Обсуждение Доклада 2001 в Ульяновске

“Государство. Разграничение полномочий”

Ведущий. Мы начинаем обсуждение Доклада Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа "Государство. Разграничение полномочий". Центр стратегических исследований - структура, которая обеспечивает методологическую, консультативную, стратегическую поддержку деятельности Аппарата Полномочного представителя Президента в Приволжском федеральном округе. Коллеги сами расскажут, я сказал с точки зрения Главного федерального инспектора. Сегодня мы можем говорить фактически о сети таких центров, так как практически во всех субъектах Приволжского федерального округа в виде партнерских структур созданы центры стратегического планирования регионов. В данном случае мы имеем структуру Центра содействия развитию региона, который осуществляет партнерское взаимодействие с Центром стратегических исследований.

За два года существования Приволжского федерального округа подготовлено два ежегодных Доклада, и сегодня мы имеем возможность вживую обсудить темы, которые освещены в очередном итоговом Докладе. На презентации присутствуют Олег Борисович Алексеев, первый заместитель руководителя Центра стратегических исследований, и Олег Игоревич Генисаретский, научный руководитель Центра стратегических исследований. Предоставляю слово нашим гостям.

Алексеев О.Б. Добрый день, уважаемые коллеги. Спасибо вам за то, что нашли время прийти на это обсуждение. В нашей программе обсуждений Доклада оно уже четырнадцатое. Нам осталось провести такие обсуждения еще в трех субъектах федерации Приволжского федерального округа. Кроме этого, у нас было два обсуждения в Москве и одно в Санкт-Петербурге. Я хочу начать и без ложной скромности сказать, что представленный вам Доклад является лучшим документом, посвященным теме разграничения полномочий, который выходит в сегодняшнее время. Мы очень надеемся на то, что, когда Комиссия Дмитрия Николаевича Козака закончит свою работу и издаст свой доклад, свой отчет, он, может быть, по целому ряду параметров побьет то, что написано в нашем Докладе, и тогда можно будет более ясно представлять себе, какова позиция федеральной власти, прежде всего президентской ветви, по теме разграничения полномочий. В то же время я хочу сказать, что наш Доклад ни в коей мере не конкурирует с работой Комиссии Козака. Наша задача была не в том, чтобы скрупулезно сидеть и разбираться с каждым полномочием, с совокупностью законов, которые разграничивают это полномочие, определяют функциональное, ресурсное и правовое наполнение этого полномочия, а в том, чтобы задать систему принципов, связанную со стратегическим видением развития российской государственности.

Я хотел бы обратить ваше внимание, что Доклад не является продуктом сугубо научного труда. Внутри Доклада есть два так называемых "кейса", то есть исследования действием двух проблем с соответствующими проектными выходами. Один проект был связан с проблемами федерального контроля и учета и был построен на основе анализа деятельности территориальных органов федеральных министерств и ведомств в субъектах Российской Федерации. При этом мы не стали согласованно с Полномочным представителем брать на себя задачу и анализировать деятельность всех территориальных органов, а ограничились теми территориальными органами, которые связаны с регулированием отношений собственности. С нашей точки зрения, именно эти органы сегодня отвечают за задачу снижения так называемых административных барьеров и за задачу о новых ресурсах, о приросте процентов экономического роста, о котором говорил в последнее время Президент.

В свою очередь, нам приятно отметить, что в президентском послании именно федеральным округам была поставлена задача усиления контроля, прежде всего по финансово-бюджетной составляющей деятельности органов государственной власти, и также, я думаю, органов местного самоуправления. Поэтому та подоснова, которая есть и представлена в Докладе, будет в ближайшее время являться основанием для развития контрольной деятельности аппаратами Полномочных представителей, в том числе и в Приволжском федеральном округе.

Второй кейс посвящен проблеме федерального вмешательства и банкротства муниципальных образований. Из этой темы также есть выход. После того, как в марте в Нижнем Новгороде было проведено совещание по состоянию бюджетной системы субъектов Российской Федерации в Приволжском федеральном округе, было подготовлено письмо-обращение губернатора Самарской области и Полномочного представителя к первому заместителю премьера министру финансов Алексею Леонидовичу Кудрину. Письмо содержало просьбу провести пилотный проект по банкротству муниципальных образований с отработкой всех необходимых технологий, выносом этого результата на заседание Правительства к концу этого года и принятием соответствующих институциональных решений. Мы рассчитываем, что эта тема в Самарской области будет проработана, и к концу года мы будем иметь более или менее ясное представление о том, в каких формах возможно федеральное вмешательство в субъектах Российской Федерации, каким образом субъект Российской Федерации может осуществлять свое вмешательство в разрешение кризисных ситуаций на уровне органов местного самоуправления, какая защита будет обеспечена органам местного самоуправления в результате запуска процедур банкротства, и что будет результатом запуска такой процедуры, к какому решению должны будут прийти все участники данного процесса.

Вот такие два кейса. Где-то они даже принимаются как основа для действия. Сегодня в Нижнем Новгороде по согласованию между энергетиками, областным законодательным собранием и областной администрацией обсуждается вопрос о разработке собственного закона о банкротстве муниципальных образований и применении такой процедуры к Нижнему Новгороду.

То есть я хочу обратить ваше внимание на то, что теоретической частью является только последняя, посвященная развитию государственности и федерализма. Наша деятельность и наши документы имеют ясную практическую и проектную направленность и находят свое отражение в институциональных решениях. Здесь есть принципиальная связь нашей деятельности с той работой, которая в целом идет в стране в рамках разграничения предметов ведения и полномочий.

Если в предыдущие десять лет мы с вами в основном были ориентированы на задачи перехода на так называемую рыночную экономику, то сегодня мы находимся на этапе принципиальной смены ключевой задачи. Это будет проведение серьезной и глубокой административно-управленческой реформы и формирование современного эффективного государства.

Как мне представляется, команда Президента ориентируется именно на эту задачу и видит ее как главную. Наконец-то закончится период приватизации, который мотивировал включение разных групп в этот весьма специфический процесс, и мы перейдем к построению сильного государства, способного поддерживать свою легитимность и с честью выходить из кризисных ситуаций, которые естественно возникают на пути каждого государства. Мы построим сильное государство, в котором мы все заинтересованы.

Я бы очень просил вас выступать с необходимой долей критичности, поскольку Доклад является поводом к дискуссии о том, как должно быть построено современное эффективное государство, через инструменты разграничения полномочий и через модели развития федерализма. Федерализма как многоуровневого и как системы федеративных отношений, втягивающей все новые и новые субъекты, готовые принимать на себя те или иные обязанности. Также я просил бы поставить вопросы или развить тот набор принципов, который заложен в разграничение предметов ведения и полномочий и характерен для современного мирового государства.

Генисаретский О.И. В качестве научного руководителя этой работы я хотел бы обратить внимание на несколько позиционных и отчасти методологических особенностей. Во-первых, напомню, что институт полномочных представителей, вокруг которого концентрируется наша деятельность, относится к президентской ветви власти. Для нее в качестве основной функции характерно стратегическое планирование и управление, вообще стратегизм. Как показывает опыт, это реальность, не очень просто осваиваемая нашими специальными кругами, исследователями и общественностью.

В этой связи что такое происходящее здесь обсуждение? Это не обсуждение Доклада как текста. Скорее, цель самого Доклада - сделать затронутые вопросы предметом более или менее широкой общественной дискуссии. Инициировать дискуссию, поддерживать и отчасти даже возрождать интерес, в том числе интеллектуальный, к вопросам развития государственности. Если десять лет назад, в начале девяностых годов, на эту тему была очень активная дискуссия, то сейчас она поугасла, а проблемы остались.

Во-вторых, почему обсуждения, дебаты, форумы (например, прошел Гражданский форум)? Потому что, как прокламировано нами в одном из пунктов Доклада, генеральная и стратегическая задача социальной политики - изыскание и освоение новых социальных ресурсов. В этой связи есть потребность в развитии, культивировании более широкого социологического воображения. Как и для природных ресурсов есть геологическая разведка, их надо искать, а только потом осваивать, так и социальные ресурсы не лежат на поверхности. Способы категоризации, выделения тех или иных групп, институтов, организаций не принадлежат обыденному сознанию, их надо находить и технологически осваивать. Все коммуникативные изыски: дебаты, форумы, обсуждения, круглые столы, конференции, - это коммуникативные инструменты поиска и нащупывания новых ресурсов и способов их использования.

Та модель демократии, к которой мы движемся, вполне описывается хабермасовским термином "коммуникативная демократия". Эти механизмы надо искать, изобретать, опробовать и двигаться в них. Поэтому жанр нашего обсуждения открытый. И все четырнадцать раз, когда мы где-то встречались, это происходило по-разному. В зависимости от того, происходит это в университете, в библиотеке или в казенном зале Администрации, от того, что за силы присутствуют, каждый раз развороты получаются неожиданными.

Вы могли обратить внимание на то, что государство рассматривается по меньшей мере в трех сферах (позициях): в сфере управления (управленческо-менеджеральной), в политической, и в сфере права. Мне как исследователю кажется наиболее важным проблематизировать именно современное правопонимание. Я бы придерживался главного тезиса: право - более фундаментальная реальность, чем государство. Наша тяжба между государственниками и бог знает кем (народниками, заединщиками) в этом смысле более поверхностна. Фундаментальнее - право и правопонимание. Причем не понимание самого права, а понимание всего, в том числе и государства, посредством права, в пространстве права. Это первый тезис.

Второй тезис. Возникает много вопросов по поводу источников права. В эпоху, когда господствовала модель национального государства, ответ был очень прост: народ является источником права. Но мы знаем, что конструкция национального государства в условиях современного мира и глобализации находится под вопросом. Во всяком случае, национальное государство имеет место быть не в том виде, как это было в шестнадцатом, семнадцатом или следующих за ними веках. Меняется и понимание источников права, и место института представительства наряду с делегированием, появляется мираж нерепрезентативных демократий (как в сфере компьютерного права, когда вообще нет понятия представительства). Итак, правопонимание, вопрос об источниках права и третья позиция, которая почему-то с трудом усваивается, хотя она была прописана еще Кантом: само право и его нормы не задают ни целей, ни функций (это очевидно), но задают наше понимание и чувство целесообразности процесса. В этом смысле правопонимание вообще первично для стратегии. Во всяком случае, стратегизм очень тесно связан с эффективным правопониманием.

Четвертый тезис в этой части нашей работы - целевой. Мы движемся от суверенитетов государств, от суверенитетов различных федерализированных субъектов к суверенитету самого права. Это цивилизационная тенденция мирового правового развития. У права есть своя собственная линия развития, так же, как у экономики, у населения, у природы. Не считаться с этим, и не видеть значения этого для стратегизма было бы по меньшей мере неосмотрительно. Правопонимание - одна из стратегических позиций, с которых мы смотрим на вещи.

Во что обошлась России революционная целесообразность, поставленная поверх права, мы все знаем из опыта жизни в двадцатом веке. Революционная целесообразность поставила под сомнение право как таковое. Не кажется, ли вам, господа хорошие и плохие, что на место этого фантома и миража отчасти заступила инновационная, управленческая целесообразность, когда к праву стали относиться, как к технике, как к нормативной базе. Как к инструменту, который можно в виде CD-ROMчика закупить, а потом еще присадить к нему юриста, и он решит любой вопрос. Это одно из технократических заблуждений, модных на факультетах менеджмента Я бы хотел остановить на этом ваше внимание, потому что специфика стратегической точки зрения, характерной для президентской ветви власти, теснейшим образом связана со связкой правопонимания и стратегизма как такового.

В частности, Олег Борисович, в пандан к вашему суждению: когда говорится об усилении контрольных функций, не надо понимать это полицейско-прокурорски, как нас часто берут на испуг. Контроль, он же (говоря по-русски) надзор - это то же самое, что епископия. Епископ - назирающий. Слово у нас украли, правда, криминальные структуры. Смотрящий, назирающий, епископ, у которого есть видение, стратегический vision. Поэтому давайте подумаем про контроль более по-человечески, отечески. Доклад-то все-таки Центра стратегических исследований.

Ведущий. Олег Борисович, Вы предлагали сначала вопросы, а потом обмен мнениями, я так понимаю, не только по Докладу, но и по темам, которые у вас заявлены в Докладе и обозначены в выступлении. Коллеги, вопросы. Редкий случай попытать тех, кто определяет стратегию целого округа.

Вопрос. Я согласна, что мы только движемся к суверенитету права. Где-то там впереди эта цель. Проблема права и революционной целесообразности. Право в государстве в 20-м и начале 21-го века <…>.

Генисаретский О.И. Насколько мне известно, в составе первого российского правительства ни одного пролетария не было, поэтому что значит "труда"? Были профессиональные революционеры, которые исповедовали определенную идеологию, и очень технично решили свою задачу. В вопросе о том, как они справлялись и с идеологией, и с тем, кому они служат, сейчас много неразрешенного. Например, если, согласно тезису Карла Маркса, наука становилась непосредственной производительной силой, а производительные силы определяют строй производственных отношений, то какой класс должен быть признан передовым классом современности?

Реплика. Интеллигенция или научно-техническая интеллигенция.

Генисаретский О.И. Какой-то, но уж по крайней мере не тот, который был. Вот здесь-то и возникают основные вопросы о правопонимании.

Вопрос. Я некорректно сформулировала вопрос. Как Вы представляете себе в идеале суверенитет права?

Генисаретский О.И. Для начала надо присмотреться к точке зрения, что у права есть автономная цивилизационная тенденция развития. Как у языка, у искусства. Тот же товарищ Карл Маркс говорил, что есть недостижимые образцы, которые не подлежат прогрессу. Античность и так далее. У права есть своя тенденция развития, и ее, как природу, надо охранять от прогресса, от революционной и инновационной целесообразности. Право надо так же охранять, не починять его функциям и целям. И, как мы уже ощущаем, что возможна экологическая катастрофа, в нашей стране произошла правовая катастрофа.

Суверенитет права - тенденция, которую обозначили еще социалисты конца прошлого века. Цивилизационная тенденция - это что-то очень длительное. Это не оперативная цель. Но это императив, то есть с ним надо считаться серьезным образом. А в каких решениях - для этого есть стратегическое управление. Кратко я отвечу пока так.

Вопрос. Вы поставили задачу охранять право, но вокруг тоже люди, живые люди.

Генисаретский О.И. Конечно, мы ведь живем в обществе, среди людей. Правда, при этом остается неясным, что такое человек, поскольку антропологическая проблема здесь тоже играет свою роль.

Вопрос. Правильно ли я понял, что вы воспринимаете право как модуль инфраструктуры для человеческой деятельности? В связи с этим кто, по вашему мнению, должен являться субъектом формирования и изменения этой инфраструктуры? Государство, конкретные люди...

Генисаретский О.И. Давайте говорить о гуманитарных вещах на гуманитарном языке. "Модуль инфраструктуры" - технократическое выражение.

Вопрос. Олег Игоревич, я, к сожалению, не читал Доклада, меня предупредили за десять минут до начала обсуждения. Вы несколько раз упомянули о правопонимании. Скажите, пожалуйста, какой точки зрения на правопонимание Вы придерживаетесь: нормативной, социологической, психологической?

Генисаретский О.И. Если говорить о правопонимании, то философски строго феноменолого-герменевтической. Пониманием у нас занимается герменевтика. Понимание - это отдельная высшая человеческая способность. Есть понимающая психология, понимающая социология, понимающее правоведение и понимающее управление. У нас опять-таки украли это слово. Когда говорят "по понятиям", то имеют в виду кого-то с обрезом за углом. Это мы должны по понятиям и с пониманием все делать, в том числе управляться своим управлением. Понимающая точка зрения. Из литературы, которая в ходу, это скорее Гадамер, чем Кейзен[1].

Вопрос. В Докладе вы фактически узакониваете неравенство субъектов федерации в их социально-экономическом развитии. Эта мысль не давала мне покоя. Получилось так, что у нас регионы в последнее десятилетие действительно оказались в неравных условиях. И база, на которой они могли бы выравниваться, фактически отсутствует. Если регион, например, Ульяновск, оказался в тяжелой ситуации, у него нет возможности догонять. Все дальнейшие попытки в нашем субъекте будут неизбежно обречены если не на провал, то на сложности в решении задач по достижению полноценности субъекта в плане развития. Каким образом наша Ульяновская область будет догонять другие регионы? Почему неравномерность?

Алексеев О.Б. Первый вариант ответа: неравенство, но не в смысле права, а в смысле неравномерности развития, является естественной составляющей. Это естественно. Кто-то бывает впереди сегодня, кто-то будет завтра. Центры развития мигрируют, они не приписаны к странам, регионам и городам на веки вечные.

Второй вариант: наша реальность. Проблема не в том, что у нас разные субъекты федерации по своему ресурсному наполнению, а в том, что у нас есть субъекты федерации, которые вполне могут себя обеспечивать (их почему-то меньшинство), и есть большинство субъектов федерации, называемых дотационными. Они создают головную боль, и никто не знает, что с этим делать. Существует общая (не только российская, но и мировая) политика так называемого "выравнивания социально-экономического развития" (ведь неизвестно, какие критерии положены, какие показатели выравниваются). Надо заметить, что Чувашия ничуть не богаче Ульяновской области. Ничего там особенного нет. И людей там живет примерно столько же. И там, и там есть Волга.

Поэтому непонятно, что значит "оказались в таком положении". Что является источником этого положения? Это внутренний вопрос. А внешний вопрос вчера Президент заметил в своем интервью: "Конечно, нет проблемы уменьшения числа субъектов Российской Федерации. Есть другая проблема: как уменьшить число дотационных территорий". А этот вопрос мы обсуждали в нашем Докладе прошлого года "На пороге новой регионализации России". Этот вопрос звучит следующим образом: "Мы живем в старых социально-культурно-экономических регионах или в новых?" Мы видим, что реально центры регионообразования мигрируют, и регионы изменяют свои границы. При этом, поскольку эти границы деятельностные, они никак не связаны с административно-территориальными границами. В этих административных границах никакая деятельность не замыкается.

Если говорить о перспективах развития Ульяновской области, как и подавляющего большинства других субъектов Российской Федерации, то это развитие строится не только на внутренних ресурсах, но и на том, с кем вы войдете в кооперацию. Честно говоря, я не знаю, с кем из субъектов Российской Федерации дружит Ульяновская область. Знаю, что некоторое время назад не дружила ни с кем. То же самое можно сказать и про ваши города, хотя бы про Ульяновск и Димитровград. Кто их друзья, где они находятся, в какой стране, в каком субъекте? В этом смысле: какие ресурсы вы подтягиваете для собственного развития? Ответа на этот вопрос нет. А пока его нет, все остальные - о перспективах (худо ли будет или здорово в Ульяновской области) - будут без ответа, поскольку неизвестно, с кем вы собираетесь сотрудничать. Вот так я бы ответил.

Ведущий. Рецепт вчера вечером прозвучал. Губернатор Ярославской области в программе "Герой дня" на НТВ предложил в качестве перспективы для дотационных регионов объединение с более сильными.

Алексеев О.Б. Хорошо, что Вы об этом напомнили, поскольку я такие глупости не слушаю, чтобы не забивать себе голову. Очень интересная ситуация была на обсуждении нашего Доклада в Перми. Мы поинтересовались, почему в зале, где губернатор обычно проводит свои внутренние совещания, есть все руководство, а губернатора нет. Где он? Оказывается, он в Коми-Пермяцком округе. "А что он делает в Коми-Пермяцком округе?" - спросили мы с Олегом Игоревичем. - "Он решает там вопрос об объединении". - "А как он решает вопрос об объединении? Что, у вас уже сформированы принципы разграничения полномочий с той территорией, которая сегодня представляет самостоятельный субъект федерации, а в перспективе он будто бы должен быть куда-то интегрирован? Вы какую степень автономии предполагаете сохранить на этой территории? Или вы вообще об этом не думали? Объединение - это правовая деятельность или сугубо экономическая? А если там завтра найдут нефть или алмазы, и Коми-Пермяцкий округ будет снова жить очень хорошо, тогда будете разъединяться?"

Так что нет проблемы увеличения или уменьшения числа субъектов Российской Федерации. Есть другие проблемы: как гармонично развиваться и как вписываться в те регионы, структуры, которые несут на себе представление о современном способе организации управления и деятельности и позволяют людям реализовываться в наибольшей степени. И у Ульяновской области были замечательные времена.

Ведущий. Позволю себе сделать добавление. Действительно, наши перспективы - это не наши административные границы как субъекта, а границы, которые определяются содержанием деятельности. Если говорить по прошлому году, то сегодня Ульяновск реально по статусу первой культурной столицы входит в сеть культурных столиц. Определена вторая столица - Киров, начала функционировать малая культурная столица Поволжья (в этом году - Нижнекамск), определена культурная столица 2003-го года - Чебоксары. От Приволжского федерального округа эти города ассоциировано вошли в сеть культурных столиц Европы. Это культурный регион, где мы имеем место под номером один (хотя бы формально) и где у нас есть перспективы.

Ведущий. Потенциальные, да. К сожалению, несмотря на события, свершившиеся в том году, не до конца раскрытые. Еще вопросы.

Вопрос (декан факультета управления Ульяновского университета). Вопрос: что первично - стратегия или понимание права? Вы говорили, что стратегия тесно связана с пониманием права. Стратегия - вроде бы управленческая дисциплина. Понимание права - это формирование моральных норм, может быть, еще каких-то норм. Как молодой человек задавал вопрос с модулем инфраструктуры, в этом, на мой взгляд, нет ничего оскорбительного с точки зрения гуманитариев.

Генисаретский О.И. Нет ничего оскорбительного, просто…

Вопрос. Мне тоже непонятно, кто будет инициировать эти нормы права и только после этого разрабатывать стратегию. В какой связке находятся правовые нормы и стратегия?

В связи с этим я сразу задам второй вопрос. Вы говорили о контроле и надзоре. Что это - слежение за субъектами, которые нечто реализуют, но не контроль самого себя, если я инициирую эти нормы права, или что-то еще?

Генисаретский О.И. Я бы сказал так: не правовые нормы, а правопонимание. Что касается того, что стратегия - это якобы только управление, да еще в менеджерском смысле, то это не вполне так. Наполеон ответил Гёте на вопрос, что такое политика, таким образом: "Политика - это судьба". Это не управление. Это то, с чем мы себя идентифицируем, принадлежность к чему-то. Судьба у человека откуда? Из его принадлежности к роду, к космосу, к государству, к народу, к конфессии и так далее. Поэтому стратегия - это не то, чему учат на факультетах менеджмента, не корпоративная стратегия. Когда идет речь о стратегии развития государственности или страны, то это немножко другое.

Суждение. Тем не менее, есть определенная канва. Стратегия - это канва. Говорите "судьба" или что-то еще.

Генисаретский О.И. Да. Речь идет об институциональном строительстве. В каких институтах стратегическая деятельность будет обустраиваться. Например, мы говорили про город. Город является субъектом стратегического планирования? У города должна быть своя точка зрения на своих стратегических партнеров, стратегические ресурсы в страновом, государственном, мировом… Или нет?

Генисаретский О.И. Я тоже так считаю. Хотя не все так считают. Некоторые министерства считают, что стратегию регионов разрабатывают они. Я со всей большевистской прямотой считаю, что у нас, у интеллектуалов, есть свои классовые интересы. Мы должны защищать чистоту профессиональных интересов, то есть отвечать за качество своей продукции. У нас в этом смысле есть своя стратегия. Недаром немецкие социалисты конца прошлого века прокламировали этический социализм, и идеал суверенного права рос оттуда. А что значит "интересы"? Это значит и ответственность за то, чтобы управление было качественным. Вы знаете, что в новой Хартии основных прав Европейского союза есть норма: "Человек имеет право на хорошее управление". Поскольку мы с вами радикальные законопослушники и признаем первичность международного права, то мы обязаны и это признавать.

Так кто отвечает за качество управления? И так далее. Я отвечаю на Ваш вопрос таким образом. В каких институтах?

Вопрос. Вы говорите об институтах как о некой организации, которая инициирует...

Генисаретский О.И. Об официальных институтах.

Вопрос. Но мы ведь прекрасно понимаем, что когда формируется иной принцип взаимоотношений между людьми, это не что иное, как институциональные нормы. Вот мы говорим о рыночной экономике "так называемая", "ее нет" и так далее. Почему? Потому, что институциональные нормы, которые были у нас до начала реформ, были одни. Сегодня мы, подстраиваясь под рыночную экономику, должны инициировать другие институциональные нормы. Но кто это делает: некий институт или все-таки наше сообщество?

Генисаретский О.И. Тогда у меня встречный вопрос: Вы об этом говорите как социолог или как юрист?

Генисаретский О.И. То есть скорее как социолог, чем как юрист. У нас есть два несходящихся понятия института: институт в юридическом смысле - совокупность однородных норм; социальный институт как социальная реальность, например, в рамках обычаев, традиций и так далее. И мы знаем, что у нас есть прекрасный закон (как считают эксперты Совета Европы) по основным принципам местного самоуправления, но нет соответствующих социальных институтов, общин, местных сплоченных сообществ. Они разрушены. Поэтому институциональная норма есть в юридическом смысле, а социальной может и не быть. Вы говорите о каком институциональном строительстве?

Суждение. Я здесь не могу согласиться с вами. Что есть институциональная экономика? Это есть легитимность всех людей в плане того, что я признаю те нормы, которые, может быть, и закрепили где-то на бумаге некие институты.

Генисаретский О.И. К социальным институтам слово "нормы" не вполне подходит. Я хотел обратить внимание на это. Как мы их формируем? Мы с вами в коммуникативной демократии. Так же, как рынок - место, где складываются цены, так коммуникация - пространство, где складываются значения и нормы.

Реплика. Но я как экономист могу не согласиться с вами в плане трактовки рынка.

Генисаретский О.И. В свободной стране живем. Хотим - соглашаемся, хотим - не соглашаемся.

Реплика. Безусловно. Но Вы навязываете свои семиотические тонкости...

Генисаретский О.И. Я выражаю свою исследовательскую и гражданскую точку зрения. Я никому ничего не навязываю.

Реплика. Вы призывали здесь говорить на одном языке.

Суждение. Я тоже хотела бы это выяснить. Рынок - это не базар, рынок - это совокупность отношений между людьми, так ведь?

Суждение. И они руководствуются некими институциональными нормами.

Вопрос. Я хотела у Вас уточнить: эти нормы в вашем понимании формирует какая-то организация, называемая институтом, или же это совокупность...

Генисаретский О.И. Организация и институт - социологически две несходящиеся реальности. Организация - это организация, а социальный институт - это социальный институт. Это разные фигуры социологического воображения.

Реплика. Хорошо, спасибо. Можно еще Олегу Борисовичу задать вопрос? Я несколько ознакомилась с вашим Докладом, и меня заинтересовал раздел о социальных обязательствах государства и циклах экономической конъюнктуры. Скажите, когда делались эти умозаключения, они были основаны на циклах Кондратьева?

Вопрос. В какой-то степени, да? Ну, если по циклам Кондратьева, из которых, действительно, самый длинный длится 50-60 лет, вроде бы по этой логике период до 2010 года - это у нас экономический подъем. Тогда как, реформы нельзя инициировать? Потому что здесь вывод такой: когда экономический подъем, реформы лучше не проводить, это дорогое удовольствие. Как тогда соотнести? Если это кондратьевские циклы, то, проводя реформы, мы заведомо ввергаем себя в громадные траты. Если это не циклы Кондратьева, тогда какие? Сегодня есть и другие точки зрения относительно циклов экономической конъюнктуры.

Алексеев О.Б. Циклы Кондратьева были интеллектуальной подосновой самого этого рассуждения. Далее была взята эмпирика, связанная с формированием технических нормативов, по которым осуществляются бюджетные расходы, и движением, которое происходит в общеэкономической сфере и приводит к мобилизации налогового потенциала в виде доходов бюджета. Мы просто смотрели рассогласование. Здесь предложена гипотеза, наверное, довольно сильная, поскольку она задевает некоторые решения, но исследовательски не обеспеченная. Это скорее интеллектуальное исследование, чем полевое, где мы могли бы взять данные и посмотреть, так это или не так.

Реплика. То есть здесь высказана идея, но она пока еще не...

Суждение. Мне, конечно, интересно послушать научные споры. Но я рассчитывала на более практическое обсуждение, потому что речь идет о стратегических исследованиях Приволжского округа на базе исследований Центров стратегического планирования регионов. Хотелось бы узнать, учитывается, и будет ли учитываться в ваших стратегических исследованиях и последующих рекомендациях прошлый опыт, база, фундамент, с которого начинали субъекты, входящие в Приволжский округ, экономику, политику и так далее.

Сегодня звучало: "Что же вы, Ульяновск? Все у вас было хорошо, и вдруг вы докатились до жизни такой". Но ведь когда все было хорошо, не надо забывать, что у нас одна треть экономики была оборонной промышленностью. Сегодня, как бы умные люди ни планировали, от этого не избавиться. Можно делать кастрюли, но ими бюджет не наполнишь. Хотелось бы получить ответ на этот вопрос, если это входит в ваши планы. Или этот Доклад пока намечает чисто теоретические подходы к проблеме?

Тогда вопрос попроще: за последние пять лет число каких регионов увеличивалось: доноров или дотационных? Если увеличивалось количество дотационных, то почему? Только ли политика внутри региона в этом виновата, или виновата федеральная, предположим, налоговая политика?

Алексеев О.Б. Мы смотрим на это по-другому. Прошлый Доклад, посвященный процессам новой регионализации, в частности, был направлен на то, чтобы выявить новые центры регионообразования. Например, шесть лет тому назад предполагались следующие центры регионообразования (и этому соответствовало административное распределение по регионам целого ряда управляющих центров): в не очень определенной границе Приволжского федерального округа это Казань, Самара, Нижний Новгород, может быть, Саратов. Что произошло за последние годы? Нижний Новгород теряет свою роль как центр регионообразования, Пермь делает попытку приобрести эту роль, Самара расширяет круг своего влияния. Вы знаете, что сегодня самарский бизнес активно пытается войти на территорию Нижегородской области, чего раньше не было.

При этом с экономической и социальной точки зрения эти процессы очень болезненные. Авансы, которые были выданы в свое время нижегородскому бизнесу, политическая поддержка, которая оказывалась этому бизнесу, приводила к тому, что нижегородский бизнес активно выходил в близлежащие субъекты: Мордовию, Марий Эл, еще куда-то. С началом потери регионообразующего значения они стали уходить с этих территорий и усугублять социальные и экономические проблемы. Никто другой туда не приходит, центры влияния и контроля так быстро не изменяются. Только сам процесс регионообразования связан с очень серьезными и глубокими последствиями. Он часто происходит помимо нашей воли.

При этом нужно понимать, что та же Самарская область уже разломлена по крайней мере на две части. Вопрос интеграции: кто с кем? Мы смотрим на этот вопрос, с одной стороны, институционально, с другой - инфраструктурно. Если Пермь претендует на то, чтобы быть новым центром региона, то нужно сделать все, чтобы влияние на нее Екатеринбурга было снижено. Вы помните, сколько было обсуждений, почему те или иные субъекты были включены в те или иные федеральные округа. Например, Пермь говорила: "Мы всегда принадлежали Уральскому экономическому району". Если бы они были оставлены на территории этого экономического района, то консервация такого придатка (поскольку в Пермской области не было ни одного полного технологического цикла, который бы обеспечивал экспортный потенциал) сохранила бы эту зависимость. Сегодня область пытается это изменить. Действительно, приезжая в их самое святое место - Белогорский монастырь - мы с интересом узнавали у настоятеля, что его основными спонсорами являются бизнесмены из Екатеринбурга, а не из Перми.

Это все очень глубокий процесс. Мы смотрим инфраструктурно и институционально, пытаясь выходить за границы конкретных социально-экономических ситуаций и вырабатывать принципиальные решения, которые оказывают тотальное влияние на все сферы и стороны нашей жизни. Например, выход на идею федерального учета и контроля, развитие контрольной функции государства, в которой лежит простая идея: вышестоящая бюрократия должна контролировать нижестоящую. Федеральная бюрократия должна контролировать то, что делает бюрократия в субъектах федерации, а бюрократия в субъектах федерации должна иметь возможность контролировать бюрократию местного самоуправления. А у нас, как известно, контролируется все, что угодно, только не деятельность бюрократии. Считается, что у них своя корпорация и свои внутренние законы.

Задача построения эффективного государства, а именно вменение ответственности за внедрение новых стандартов организационно-управленческой деятельности, остается без необходимых инструментов. Можно сколько угодно вырабатывать их в научных учреждениях, но они никогда не станут практикой, поскольку государство не будет использовать механизмы принуждения для внедрения этих стандартов в практику госуправленческой и муниципальной деятельности.

Ведущий. Еще вопросы, и у нас запланированы выступления.

Вопрос. Скажите, Олег Борисович, чей это заказ?

Алексеев О.Б. Мы сами формируем себе заказ.

Вопрос. То есть ваша идея сделать такую работу, обкатать ее в федеральном округе...

Алексеев О.Б. У нас нет такой идеи. Мы работаем очень просто. С тех пор, как был организован Центр стратегических исследований, он поставил себе задачу: каждый год завершать свою работу докладом. Доклад должен носить публичный характер, соответственно, должен быть написан, напечатан, распространен и обсужден. Такова наша общая позиция. И есть вторая часть: мы пишем на основе этого Доклада и других разработок внутренний Доклад, который использует Полномочный представитель в ежегодном докладе Президенту.

Вопрос. То есть Вы хотите сказать, что заказчика нет?

Реплика. Слава Богу. Тогда я могу все это дистанцировать хотя бы от президентской структуры, от Кириенко, от нашей ветви власти.

Суждение. Мне очень импонируют две фразы, которые сказал Олег Игоревич. Одна меня несколько озадачила, а вторая успокоила. Олег Игоревич знает, что мы вступили и подписали Хартию местного самоуправления. Это было одно из условий вступления России в СЕ. Но меня обеспокоила фраза, что мы прожили весь двадцатый век в "бесправовом" поле. Я бы задал такой вопрос: Олег Игоревич, в конце двадцатого века у нас наконец появилось правовое поле, я имею в виду Вашу фразу про очень хороший закон о местном самоуправлении, мы подписали Хартию местного самоуправления, и у нас появилось множество хороших законов о гарантиях местному самоуправлению. То есть наше правовое поле подтолкнуло наше государство... Что волнует меня как жителя? Первое: мои права, что входит в Декларацию прав человека, главную декларацию в Европе. Второе: что происходит за порогом моей квартиры: какие школы, какие дороги, какой порядок, как меня охраняют, лечат и прочее.

Все, что касается местного самоуправления, на бумаге принято. Скажите, пожалуйста, кто виноват в том, что оно не наполнено реальными делами и смыслом?

Генисаретский О.И. Реально получается традиционный русский вопрос: "Кто виноват? Что делать?" В чем состоит вопрос?

Вопрос. Почему появляется идея реформировать власть в России в пользу централизации управления?

Алексеев О.Б. А кто сказал, что у нас власть реформируется в пользу централизации?

Реплика. Судя по идеям укрепления промежуточного звена, между низшим звеном управления и Президентом появляется множество структур...

Генисаретский О.И. Понимаете, мы жертвы каких-то поверхностных пространственных метафор. Это же метафора "вертикаль" - это из учебника геометрии седьмого класса попало нам в голову. Если вы возьмете любой учебник государства и права...

Реплика. Мы на прикладной встрече, а не на научном совете.

Генисаретский О.И. В прикладном правопонимании нет никакой вертикали. Откуда в нашем сознании взялась эта газетная шелуха? "Центр - периферия", "верх-низ".

Алексеев О.Б. Хотите, я вам раскрою тайну, кто придумал слова "вертикаль власти"? Андрей Киличенко. Им надоело договариваться со всеми. Они считали, что если они строят крупный бизнес и договорились в Москве, дальше все должно быть нормально. Президент и его окружение термин "вертикаль власти" не придумывали. А мы все стали инструментом в руках наших олигархов и стали поддерживать эту идею в силу наших верноподданнических отношений и большого уважения к Президенту. Но он никогда не употребляет слов о вертикали власти, заметьте. Он говорит совершенно другие слова.

Реплика. Я удовлетворен ответом и ситуацией, главное, что это не идея президента или Кириенко. Я могу спокойно дальше жить.

Алексеев О.Б. Любой исследователь, любой интеллектуал, если он хочет войти во взаимодействие с государственными структурами, должен соответствовать нескольким условиям. А) Он должен быть институционально опознаваем, потому что с маргиналами государство дела не имеет. Б) Исследователь должен попадать в тренд. Он должен угадывать и предлагать проектные шаги в том, что является ключевой проблемой для данной государственной элиты. Если вы попадаете, то вы движетесь в своем слое, не попадаете - не движетесь.

Реплика. Вы используете административный ресурс, поэтому нас пугает.

Алексеев О.Б. Мы используем влияние. Только не политическое,

Реплика. Рядом с Вами сидит Иванов, сидят представители власти. И Вы еще говорите, что вы не используете административный ресурс.

Алексеев О.Б. Административный ресурс, конечно, не используем. Никто вас сюда не загоняет. Вы вообще человек свободный. Бизнесмен.

Вопрос. Олег Борисович, Вы сказали: "попадать в тренд. Не попали - значит, вы не институциональны". Получается, попасть в тренд - это значит попасть в нормы, которые инициирует кто-то. Я задавала вопрос, кто их инициирует. Президент? Кто-то другой? А если он ошибается?

Генисаретский О.И. Поправят. Народ поправит.

Реплика. Так я и говорю: значит, институциональные нормы формирует народ, а не некто. А в вашем выступлении звучит, что должен быть кто-то, некий субъект.

Генисаретский О.И. Эпоха национального государства идет на спад. Поэтому романтическая идея немецких…

Генисаретский О.И. Понимаете, это была позиция немецких интеллектуалов начала позапрошлого века, когда они объединялись. Им, немцам, надо было объединиться в государство. Они были разрозненные. А у нас нет такой задачи - объединяться. Нам бы не распасться. Совершенно другая социология вопроса.

Суждение. Так мы можем говорить не о распаде удельных княжеств и так далее, а о непонимании большинством народа тех реформ, которые проводится. Ведь получается, что они будут проведены только тогда, когда всем это будет понятно, и когда все почувствуют, что в этой реформе есть доля благосостояния каждого. А вы говорите, что некий субъект скажет, и если я не соглашаюсь с этим, я однозначно выпадаю. Значит, я буду идти с другой колонной. Но это ведь не постановка вопроса...

Генисаретский О.И. В этом и состоит партийный формализм демократии. Да, Вы будете в оппозиционной партии, будете разрабатывать свою идеологию и побеждать на следующих выборах.

Ведущий. Еще один вопрос, и перейдем к выступлениям.

Вопрос. В принципе непонятна сама задача, зачем нас собрали.

Реплика. Получили кусочки Доклада, ни обсуждение концепции, ни что-то такое, для чего это вообще? Ну, посидим мы час, два, а какой результат?

Алексеев О.Б. У кого? У Вас? Я не знаю, какой у вас. У всех свои результаты.

Генисаретский О.И. Это не совещание, это обсуждение. Мы все равноправные участники этого процесса. А то у вас проблемы с энергетикой, а свет полыхает!

Вопрос. Какой продукт мы получим на выходе?

Алексеев О.Б. Те, кто заинтересован в понимании нашей первой российской институциональной реформы под названием "Разграничение предметов ведения и полномочий", что-нибудь про нее поймут.

Реплика. Я знаю много коллег, достаточных и уважаемых специалистов, которые могут мне ответить.

Алексеев О.Б. Замечательно. Пойдете и спросите у них. Может быть, нам что-то… Может быть, сами что-то скажете про это.

Реплика. Мы не можем обсуждать этот доклад, потому что мы не прочитали. Как можно за полчаса-час изучить, что такое распределение полномочий.

Генисаретский О.И. Так надо было до того изучать! Что это за школьное поведение!

Ну что мы будем себя вести, как двоечники на экзамене? "Я не успел подготовиться". Не успел подготовиться - не участвую. Это требуют приличия!

Ведущий. Перед обсуждением была достигнута договоренность о некоторых выступлениях. У меня обозначен Григорьев Виктор Валерьевич, начальник отдела стратегического управления и планирования мэрии города Ульяновска.

Ведущий. Пожалуйста, мнения, суждения. Или в формате вопрос-ответ-дискуссия? Пожалуйста.

Реплика. Вот характеристика социально-политической среды в Ульяновске. Это характерно.

Вопрос. У меня вопрос. В этом серьезном труде заложен принцип субсидиарной ответственности. В Ульяновске произошел кризис жилищно-коммунального хозяйства. У нас есть государственная власть, есть представитель государства, есть областная власть, есть муниципальная. Тем не менее, кризис произошел. Как, исходя из вашей теории, надо было вести себя всем органам, чтобы человек имел право на достойное человеческое существование?

Ведущий. Или на компетентное управление, да?

Алексеев О.Б. Если представить себе два потока: восходящий и нисходящий, то по нисходящему нужно было бы всем уровням власти признать свою ответственность за произошедшее. Федеральной власти, субъекту Российской Федерации и органам местного самоуправления. Это первое. Второе - по восходящей: нужно было создать условия для предъявления и аккумулировать все претензии, которые есть у кредиторов на нижнем уровне, у кредиторов муниципальных предприятий, перевести эти претензии уже в рамках финансовой субсидиарной ответственности на уровень местного самоуправления, разобраться с тем, какую роль играли органы государственной власти области в формировании этой кредиторской задолженности и какую долю они могут принять на себя. Далее перейти на федеральный уровень и разобраться с ним. Таким образом, выставить против претензий кредиторов совокупную ответственность и готовность отвечать по своим обязательствам от всех трех уровней. Я глубоко убежден, что у вас прежде всего институциональный кризис. Это не кризис ЖКХ, это не бюджетный кризис. Это кризис совершенно другого рода: люди не садятся за стол и не разговаривают между собой. А если садятся, то отказываются от того, что они говорили, через пятнадцать минут после выхода за дверь этой комнаты. Кризис совсем иного рода, чем мы привыкли фиксировать.

Но источником этого кризиса также были институциональные нарушения, нарушения бюджетного законодательства. Это известно. В городе много специалистов, кто бы сомневался. Однако эти нарушения считались нормой. Было такое время, когда довольно широко бытовало и даже считалось бравадой говорить: "Если бы я соблюдал законы, я бы уже давно разорился". То есть считалось правильным следовать не закону, а той самой управленческой целесообразности. Мы принимали бюджеты по всей Российской Федерации, зная, что дефицит будет показан не в бюджете, а будет переведен на муниципальные учреждения и предприятия. Все так поступали, и никто ни с кем не рядился по долгам, никто не отстаивал эту позицию.

Но заметьте, что это сначала происходило по части так называемого обеспечения текущего функционирования какого-то хозяйства, а потом стало происходить с частью развития. После этого органам местного самоуправления было отказано вообще в каких-либо расходах на развитие, даже понимаемых так убого, как расходы на капитальное строительство. И это цепочка, которая имеет один источник, а не два, не три, не больше. Так бы я ответил о субсидиарной ответственности.

Вопрос (Управление по связям с общественными и религиозными организациями Администрации области). В тексте говорится об очень интересной концепции расширенного федерализма. Какие основные идеи заложены в эту концепцию? В частности, не подразумевает ли это предоставление национально-культурным автономиям, конфессиям, каким-либо общественным, политическим организациям дополнительных полномочий и прав?

Генисаретский О.И. Здесь есть две стороны дела. Одна тактическая, другая - стратегическая. Тактическая состоит в том, что мы всё еще живем под действием огаревской травмы, синдрома распада страны, когда произошел разлом именно по вопросам суверенитетов автономных национальных образований. Поэтому федеративный язык является очень страстным и рабочим языком осмысления государственности. До тех пор, пока эта травма не будет изжита, а для этого требуется какое-то время, этот язык будет рабочим. Поэтому было принято, что мы будем обсуждать всю государственную тематику в этом жизненном цикле государственности на федеративном языке, но - расширенном.

Переходим к стратегической стороне дела. Обращаю внимание на то, что правовое понятие суверенитета, субъектности (субъект федерации), автономности образуют одно семантическое пространство. Просто мы термин "субъект федерации" применяем к одному типу образований, а про другие говорим, например, "национально-культурная автономия". Или у нас автономное законодательство по местному самоуправлению. На самом деле поле федеративных отношений шире. Концепция кооперативного федерализма, которая принята в мировом менеджменте, говорит как раз об этом.

Во многих странах есть конкордат церкви и государства. Чем это не федеративные отношения? Типологически они очень схожи. Пример, который привел Олег Борисович с Коми-Пермяцким округом: когда речь идет о его экономической интеграции, почему-то вообще не ставится вопрос, что от этого национально-культурная автономность народа никуда не исчезает. Соединим мы его экономически в один субъект или нет, права народов сохраняются, и это требует другого оформления. Пусть не в виде национального псевдогосударства, такого, как республика, но соответствующие коллективные права должны быть предоставлены. И это соответствует духу гражданского общества и тем посылам по расширению, поиску других социальных, коммунитарных, со-общественных сущностей.

Поэтому, с одной стороны, сохраняется терминология федерализма, но с другой стороны, в видении стратегического развития государственности мы потенциально видим более широкий круг субъектов.

Но дальше - вопрос о том, способны ли они взять на себя ответственность за какую-то часть процесса развития, и какую долю этой ответственности они способны брать? Невозможно просто наделить этой суверенностью или субъектностью, вменить ее. Как в случае с местным самоуправлением мы знаем, что местные сообщества не складываются директивно. Есть право на самоуправление, только право, но не реальность. От этого права можно и отказаться, как делают некоторые муниципальные образования. Отказываются от местного самоуправления и переходят в административное управление. Имеют право на это.

Право должно подкрепляться ответственностью, которую они должны брать на себя. Там, где они ответственность не берут, а на полномочия притязают, возникает вопрос о федеральном вмешательстве и вменении этой ответственности. Вы в своем вопросе точно уловили наше стратегическое намерение, но мы понимаем, что здесь возникает проблема ответственности: кто будет брать ее на себя и чем гарантировать.

Генисаретский О.И. Коллеги, понимаете, в некотором роде то, что происходит, есть результат нашей совместной работы. Обсуждение - это об-устраивание суждениями. Это наше желание, способность и нужда высказывать какие-либо суждения, оценки, предложения по одному из важнейших вопросов нашей жизни, а именно судьбы нашей государственности.

Генисаретский О.И. Правильно. И тратит. И удовольствие получает от разного. Одни - когда попадают, а другие - когда промахиваются.

Поэтому будем считать это естественным результатом и выражением состояния общественного мнения и разнообразия коммуникативных жанров, которые приняты в этой политической субкультуре. Мы сами не принадлежим ни к какой административной структуре. Я в миру заместитель директора Института человека, то есть человек академический, а вовсе не административный.

Хотя, если вы заглянете в последний раздел нашего Доклада, там есть конструкция "ресурсный федерализм". Да, есть федерализация на финансовых ресурсах, бюджетный федерализм, она известна и прописана Минфином, есть информационный и есть административный федерализм, когда государственность строится на административном ресурсе. Он - такая же юридически правомочная конструкция, как и любая другая. Я бы не видел в ней ничего дурного, просто мы к ней не принадлежим. Это гражданская акция. Может быть, на следующих шагах звезды встанут так над этим...

Со своей стороны я склонен объяснять аскетичность нашего обсуждения тем, что сегодня - первый день поста после Пятидесятницы и Духова дня. Этому дню и подобает аскетическое самоограничение.

Алексеев О.Б. Я благодарю вас, уважаемые коллеги, за участие. Мы можем и не расставаться с теми, у кого есть еще вопросы, и готовы дискутировать, отвечать. Хочу сказать, что меня давно заботит такая вещь: почему, когда говорится о кризисах ресурсного свойства, как только мы подступаемся к разрешению этого кризиса, мы начинаем говорить не о расходах, а о доходах. Мы говорим так, как будто наши потребности всегда неизменны, и вся беда в том, что нам недостаточно средств, чтобы их удовлетворить. А если посмотреть на наши потребности через наши расходы, вырисовывается печальная картина. В отличие от стран, которые мы привыкли называть развитыми демократиями, в условиях кризиса расходы на всяческое интеллектуальное обеспечение деятельности, с которым, безусловно, и связано преодоление кризиса, у нас резко снижаются, а другие расходы резко возрастают.

При этом я хотел бы обратить внимание, что вне зависимости от того, растут доходы государства или снижаются, бюрократия всегда имеет свою дельту. Она, как правило, равна 20-25% по любой статье расходов. То есть всегда есть такой класс, который живет хорошо, и есть все остальные, которые живут по остаточному принципу. Поэтому в самое ближайшее время нам придется все-таки ответить на вопрос о том, что есть эффективное государство и имеет ли право бюрократия жить по принципу "мне всегда дано", а все остальные граждане, вне зависимости от того, к какому сословию они принадлежат и какой доход имеют, будут жить, с чем придется.

Я желаю вам большого успеха в преодолении всяческих кризисов, а также в экономном отношении к электроэнергии. Большое спасибо.

Ведущий. Спасибо за участие. Если у кого-то есть отдельные вопросы к нашим гостям, вы можете их задать, пообщаться здесь дополнительно.

[1] Профессор экономики Гарвардского университета Карл Кейзен.