированности доходов и расходов, но в первую очередь как следствие появившихся новых обязательств, принятых органами власти и местного самоуправления во время экономического подъема77.

Действительно, принятие новых социальных расходов (повышение заработной платы, социальных выплат, расходов на любую недостаточно финансировавшуюся область) повышает, как правило, политический рейтинг власти в широких слоях населения (избирателей), однако, когда доходы бюджета начинают снижаться, Президент и Правительство вынуждены «затягивать пояса». Рост заработной платы и иных социальных выплат начинает отставать от инфляции, растет дефицит бюджетов всех уровней, значительная часть обязательств навязывается вышестоящими уровнями власти и бюджетной системы нижележащим уровням78. Происходит «естественная децентрализация» функций79.

Можно сделать уверенный вывод: политика государства по росту своих обязательств успешна тогда, когда она совпадает с малыми и большими циклами экономического подъема80. Менее успешна, когда совпадает с циклом спада. Хотя в целом цикличность обеспечивает восстановление минимального равновесия.

Эффективное государство – это, в частности, такое государство, которое может оптимально вести себя как на кривой экономического подъема, так и спада.

Не приходится сомневаться, что обоснование увеличения доли федеральных расходов в консолидированном бюджете государства необходимостью проводить общефедеральные реформы и осуществлением радикальных действий по выравниванию экономического положения регионов потерпит фиаско. Причина его проста – реформы на стадии экономического подъема и бюджетной стабильности не проходят. У бюрократии нет для этого никаких мотивов, так как политическое влияние и так растет, а объем контролируемых финансовых средств увеличивается безо всяких усилий. Как говорится, «знай себе – распределяй». Мотивация личная, построенная на карьерном росте новых молодых людей, к сожалению, может быстро заканчиваться. Поэтому изменения следует готовить во время экономического подъема, а проводить во время экономического спада или бюджетного кризиса. Слишком дорого обходятся реформы, проводимые на стадии экономического подъема, один и тот же результат в государственном секторе достигается разными средствами. При относительном финансово-бюджетном благополучии достижение одних и тех же результатов и производительности обеспечивается значительно более высокими затратами на единицу, чем в условиях кризиса, дефицита ресурсов.

Как же работают предложенные Президентом принципы применительно к разработке стратегии реформ в России? Ответу на данный вопрос посвящен следующий раздел Доклада.

3. Разграничение предметов ведения, полномочий и функций и разработка стратегии реформ в России

3.1.

Постановка вопроса о разграничении предметов ведения и полномочий является «иносказательной» формой обсуждения стратегии и тактики этих реформ в проекциях на вытекающие из тройственной природы полномочия три аспекта самого государства.

Вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий, рассматриваемый с чисто юридической точки зрения, вытекает из насущной необходимости разработки правовой политики государства в области федеративной и государственно-административной реформы. Можно даже предположить, что верно и обратное: постановка вопроса о разграничении предметов ведения и полномочий является «иносказательной» формой обсуждения стратегии и тактики этих реформ в проекциях на вытекающие из тройственной природы полномочия три аспекта самого государства.

Выше мы показали (глава 1.3), почему в таком обсуждении нельзя довольствоваться только языком конституционного и административного права: сама природа полномочия, помимо правового, включает в себя также функциональный и ресурсный аспекты. Все эти три аспекта должны быть соорганизованы и собраны в рамках государства, представляющего собой не только взаимодействие и «балансирование» институтов власти, разграничивших между собой предметы ведения и полномочия в рамках разделения властей по ветвям и уровням (правовой аспект), но также и функционирующую систему, обеспечивающую поддержание необходимого стране набора инфраструктурных «общих функций» (функциональный аспект), и политическую надстройку над хозяйственно-экономическим целым, создающую условия и «правила игры» для расширенного воспроизводства ресурсов (ресурсный аспект).

Реализация федеративных отношений применительно к системе институтов власти обычно именуется федерацией, а правовые принципы построения федерации – федерализмом81. Однако если учесть сказанное выше о трех аспектах государства (вытекающих из тройственности его полномочий), то данный аспект федерализма вполне правомерно именовать «правовым федерализмом», а применительно к двум другим аспектам государства вполне резонно использовать термины «функциональный федерализм» и «ресурсный федерализм». В последнем случае, учитывая, что в современном мире своего рода «замыкающим ресурсом» и универсальным эквивалентом всех других ресурсов являются финансы, а операциональным выражением финансовых ресурсов государства является бюджет, принято говорить о бюджетном федерализме, представляющем собой специальный случай ресурсного федерализма.

Помимо двух упомянутых выше важнейших реформ в области государственного строительства (федеративной и государственно-административной; в качестве третьей из этого ряда добавим еще судебно-правовую реформу), касающихся государства как системы институтов власти, в стране в настоящее время реализуется еще целый ряд реформаторских программ, касающихся реструктуризации функций государства (прежде всего социальных и культурных, а также инфраструктурных, т.е. функционирования естественных монополий) и его отношения к ресурсам (программа реформирования отношений собственности, программа развития бюджетного федерализма и т.д.).

Перечисленные «частные» реформы должны были бы – по идее – не просто обладать концептуальной общностью, но и создавать функциональную и ресурсную основу реализации «общих» реформ в области государственного строительства. А последние – способствовать реализации функционального предназначения и решению ресурсных задач перестраиваемых институтов государственной власти.

Учитывая, что стратегическое взаимоувязывание всех вышеупомянутых программ преобразований осуществляется через разграничение функций и полномочий82, попробуем очертить место данной проблемы в общей панораме российских реформ.

3.2. Разграничение предметов ведения, полномочий и функций

и стратегия государственно-административной реформы

Стратегию административной реформы можно сформулировать так: от совершенствования структуры территориальных органов федеральных органов исполнительной власти – к построению единой системы исполнительной власти, способной к преодолению системных кризисов и решению задач развития.

Наиболее очевидным образом вопрос о разграничении функций и полномочий вытекает из задач государственно-административной реформы, в узком смысле понимаемой как реформирование федеральной исполнительной власти. Именно исполнительной ветви власти, и прежде всего федеральному ее уровню, был еще в 1997 году адресован призыв первого Президента России, вынесенный в заглавие его Послания Федеральному Собранию: «Порядок во власти – порядок в стране».

Разумеется, за порядок в областях своей компетенции отвечают и региональные власти, и органы местного самоуправления, однако, на наш взгляд, уже тогда было совершенно верно понято, что реформирование исполнительной власти нужно начинать «с головы». Кроме того, в этом случае преобразованиям не мешает конституционное разграничение предметов ведения уровней власти и управления: добиваясь наибольшей эффективности, федеральная исполнительная власть может разграничить функции и полномочия внутри себя «как хочет». Однако, несмотря на то, что концепция административной реформы, разработанная в 1997 году группой М.А. Краснова и Г.В. Сатарова, практически не затрагивала болезненных отношений между уровнями власти, преобразования тогда не удались83. В итоге сложившуюся практику работы федеральной исполнительной власти пришлось «ломать через колено»: В.С. Черномырдина на посту Премьер-министра сменил С.В. Кириенко, началась смена команды, но тут в развитие событий вмешался августовский финансовый кризис.

В конце 1999 года федеральные власти обратили внимание на отсутствие инструментов контроля деятельности органов государственной власти в субъектах Федерации. Региональные лидеры стали играть значительную роль в решении краеугольных вопросов, входящих в компетенцию федеральных властей, одновременно оставляя на втором плане внутреннюю ситуацию в регионах.

В этой ситуации нетрудно было заметить, что в борьбе за расширение своих компетенций лидеры регионов использовали такой инструмент, как предметы ведения и полномочия. Действуя в идеологии распределения ресурсов, они манипулировали объемами полномочий, получая за них налоговые преференции и увеличенные трансферты. Действия регионов носили характер законодательной (Конституции и Уставы субъектов Федерации регулировали вопросы, находящиеся в компетенции Федерации) и управленческой экспансии (субъекты Федерации организовывали органы исполнительной власти по федеральным полномочиям – юстиция, государственная безопасность…; административно контролировали большинство территориальных органов федеральных министерств и ведомств; активно принимали на себя управление федеральной собственностью в регионах). Особой зоной конфликтов стали т.н. «совместные предметы ведения», контроль над которыми постепенно переместился в регионы.

Неурегулированность отношений на границе Федерация-субъект отвлекла федеральные органы власти от регулирования взаимоотношений внутри субъектов Федерации между органами государственной власти и местного самоуправления. А эти отношения развивались в подавляющем большинстве регионов в сторону узурпации государственной властью права на единоличное распределение ресурсов в регионе84.

И вот настал поворотный момент, федеральные власти повернули финансовый поток в сторону федерального центра, стали добиваться приведения законодательства в субъектах Федерации в соответствие с их конституционными предметами ведения, затеяли реформу территориальных органов федеральных министерств и ведомств, начали анализировать систему распределения предметов ведения и полномочий.

Сегодня можно только предполагать, с какой целью федеральные власти намеревались вернуть себе ответственность за свои полномочия и функции. Было бы странно предположить, что увеличенный объем финансовых средств, находящийся в распоряжении федерального центра, в своей значительной части ушел бы на покрытие вернувшихся обязательств, а не выплаты по внешнему и внутреннему долгу и проведение ключевых реформ.

Современная постановка задачи проведения административной реформы в каком-то смысле возникла из вопроса о том, как поступить с дополнительными социальными обязательствами федеральной власти в условиях возможного сокращения бюджетных поступлений, а также из ситуаций, требующих антикризисного управления путем федерального вмешательства (яркий пример – повторяющиеся ситуации энергетического кризиса в Приморье). Когда же выяснилось, что федеральный уровень практически лишен действенных инструментов такого вмешательства, было выдвинуто вполне естественное требование: не покушаясь на конституционные полномочия субъектов Федерации и местного самоуправления, «подобрать брошенные федеральные полномочия» применительно к задачам территориального управления.

Разумеется, основная нагрузка в решении подобной задачи должна ложиться на территориальные органы федеральных органов исполнительной власти. Но именно этим органам чаще всего приходится сталкиваться с полномочиями по предметам ведения, определенным в статье 72 Конституции как совместные. Причем в условиях, когда эти полномочия реально присвоили себе органы исполнительной власти субъектов Федерации. Поэтому, если относиться всерьез к принципу, сформулированному в части 2 статьи 77 Конституции РФ85, то стратегию административной реформы можно сформулировать так: от совершенствования структуры территориальных органов федеральных органов исполнительной власти – к построению единой системы исполнительной власти, способной к преодолению системных кризисов и решению задач развития.

Более прозаичной задачей, чем антикризисное управление с привлечением средств федерального вмешательства в ситуациях системных кризисов, является профилактика подобных кризисов. Необходимость подобной профилактики уже гораздо сложнее навязать сверху – и уж совсем невозможно спускать сверху решение задач развития. Отсюда – реальная (а не только декларированная Конституцией) необходимость предоставить регионам и муниципальным образованиям подлинную самостоятельность в границах собственной компетенции, в которых они могли бы разрабатывать и проводить ответственную региональную и муниципальную политику (см. главу 1.7).

Распределение полномочий по инициированию и управлению процессами развития как потенциальных новых полномочий порождает актуальность появления собственной региональной и муниципальной политики и у федерального центра.

В ситуации признания регионов и муниципальных образований субъектами развития (с правом на собственную политику) территориальное управление становится «многофокусным», т.е. подразумевающим «встречу» и согласование политик.

Требование, выдвигаемое к федеральной региональной и муниципальной политике, состоит в том, что ею должны, во-первых, формулироваться общие принципы и «правила игры» – как для региональных муниципальных образований, так и для самого федерального центра86 – и, во-вторых, поддерживаться наиболее значимые инфраструктурные проекты, соответствующие «общим функциям» государства, имеющим для страны «собирающий» характер87.

3.3. Стратегия и концептуальный базис федеративной реформы:

от «распределительного бюджетного федерализма»

к «расширенному функциональному федерализму»

Стратегическое направление федеративной реформы можно сформулировать так: от политического и экономического торга между Федерацией и ее субъектами за бюджетное распределение – к «расширенному федерализму» и «функциональному федерализму».

Сказанное выше переводит нас уже в область формирования современных федеративных отношений – преобразования сложившихся отношений между уровнями публичного управления. То есть, по сути, речь идет о федеративной реформе, предварительным условием начала которой, как известно, было восстановление на территории страны верховенства Конституции РФ и – в пределах предметов ведения Федерации и предметов совместного ведения – федеральных законов. К настоящему моменту данный этап реформы практически завершен. Понимая, что федеральный центр все равно «возьмет свое», наиболее влиятельные региональные лидеры не только поддержали, но и сами инициировали вопрос о продолжении реформы, о формировании полноценных федеративных отношений. В данном контексте поворот данного вопроса в плоскость «разграничения предметов ведения и полномочий» в значительной степени является результатом усилий Рабочей группы Госсовета под руководством М.Ш. Шаймиева. Одной из положительных сторон такого поворота рассмотрения является то, что он требует учета и в определенном смысле разрешения весьма запутанных отношений органов власти субъектов Федерации с органами местного самоуправления, на которые федеральный центр может влиять только через законодательство.

Как было показано в Докладе ЦСИ ПФО 2000 года, ключевую роль в необходимой для полноценного развития страны «новой регионализации» России будут играть крупные города – места концентрации человеческого капитала и технологий, обладающие наиболее плотной культурной средой и генерирующие инновационные импульсы88. Следовательно, такие города (а возможно, и ряд других образований типа свободных инновационных зон и т.п.), обладающие к тому же инфраструктурами, обслуживающими создание и распространение новых технологий, сберегающими и умножающими человеческий капитал, нужно учитывать в качестве субъектов федеративных отношений, что отражается концепцией «расширенного федерализма». Поэтому стратегическое направление федеративной реформы можно было бы сформулировать так: от политического и экономического торга между Федерацией и ее субъектами – к «расширенному федерализму» и «функциональному федерализму». Иначе говоря – к формам организации государственной власти, местного самоуправления и других субъектов «расширенной федерации», соответствующим вызову «новой регионализации» России.

В отличие от «расширенного федерализма», идеология которого стала отчетливо складываться лишь в процессе объединения Европы, «функциональный федерализм» хорошо прописан уже в практике социалистической мысли начала XX века, приступившей к обоснованию социальной политики социал-демократических партий социологическими понятиями и данными89. При этом в структуре государства – наряду с тремя традиционными для Нового времени классами (дворянством, крестьянством и «средним» городским классом «частных собственников») – стали видеть и анализировать «гильдии», «синдикаты», «корпорации» и иные как естественно-исторические, так и вновь возникающие социальные образования.

Функциональным же данный тип федерализма был назван С.И. Гессеном потому, что в рамках этого правопонимания элементами федеративных отношений стали считаться всевозможные, разной природы и разного масштаба, – но непременно социологически переосмысленные и мыслимые (в рамках раннего социологического функционализма) – сообщества, характеризующиеся своей особой функцией (внутри общества как целого), внутренней организацией и своим особым «правом».

При этом государство претерпевает функциональную диверсификацию и определяется как «координирующая организация общества», и функция его (т.е. государства) заключается «в том, чтобы представлять полноту взаимосопряженных деятельностей функционально расчлененного общества»90.

Задача государственной структуры – не просто обеспечивать функциональность его отдельно взятых органов и непротиворечивость, бесконфликтность их софункционирования, но еще и выявлять, представлять и поддерживать «полноту взаимосопряженных деятельностей». Причем носителями этих деятельностей могут быть самого разного рода сообщества (коммуниумы), союзы, ассоциации, цеха и т.д.

Итак, задача государства определяется термином «координация»91. Важно, однако, и то, что в Новое время координирующая функция/деятельность государства принимала не столько административный, организационно-управляющий, или законодательный, сколько судебный характер. То есть утверждается дожившая до наших дней первичность судебной практики (с ее характерной состязательностью сторон) в установлении государственно координируемого правопорядка.

3.4. Основной смысл судебно-правовой реформы в контексте

разграничения предметов ведения, полномочий и функций

Основной смысл судебно-правовой реформы в контексте совершенствования федеративных отношений состоит в том, чтобы утвердить суды как краеугольный камень в поддержании единства правового пространства (в том числе и в отношении прав и свобод граждан) и последний аргумент в спорах о разграничении полномочий.

Первичная функция суда (не функционально-практическая, а скорее смысло- и целерациональная, а тем самым целодеятельностная – и функциональная в чистом виде) – это правовая оценка, из которой, собственно, и следует соответствующая практическая санкция. Поэтому очень важно, что для координирующей функции государства первичным является то, что имеет дело с ценностью и оценкой. Дальнейшее развитие функционального федерализма и вело к тому, что не только и не столько судопроизводство, но и другие аксиологические, экспертно-критические функции стали структурировать институциональное поле государственности.

И прежде всего, конечно, экспертные. Поэтому в состоянии развитого рефлектированного функционализма суд – в его ритуально-инсценированной форме – стал дополняться другими институтами/функциями вынесения оценок, полагания ценностей, защиты чести и достоинства и т. д. В частности, на этом именно месте взросли институты экспертизы, аналитических оценок и т.д.92

Возвращаясь к роли судов, заметим, что именно возможность обращения к суду как носителю рамки права93 за правовой оценкой действий власти является условием того, что государство имеет правовой характер94, т.е. ограничено правом, или, говоря по-другому, «вписано» в сферу права. Условия ограниченности государственной власти правом, выраженным и закрепленным в законе95, можно сформулировать в виде ряда институциональных принципов правового государства96.

Первым, с точки зрения выражения идеи самоограничения власти путем разделения властей, является принцип «подзаконности власти», подразумевающий, что закон, принимаемый властью, является обязательным и для нее самой, а не только для подвластных, как в полицейском государстве97. Признавая себя подзаконной, власть подвергается институционально-правовому самоограничению98. Чистое отношение господства не может быть подзаконно, а институционально ограниченное властное отношение – может регулироваться через определенные в законе институциональные процедуры и статус субъекта власти.

Второй признак – гарантированность прав личности (человека и гражданина): «Основу прочного правопорядка составляет свобода личности и ее неприкосновенность»99. В целях противостояния произволу власти должны быть созданы реальные возможности защиты прав и свобод человека – и прежде всего через суд. При этом суд из способа преследования или неравноправной тяжбы (инквизиционный суд) становится средством защиты права, местом, где на основе состязательного процесса вершится правосудие, восстанавливается справедливость. Без данного принципа невозможно существование ни гражданского общества, ни общественно-политических институтов (которые, вместе с правовым государством и дополняя его, образуют базис современной государственности).

Отметим, что в русской философии начала века материальной основой свободы личности считалось не право собственности и неприкосновенность последней, как в либерализме XIX века, оставлявшем государству роль «ночного сторожа», а более широкое понятие «права на достойное человеческое существование» (см. главу 2.3), предполагавшее более активную и социально-ориентированную позицию государства.

Именно в интересах гражданина, ради обеспечения его демократических прав и свобод происходит политическое и правовое разделение власти не только на «ветви», но и по уровням: на федеральную власть, власть субъекта Федерации и местное самоуправление. Данный тезис определяет желательный подход к часто дискутируемой проблеме «выравнивания социально-экономических уровней развития регионов». Как уже было показано в главе 1.5, федеральный центр должен исходить из идеи принципиального экономического неравенства субъектов Федерации. Выравниваться должны не уровни экономического развития, а минимальные стандарты и степень их гарантированности, правовой защищенности100.

Минимальные стандарты должны быть определены законом, и их нарушение – т.е. невыполнение властью своих обязанностей по их обеспечению – должно влечь за собой ответственность как за нарушение закона. В случае, когда подобное нарушение закона не отслеживается «автоматически» контрольными и надзорными органами, у граждан должна быть возможность потребовать восстановления своих прав в судебном порядке. Это не уравниловка, а сближение ценности условий жизни на всей территории страны. И здесь огромное значение приобретает соблюдение принципа равенства независимо от места жительства. Привилегии по национально-территориальному признаку недопустимы101.

Третий признак – верховенство права через верховенство Конституции, что означает конституционную закрепленность и гарантированность прав личности, человека и гражданина, а также подзаконности власти. Необходимо установление конституционного порядка, подразумевающего разделение власти и регламентирование законодательной (и вообще нормотворческой – см. главу 2.7) и правоприменительной деятельности. Указанный принцип имеет прямое действие на все ветви власти.

Подытоживая рассмотрение институциональных принципов правового государства, подчеркнем, что именно суд создает безусловно признаваемые всеми гражданами, организациями и самой властью основания для вменения ответственности за нарушение этих принципов – без принятия во внимание каких-либо ссылок на такую «уважительную» причину, как непроясненность компетенций.

Сказанное выше дает возможность без дополнительных комментариев сформулировать основной смысл судебно-правовой реформы в контексте совершенствования федеративных отношений: утвердить суды как краеугольный камень в поддержании единства правового пространства (в том числе и в отношении прав и свобод граждан) и последний аргумент в спорах о разграничении полномочий. Кроме того, суд выступает институтом власти, естественным полномочием которого является разрешение «пограничных споров» – на неизбежных пересечениях компетенций и по «неразделенным» предметам совместного ведения102.

Однако, помимо «непроясненности компетенций», в качестве оправдания неисполнения органами власти различных уровней своих функций (и обязанностей в рамках полномочий) приводится еще и такое, как «несоответствие полномочий и ресурсов». Предложенный в главе 1.4 принцип согласования подчиняющихся различным логикам трех аспектов природы полномочия (функционально-деятельностного, ресурсного и правового) применительно к этому несоответствию реализуется в виде подхода, который выше (глава 3.1) был назван ресурсным федерализмом. В связи с существованием ресурсов государства в денежной и материальной формах рассмотрим эти два аспекта ресурсного федерализма последовательно: сначала – подход к реформированию отношений собственности на природные и материальные ресурсы и управления ими, затем – проблематику развития бюджетного федерализма.

3.5. Реформирование отношений собственности:

через разграничение полномочий – к более эффективному решению вопросов управления и распоряжения природными и иными

материальными ресурсами

Стратегическим принципом разграничения полномочий в сфере реформирования отношений собственности является принцип разделения управленческой зоны ответственности и ответственности за безопасность жизнеобустройства страны.

В этом контексте ключевыми для разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления являются различение управления и безопасности жизни в стране, а также правовое закрепление зон ответственности различных уровней государственной и муниципальной власти в этих областях.

Таким образом, стратегическим принципом разграничения полномочий в данной сфере является принцип разделения управленческой зоны ответственности и ответственности за безопасность жизнеобустройства страны. Именно поэтому все изменения в законодательство РФ должны иметь системный (целостный) характер, соответствовать стратегическим принципам, а не принадлежать к жанру «реагирования на различные предложения» типа «закрепить такой-то завод (или месторождение) в собственности такого-то субъекта Федерации», как это часто происходит сейчас.

В плане реализации роли президентской ветви власти в развитии и укреплении контрольно-аналитических функций по отношению к регулированию отношений собственности особого внимания заслуживает идея выделения из состава управленческих функций учета и контроля как функций федерального уровня. Без аккумуляции на федеральном уровне функций учета и функций контроля нельзя добиться единообразия правоприменительной практики и соблюдения норм отношений собственности, поставить территориальные органы на службу государственным интересам, устранить административные барьеры.

3.6. Программа развития бюджетного федерализма:

от разделения денег к разделению полномочий

В условиях постоянного нарушения бюджетного законодательства и принципа единства бюджетной системы необходимо в рамках развития института федерального надзора и вмешательства официально ввести процедуру банкротства органов местного самоуправления.

Принятая Правительством России 17 августа 2001 года Программа развития бюджетного федерализма призвана – по замыслу ее разработчиков – решить проблему соотношения полномочий органов власти различных уровней и ресурсов для их исполнения. Конструкция «бюджетного федерализма» заместила понятие межбюджетных отношений, которые как раз и призваны отвечать на вопрос о достаточности ресурсов103.

Принятием федерального бюджета на 2001 год в основном завершилась реализация одобренной в 1998 году Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 годах, в результате которой изменилась и стала относительно более «справедливой» основа для определения трансфертов104. Однако до гармонии еще очень далеко. Явно виден разрыв между регионами и внутри регионов. Ни о каком выравнивании в ближайшие двадцать лет разговор не идет. Кроме того, используемая нормативная база расчетов, несмотря на постоянное совершенствование, морально устарела, она не дает реального представления о состоянии дел в субъекте Федерации или органе местного самоуправления. В частности, не отражается неформальная налоговая активность региональных и местных администраций: зачеты, платежи во всевозможные «карманные» внебюджетные фонды, индивидуальные налоговые льготы, участие налогоплательщиков в прямом финансировании бюджетной сферы и т.д.

Несмотря на некоторое сокращение нефинансируемых федеральных мандатов, в целом стало ясно, что все полномочия (функции), которые не были профинансированы в предыдущие годы, не финансируются в последующем. Отсутствует политика и схемы управления внутренним долгом как таковые. Кроме того, система межбюджетных отношений разорвана: сначала на одной методической основе строятся межбюджетные отношения федерального центра и субъектов Федерации, а затем на другой основе – между субъектом Федерации и органами местного самоуправления. То есть нарушается принцип единства бюджетной системы при независимости (в смысле обязанностей, прав и ответственности) каждого бюджета.

Выходом могло бы быть принятие на федеральном уровне единых принципов по осуществлению межбюджетных отношений как на уровне Федерация – субъект Федерации, так и на уровне субъект Федерации – муниципальное образование, ориентированных на стимулирование социально-экономического развития муниципального образования. Из статуса рекомендаций эти принципы должны быть переведены в статус федерального закона.

Однако решением данной частной проблемы заниматься довольно бессмысленно без системного рассмотрения всех остальных.

Ряд субъектов Федерации и органов местного самоуправления поставлены неразумной политикой межбюджетных отношений на грань банкротства. При этом органы государственной власти субъекта Федерации не несут в настоящее время ответственности за доведение органа местного самоуправления до состояния банкротства, а органы местного самоуправления не несут ответственности за неисполнение полномочий и несоблюдение федерального законодательства, в частности, бюджетного.

В плане антикризисного реагирования на уже сложившуюся ситуацию выход один – официально ввести процедуру банкротства органов местного самоуправления – основанную на нормах федерального закона и осуществляемую муниципалитетами самостоятельно и под собственную ответственность – в рамках развития института федерального надзора и вмешательства.

Федеральная политика в отношении региональных и местных налогов и бюджетов в соответствии с тем, что говорилось в главе 3.2, должна сосредоточиться на формулировании общих принципов и «правил игры» – т.е. быть правовой политикой. В частности, федеральное законодательство должно четко устанавливать единые минимальные требования к территориальным бюджетам и бюджетному процессу, а также, в ряде случаев, к бюджетной политике. При этом особое внимание в федеральном законодательстве должно быть уделено выполнению обязательств региональными и местными властями перед гражданами, бюджетными организациями, кредиторами.

В этих целях следует:

сохранить законодательное регулирование уровня дефицита и задолженности региональных и местных бюджетов;

инвестиции в общественную инфраструктуру должны финансироваться за счет заемных средств, а не текущих доходов;

в случае нарушения финансовых обязательств, невыполнения установленных федеральным законодательством единых требований к управлению бюджетами в отношении региональных (местных) бюджетов федеральным правительством может и, в установленных случаях, должен вводиться режим внешнего финансового управления.

Процедуры муниципального банкротства, о которых говорилось выше, могли бы стать «предельным» случаем такого режима.

Реформу межбюджетных отношений и процесс разграничения функций и полномочий органов власти необходимо рассматривать как два связующих звена всей системы социально-экономических преобразований, положенных в основу предложенной Правительством стратегии развития страны на период до 2010 года.

С бюджетной реформой непосредственно связаны реформы социальной сферы. Прежде всего это относится к системе социальной защиты населения, которая в настоящее время не только не достигает своих целей, но и крайне негативно сказывается на состоянии бюджетов всех уровней. Огромный навес социальных обязательств, не обеспеченный финансовыми ресурсами, фактически блокирует реформу всего общественного сектора. Как указывалось выше, стратегическими задачами здесь являются инвентаризация функций государства (глава 2.5) и формирование современной социальной политики (главы 1.6, 2.3–2.4, 2.8–2.9).

Недостатки системы межбюджетных отношений являются одной из причин низких темпов жилищно-коммунальной реформы. Муниципальные образования, от которых в основном зависит ее проведение, не заинтересованы в переходе к новой системе оплаты жилищно-коммунальных услуг, поскольку сокращение бюджетных расходов с высокой вероятностью будет изъято в вышестоящие бюджеты, тогда как возможный на первом этапе рост социальной напряженности в основном ляжет на плечи муниципальных органов власти. Крайне негативный фон для проведения реформы ЖКХ создают «нефинансируемые федеральные мандаты», прежде всего многочисленные льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг, общая несбалансированность местных бюджетов, нестабильность и непрозрачность взаимоотношений с региональными бюджетами.

Реорганизация межбюджетных отношений, направленная на обеспечение налогово-бюджетной самостоятельности органов местного самоуправления в рамках четких и прозрачных взаимоотношений с вышестоящими бюджетами, предполагающих субсидиарную ответственность последних за поддержание инфраструктур жизнеобеспечения населения, уже сама по себе создаст мощные стимулы для активизации реформы ЖКХ. Аналогичные механизмы могут быть задействованы и в других отраслях общественного сектора – образовании, здравоохранении, социальном обеспечении, культуре.

В этой части необходимо разделить функции содержания сетей учреждений и финансирования заработной платы, с одной стороны, и разработки и финансирования программ и проектов деятельности – с другой. Для социо-культурной сферы как ни для какой другой важно разделение разграничения полномочий в рамках обеспечения нормального функционирования и развития.

В частности, во Франции функции развития в этой сфере возложены на региональные власти, а не провинциальные или местные.

Следует также отметить, что в сфере социально-культурного развития законодательно установленные уровни минимальных социальных государственных стандартов могут носить лишь рекомендательный характер. Бюджет, который строится от доходов, а не расходов, не может гарантировать исполнение внешних стандартов – если только они не касаются безопасности105.

Бюджетная реформа, реформы жилищно-коммунального хозяйства и социальной сферы создают необходимые предпосылки для реформы естественных монополий, которая, в свою очередь, является одним из важнейших условий для устойчивого экономического роста.

Таким образом, реформа межбюджетных отношений и процесс разграничения функций и полномочий органов власти могут рассматриваться как два связующих звена всей системы социально-экономических преобразований, положенных в основу предложенной Правительством стратегии развития страны на период до 2010 года. В еще более широком аспекте эта реформа, в случае ее успешной реализации, будет способствовать формированию в России эффективного государства и гражданского общества, основанных в том числе на четком разграничении полномочий между органами публичной власти разных уровней, их прозрачности и подотчетности населению.

1 «Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» (статья 12 Конституции РФ).

2 «Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей для их осуществления необходимых финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству» (статья 132 Конституции РФ).

3 Функции органов государственной власти и местного самоуправления понимаются в данном Докладе не в административно-бюрократическом смысле (то, что, образно говоря, записывают в положениях об отделах, составляющих эти органы), а как единицы (элементы) общественно-значимой деятельности (практики) власти, приходящиеся на эти органы и исполняемые ими в кооперации с другими органами государственной власти и местного самоуправления. Действующее распределение функций органов государственной власти и местного самоуправления задает системность (или, напротив, предопределяет системные сбои) функционирования власти в целом. Специфика функций государственной власти (и предназначение ее институтов) по отношению к обществу состоит в том, что власть исполняет (поддерживает, обеспечивает) так называемые «общие», или инфраструктурные, жизнеобеспечивающие, функции. В этом заключается суть институционально-функциональной теории государственной власти.

4 Данный пример позаимствован из Концепции государственной политики по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти, подготовленной Рабочей группой при Госсовете РФ.

5 См.: Болдырева Р.С. Предложения по вопросу о разграничении полномочий между уровнями власти. С.2.

6 Подробнее о «расширенном федерализме» и «функциональном федерализме» см. в главе 3.3 данного Доклада, а также в Послесловии к нему.

7 Так, в выступлении Президента Российской Федерации В.В. Путина на открытии Гражданского форума 21 ноября

2001 г. подчеркивалось, что «без действительно партнерских отношений между государством и обществом не может быть ни сильного государства, ни процветающего, благополучного общества. Здесь нужен диалог на равных». Более того, по мнению Президента, «государство – это всегда больше, чем власть» (см. http://president.kremlin.ru/events/380.html). Но раз так, то государству нужен «диалог на равных» и с местным самоуправлением, законно представляющим интересы местных сообществ. Отсюда стремление авторов Доклада опираться на идеи «расширенного федерализма». Более того, государству, осознающему себя как нечто «большее, чем власть» (а, стало быть, и чем иерархия), необходимо переносить некоторые принципы «диалога на равных» и в отношения между уровнями власти, выстраивая их на основе субсидиарности (см. главу 1.8).

8 При этом следует учесть, что прямой перенос понятий из корпоративного сектора в публичный в большинстве случаев некорректен. Впрочем, если в институциональном смысле говорить о государстве как публично-правовой корпорации, то у данной аналогии с корпоративным управлением появляется и более глубокий смысл. В частности, применительно к государству (равно как и к публичной компании типа ОАО) «институциональное» выступает как рамка, опосредующая и соорганизующая в рамках институционально-функциональной теории «правовое» и «функциональное» («системно-деятельностное»). Проецируясь на общность людей, эта рамка выступает как «корпоративное». С экономическими циклами и распределением ресурсов так понимаемое «институциональное/корпоративное» соотносится, скорее всего, через понятие «циклов воспроизводства». Правда, для бизнес-корпораций есть конкретизирующие понятия: «оборот», «конъюнктура», «равновесие» и т.д. А для государства-корпорации подобный понятийный ряд еще предстоит создать. Авторы Доклада полагают, что эту задачу можно решить путем соединения институционально-функциональной теории государственной власти (предполагающей «объективное вменение» институтам власти полномочий/обязанностей по поддержанию определенных инфраструктурных «общих функций») с представлениями о «естественной принадлежности» соответствующих этим вмененным функциям полномочий и концепцией «функционального федерализма».

9 В энциклике Папы Иоанна Павла II «Сотый год» (Centesimus annus) принцип субсидиарности (вспоможения) трактуется как ситуация, когда «сообщество более высокого порядка не должно вмешиваться во внутреннюю жизнь сообщества более низкого порядка, присваивая его функции; но ради общего блага поддержит его, если надо, поможет сообразовать его действия с другими составляющими общества» (см.: http://www.christian.ru/lib/enc/enc1-5.htm. Гл. V. Государство и культура. См. также главу 1.8 настоящего Доклада). Ответственность «сообщества более высокого порядка» за подобное «вспоможение ради общего блага» и называется субсидиарной. В гражданском праве субсидиарной ответственностью называется дополнительная ответственность лиц, которые наряду с должником отвечают перед кредитором за надлежащее исполнение обязательства в случаях, предусмотренных законом или договором. Носитель субсидиарной ответственности не обязан вмешиваться до тех пор, пока должник отвечает по своим обязательствам. В случае отношений органов власти и управления разных уровней одним из механизмов субсидиарной ответственности «вышестоящей» власти и помощи «нижестоящей» в интересах общего блага является институт федерального надзора и вмешательства (см. главу 2.2).

10 Более детальному рассмотрению этого чрезвычайно значимого момента посвящен третий раздел Доклада.

11 Представление о «раскрытии правового потенциала» Конституции связано с существующим пока разрывом между предписаниями ее норм и реальной жизнью. Ср.: «Если исходить из намеченных в российской Конституции ориентиров правового, социального государства, озабоченного в первую очередь обеспечением прав и свобод своих граждан, то дело остается за малым: выстроить и проводить в жизнь политику, отвечающую этим ориентирам не только «в целом» и на словах, но во всех деталях и подробностях, прежде всего в задействуемых подходах, методах, средствах и процедурах. Если формулировать «коротко и выразительно», мы придем к хорошо знакомой формуле: «Давайте выполнять собственную Конституцию!» Чем не национальная идея? Придет время изменить Конституцию – изменим, однако на предлагаемую формулу это не повлияет. Но и без этого работы хватит на десятилетия, ибо разрыв между Конституцией (нормативной действительностью вообще) и реальной жизнью огромен: это, если угодно, еще одна разновидность богатства России – конституционный потенциал» (Рац М.В. Русская идея и еврейский вопрос. // Рубежи. 1998. № 2). В некоторых случаях – в частности, когда правовые рамки Конституции оставляют власти большое количество «степеней свободы» – преодоление указанного разрыва связано с необходимостью – при сохранении норм Конституции в качестве норм прямого действия – их конкретизации законами и иными правовыми актами. В этом контексте в главе 2.1, говоря о «презумпции неприкосновенности» Конституции РФ, мы используем метафору «потенциала конкретизации» Конституции.

12 См.: Пушкарев Б.С. Россия и опыт Запада. – Посев, 1995.

13 Если обращаться к международному опыту, то вопрос этот весьма спорный. Так, например, в американских колониях местное самоуправление существовало задолго до того, как они провозгласили себя суверенными штатами. Отсюда – мысль о том, что местное самоуправление тоже обладает если не суверенитетом, то некоторыми неотъемлемыми правами, как-то правом самому принимать свой устав или «хартию». Такое право признают многие конституции штатов. Однако есть и противоположная позиция, высказанная некоторыми судами, разрешавшими дела о противоречиях между городскими уставами и законодательством штата, и состоявшая в том, что на деле городское и сельское самоуправление в США обладает на подчиненной ему территории лишь теми полномочиями, которые ему дал штат. – См.: Пушкарев Б.С. Указ. соч. С. 111.

14 Представление об институциональных компонентах государственной власти, отличных от ее «ветвей», возникает в рамках институционально-функциональной теории государственной власти, связывающей последнюю с определенными функциями государственного управления, получающими свое правовое оформление в виде структурного деления власти на ряд компонентов с конституционно закрепленной компетенцией. Идеальный образец такого структурного деления, признанный конституционной нормой во многих странах, в том числе и в России, задает классическая теория разделения властей, подразумевающая три ветви власти: законодательную, исполнительную и судебную. Однако, в противовес данной классической теории, анализ разделов Конституции РФ 1993 года, посвященных государственному управлению, и сопоставление конституционных норм с описанием реальных институтов государственной власти, действующих в РФ, позволяет выделить большее число структурных институциональных компонентов государственной власти. В частности, особая группа конституционных норм, задающих обособленные институты власти, посвящена не только трем «классическим» ветвям власти, но также Президенту Российской Федерации (как институту – «президентской власти», или президентуре, – см. главу 1.9 и примечание 40).

15 См., например: Современный либерализм: Ролз, Бёрлин, Дворкин, Кимлика, Сэндел, Тейлор, Уолдрон. – М.: Дом интеллектуальной книги, Прогресс-Традиция, 1998; Матюхин А.А. Государство в сфере права: институциональный подход. – Алматы, 2000. С. 221–323.

16 Отсюда – разговор о проектной готовности как качестве, которым должна обладать власть, претендующая на решение задач стратегического характера.

17 О понятии «субсидиарная ответственность» см. примечание 9.

18 Оформление идеи «пространственного развития» началось в конце 60-х – начале 70-х годов ХХ века и связано с деятельностью Европейской конференции министров пространственного развития (СЕМАТ) Совета Европы. Рубежные этапы: принятие «Европейской хартии регионального/пространственного планирования» (1983) http://www.prometa.ru/kpr/frames/ guide/erchapregspatplann.htm и «Основополагающих принципов устойчивого пространственного развития Европейского континента» (2000) http://www.prometa.ru/kpr/frames/guide/guidpsdecontin.htm. C началом 90-х идея пространственного развития активно продвигается по линии Европейского союза: принята «Европейская перспектива пространственного развития» (ESPD) (1999) http://www.prometa.ru/kpr/frames/guide/esdp.htm. В России с 2000 года функционирует Комиссия по пространственному развитию Приволжского федерального округа. Общая информация: http://www.prometa.ru/kpr/ frames/guide/index1.htm. Документы по пространственному развитию: http://www.prometa.ru. См. также: Генисаретский О.И. Пространственное развитие и стратегическое управление // Стратегическое планирование в муниципальном управлении. Введение в предмет. – М.: Московский общественный научный фонд, 2000.

19 Данной теме был посвящен предыдущий доклад ЦСИ ПФО. См.: На пороге новой регионализации России. Доклад Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа. – Нижний Новгород, 2001.

20 См. там же. С. 23–24.

21 См.: Кастельс М. Информационная эпоха: экономика, общество и культура. – М.: ГУ ВШЭ, 2000. С. 354–356.

22 См.: Веттерберг Г. Новое общество. О возможностях общественного сектора. – М.: Ad Marginem, 1997. С. 57.

23 Данным выражением в русскоязычной литературе обычно переводится английский термин welfare state. Французский аналог – l'Etat-providence – буквально означает «государство-провидение» или «государство-покровитель», что указывает на укоренившийся в социальной политике европейских государств более широкий спектр «заботы» о гражданах: это не только выплата различных вспомоществований бедным (символом которых в США является вэлфер), но также система социального страхования, различные виды компенсаций и т.д.

24 Розанваллон П. Новый социальный вопрос. Переосмысливая государство всеобщего благосостояния. – М.: Ad Marginem, 1997. С. 30–31.

25 См.: Государственное и административное устройство Германии: Сб. междунар. терминов из области права и управления. Сер. Р. Т. I. Мюнхен – Бонн, 1993. С. 69–73.

26 Ср.: «Социальные связи в известной мере компенсировали эту несостыкованность экономики и социальной сферы. Ускоренная модернизация 1980 и 1990 годов [явившаяся ответом на вызов окончания периода устойчивого экономического роста] нарушила это равновесие. Радикальная модернизация предприятий привела к ликвидации на них всех архаичных форм социальной опеки. В свою очередь, государство всеобщего благосостояния, взяв на себя ответственность за урегулирование проблем массовой безработицы, стало преемником всех тех завуалированных форм социальной защиты, которые существовали ранее в «порах» производственной системы. Многие лица с низкой квалификацией или невысокой производительностью труда, ранее бывшие наемными работниками, стали теперь безработными, получающими пособие». – Розанваллон П. Указ. соч. С. 101.

27 Веттерберг Г. Указ. соч. С. 17.

28 Ср.: «Политические решения в одинаковой степени касались как сфер структурной перестройки экономики, экономического роста, так и области социальных реформ, ибо первое было условием второго». – Там же.

29 В разработках Московского методологического кружка (ММК) под развитием понималось прежде всего развитие мышления и деятельности – как «первоисточник любого другого развития, будь то развитие ребенка или экономическое развитие страны. При этом… развитие представлялось как процесс обогащения арсенала наших методов и средств, умножения числа степеней свободы, усложнения и диверсификации деятельности и, соответственно, «умножения» ее ресурсов». Так, например, в контексте обсуждения глобализации выделяют три фактора развития: информационный, экономический и технологический. Однако три названных фактора «могут обеспечить развитие разве что в марксистском понимании, т.е. мыслимое прежде всего как развитие экономическое. Хотя это вполне созвучно названию министерства Г.Грефа, однако никак не соотносится с развитием в обсуждаемом понимании». Для того же, чтобы обсуждать развитие общества, нужно – и притом в первую очередь – принять во внимание еще два фактора: культурно-антропологический и политико-правовой. «И в самом деле: если, вообще говоря, развитие как таковое предполагает отнесение в первую очередь к мышлению и деятельности, то из этого следует, что по сопричастности к ним возможно развитие Человека как носителя этих важнейших функций; но вот сможет ли при этом происходить развитие общества и страны, зависит от господствующей культуры и организации политико-правовой сферы». – М.В. Рац. Российский проект в глобальном контексте (Идеология развития в политике) // Полис. 2001. №6.

30 Например, развитие в сфере национальной безопасности, очевидно, находится на федеральном уровне, а развитие сферы благоустройства в городах – на уровне местного самоуправления. Есть области, в которых полномочия развития и обеспечения функционирования находятся на разных уровнях, в разных «пространственных масштабах» – например, образование или здравоохранение (см. главу 3.7).

31 Иерархическое согласование: координация обеспечивается определенным типом иерархии, будь то иерархия внешних полномочий или внутренних усвоенных ценностей.

32 Коалиционное согласование: политические и социальные системы существуют лишь постольку, поскольку их составные элементы (т.е. индивиды или органы местного самоуправления) имеют возможность свободно решать вопрос о принадлежности к этой системе в целом (или, наоборот, ее покинуть), договариваясь об условиях своего членства в ней. В этом случае система является коалицией.

33 Основы Европейской хартии местного самоуправления. Методическое пособие. – М., 1999. С.63.

34 Ср.: «Три элемента субсидиарности: 1) неправильно для социальной группы отказывать индивидуумам в возможности самим принимать решения; 2) также неправильно для вышестоящих общественных ассоциаций контролировать деятельность меньших и нижестоящих организаций и 3) вышестоящие социальные ассоциации должны только обеспечивать помощь и поддержку нижестоящим ассоциациям без разрушения или абсорбции их». – Бебут Г. Субсидиарность и экономика.

35 В Программе развития бюджетного федерализма, принятой Правительством 17 августа 2001 г., принцип субсидиарности трактуется как «максимальная близость органов власти, реализующих расходные полномочия, к потребителям соответствующих бюджетных услуг». В 4-й главе данной Программы, которая называется «Разграничение расходных полномочий», предлагается ввести данный критерий и само понятие «расходные полномочия» в Бюджетный кодекс Российской Федерации. Там же говорится, что предоставление региональным и местным органам власти реальных расходных полномочий, сбалансированных с имеющимися финансовыми ресурсами, – ключевая задача реформы межбюджетных отношений.

36 Это можно видеть на примере г. Саратова: Положением «О бюджетном процессе в городе Саратове» разрешено создавать какие угодно внебюджетные фонды, «максимально приближенные к потребителям», – но при этом город всем должен и любой кредитор может нарушить его «автономию». А область – так и просто выкручивать руки. Так что имеет место некий утопизм Программы развития бюджетного федерализма и несовместимость его с реальной субсидиарностью.

37 Как часто отмечается, политические традиции страны сформировались в условиях длительной несвободы, всесилия государственной власти и строгой зарегулированности многих сфер жизнедеятельности. Развитию предпринимательской инициативы, личной социальной, хозяйственной и политической активности препятствовала система тотального государственного регулирования, потому эти качества не могли закрепиться в сознании каждого отдельного человека как необходимая основа жизни общества. В общем «в российском менталитете не укоренились традиции субсидиарного, ответственного соучастия каждого человека или объединенных некими интересами групп в политических событиях… Таким образом для России речь идет о формировании «нового» политического сознания, которое предполагало бы у каждого человека наличие субсидиарно понимаемой ответственности и одновременно учитывало бы российскую самобытность, культурные особенности России, в частности значительные различия между городом и деревней или специфику проблем многонационального государства». – Асслендер М. Культурные предпосылки экономической и предпринимательской этики // http://academy-go.ru/Site/EconomEtica/EticaPr/Asslender.htm

38 Такая точка зрения содержится, например, в работе: Амплеева А.А. Субсидиарность и демократия: Введ. в тему. – М., 1996.

39 Костюк К. Очерки православного учения о политике. Сущность политического // http://www.civitasdei.boom.ru/ ocherk2.htm

40 Представление о «президентской власти» (Президенте Российской Федерации как институте – «президентуре») в качестве особого институционального компонента государственной власти, отличного от ее исполнительной ветви,

возникает в рамках институционально-функциональной теории государственной власти (см. примечание 14). Закрепленная в российской Конституции модель президентуры подразумевает особое положение Президента в системе разделения власти и механизме сдержек и противовесов. Данная модель всенародно избранного Президента – выразителя общенационального интереса находит подтверждение в его конституционном статусе главы государства (ч.1 ст.80), а также «гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина» (ч.2. ст.80). «В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он… обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» (там же). Кроме того, Президент «может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (ч.1 ст.85).

41 Основатель политической науки Аристотель противопоставлял «ремеслу» как частному занятию и умению (техне) – политику как решение вопросов, касающихся судьбы общества как целого и составляющих в демократическом государстве «дело всех», т.е. то, что в Риме именовали «публичными вещами» (res publica). При этом процесс осуществления публичной политики понимался как «общение», консолидирующее («собирающее») государство в его стремлении к «общему благу». Ср.: «...и к высшему из всех благ стремится то общение, которое является наиболее важным из всех и обнимает собой все остальные общения. Это общение называется государством или общением политическим». – Аристотель. Политика. Книга третья (Г), фрагм. 1276b // Соч.: В 4 т. – М.: Мысль, 1984. Т. 4. С. 449–450. В данном контексте подчеркнем, что «общение» – одного корня со словами «общность», «общество». Представление о человеке как «общественном существе» восходит к аристотелевскому определению его как «политического (полисного) животного». Политического – как существующего в обществе (полисе) и посредством общения.

42 Так, согласно части 3 статьи 80 Конституции РФ Президент Российской Федерации «в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства».

43 Подробнее об этом см. главы 2.3–2.4.

44 Политический ресурс самого Президента усиливается реальным политическим и организационным весом Администрации Президента и ее аппаратных подразделений, а также других специализированных исполнительских структур «президентской власти» в горизонтальном (национальном) и вертикальном (региональном, местном) разрезах. В числе таких структур национального уровня особо выделим формируемый и возглавляемый Президентом конституционный орган – Совет Безопасности.

45 С правовой точки зрения это возможно по линии Совета Безопасности, который – согласно статье 17 Закона РФ

«О безопасности» – имеет право создавать постоянные межведомственные комиссии «на функциональной или региональной основе». Превращение – неформальное, а затем и формальное – такой комиссии в своего рода «окружной Совбез» – вопрос лишь политической и юридической техники.

46 Это возможно благодаря особым взаимоотношениям главы государства как «верховной власти» с правительством, которые характеризуются тем, что Президент, с учетом его полномочий по пунктам а), б), в) статьи 83 Конституции РФ, фактически возглавляет исполнительную ветвь власти. Однако к 2003 году президентской власти придется сделать стратегический выбор: останутся ли федеральные округа лишь механизмом ее политического, координирующего и контрольно-надзорного воздействия на другие ветви власти (каковым по своей правовой сути являются полпреды Президента) – или они получат бюджетные полномочия и превратятся – сверх имеющихся функций – еще и в полноценный уровень исполнительной власти.

47 Общая схема юридической конструкции Федерации включает набор юридических лиц (Федерация, субъекты Федерации, местное самоуправление как уровни публичной власти и управления, а также органы государственной власти Федерации и ее субъектов, органы местного самоуправления как субъекты публичной власти и управления) и принцип разделения властей «по вертикали», выражающийся в выделении собственной компетенции каждого из уровней. Компетенция, в свою очередь, представляется как предметы ведения и полномочия уровней власти и управления, «первичное» разграничение которых закрепляется Конституцией. В частности, из этого первичного разграничения вытекают вполне определенные полномочия по законодательному регулированию «своих» и совместных предметов ведения, а также иерархия действия правовых актов на случай коллизий их норм. Кроме того, из полномочий лиц вытекают их взаимные права и обязанности по отношению друг к другу.

48 О понятии «потенциала Конституции» см. примечание 11.

49 См.: Болдырева Р.С. Указ. соч.

50 На уровне общественного правосознания подобная общность правопонимания обеспечивает «автоматизм» исполнения законов, основанный на единстве правосознания и законопослушания. Общность же профессионального правопонимания, помимо влияния на общественное правосознание, выполняет функцию «правовой доктрины», без которой невозможно формулирование правовой политики и стратегии развития государства.

51 В.В. Путин. Выступление на заседании Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления с участием полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и членов президиума Госсовета РФ 17 июля 2001 года // http://president.kremlin.ru/ events/263.html

52 Реальные ситуации, в которых этот институт может применяться, несут на себе определенные характеристики всех этих четырех «базисных» типов, в чем можно наглядно убедиться, анализируя проблемы органов местного самоуправления, возникающие в их деятельности по обеспечению деятельности служб ЖКХ.

53 В.В. Путин. Указ. соч.

54 Развернутое обоснование данной идеи см.: Новгородцев П.И. Право на достойное человеческое существование / Новгородцев П.И. Сочинения. – М.: Раритет, 1995. С. 321–327. Говоря о необходимости юридического признания права на достойное человеческое существование, Новгородцев отмечает: «В нашей литературе это обозначение впервые употреблено Влад. Соловьевым в «Оправдании добра». Объект этого права Соловьев определяет в виде требования, «чтобы всякий человек имел не только обеспеченные средства к существованию (т.е. одежду и жилище с теплом и воздухом) и достаточный физический отдых, но чтобы он мог пользоваться также и досугом для своего духовного совершенствования». – Там же. С. 323.

55 Т.е. инфраструктурные функции, которые никакой субъект общества по отдельности поддерживать не может – кроме власти соответствующего уровня. Обеспечивая эти функции путем создания и поддержания соответствующих инфраструктур, власть, с одной стороны, удовлетворяет общественные потребности, способствуя «общему благу». С другой стороны, она обеспечивает опору себе самой, так как ради легального пользования «общими функциями» субъекты общества соглашаются повиноваться власти – происходит добровольное «отчуждение воли» в пользу государственной (или муниципальной) власти. Так, например, из «общей функции» обеспечения безопасности проистекают такие инфраструктуры государственной власти, как армия и полиция. Поддержание некоторых общих функций (в таких отраслях, как транспорт, связь, энергетика) может быть частично приватизировано – однако в силу изложенной выше логики государство сохраняет за собой полномочия по правовому регулированию их использования, установлению стандартов, тарифов и т.п. Власть, поддерживающая «общие функции» и осуществляющая правовое регулирование их использования (а затем и создания, и поддержания), в итоге устанавливает правовые ограничения на саму себя, что приводит к институционализации власти в правовых формах, порождающему, в частности, институциональное разделение власти и требование правового разграничения компетенций ее ветвей, уровней, органов и т.д. Подробнее о данной институционально-функциональной теории государственной власти см. в монографии: Матюхин А.А. Государство в сфере права: институциональный подход. – Алматы, 2000. С. 391–407. Идея о том, что власть и институты власти опираются на инфраструктуры, поддерживающие «общие функции», позаимствована у С.В. Попова. См.: Попов С.В. Идут по России реформы (анализ невольного участника) // Кентавр. 1992. №3. С. 31–32; Он же. Организация хозяйства в России. – Омск: Курьер, 2000. С. 199–200.

56 Этот момент подробно раскрыт в главе 2.2.

57 Возможно, в вышеупомянутый федеральный закон «О безопасности», принятый еще в 1992 году (т.е. во время действия предыдущей Конституции), следовало бы внести подобное уточнение.

58 См.: Институциональные механизмы регионального развития. Доклад Центра стратегических разработок «Северо-Запад». – СПб., 2001.

59 Представителю способного к инвестициям (т.е. эффективного и быстро развивающегося) частного бизнеса трудно объяснить, почему он должен субсидировать услуги неэффективного и стагнирующего (не способного даже покрыть амортизационные издержки) общественного сектора. Подобный эффект разрыва в эффективности между частным и публичным секторами, как уже упоминалось в главе 1.5, получил название «болезнь Бомоля». Гипотеза о причинах болезни строится на том, что в сфере услуг продуктивность растет медленнее, чем в производственном секторе. Поэтому стоимость общественного сектора растет, даже если его объем не меняется, так как заработная плата здесь подтягивается к уровню заработной платы в сфере производства. Частник не заинтересован просто субсидировать зарплату бюджетников – да еще в возрастающих объемах, – если не видит отдачи в виде роста продуктивности общественного сектора, причем в тех категориях услуг, которые нужны для воспроизводства его человеческого капитала.

60 По поводу институционально-функциональной теории государственной власти и «общих функций» см. примечания 3, 8, 14, 40 и 55. В данном рассуждении используется также идея О.И. Генисаретского о том, что функции в системном плане репрезентируют практики – применительно к власти переосмысляемая как соответствие/несоответствие «общих функций» и властных (властно-управленческих) практик. Последнее также предполагает допущение о том, что властные практики могут быть «скрытыми» (т.е. репрезентируют себя не так, как «на самом деле» осуществляются), что вызывает необходимость построения специальных процедур «проявления» или реконструкции реальных властных практик. См. об этом: Фуко М. Воля к истине: по ту сторону знания, власти и сексуальности / Пер. с франц. – М.: Касталь, 1996.

61 В.В. Путин. Указ. соч.

62 См.: Попов С.В. Методологически организованная экспертиза как способ инициации общественных изменений; Он же. Метод экспертизы; Марача В.Г., Матюхин А.А. Институционально-правовой аспект методологически организованных общественных экспертиз // Кентавр. №23 (май 2000 г.); Марача В.Г., Матюхин А.А. Экспертиза как «институт общественных изменений» // Этюды по социальной инженерии. – М., 2001; Дело о Байкале. Первая международная общественная экологическая экспертиза «Байкал». 15–31 октября 1988 г. Публикация материалов. – Иркутск: Оттиск, 2000. Результатами подобной экспертизы могли бы быть: · реконструкция «общих функций», объективно вмененных различным уровням власти, в том числе «объективно совместных»; · выявление реальных властных практик (в том числе реального, а не законодательно декларированного распределения полномочий), соответствующих «общим функциям» власти и оценка степени этого соответствия (адекватности);

· «карта разрывов» во властных практиках – в том числе и практиках взаимодействия органов власти, – связанных

с поддержанием и регулированием «объективно» вмененных им «общих функций»;

· предложение конкурентных моделей распределения полномочий и процедур взаимодействия органов власти, позволяющих преодолеть указанные выше разрывы, оценка этих моделей с позиций представителей различных групп интересов.

Применительно к разработке стратегий регионального развития методологически организованная экспертиза позволяет институционализировать первые четыре из восьми блоков современной интеллектуальной технологии стратегического планирования: (1) анализ региональной ситуации и определение основных вызовов; (2) публичная коммуникация о приоритетах и самоопределение участников региональной ситуации; (3) проблематизация традиционных представлений и определение принципов региональной политики; (4) определение приоритетов регионального развития и согласование стратегических интересов. Полный цикл технологии стратегического планирования включает также следующие блоки: (5) оценка временных, организационных, кадровых и иных ресурсов; (6) оргпроектирование и определение политических инструментов реализации стратегии регионального развития; (7) планирование и синхронизация работ; (8) проектирование, экспертиза и отбор проектов. См.: Институциональные механизмы регионального развития. Доклад Центра стратегических разработок «Северо-Запад». – СПб., 2001.

63 Проведение подобных экспертных процедур отвечает общей стратегии формирования вокруг института полномочных представителей Президента коммуникативных сетей, объединяющих представителей региональных (и межрегиональных) деловых кругов, политических организаций и общественных объединений, национально-культурных автономий и религиозных объединений, способствует образованию в стране социально-коммуникативного пространства для качественно новой политической деятельности. Это соответствует расширению политической (в смысле «собирающей» – см. главу 1.9) функции президентской власти (на окружном уровне – в лице полпредов).

64 Здесь же естественным образом находится место для центров стратегических исследований/разработок в федеральных округах и соответствующих структур на уровне отдельных субъектов Федерации и крупных городов: аналитическая реконструкция «общих функций», выявление вокруг каждой из них совокупности интересов, которые нужно репрезентировать, построение «карты» ситуации, подготовка материалов «дел» для экспертных слушаний, оформление выводов и результатов, их PR-продвижение etc.

65 Об этом говорилось в ряде выступлений П.Г. Щедровицкого перед представителями бизнеса. Способность к подобной постановке вопроса об «общих функциях» власти определяет стратегический характер задач, решаемых президентской ветвью власти.

66 Например, дискуссия вокруг полномочий региональных энергетических комиссий показала, что разные регионы с учетом сложившихся у них структур хозяйства заинтересованы в различных решениях данного вопроса.

67 В.В. Путин. Указ. соч.

68 Данное требование тесно связано с тем, что говорилось в главе 1.2 о динамическом характере полномочий.

69 См. «Аналитический материал о процессе разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».

70 См. там же.

71 В.В. Путин. Указ. соч.

72 Что касается органов местного самоуправления, то с ними в нормотворческой деятельности проблем разграничения полномочий не существует: они вправе принимать лишь подзаконные акты, и только в области своих «деятельных» полномочий.

73 Это потребовало бы корректировки положений Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», предоставляющих субъектам Российской Федерации такое право. Подобные предложения поступили от ряда субъектов Федерации в Комиссию при Полномочном представителе Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

74 В.В. Путин. Указ. соч.

75 Авторы утвержденной Правительством 17 августа 2001 года Программы построения бюджетного федерализма, понимая этот момент, стремятся к тому, чтобы достигнутое в результате реализации Программы распределение бюджетных и налоговых полномочий создавало условия для ответственной выработки регионами и муниципальными образованиями собственных программ развития, ведущих к расширенному воспроизводству ресурсов. Подробнее см. главу 3.6.

76 Здесь речь идет о «совокупном» государстве – включая и исполняющие отдельные государственные полномочия органы местного самоуправления.

77 Данный эффект показан Ю.Н. Давыдовым в статье «Н.Д. Кондратьев и проблема «нового русского» капитализма». Он пишет: «Речь пойдет о различении им (Н.Д. Кондратьевым) двух типов социально-экономических изменений: эволюционных, характеризующихся необратимостью (соответственно, неповторимостью) и циклически-волнообразных (обратимых и, стало быть, повторимых). Связь между выделением им изменений второго типа в особую группу, акцентирующим их совершенно особый статус, и общей концепцией автора теории «длинных волн» экономической конъюнктуры, очевидна. Менее очевидна теоретическая значимость кондратьевского стремления акцентировать необратимость (и, соответственно, неповторимость) как атрибут более фундаментальных изменений, получающих значимость эволюционных именно в связи с этой своей особенностью. А это придает эволюции дополнительный смысл, связывая его не только с идеей непрерывности, но и с принципом их однонаправленности, – в противоположенность циклически-волновым изменениям, постоянно меняющим свое направление». «Нам важно констатировать факт логически неизбежного (при вышеупомянутом кондратьевском допущении) «соприсутствия» на единой «генеральной линии» эволюции двух взаимоисключающих перспектив, каждая их которых представляется необратимо однонаправленной»…

78 См. следующее примечание.

79 Для наглядности сравним сказанное с циклами, по которым изменяются данные государственно-ведомственной статистики при назначении нового начальника УВД. Новый начальник заявляет, что учет у его предшественника был очень плохой, преступлений значительно больше. Начинается кампания по росту числа регистрируемых преступлений. После того как он обеспечен, достаточно его приостановить, как показатели начнут улучшаться. Общее число преступлений начнет снижаться, а процент раскрываемости преступлений повышаться.

80 «Механизмы изменений имеют циклические ритмы, наиболее важными являются два. Кондратьевские циклы продолжаются около 50–60 лет. Их А-периоды, в сущности, являются тем временем, когда могут быть защищены особенно значительные экономические монополии; их Б-периоды – это периоды географического перемещения тех видов производств, монополия на которые исчерпала себя, равно как и борьба за контроль над перспективными новыми монополиями». – Валлерстайн И. Анализ мировых систем. – СПб.: Университетская книга, 2001. С. 349.

81 Есть основания предполагать, что сформулированные на Конгрессе в Монтре в 1947 году основные принципы федерализма действительно используются в практике европейских государств. «Первый принцип. Федерация может образовываться лишь при отказе от всякой идеи организационного гегемонизма... Принцип второй. Федерализм может родиться лишь при полном отказе от всякой системы. Создать федерацию значит упорядочить множество, соединить так или иначе конкретные и разнородные реальности – нации, экономические регионы, политические традиции. Третий принцип. Федерализм не знает проблем меньшинства... Четвертый принцип. Федерация не ставит перед собой цель стереть различия и слить все нации воедино, наоборот, она стремится сохранить их собственные качества. Пятый принцип. Федерализм основывается на любви к сложному, в отличие от грубого упрощенчества, характерного для тоталитарного мышления». – См.: Сиджански К. Федералистское будущее Европы: От Европейского сообщества до Европейского Союза. – М.: Российский гос. гуманитарный ун-т, 1998. С. 34.

82 Как уже указывалось во Введении, практически каждая из этих программ в качестве условия и инструмента своей реализации предполагает то или иное разграничение функций и полномочий ветвей и уровней власти – и, в свою очередь, испытывает воздействие перераспределения функций и полномочий, возникающего в ходе осуществления других программ.

83 См.: Краснов М.А. История попыток административной реформы (1991–2001 гг.) // Институт права и публичной политики. 2001. // http://www.ilpp.ru/projects/govern/krasnov/krasnov.html; Рац М.В. Административная реформа: вышедшая из моды тема или жизненная необходимость? // Независимая газета. НГ – сценарии. 1998. № 9.

84 Вспомним, как поступали субъекты Федерации при распределении полномочий (функций) с органами местного самоуправления. Они сначала забирали функции вместе с финансовыми средствами, а затем возвращали функции или их часть с заниженным против первого состояния финансированием. Возвращение полномочий и функций происходило по следующим причинам: оказывалось управленчески невыгодным исполнять функции на более высоком уровне, они не увеличивали ни политического, ни финансового влияния региональных властей; задача перераспределения финансовых средств в пользу субъекта Федерации была достигнута; финансовое положение субъекта Федерации ухудшилось в силу изменения экономической конъюнктуры.

85 «В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации».

86 В акценте на «правила игры» проявляется особая роль для реформы федеративных отношений правовой политики федерального центра, основным источником которой – в силу ее отмеченных в главе 1.9 стратегических и «собирающих» функций – должна быть президентская ветвь власти.

87 С этим связано сказанное в главе 1.4 (примечание 16) о «проектной готовности» государственной власти, принимающей на себя стратегические функции. Как мы видим, в контексте федеральной региональной и муниципальной политики критерием стратегической приоритетности проектов становится их «собирающий» характер.

88 На пути к новой регионализации России. Доклад Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа. – Нижний Новгород, 2001. С. 25.

89 А возник гораздо раньше. Вот пример формулировки одного из идеологов Папской правовой реформы XI–XII веков Иоанна Солисберийского: «Хорошее устройство (общества) состоит в правильном распределении задач (функций) между его членами и в соответственных свойствах, силах и внутренней организации каждого отдельного члена; в том, что все члены должны дополнять друг друга и оказывать друг другу взаимную поддержку в исполнении ими своих обязанностей, никогда не теряя из виду благо другого и испытывая скорбь от вреда, причиненного другим». – Цит. по: Гессен С.И. Правовое государство и социализм // Собрание сочинений. – М.: РОССПЭН, 1999. С. 380.

90 Там же. С. 394.

91 Координация (на латыни), или синтаксис (на греческом) – это сополагание многих порядков (оrdnung’ов) и, одновременно, сами эти вместе-соположенные порядки. Скоординированность – множество порядков, приведенных в функционально-деятельное соответствие. В том числе (а в контексте построения федеративного государства – и в первую очередь) имеются в виду разные правопорядки, разные системы прав.

92 Не случайно в главе 2.5 в качестве основного механизма реконструкции «общих функций», которые «объективно вменяются» институтам власти, предложена именно экспертиза.

93 Или, говоря языком классической философии права, Идеи Права.

94 Что применительно к России провозглашается в части 1 статьи 1 Конституции РФ.

95 Здесь проявляется парадокс, над разрешением которого либерально-ориентированная философия права бьется уже не одно столетие. Государственная власть должна быть ограничена правом. Однако право выражается и закрепляется в законах, принимаемых самим государством. Следовательно, в конечном счете ограничение государства правом выражается в том, что государство само ограничивает себя. Одним из вариантов представления такого «ограничения государства путем самоограничения» является теория разделения властей, предполагающая, что государственная власть ограничивает себя за счет «системы сдержек и противовесов», в которой действия одной ветви власти сдерживают и ограничивают действия другой. Поскольку подобная «сбалансированность» государства определяется его разделением на институциональные компоненты и отношениями между этими компонентами, далее мы будем говорить об институциональных принципах строения правового государства.

96 См.: Марача В.Г., Матюхин А.А. Конституционная власть в странах СНГ: институциональное разделение властей и социальный идеал устойчивого развития. Часть 1 // Вопросы методологии. 1997. №1–2. С. 103; Матюхин А.А. Государство в сфере права: институциональный подход. – Алматы, 2000. С. 197–198.

97 Частным случаем реализации принципа подзаконности власти является связанность действий законодателя нормами Конституции.

98 Специально подчеркнем, что так было не везде и не всегда. Ср.: «(-Ульпиан) Принцепс свободен от (соблюдения) законов» – (D.1.3.31). Дигесты Юстиниана. – М.: Наука, 1996. С. 33. Принцип подзаконности власти есть результат длительного генезиса европейской правовой культуры, в ходе которого сформировались Идея Права и культурно-исторические предпосылки верховенства права.

99 См.: Кистяковский Б.А. В защиту права (Интеллигенция и правосознание) // Вехи. Из глубины. – М.: Правда, 1991. С. 128.

100 Как уже указывалось в главе 2.3, такие государственные минимальные стандарты и правовые гарантии должны быть разработаны в двух сферах: социальной защиты и функционирования жизнеобеспечивающих инфраструктур – причем с учетом упомянутой в главе 2.6 типологии регионов.

101 Необходимо учитывать тот факт, что Федерация определяет обязательный стандарт прав и свобод любого гражданина России, причем субъект Федерации не имеет права его уменьшать или ущемлять. Однако, если субъект Российской Федерации имеет собственные средства для улучшения, например, имущественного положения лиц, проживающих на его территории, то он вправе это сделать. Это не касается прав и свобод как таковых – в том смысле, что субъект РФ по Конституции может права и свободы только «защищать», но не «регулировать». Однако применительно к социальным правам есть еще такое понятие, как «объем» прав (т.е. материальное выражение), который субъект РФ может увеличить – как поступает богатая Москва в отношении пенсий и различных пособий.

102 Как было показано в главе 2.5, жесткое функциональное описание предметов ведения и полномочий является неосуществимой мечтой.

103 Согласно концепции «федерализма, сохраняющего рынок», выступающей теоретическим базисом Программы, система бюджетного федерализма работает эффективно и обеспечивает устойчивый экономический рост при пяти условиях: 1) четкое разграничение полномочий между уровнями государственной власти; 2) региональные власти должны обладать в пределах своих территорий и полномочий достаточной степенью автономии в проведении финансово-экономической политики; 3) федеральный центр должен иметь эффективные полномочия по обеспечению единого экономического и правового пространства, поддержанию мобильности факторов производства; 4) региональные власти должны быть поставлены в условия «жестких» бюджетных ограничений; 5) все эти условия должны быть стабильными и не являться предметом торга.

104 «В результате перехода к новой методике распределения трансфертов Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) мы научились довольно точно и объективно оценивать нормативные расходы и доходы субъектов Федерации. Трансферты ФФПР распределяются таким образом, чтобы повысить бюджетную обеспеченность регионов с удельными (в расчете на душу населения) налоговыми ресурсами ниже среднероссийского уровня, гарантировав наименее развитым территориям минимальный уровень бюджетной обеспеченности. При этом ни один дотационный регион после распределения трансфертов не может по бюджетной обеспеченности не только опередить, но даже и догнать какой-либо из регионов, не получающих трансфертов, а для большинства дотационных регионов сохраняется заинтересованность в повышении собственных доходов». Так оценивает ситуацию идеолог Программы В.Б.Христенко. – См.: Христенко В.Б. Развитие бюджетного федерализма в России: от разделения денег к разделению полномочий. – www.government.gov.ru

105 Симптоматично также стремление ряда субъектов Федерации «оптимизировать» организационные структуры управления отраслями социальной сферы в субъектах Российской Федерации с учетом внутренней структуры общефедеральных министерств и ведомств. Несмотря на то, что установление структуры управления – дело собственных полномочий субъектов Федерации и органов местного самоуправления, они готовы поступиться этим правом. Данный тезис подтверждается также предложением Правительства Пензенской области о восстановлении единой общефедеральной системы управления образованием и здравоохранением. За этим стоит желание сбросить с себя непосильные по финансам задачи.