КОММЕНТАРИИ И ЗАМЕЧАНИЯ К ДОКЛАДУ ЦСИ "ГОСУДАРСТВО, РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ"
Общая направленность Доклада
Несомненным достоинством Доклада представляется его ориентация на сохранение
и развитие федерализма. Он опубликован в тот момент, когда обсуждение практических
вопросов разграничения полномочий в экономике и социальной сфере показало, что так
называемый "централизованный" федерализм, выступающий за детальное регулирование
всех без исключения предметов ведения посредством федеральных законов, низведение
местного самоуправления до роли третьего уровня государственной власти, приобрел
большую популярность. Выступая за воплощение в практику принципа субсидиарности,
Доклад вносит существенный полемический вклад в обсуждение данного вопроса.
Доклад позиционирован как выступление по вопросам государственного строительства
со стороны гражданского общества, что, безусловно, расширяет традиционный узкий круг
ученых и аналитиков, выступающих по проблемам федерализма, и может дать новый импульс
общественной дискуссии. Примечательно, что хотя на Гражданском форуме в 2001 г. была
заявлена дискуссия по теме "Государственное строительство", содержательных результатов
она не принесла (в отличие от дискуссии по местному самоуправлению, оказавшейся более
близкой тому кругу общественников, которые в своей реальной работе участвуют в принятии
решений на локальном уровне, но пока не смогли найти ни площадки, ни адекватных способов
выражения своей позиции в отношении этого института).
Недостаточная проработанность заявленных идей
Однако многие оригинальные и безусловно интересные идеи Доклада не получили в нем серьезной проработки.
Выдвигая идею динамического разграничения полномочий и выступая от имени гражданского института, Доклад, однако, не акцентирует внимания на перераспределении функций и ответственности между государством и обществом. А ведь это принципиальный вопрос, касающийся не только привлечения некоммерческого сектора к обслуживанию населения, но и определенного рассредоточения управления. Это передача саморегулирующимся организациям (региональным и муниципальным ассоциациям, профессиональным объединениям и т.п.) значительной доли традиционных государственных полномочий по реформированию и регулированию. Хотя подобные идеи и декларированы в концепции расширенного федерализма, соответствующих концептуальных моделей в докладе, к сожалению, найти не удалось.
Уделяя значительное внимание разграничению полномочий, Доклад несколько в стороне оставляет не менее важные вопросы взаимодействия, модели вертикальной и горизонтальной кооперации между различными уровнями власти и местными самоуправлением.
Несмотря на заявленную приверженность принципу субсидиарности, Доклад фактически не уделяет внимания местному самоуправлению. Это также принципиальный момент для раскрытия темы Доклада, ибо разграничение полномочий невозможно без понимания статуса и особой роли местного самоуправления, его отличия от государства. С нашей точки зрения, местное самоуправление - это не только способ эффективного управления городами и селами. Это общественный институт, который играет не менее важную роль, чем свобода совести и другие конституционные основы демократической системы. Он задумывался в российской Конституции как стратегический, долговременный инструмент, как среда формирования гражданской инициативы, которая будет способствовать становлению новой российской государственности, новой системы отношений между государством и обществом.
К сожалению, очень многие безусловно правильные и оригинальные идеи, стратегии и другие "крупные мазки" не получили должного воплощения и подтверждения в моделях, инструментах, концепциях и кейсах. Кейсы, задуманные как способ осмысления предметов ведения и полномочий на конкретных примерах, представляются наименее удачной частью доклада. Авторам не вполне удалось пройти этап концептуализации и показать свои идеи "в материале". В результате Доклад содержит внутренние противоречия, например, выступая за субсидиарность, предлагает практические решения по разграничению полномочий "сверх вниз".
Банкротство и институт федерального вмешательства
Раздел 2 Доклада посвящен проблеме кризисных и чрезвычайных ситуаций в муниципальных образованиях, которые проявляются в нарушениях систем жизнеобеспечения. Гипотеза, которую выдвигают авторы Доклада, устанавливает причинно-следственную связь между неисполнением федерального бюджетного законодательства и подобными нарушениями. Однако верификация гипотезы проведена некорретктно.
Авторы исходят из того, что причиной тяжелого финансового состояния муниципальных образований является несоблюдение федерального законодательства, в частности, Бюджетного кодекса. Однако проверка гипотезы ограничивается выявлением случаев нарушения бюджетного законодательства в трех вполне благополучных с точки зрения систем жизнеобеспечения городах, что не позволяет делать выводы о наличии причинно-следственной связи. В ходе исследований, проведенных в трех городах Саратовской области были обнаружены серьезные нарушения требований закона, которые сводятся к трем проблемам - казначейское исполнение бюджета, управление долговыми обязательствами, организация муниципального заказа. На этом основании нельзя сделать вывод о том, что нарушения в функционировании систем жизнеобеспечения связаны с нарушением бюджетного законодательства.
На самом деле проблема гораздо сложнее. Причина кризиса общественных финансов в завышенных социальных обязательствах, принятых на себя государством, в большом количестве нефинансируемых федеральных мандатов, в несоответствии расходов, вмененных муниципальным образованиям, и переданных им доходов. В таких условиях может получиться так, что те муниципалитеты, которые выполняют федеральные законы, оказываются в более тяжелом финансовом состоянии, что и ведет к "нарушениям в функционировании систем жизнеобеспечения".
В сегодняшних условиях больше аргументов в поддержку другой гипотезы: при имеющейся перегруженности местного самоуправления нефинансируемыми мандатами к кризисным ситуациям может привести не нарушение, а наоборот, соблюдение федерального законодательства, прежде всего социального.
Инструменты, которые предполагается внедрить в практику управления муниципальными финансами на муниципальном уровне с помощью федерального вмешательства, включают такие рядовые процедуры, как создание системы управления долгом, системы управления муниципальным заказом. Однако принудительное насаждение таких процедур приведет к их формальному применению и выхолостит их сущность. Для ускорения их внедрения обычно используются подходы, основанные на добровольном следовании Кодексу лучшей практики.
В работе федеральное вмешательство в деятельность органов власти муниципальных образований рассматривается как карательная мера, поражение в правах.
Для решения проблемы неплатежеспособности следовало бы провести различие между потерей платежеспособности из-за внешних, независящих от муниципалитета причин, например, в случае непредвиденного повышения тарифов на услуги монополистов и из-за плохого управления финансами. В первом случае федеральное вмешательство должно защитить муниципальное образование от чрезмерных претензий кредиторов. Например, в США существуют две процедуры для решения финансовых проблем в этой сфере - банкротство и внешнее управление. Процедура банкротства начинается по инициативе местного органа власти, если он предвидит угрозу дефолта по своим долговым обязательствам. Если при этом в суде органу власти удается доказать, что такая угроза возникла по независящим от муниципальной власти причинам, и управление финансами осуществлялось должным образом, то суд фактически встает на защиту муниципального образования и предлагает такой порядок реструктуризации долга, который позволит избежать массовой распродажи муниципальных активов.
Внешнее финансовое управление может быть введено по решению вышестоящих органов власти без согласия муниципального образования. Это происходит, если город в течение нескольких лет исполняет бюджет с дефицитом. Задача внешнего управления в том, чтобы обеспечить сбалансированность местного бюджета. Внешнее управление прекращается если в течение пяти лет город исполняет свой бюджет без дефицита.
Приблизительно такие же подходы к оздоровлению муниципальных финансов могут быть разработаны и в России.
В целом можно сделать вывод, что Доклад неправомерно отождествляет банкротство и федеральное вмешательство и предлагает процедуру федерального вмешательства на основе Указа Президента Российской Федерации, не проведя предварительного анализа действующей законодательной базы, в частности, мер, предусмотренных ст.112 Бюджетного Кодекса и предусматривающих случаи передачи исполнения местного бюджета по контроль органа, исполняющего бюджет субъекта Российской Федерации.
Жилищно-коммунальное хозяйство
Раздел 2, глава 12-14 посвящены анализу положения дел в жилищно-хозяйственном комплексе субъектов Российской Федерации, входящих в Приволжский федеральный округ, в первую очередь, - финансовому состоянию предприятий сектора и исполнению бюджетных обязательств по оплате жилищно-коммунальных структур.
В Докладе делается целый ряд справедливых выводов о текущем критическом финансовом положении предприятий жилищно-коммунального комплекса и об ответственности бюджетов разных уровней за наличие значительной кредиторской задолженности у коммунальных предприятий. Представленные таблицы и диаграммы хорошо иллюстрируют предлагаемые выводы цифрами. Однако Доклад ограничивается констатацией существующих проблем и не предлагает путей решения названных проблем.
В то же время ситуация представляется значительно более сложной, и ряд положений Доклада вызывает возражения. Анализирую расходы бюджетов всех уровней на жилищно-коммунальное хозяйство следует принимать во внимание не только статью бюджета "жилищно-коммунальное хозяйство", но и расходы на оплату коммунальных услуг по организациям бюджетной сферы. Для муниципальных бюджетов это прежде всего расходы на образование и здравоохранение. Расходы на оплату коммунальных услуг организациями бюджетной сферы сравнимы с расходами по статье "жилищно-коммунальное хозяйство".
Существенная часть дебиторской задолженности коммунального сектора обусловлена неплатежами бюджетных учреждений, причем разных уровней бюджетов, а не только муниципального, как об этом говорится в Докладе.
Вызывают большие сомнения диаграммы 1и 2 в разделе 12, которые иллюстрируют задолженность бюджетов по статье жилищно-коммунальное хозяйство. К сожалению, практика показывает, что в консолидированных бюджетах задолженность предприятиям ЖКХ вообще не показывается, даже в столь малой доле, как это показано на диаграммах.
Как правило, бюджеты показывают полное исполнение, в том числе и по расходам на ЖКХ, а проблема заключается в том, что еще на уровне бюджетного планирования расходы по этим статьям занижаются. В итоге, долги предприятиям ЖКХ не признаны бюджетной задолженностью. Если речь идет о дотациях на разнице в стоимости коммунальных услуг, о компенсации льгот различным категориям граждан и о компенсации жилищных субсидий, то бюджетные неплатежи просто формируют убытки предприятий жилищно-коммунального сектора , поскольку эти средства перечисляются или не перечисляются без каких бы то ни было договорных отношений. Если речь идет о платежах бюджетных учреждений, то неуплата формирует кредиторскую задолженность этих учреждений, но не бюджета.
Признание, реструктурирование и ликвидация этих долгов - важная государственная задача финансового оздоровления и реформирования жилищно-коммунального сектора.
В 2002 году финансовая ситуация в жилищно-коммунальном комплексе ухудшается, несмотря повсеместное увеличение уровня оплаты населением стоимости жилищно-коммунальных услуг. Причина этого в том, что все усилия местных властей, включая, естественно, бюджет тратятся на повышение зарплаты бюджетникам, не выполняя бюджетные обязательства по оплате коммунальных услуг, в первую очередь, организациями бюджетной сферы.
Земля и недвижимость
Раздел 3 посвящен управлению собственностью на примере анализа деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Несмотря на неполноту и фрагментарность текста раздела, представленные в нем на уровне общих идей два главных предложения могут быть поддержаны. Это создание Федеральной учетной палаты и Федеральной контрольной палаты.
Первая идея не столь нова и частично уже реализуется. В частности, в настоящее время в рамках деятельности комиссии при Президенте Российской Федерации по разделению полномочий между различными уровнями власти готовится законопроект об учете и регистрации прав на недвижимое имущество. В этом законопроекте должны быть объединены положения двух ныне действующих законов "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и "О государственном земельном кадастре". При этом предполагаются последующие преобразования соответствующих административных органов.
Вторая идея также достойна внимания, хотя заявлена она в самом общем и недостаточно проработанном виде. Прежде всего это касается отсутствия аргументации о технической возможности реализации этой идеи, связанной с полным упразднением контрольных функций министерств и передачей их одному федеральному органу.
Однако ряд положений представляются неприемлемыми. В частности, это позиция о необходимости введения нового и избыточного документа под названием "паспорт объекта недвижимости".
Ошибочным, в частности, является утверждение: "Способом регистрации изменений состояния объектов недвижимости и описания значимых характеристик должен стать "паспорт объекта недвижимости"…". Здесь авторы доклада допускают противоречие:
- с одной стороны, провозглашается создание Федеральной учетной палаты, деятельность которой будет связана с оформлением документов (в составе единого государственного реестра земель и единого государственного реестра прав на недвижимости), описывающих объекты недвижимости на уровне необходимых и достаточных сведений;
- с другой стороны, вводя новый документ, описывающий объекты недвижимости, авторы признают недостаточность документов, производимых в рамках государственного учета и регистрации (что неверно), и одновременно создают дублирование, связанное с дополнительными тратами средств на оформление нового типа избыточных документов, искусственным порождением все новых административных барьеров.
Авторы неправомерно абсолютизируют "управление недвижимостью", представляющее собой прямое действие, совершаемое собственниками недвижимости. Это только малая часть всего комплекса действий, которые должно совершать государство относительно недвижимости. Основная часть действий государства должна осуществляться косвенными действиями по регулированию рынка недвижимости, созданию условий для передачи значительной части объектов недвижимости из государственной в муниципальную и частную собственность, т.е. для оборота недвижимости.
При абсолютизации "государственного управления" закономерно на первое место выступают функции учета и контроля (что и произошло в рассматриваемом Докладе) в ущерб иным функциям. В частности из поля зрения авторов Доклада выпадает установление регламентов и процедур использования и предоставления недвижимости. В Докладе не раскрыта главная сегодняшняя функция государства на рынке недвижимости - разгосударствление и создание условий для оборота недвижимости.
В Докладе не предъявлена четкая позиция по одному из ключевых вопросов, определяющих функционирование рынка недвижимости, - это соотношение полномочий и функций, выполняемых государственными органами и органами местного самоуправления. Отдельные позиции доклада позволяют предположить, что органам местного самоуправления неоправданно отводится подчиненная роль, и что их полномочия будут последовательно замещаться полномочиями государственных территориальных органов. Доклад, по меньшей мере, должен содержать более четкие высказывания по указанному вопросу.
