ДАЙДЖЕСТ ОБСУЖДЕНИЙ

ДОКЛАДА ЦСИ ПФО ЗА 2001 ГОД В РЕГИОНАХ ПФО

Во всех субъектах Приволжского федерального округа прошли обсуждения Доклада Центра стратегических исследований ПФО за 2001 год и пресс-конференции руководителей Центра. Обсуждения показали важность ориентации Центра на открытый диалог и партнерство с представителями самых разных сфер и сообществ.

Настоящий Дайджест составлен по материалам обсуждений Доклада-2001 и призван указать на наиболее важные в плане дальнейшего развития Доклада моменты. Текст Дайджеста сформирован выборочным способом: фрагменты обсуждений приведены к тезисам и снабжены уточняющими и интерпретирующими комментариями. Стиль фрагментов диалогов и высказываний в основном сохранен.

Тезисы Дайджеста распределены в приблизительном соответствии со структурой раздела 1 Доклада-2001. Такая структуризация наглядным образом показывает, какое содержательное развитие получили те или иные главы Доклада.

Стратегическая контрольно-аналитическая функция федерального уровня: реальная эффективность государства зависит от выполнения федеральными органами обязанностей по анализу и контролю процессов распределения полномочий.

Обсуждения Доклада-2001 показывают, что федеральный, окружной уровень представляется отвечающим за удержание целостности, цельности и единства государства. Такие его функции, как анализ, исследование и контроль, функции, направленные на выявление опасных разрывов в базовых процессах, в том числе и в распределении полномочий, должны мыслится как обязанности данного уровня управления, во многом определяемые только ему присущими возможностями и природой. При этом представления об указанных функциях должны получить новое наполнение. Понятия аналитики и контроля, взятые в стратегическом, перспективно-управленческом, а не вульгарно идеологическом залоге, т.е. не в смысле буквального полицейского и тоталитарного контроля, опыта которого нашей стране не занимать, - такие понятия аналитики и контроля апеллируют скорее к представлениям об общественной солидарности и прозрачности публичной политики.

«Контроль, он же (говоря по-русски) надзор - это то же самое, что епископия. Епископ - надзирающий. Слово у нас украли, правда, криминальные структуры. Смотрящий, надзирающий, епископ - это тот, у которого есть видение, стратегический vision. Поэтому давайте подумаем про контроль более по-человечески, отечески. Доклад-то все-таки Центра стратегических исследований». (Ульяновская область)

Распределение полномочий не может не быть стратегией сохранения легитимности  всех уровней власти и государства.

Распределение полномочий не может не быть стратегией сохранения легитимности  всех уровней власти и государства, т.е. уровни власти остаются легитимными лишь постольку, поскольку выполняют свои полномочия и обязанности эффективно. Самым болезненным оказывается является вопрос легитимности власти и доверия населения к институтам государственного управления, особенно в части реагирования на различные сложные ситуации. Дискуссии во время обсуждения Доклада-2001 разворачивались в основном вокруг проблемы восстановления легитимности различных органов управления, эффективность деятельности которых усомневается населением.

«Вы помните длительный кризис, который был в Приморье, и помните, какие ведомства и какие уровни власти и местного самоуправления были задействованы в разрешении этого кризиса. Наверное, этот кризис не был разрешен в полной мере, поскольку нет ответа на вопрос о том, кто, собственно говоря, был источником, какая власть или местное самоуправление, или коммерческие структуры были источником того сложного положения, которое сложилось в Приморском крае, и которое поставило под сомнение дееспособность органов государственной власти, субъектов федерации и дееспособность органов местного самоуправления. Думается, что еще потребуется некоторое время, чтобы найти на будущее четкую схему разрешения такого рода конфликтов. Прежде всего, для того, чтобы найти процедуры вменения соответствующих обязанностей, наделения соответствующих органов необходимыми ресурсами, для поддержания своей легитимности, права на выполнение принятых на себя полномочий». (Республика Башкортостан)

Как показали обсуждения, легитимность отдельных институтов власти и государства в целом вытекает из равновесия интересов их субъектов, и разграничение полномочий должно гибко отражать меняющийся баланс сил. Кроме того, ситуация осложняется тем, что конкретному человеку, на обеспечение и поддержку которого направлены усилия системы государственного управления, совершено все равно, какой уровень не исполняет своих полномочий, и его претензии направлены к системе власти в целом. Следовательно, выработка четких механизмов исполнения любыми из уровней управления своих обязанностей является одной из основных проблем распределения полномочий и функций, одной главных проблем сегодняшнего этапа развития страны.

Взаимоконфигурирование внутренних логик разных сторон полномочий: от теории к воспроизводимым примерам, моделям  и случаям.

В обсуждениях подтверждается необходимость проработки ресурсной, нормативной и функциональной сторон полномочий. Нестыковки в этом отношении служат серьезным тормозом развития государства. Однако основной чертой всех выступлений является указание на необходимость развития теоретических предпосылок в направлении анализа конкретных случаев и проработки конкретных моделей взаимного конфигурирования внутренних логик разных сторон полномочий.

От простой констатации принципиального характера неравномерности развития субъектов РФ к реалистичным моделям уменьшения количества дотационных субъектов, т.е. моделям кооперации и «подтягивания» депрессивных регионов.

Горячие дискуссии вызвал тезис Доклада-2001 года о принципиальном характере неравенства субъектов РФ. Аналитические и исследовательские усилия по этой теме становятся исходной точкой инициации стратегических изменений в сфере распределения полномочий. Целью ближайшего развития является отработка конкретных моделей уменьшения количества дотационных субъектов, т.е. моделей кооперации и «подтягивания» депрессивных регионов. Правовое поле при этом, безусловно, остается единым и обеспечивающим равные возможности.

«Проблема не в том, что у нас разные субъекты федерации по своему ресурсному наполнению, а в том, что у нас есть субъекты федерации, которые вполне могут себя обеспечивать (их почему-то меньшинство), и есть большинство субъектов федерации, называемых дотационными. Они создают головную боль, и никто не знает, что с этим делать. Существует общая (не только российская, но и мировая) политика так называемого "выравнивания социально-экономического развития" (ведь неизвестно, какие критерии положены, какие показатели выравниваются)… Развитие строится не только на внутренних ресурсах, но и на том, с кем регион входит в кооперацию. В этом смысле, какие ресурсы подтягивает для собственного развития… Так что нет проблемы увеличения или уменьшения числа субъектов Российской Федерации. Есть другие проблемы: как гармонично развиваться и как вписываться в те регионы, структуры, которые несут на себе представление о современном способе организации управления и деятельности и позволяют людям реализовываться в наибольшей степени». (Ульяновская область)

Социальная политика в аспекте распределения полномочий и функций: ответственность каждого субъекта за воспроизводство целостности общества.

Разграничение полномочий, отмечают участники обсуждений Доклада-2001, в отношении к социальной политике выходит на проблемы ответственности каждого субъекта за воспроизводство целостности социальных структур и институтов. Федеральный уровень обязан обеспечивать пространство, в рамках которого возможны социальный контракт и солидарность. Одним из механизмов удерживания целого служит  взаимная, субсидиарная ответственность различных социальных субъектов.

«Поскольку Доклад носит все-таки стратегический характер, мне кажется, что нельзя забывать и о социально-политической стабильности и о том, что эффективность государства – это не только экономическая эффективность, а в первую очередь социальная эффективность... Это касается, прежде всего, вопроса о том, что государство должно отказаться от некоторых своих функций, которые оно выполняет неэффективно. Мне кажется, что вопрос состоит не в том, что государство должно отказаться, а в том, кто эти функции на себя возьмет». (Республика Мордовия)

«Мы постоянно спорим по этому поводу, и есть ее упрощенное понимание: социальная политика – это политика в социальной сфере. Вообще, в широком плане социальная политика – это направленное воздействие государства на взаимоотношения между социальными группами. Если возникает отношение субсидиарности между группами, государством и т.д., то это и есть правильная социальная политика. Для того, чтобы такая политика была правильной, должна быть правильная политика в социальной сфере: образование, соцзащита. Но все-таки социальная политика – это понятие более широкое…». (Нижегородская область)

 Генеральная задача социальной политики – поиск и освоение  новых социальных ресурсов.

«Социальная политика это не только соцзащита, это не только и не столько соцподдержка, хотя эти задачи отнюдь не снимаются... Задача социальной политики - это изыскание и управленческое освоение новых социальных ресурсов. В первую очередь - работа с разного рода сообществами: местными, профессиональными, культурно-этническими, конфессиональными, гендерными (женскими, мужскими, детскими) и так далее. Изыскание и освоение новых социальных ресурсов, которые могли бы стать опорой в проведении разных стратегем государственной власти… Все коммуникативные изыски: дебаты, форумы, обсуждения, круглые столы, конференции, - это коммуникативные инструменты поиска и нащупывания новых ресурсов и способов их использования». (Ульяновская область)

Институциональный аспект категории ответственности: необходимо не столько создание новых институтов ответственности, сколько повышение эффективности уже существующих.

«В качестве задачи повышения эффективности государства в рамках стратегии разграничения предметов ведения, полномочий и функций между федеральными органами, органами государственной власти субъектов России и органами местного самоуправления ставится создание институтов ответственности за неисполнение полномочий. Разработчики указывают в их числе на административные суды, механизмы федерального контроля и вмешательства…. Мне хочется обратить внимание на то, что в данной постановке проблема понимается так, как будто существует некий вакуум вышеупомянутых институтов ответственности. Но ведь, что касается механизмов федерального контроля, то они есть... Поэтому представляется целесообразным вести речь не о создании институтов ответственности, а о механизмах реализации уже имеющимися институтами своих прав в части привлечения к ответственности субъектов права за неисполнение полномочий». (Саратовская область)

Развитие концепции субсидиарности требует проработки реалистичных моделей, конкретных и действенных механизмов и отечественных аналогов принципа субсидиарности. Особо важным вопросом является взаимная субсидиарность в межбюджетных отношениях.

Участники обсуждений указали на отсутствие соответствующей политической культуры, обеспечивающей реализацию субсидиарных схем в России.

«Мне кажется, что у нас в стране еще нет того качества культуры, которая бы восприняла такие вещи как альтернативность, выборность, конкурсность, и мне кажется, что это преждевременная мера. Есть опасность, что конкуренция примет неконструктивные и дикие формы, что отразится и на эффективности самой этой деятельности. Поэтому я считала бы полезным специально рассмотреть вопрос не только о позитивных, но и о возможных негативных последствиях реализации принципа субсидиарности» (Республика Мордовия).

Однако значимая для нас перспектива реализации субсидиарности, включает, в самом приблизительном виде, не только инсталляцию этого концепта в политическом дискурсе, его законодательное и правовое оформление, и формирование гетерогенного поля общественной рефлексии, но и его организационно-деятельностную проработку в теле конкретных проектов и инициатив. На обсуждениях особо важным вопросом стал вопрос о взаимной субсидиарность в межбюджетных отношениях.

 Функциональность федеральных округов в плане распределения полномочий: контрольно-надзорные функции федеральных округов и округа как площадки коммуникации и модельной проработки сложных проектов.

Чаще всего дискуссия о федеральных округах сводится к спорам об их «эффективности» и конституционно-правовом статусе («следует обсуждать, и тем более определяться с правовым положением образования "федеральный округ" (Марий Эл)»), тогда как ключевыми в этом контексте являются вопросы восстановления и удержания федерального пространства управления/управляемости, пространства гражданства, правового пространства. С другой стороны в связи с темой федеральных округов особенно остро стоят проблемы повышения мобильности ресурсов и факторов производства, эффективности работы общественного капитала, диверсификации и субсидиаризации ответственности. В Докладе совершено справедливо наибольшее внимание уделяется теме федерального вмешательства и реализации контрольно-надзорных функций на окружном уровне. При всем при этом «округ может быть только переговорной площадкой, только помочь договориться и выстроить новые кооперативные схемы» (Башкортостан), а также пространством для осуществления модельных проектов, опыт которых может использоваться в других контекстах. Итак, функциональность федеральных округов в плане распределения полномочий коррелирует с вопросом о контрольно-надзорных функциях и во многом определяется способностью округов стать коммуникационными площадками и пространствами модельной проработки сложных проектов.

Действующие способы (директивный либо договорной, основный и т.п.) разграничения  полномочий между органами различных уровней отражают современное состояние государственного управления, уровень его прозрачности и демократичности.

«Думаю, надо сказать о том, что есть два способа решения проблемы – силовой и на основе интересов. Это проявляется во всех сферах жизни – либо дубинка, либо интерес... Свои специфические интересы есть у субъектов, у сословий, различных обществ и т.д. Сочетание этих интересов – задача сложная, важная, но мне кажется, она должна быть обязательно отражена в Докладе». (Республика Марий Эл)

«Во всех федерациях мира во веки веков были и остаются два способа разграничения полномочий – административный и договорный. Пока больше никто ничего не придумал. Причем административный метод, я обращаю внимание, как правило, в законодательстве своим именем не называется. Потому, видимо, что законодателю режет слух слово "административный". Его именуют по-разному: "командный", "метод прямого регулирования", "императивный метод"... Второй способ – договорный, он тоже везде есть, есть он и у нас. Совершенно неправильно основываться при характеристике договорного способа только на одиннадцатой статье. Три статьи регулируют этот способ: пятая, одиннадцатая и семьдесят шестая. В совокупности они дают четкое представление об этом способе. Пятая статья о равенстве субъектов при заключении договоров с центром, семьдесят шестая говорит о законах и принимаемых в субъектах актах на основе этих законов. Это очень важное обстоятельство. Договор должен остаться, и Конституция должна оставить этот способ разграничения полномочий, но применять его только при регулировании частных вопросов, то есть таких вопросов субъекта в отношении целого, которые присущи только данному субъекту». (Саратов)

Основные векторы разграничения полномочий в аспекте развития правовой культуры: правопонимание и правоприменение.

На современном этапе основной проблемой необходимо считать именно правопонимание, так как право представляет собой более фундаментальную реальность, чем государство. Правопонимание здесь - это не понимание самого права, а понимание всего, в том числе и государства, посредством права, в пространстве права.

«Возникает много вопросов по поводу источников права. В эпоху, когда господствовала модель национального государства, ответ был очень прост: народ является источником права. Но мы знаем, что конструкция национального государства в условиях современного мира и глобализации находится под вопросом. Во всяком случае, национальное государство имеет место быть не в том виде, как это было в шестнадцатом, семнадцатом или следующих за ними веках. Меняется и понимание источников права, и место института представительства наряду с делегированием, появляется мираж нерепрезентативных демократий (как в сфере компьютерного права, когда вообще нет понятия представительства). Итак, правопонимание, вопрос об источниках права и третья позиция, которая почему-то с трудом усваивается, хотя она была прописана еще Кантом: само право и его нормы не задают ни целей, ни функций (это очевидно), но задают наше понимание и чувство целесообразности процесса. В этом смысле правопонимание вообще первично для стратегии. Во всяком случае, стратегизм очень тесно связан с эффективным правопониманием. Мы движемся от суверенитетов государств, от суверенитетов различных федерализированных субъектов к суверенитету самого права». (Ульяновская область)

Конституция РФ и федеральные законы есть рамка конкретизации в моделях и выстраивания правовой базы распределения полномочий.

Рамка федеративной реформы: эффективный федерализм. Эффективное государство в зеркале типологий федерализма. Неодномерность подхода к концепции государственности

«Думается, что в разных регионах существует различный подход к государству. Скажем, нельзя сравнить то, что делает Титов в Самаре с тем, что происходит в Татарстане. Если для Татарстана концепция, что государство – это семья, а граждане – это дети, – вполне подходит, и я думаю, что и для Мордовии она в значительной степени приемлема, то существует ряд регионов, которые идут по другому пути и утверждают, что государство – это корпорация, а граждане – партнеры. В этом смысле ответственность государства за граждан предполагается не как ответственность за детей. Государство создает условия игры и поддерживает самых запущенных и, если хотите, больных детей. Все остальные дети ведут игру, в том числе не только по правилам солидарности, но и по правилам конкуренции. Вспомним концепции государства, предшествующие “эффективному государству”: первая – “сильный центр и сильные регионы”, вторая – “правовое государство”, третья – “социальное государство” (конституционная формулировка). Далее “государство модернизируемое” или “модернированное государство” и, наконец, “государство эффективное”» (Республика Мордовия)

Формирование бюджетов развития должно производиться не по остаточному принципу, а по постоянной доле расходов

«<…>авторы Доклада предлагают обратиться к нашей российской дореволюционной практике. В свое время граф Сперанский выдвинул идею деления бюджета на основной и чрезвычайный, и эта идея была реализована в России конца 19 - - начала 20 века, и успешно функционировала. Чрезвычайный бюджет и есть по сути бюджет развития. Одно время мы поднимали вопрос о бюджете развития, сейчас он несколько ушел в сторону, и редко кто указывает на необходимость возвратиться к бюджету развития, поскольку на него нет источников. Вот что самое главное: нет стабильных источников. Наверное, для бюджета развития и не обязательно иметь стабильные источники, я имею в виду стопроцентные. Если брать российский и зарубежный опыт, то часто в России чрезвычайный бюджет выполнялся с превышением расходов над доходами, то есть с дефицитом. Покрытием дефицита служили государственные, муниципальные и прочие займы. В данном случае неплохо было бы в Докладе в развитие этого принципа разработать доходную базу бюджета развития. Что, по мнению разработчиков, должно быть положено в основу данного бюджета» (Саратовская область)

Рамка реформы конкретных областей социальной сферы и экономики: подготовка кадров, этнический аспект и аспекты национальной и конфессиональной политик.

В обсуждениях особенно часто поднимались следующие стратегические для развития государственности вопросы:

·        подготовка кадров,

·        этнический аспект,

·        аспекты национальной и конфессиональной политик.

Распределение полномочий в зеркале информационной политики: информатизация как предмет ведения. Необходима продуманная конвергенция управленческих и информационных технологий.

Обратной стороной эффективного и динамического распределения полномочий становится прозрачность (транспарентность) и информатизированность. Речь идет корреляции распределения полномочий и складывающейся стратегической информационной политики. В рамках обсуждений Доклада-2001 поднимался вопрос эффективности создания новой информационной инфраструктуры в рамках федеральной целевой программы “Электронная Россия”: не станет ли создание большой, сложной и весьма дорогостоящей инфраструктуры всего еще одним бессмысленным проектом. И через шаг «отключение от электронной почты для органов власти в скором будущем будет равносильно отключению электроэнергии» (Чувашская республика). С другой стороны, необходимо видеть в информатизации новый специальный предмет ведения становится. В этой связи особого внимания заслуживает проблема сочленения, взаимодействия, синергии управленческих и информационных применительно к задачам распределения полномочий, предметов ведения и функций.