| ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ РЕОРГАНИЗАЦИИ СТРУКТУРЫ ГОРОДСКОГО УПРАВЛЕНИЯ | ||||||||||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
О. Б. АЛЕКСЕЕВ П.И. ЛАПШЕВ Внешняя рамка реорганизации системы городского управленияСтавя задачу реорганизации системы городского управления, следует понимать, что специалисты, работающие в городской Администрации, в своем большинстве не осознают собственную деятельность как специфическую муниципальную управленческую деятельность. В своем большинстве работники городских администраций эксплуатируют средства и представления характерные для управления хозяйственными структурами с элементами коммерческого предпринимательства и институтов государственного управления. Таким образом, первой и важнейшей задачей реорганизации является формирование системы профессиональных представлений и ценностей характерных для особой корпорации – городской управленческой бюрократии. Это непростая задача. Ее решение затруднено отсутствием в культурном пространстве современной России прототипов для быстрого становления указанной сферы и обусловлено необходимостью выращивать элементы системы муниципального управления в каждом отдельно взятом городе. Данное утверждение в полной мере относится к Администрации любого города. Попытки произвести изменения (реорганизацию) организационно-управленческой структуры вне рамки становления городской управленческой бюрократии будут приводить к воспроизводству сложившейся в рамках института местной власти социально-корпоративной культуры, в противовес профессиональной управленческо-бюрократической. Основные принципы формирования системы городского самоуправления городаРазработка системы принципов городского самоуправления основывается на разделении функций, которые по сути принадлежат муниципальному управлению и тех, которые со временем будут делегированы структурам самоуправления или хозяйствующим субъектам. Наш опыт показывает, что с наибольшей эффективностью осваиваются функции муниципального управления там, где последовательно проделывается работа по: 1. Разделению предметов ведения и полномочий между органами местного самоуправления и государственного управления в лице субъектов федерации. Этот акт реализуется в форме договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами власти субъекта федерации и органами местного самоуправления. В заключении договоров о передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий и формировании бюджета государственных полномочий в муниципальном образовании. 2. Установлению и реализации в деятельности органов муниципального управления приоритетов нормативно-правовых средств над административными и непосредственной хозяйственной деятельностью. Данное положение реализуется прежде всего за счет разработки такого устава муниципального образования, который регулировал бы отношения на территории муниципального образования во всех основных сферах жизнедеятельности, создания расчетной базы местного бюджета, формирования полноценной системы муниципального заказа и перевода на муниципальный заказ практически всей расходной части местного бюджета. 3. Разработке муниципальных политик в приоритетных направлениях развития муниципального образования, наполнению муниципальных политик муниципальными программами, формированию в рамках местного бюджета развития для финансирования программ, обеспечению публичности деятельности власти. 4. Реализации программно-функциональной модели управления. Сложность смены модели управления муниципальным образованием сталкивается с укоренившимся подходом к городу как социально-производственной системе. Существующая в подавляющем большинстве муниципальных образований функционально-отраслевая модель как нельзя лучше подходит для удовлетворения интересов производственных структур в противовес социальным. Этим в частности объясняется. что при относительно низком качестве коммунальных услуг и их высокой себестоимости практически во всех городах заработная плата управленческого персонала предприятий жилищно-коммунального хозяйства является одной из самых высоких. 5. Расширению посредством муниципальной бюджетно-финансовой политики ресурсной базы, обеспечивающей формирование доходной части бюджета, снижению нагрузок на расходную часть за счет реализации совместных городских инвестиционных проектов, наведению порядка в расходовании бюджетных средств. 6. Концентрации управления муниципальной недвижимостью в рамках единого организационно-управленческого блока. Городская недвижимость, а не только муниципальная собственность, является важнейшим источником формирования бюджета и средством регулирования различных внутригородских процессов. В настоящее время функции, связанные с управлением недвижимостью рассредоточены в различных подразделениях, зачастую не входящих в систему местного самоуправления. 7. Разделению содержательных управленческих функций и хозяйственной деятельности. Так случилось, что всеобщая страсть к коммерции без риска, захлестнула многие администрации. Считалось, что коли нет денег в бюджете, то каждое подразделение должно их зарабатывать самостоятельно. На муниципальной собственности начали делать бизнес, получать дополнительные средства для повышения заработной платы, эти, так называемые, заработки почему-то не попадали в местный бюджет, никак не оценивалась эффективность использования муниципальной собственности. Так некоторые администрации из органов муниципального управления превращались по типу деятельности в финансово-промышленные группы. Таким образом, возвращение органам муниципального управления закрепленных законом функций будет происходить равно в той степени, в которой за границы органа управления будут выводиться хозяйственно-коммерческие задачи и функции. Данный процесс можно начинать с ликвидации у всех структур муниципального управления прав юридического лица, включению в состав ( перечень) муниципальных служащих, только тех должностей, которые не связаны с хозяйственно-коммерческой деятельностью. 8. Повышению эффективности социальной поддержки населения. В настоящее время социальная поддержка населения реализуется в основном за счет средств, которые выделяются местным бюджетом муниципальным учреждениям и предприятиям или предприятиям другой формы собственности, исполняющих договора с муниципалитетом, т.е. структурам, которые предоставляют услуги населению. Дотации идут на покрытие разницы между себестоимостью и платой, вносимой жителями за те или иные услуги. Адресная социальная поддержка населения предусматривает передачу дотаций конкретным социальным группам, гражданам или организациям их представляющим, для конкретного целевого использования. Эта работа предусматривает дифференциацию в качестве предоставляемых услуг и возможностей для городских жителей, развитой базы социально-технических нормативов. 9. Освоению нормативно-расчетных средств формирования и расходования бюджета. В настоящее время бюджеты всех уровней формируются в основном от достигнутых показателей. Развитие муниципальной базы социально-технических нормативов в рамках системы социальных стандартов федерального, регионального уровней позволит перейти к формированию местных бюджетов на основе минимальной бюджетной обеспеченности, гарантирующей гражданам равные права и возможности вне зависимости от места их проживания. 10. Разработке внутренних регламентов деятельности Администрации. Любая модель управления, реализуемая в организационной структуре, закрепляется в системе функциональных связей посредством организационных процедур. Обследования структур муниципального управления позволяют выделить целый ряд общих признаков их организации. К ним можно отнести размытую иерархию управления, в результате чего одинаковые по формальному статусу подразделения и должностные лица выполняют различные по содержанию функции. Дублирование функций и неравномерная загруженность работников, это объясняется отсутствием в администрациях карт организационных процедур, с помощью которых подразделения взаимодействуют между собой. Одновременно положения о подразделениях и должностные инструкции не являются документами, определяющими объем и характер деятельности функциональных элементов структуры управления. Как только начинает проводиться работа по увязыванию функциональных связей между подразделениями (функциональными элементами) и целей, задач и функций подразделения сразу же выявляется большое расхождение между тем, что должно делаться и реально делается. Создается серьезный резерв для перераспределения полномочий и функций в структуре управления, сокращению штатов, появлению новых рабочих мест. Необходимая и возможная глубина реорганизации системы городского управления
Каждый административный шаг по изменению существующей структуры следует определять относительно общей готовности к нему соответствующего организационно-административного блока, закрепленного в новом организационном проекте. Основные организационные формы, обеспечивающие процесс реорганизации К основным организационным формам, обеспечивающим процесс реорганизации следует отнести:
Основные направления работ по реорганизации на первом этапеДля того, чтобы снизить дестабилизирующий момент вызванный решением о реорганизации, акцент следует перенести на кадровую программу, осуществляемую на базе решения конкретных городских проблем и задач. Режим кадровой программы должен предусматривать совместную коллективную работу по реализации оргпроекта реорганизации и присвоения ценностей, присущих представителям городской управленческой бюрократии. Ресурсы реорганизации5. Кадровый потенциал города. Основные направления работ по повышению качества городского управленияСоветская бюрократия имела длительное время весьма ограниченный спектр ресурсов управления городами в противовес партийно-хозяйственной номенклатуре. Этот факт оказал негативное влияние на формирование городской управленческой бюрократии как самостоятельной профессиональной группы. Благодаря высокой преемственности в кадровом составе, этот факт до сих пор оказывает влияние на работу городских администраций. Процессы дифференциации политических и управленческих функций вынуждают различные группы предъявить свои интересы в городе относительно городских земель и недвижимости, населения, инфраструктуры, типов и направленности хозяйственной деятельности и, таким образом, ставят городские власти перед вопросом, какими же средствами возможно удержать контроль над городом и свое влияние в регионе, но при этом целенаправленно повышать качество жизни горожан. Первый и самый важный стереотип городского управления заключается в понимании, что город – не производство, и основной целью системы городского управления является не извлечение прибыли, а формирование и реализация стандартов городской жизни. В конце концов город создан человеком как совершенная форма организации жизни пришедшая на смену Храму и вызванного принципиальным усложнением взаимодействия способов организации жизни и технико-технологических систем. Второй стереотип заключается в понимании того, что в системе управления городом, как впрочем и государством, при отраслевом принципе построения структуры управления невозможна полноценная реализация управленческих функций, включая решение задачи совмещения процессов развития и нормального функционирования. Третий стереотип основывается на аксиоме: управление в городе возможно лишь через публичные городские политики, обеспечивающие информированное согласие горожан и одновременно стимулирующее конкуренцию на городском рынке деятельности. Четвертый – на глубокой внутригородской и внешней кооперации. Пятый – городские власти не ведут прямой хозяйственной деятельности, поскольку она снижает ликвидность собственных бюджетных инвестиций. Шестой предполагает, что эффективность управления городом определяется развитостью городского нормативно-правового пространства. Седьмой заключается в широте освоения современных финансовых инструментов, которыми пользуются города. Рассматривая город как социально-культурную (а не социально-производственную) систему, мы видим, как все городские процессы, являющиеся одновременно потенциальными объектами управления, связаны между собой и взаимно определяют друг друга. Это приводит к тому, что действия в одной сфере дают косвенный эффект во всех остальных сферах. Следовательно, для города особенно важным является наличие таких функций в структуре управления, которые позволяли бы согласовывать деятельность подразделений Администрации (внутри) и внешних субъектов (вовне) структуры. Процесс освоения технологий местного самоуправления будет продолжительным, соразмерным времени формирования местного сообщества – городской общности жителей, недаром в последнее время на западе относительно городов употребляется понятие “городская корпорация”. Одной из сущностей местного самоуправления является обеспечение удовлетворения повседневных потребностей жителей. Если, скажем, деятельность государственных органов можно оценивать по уровню обороноспособности, внешнеполитической активности и т.п., то житель хочет быть уверен, что утором, выйдя из дома, он вовремя доберется на общественном транспорте до нужного ему места, а вечером вовремя вернется домой, его дети пойдут в школу и их там чему-то научат, заболевшая родственница получит необходимые ей по качеству медицинские услуги, в магазине будет привычный набор товаров и т.д.. Эти отношением определяется тот факт, что оценка работы местного самоуправления начинается с решения повседневных задач, озеленения и благоустройства, решения проблемы питьевой воды, транспортного обслуживания, освещения улиц и т.п.. На основе информированного согласия между городской властью и локальными объединениями горожан (коммунами, общинами и т.п.) строятся муниципальные программы. По характеру определения целей общественной деятельности и выбора стратегии поведения муниципальные программы опираются на два полярных типа возможностей: 1) приспособление к среде и включение себя в естественные процессы жизни; 2) преобразование Среды в соответствии с собственными целями и задачами. Все другие стратегии лежат между этими двумя и представляют собой те или иные комбинации их элементов. Исходя из наиболее важной и сложной задачи преобразования внешней Среды, далее мы будем рассматривать проблемно-ориентированную структуру муниципального управления. Например, для Главы городского самоуправления она может выглядеть следующим образом:
Для Первых Заместителей Главы городского самоуправления
Для начальников Департаментов -Замов Мэра:
Для Коллегии и Аппарата Мэра:
Приведенная схема позволяет четко разграничить уровни иерархии с системе управления и типологизировать управленческие задачи и функции внутри управленческого уровня. Перечень задач и функций основных
структурных
|
||||||||||||||||
