1. Экономическая политика «ЯБЛОКА» – «Новый НЭП» (сокращенный вариант) *

2. Финансовая политика «ЯБЛОКА» в Санкт-Петербурге *

Исходные условия. *

Налоговая политика. Создание условий для привлечения инвестиций *

Сокращение расходов *

Обеспечение прозрачности бюджета *

Сокращение городского долга *

Результаты финансовой политики *

Выплата заработной платы работникам бюджетной сферы *

Общественный транспорт *

Социальная политика *

3. О переводе налога на недвижимость в местные налоги *

4. Опыты муниципальной политики «ЯБЛОКА»: налоговые посты в г. Кропоткине *

5. Позиция фракции «ЯБЛОКО» по Государственному земельному кадастру *

6. Рекомендации по реформированию ЖКХ силами органов местного самоуправления *

Стратегической целью экономической политики «Яблока» является скорейший выход российской экономики на траекторию экономического роста. Предпосылкой для решения этой задачи в настоящее время является некоторое оживление экономики, которое происходит за счет импортозамещения в результате падения рубля в 4 раза и удорожания импортных товаров. Но этот «рост» – чисто временное явление, так как он происходит на фоне сокращения конечного спроса в экономике. В этой ситуации необходимо использовать временную ситуацию экономического оживления для того, чтобы на его инерции «въехать» в реальный рост, который возможен только на основе растущего конечного спроса в экономике (розничный товарооборот, инвестиции, экспорт). Поэтому стержнем нашей экономической программы является политика повышения доходов населения и создания рабочих мест.

Для реализации этой цели необходимо осуществление государством в достаточно сжатые сроки целого комплекса мероприятий.

1. Вывод экономической деятельности из «тени». Сегодня в ответ на крайне неблагоприятные условия для своего функционирования российский бизнес голосует «ногами», то есть уходит в «тень». Если политика государства по отношению к производителю изменится, вполне логично требовать зеркальных изменений и со стороны бизнеса: на плоды экономического роста вправе претендовать (через систему перераспределения) все общество.

2. Создание благоприятного инвестиционного и налогового климата. Первые шаги в данном направлении «Яблоко» уже сделало: в рамках созданного нашими усилиями законодательства об СРП установлен механизм компенсации затрат инвестора, не облагаемых налогами; нужно довести до уровня нормативной базы эту работу и распространить эти принципы через механизм концессионного законодательства не только на добывающую, но и на обрабатывающую промышленность. Однако для создания мало-мальски благоприятного инвестиционного климата в стране предстоит еще проделать огромный путь.

2. 1. Стимулирование инвестиций и «создание эффективного собственника». Для этого нужно не только снизить уровень процентной ставки в экономике, но и заинтересовать владельцев предприятий в том, чтобы не «проесть» полученные доходы (т. е. использовать все на потребление), а инвестировать их. «Яблоко» традиционно настаивало на государственной политике, ориентированной на создание «эффективного собственника», заинтересованного в долгосрочном развитии предприятия. Для реализации этих целей мы предлагаем следующие меры:

• формирование, законодательная поддержка и реализация 10–15 крупнейших (не менее 3–5 млрд. долл. каждый) инвестиционных проектов в конкурентоспособных отраслях российской экономики с поддержкой государства и международных финансовых организаций и банков, а также с участием иностранных партнеров (5–7 проектов СРП, 2–3 в автомобилестроении, в космической промышленности, авиации, связи, транспорте);
• создание условий для жилищного строительства (налоговые льготы, демонополизация и развитие конкуренции в сфере собственности на землю и иную недвижимость, в строительстве и производстве стройматериалов, поддержка ипотечного кредитования);
• изменение целей приватизации – не доходы бюджета, а эффективное управление и привлечение инвестиций;
• экспертиза проведенных государством инвестиционных конкурсов и аукционов и обжалование в суде результатов этих конкурсов в случае, если инвестор не выполнил своих договорных обязательств. В зависимости от решения суда – продажа госсобственности добросовестным инвесторам, обязующимся внести инвестиции в развитие предприятия на основе проработанного бизнес-плана (другой вариант: заключение с ними на конкурсной основе концессионного договора), а также недопущение недобросовестных инвесторов к участию в конкурсах по приватизации госимущества, а также к конкурсам, дающим право на заключение концессионного договора;
• снижение или отмена ввозных пошлин на сырье и высокотехнологическое оборудование, не производимые в России;
• снижение (до 1 млн. долларов) минимального объема инвестиций, свыше которого инвестору предоставляются гарантии стабильности условий налогообложения;
• стимулирование иностранных инвестиций в производства полного цикла (машиностроение, электроника и др.) при временной (на определенный период) дестимуляции импорта готовой продукции отраслей, в которых осуществляются соответствующие инвестиционные проекты;
• реализация механизма банкротства и санации предприятий как механизма роста эффективности производства и управления имуществом.

2.2. Стимулирование иностранных инвестиций в российскую экономику мы считаем одним из важнейших направлений нашей экономической политики, поскольку без решения этой задачи нужно будет навсегда распрощаться с надеждой на возвращение в Россию вывезенных из нее капиталов.

2. 3. Снижение налогов при одновременном упрощении налоговой системы – фундаментальное условие, без которого невозможно улучшение инвестиционного климата в российской экономике. Мы выступаем за:

• право хозяйствующих субъектов снижать облагаемую базу по налогу на прибыль на величину реальных затрат (на обучение персонала, транспорт, питание, командировки и т. д.);
• переход к единой ставке подоходного налога при одновременном введении системы вычетов определенных затрат (на образование, медицину, помощь престарелым родителям, на частные инвестиции, ремонт автомобилей и др.), позволяющих плательщику существенно снижать величину налоговых платежей;
• снижение ставок социальных платежей за счет комплексной и жесткой ревизии социальных фондов, разделение платежей в Пенсионный фонд в равной пропорции между работодателем и работником. При этом суммарные платежи в социальные фонды должны уплачиваться по регрессивной шкале, что станет дополнительным стимулом для легализации высоких доходов;
• резкое сокращение оборотных налогов (прежде всего на пользователей автодорогами), возможно, с последующей полной их отменой.

3. Реформа государственных финансов – жизненно важная задача. При разрегулированном и слабом бюджете невозможно проведение никакой экономической политики. Основные направления нашей бюджетной политики состоят в следующем:

3. 1. 1. Наведение порядка в финансовой деятельности и налогообложении естественных монополий и иных потребителей крупной ренты, что означает:

• обеспечение прозрачности финансовых потоков, обязательный и регулярный (раз в 2–3 года) внешний аудит компаний типа «Газпром», «Транснефть», РАО ЕЭС, «Росвооружение», железнодорожного ведомства и т. п. с привлечением авторитетных аудиторских фирм, финансирование которых должно быть предусмотрено отдельной статьей федерального бюджета);
• централизацияцентрализацию деятельности региональных энергетических комиссий, выведение их из-под диктата энергетических монополий, введение в эти комиссии в обязательном порядке представителей от потребителей (в том числе глав и депутатов местного самоуправления).

3. 1. 2. Обоснованное повышение рентных платежей, а также платежей за энергию и загрязнение окружающей среды для монополистов, иных экспортеров сырья и продукции низких степеней переработки. Это обоснованно не только с экономической, но и с моральной точки зрения, поскольку природные богатства являются достоянием нации, а не узкой группы сырьевых промышленников.

3. 1. 3. Установление системы контроля и налогообложения пользования биологическими ресурсами. Эта политика включает в себя:

• создание эффективной конкурсной системы выделения квот на вырубку леса, вылов рыбы и пользование другими биоресурсами;
• пресечение административного произвола при распределении квот и выдаче лицензий на эксплуатацию биоресурсов;
• повышение платы за пользование выгодными биоресурсами;
• в рыбной отрасли – создание эффективной межведомственной службы береговой охраны;
• ужесточение административной и уголовной ответственности за браконьерство.

• создание полноценной пограничной инфраструктуры на административной границе с Чечней;
• создание системы выборочного пограничного и таможенного контроля на участках, разделяющих Россию и страны СНГ;
• усиление пограничного контроля на участках повышенной активности контрабандистов (в том числе на море).

3. 1. 5. Ужесточение таможенной и пограничной политики, что предполагает:

• отмену всех льгот по таможенным пошлинам, которыми пользуются те или иные общественные организации, ведомства и регионы;
• ликвидацию «особых» зон, свободных от таможенного контроля;
• пересмотр соглашений с теми странами СНГ, которые имеют заключенные таможенные соглашения с третьими странами и тем самым могут обходить общий порядок, предусмотренный российским таможенным законодательством;
• установление жесткого контроля за реализацией толлинговых схем, включая введение высоких пошлин на давальческое сырье;
• повышение ввозных пошлин на товары, поставляемые из стран, допускающих дискриминацию российских товаров;
• установление экспортных пошлин на нефтепродукты и те виды продукции, которые не допускаются на зарубежные рынки в рамках антидемпинговой политики (что не только пополнит бюджет, но и решит проблему демпинга);
• повышение пошлин на вывоз леса и биоресурсов (особенно морских) из приграничных регионов.

3. 1. 6. Увеличение доходов от государственной собственности предполагает:

• установление централизованного контроля за управлением государственной собственностью всеми министерствами и ведомствами, а также загрансобственностью;
• установление и публикация исчерпывающего реестра объектов госсобственности;
• создание системы мониторинга за эффективностью использования всех объектов госсобственности;
• пересмотр невыгодных для государства договоров об использовании госсобственности, а также не оправдавших себя договоров о передаче в доверительное управление государственных пакетов акций.

3. 2. Сокращение бюджетных расходов. Социальная политика «Яблока» предполагает переход к системе адресной социальной помощи действительно нуждающимся слоям населения. Существенную экономию средств может также принести реорганизация управленческого аппарата, сокращение армии. Однако все эти и другие необходимые преобразования могут дать существенное сокращение расходов лишь через несколько лет интенсивных реформ, которые на первых порах будут сами требовать дополнительных средств (особенно реформа армии). В настоящее время наибольшие резервы в наиболее короткие сроки способны принести такие направления бюджетной политики, как ужесточение финансовой дисциплины, борьба с коррупцией, реформа межбюджетных отношений, а также усиление федерального контроля за бюджетным процессом на региональном и местном уровнях.

3. 2. 1. Укрепление бюджетной дисциплины предполагает:

• полный и окончательный перевод всех статей федерального бюджета на казначейское исполнение;
• полный перевод на конкурсную основу системы госзаказов и госзакупок;
• комплексную ревизию внебюджетных фондов – социальных и отраслевых, реорганизацию их деятельности на началах полной прозрачности и подконтрольности;
• создание системы обязательного реагирования прокуратуры на нарушения, выявленные в ходе проверок использования бюджетных средств Счетной палатой, КРУ Минфина, комиссиями Федерального Собрания и другими официальными органами;
• введение в действие механизма ответственности за нецелевое использование бюджетных средств;
• замену системы льгот, предоставляемых за счет федерального бюджета (депутатам, правительственным чиновникам, прокурорам, судьям и т. п.), на систему находящихся в их распоряжении фиксированных фондов, размеры которых устанавливаются в законе о бюджете.

3. 2. 2. Борьба с коррупцией чиновников, причастных к принятию решений в рамках бюджетного процесса, означает:

• жестко ограничить и регламентировать законами вопросы, решаемые чиновником, резко сократить число бюрократических разрешений при регистрации, аккредитации, лицензировании, уменьшить число видов деятельности, подлежащих регламентации, увеличить сроки действия разрешений;
• обеспечить применение практики конкурсов и аукционов при выдаче лицензий, госзаказов, приобретении государством любых гражданских услуг и товаров;
• добиться полной открытости и прозрачности в деятельности чиновника, обеспечить жесткий государственный и всячески стимулировать общественный контроль на тех «скользких» участках, где происходит встреча чиновника с гражданином (организацией, предприятием), стремящимся реализовать свои права (получить земельный участок, лицензию или патент, льготы и т. д.);
• расширить перечень сведений, указываемых в декларациях этих чиновников о доходах и имуществе, за счет информации о доходах и имуществе ближайших родственников, а также их принадлежности к коммерческим структурам;
• ввести механизм проверки деклараций с обязательной передачей материалов о «нечистых» декларациях в прокуратуру;
• создать правительственную межведомственную комиссию с обязательным участием парламентариев и представителей Администрации Президента, основная задача которой – анализ поступающей от граждан и общественных организаций информации о нецелевом использовании государственных средств и быстрое реагирование на нарушения закона.

3. 2. 3. Реформа межбюджетных отношений предполагает следующие действия:

• установить дифференцированную на объективной основе систему отчислений от федеральных налогов в региональные бюджеты, что позволит ликвидировать искусственную дотационность большинства регионов;
• перейти к системе целевого субсидирования субъектов РФ (финансовая помощь должна оказываться не в виде безликих трансфертов, которыми администрации распоряжаются произвольно, а в виде целевых субвенций, направляемых конкретным бюджетополучателям в отраслях образования, здравоохранения, социальной помощи, экологии, культуры).

3. 2. 4. Усиление федерального контроля за бюджетным процессом на региональном и местном уровнях становится все более очевидной необходимостью. Без повышения управляемости консолидированного бюджета невозможно решить ни одну из макроэкономических задач. В перспективе мы считаем необходимым создание системы федерального надзора, дающей право федеральной власти накладывать вето на региональные и местные бюджеты, принимаемые с чрезмерным дефицитом либо с нарушениями федерального законодательства (с правом последующего обжалования таких решений в суде). При существовании такой системы сама собой отпала бы проблема неисполнения субъектами РФ, например, закона «О финансовых основах местного самоуправления» и многих других. Однако ввиду крайней политической сложности этой задачи в настоящее время мы считаем необходимым сосредоточиться на задаче расширения контроля за финансовой деятельностью субъектов РФ, что означает предоставление федеральному правительству права проводить комплексную проверку консолидированных региональных бюджетов с целью:

• выявления неиспользованных резервов пополнения бюджета;
• выяснения эффективности системы льгот, предоставляемых хозяйствующим субъектам;
• проверки обоснованности тарифов региональных и местных монополий, чьи услуги полностью или частично оплачиваются из бюджета;
• оценки реалистичности и рациональности структуры расходов консолидированных региональных бюджетов;
• выявления фактов нецелевого использования средств, а также случаев недо- и перефинансирования расходных статей бюджета;
• использования полученной информации при установлении размеров финансовой помощи из федерального бюджета, равно как и нормативов отчислений регионам от федеральных налогов.

3. 3. Снижение нагрузки внешнего долга. Ясные цели бюджетной политики, представленные выше, есть наилучший аргумент в диалоге как с внутренними, так и внешними кредиторами России. Переговоры по внешнему долгу должны быть нацелены не на текущий год, а на долгосрочную реструктуризацию выплат по внешнему долгу и списание части внешнего долга СССР. Они должны опираться на раскрытие всей необходимой информации и серьезную позицию, свободную от истерик и угроз в адрес кредиторов и инвесторов. Эта позиция также предполагает:

• разработку подробной и обоснованной программы реструктуризации долгов, приемлемой для России и привлекательной для кредиторов;
• отказ от кредитов МВФ за исключением кредитов на рефинансирование обязательств перед этим фондом;
• создание общественной палаты, проводящей тендеры предприятий малого и среднего бизнеса на получение кредитов.

4. Активная политика занятости предполагает:

• пересмотр принципов и механизма функционирования фонда занятости, часть средств которого должна идти на поддержку предприятий, создающих рабочие места;
• создание систем переквалификации рабочей силы – в первую очередь в кризисных регионах.

5. Стимулирование платежеспособного спроса населения предполагает:

• выплату федеральных долгов по зарплате, госзаказу;
• повышение минимальной оплаты труда (с одновременным прекращением использования МРОТ в качестве расчетного индекса);
• постепенное повышение тарифных ставок в бюджетной сфере;
• постепенное повышение пенсий и других социальных выплат;
• поэтапные компенсации из федерального бюджета потерь региональных и местных бюджетов вследствие предоставления льгот различным категориям населения.

Все эти действия не являются популистскими, поскольку в сочетании с остальными мероприятиями нашей программы они ведут к повышению конечного спроса в экономике и тем самым являются одним из условий экономического роста.

«Яблоко» взяло на себя всю полноту ответственности за состояние городских финансов. Стартовые условия, с которыми оно столкнулось, были весьма тяжелыми.

Дефицит городского бюджета составлял 24 % (2,7 трлн. руб. при доходах 11,3 трлн. и расходах 14,0 трлн. руб.). Доходность государственных городских облигаций Санкт-Петербурга (ГГКО) – на уровне 120–150 %, средний срок выпуска – 87 дней. Долг города – около 4 триллионов рублей (основной рост произошел с января по май 1996 года, когда бывший мэр А. Собчак обеспечивал себе благоприятные условия для выборов).

При активном участии «Яблока» проводится стабильная налоговая политика. В 1996 году по инициативе И. Ю. Артемьева был принят соответствующий закон Санкт-Петербурга, который на 1997–1999 годы закрепил в городе стабильную налоговую систему, что крайне важно для развития предпринимательства и создания благоприятного инвестиционного климата в городе.

Говорит Игорь Артемьев:

«Как ни странно, мы предложили установить трехлетние налоговые законы со снижением налоговых ставок. И по прошествии трех лет даже оппозиция не может ничего инкриминировать «Яблоку» в этом смысле, потому что после снижения налогов увеличились поступления. То есть в практике Санкт-Петербурга получило подтверждение программное положение «Яблока» о том, что умелое снижение налогов в конечном счете ведет к увеличению доходов бюджета. В том числе и потому, что способствует выходу из теневого сектора экономики определенных производственных единиц. В этих же законах было введено так называемое «правило шести месяцев», предполагающее обязательный полугодовой интервал между решением властей повысить налоги и сроком его реализации».

В полном соответствии с программными установками «Яблока» проводится долгосрочная политика по сокращению налогового бремени для всех производителей, действующих в городе.

В частности, по инициативе И. Артемьева принят закон, в котором предлагается сокращение размера стоимости патента для индивидуальных предпринимателей и полная отмена оплаты патента для субъектов малого предпринимательства с образованием юридического лица; ставка в бюджет Санкт-Петербурга налога на прибыль предприятий и организаций с 1 января 1997 года была снижена с 22 % до 19 %, что на 3 % ниже, чем в среднем по остальным субъектам РФ; ставки налога на прибыль банков снижены с 30 до 22 %; отменены сборы на нужды образовательных учреждений, деятельность правоохранительных органов и ряд других.

Одновременно были отменены налоговые льготы для монополистов. По словам И. Артемьева, «нам удалось сделать то, что Немцов с Чубайсом так и не сделали в России. Мы отменили для всех монополистов льготы по налогу на имущество примерно на 100 миллионов долларов».

В рамках «яблочной» политики поддержки малого бизнеса и создания новых рабочих мест И. Артемьев провел закон Санкт-Петербурга «Об упрощенной системе налогообложения малых предприятий».

Кроме этого, создается благоприятный налоговый климат для инвесторов: приняты и вступили в силу разработанные под руководством И. Артемьева законы Санкт-Петербурга, предусматривающие для инвесторов значительные налоговые льготы.

В начале года «Яблоком» разработаны и внесены в ЗС законопроекты:

• «О моратории на увеличение ставок налогов и сборов в Санкт-Петербурге» – двухлетний мораторий на повышение налогов и сборов и введение новых налогов и сборов;
• «О внесении изменений в Закон «О порядке применения упрощенной системы налогообложения» – снижение ставки единого налога для субъектов малого предпринимательства.

После прихода «Яблока» в администрацию ее управленческий аппарат был сокращен на 25 %. Кроме того, были введены специальные нормативы для использования помещений администраторами и чиновниками – 9 кв. м на одного чиновника и ни метром больше. Освобождающиеся здания отправлялись в хозяйственный оборот.

Под руководством И. Артемьева была разработана программа сбора дополнительных доходов без повышения налогов. «Речь идет о так называемых 44 пунктах администрации, – говорит И. Артемьев, – в этих пунктах, опубликованных для людей, для общества, для депутатов городского парламента, содержались позиции, где мы предполагали собирать дополнительные доходы и сокращать избыточные расходы. Это была сплошная инвентаризация государственной собственности, удаление оттуда паразитических структур. Это была инвентаризация земли. Это были специальные меры по нормализации ситуации в связи с незаконным алкогольным бизнесом. В 1997 году она была перевыполнена на 16 % в сопоставимых ценах. Никто, даже из наших критиков, не могнам ничего бросить в наш адрес, поскольку это было сделано».

Реализация этой программы принесла бюджету более 2001 млрд. 200 млн. неденоминированных рублей.

С 1998 года бюджет города является максимально «прозрачным» – проведена подробная детализация расходов, исключающая возможность нецелевого расходования бюджетных средств.

Введена казначейская система исполнения бюджета, позволяющая усилить контроль за расходованием бюджетных средств, прекратить их нецелевое использование, добиться экономии средств городской казны.

Была разработана Программа реструктуризации дорогих краткосрочных долгов. В это время основную массу долга Санкт-Петербурга составляли краткосрочные облигации со сроком долга примерно три месяца и по ставке от 60 до 140 %.

Игорь Артемьев: «С помощью программы реструктуризации, выпуска специальных бумаг и размещения на мировых рынках капитала – около 300 миллионов долларов в так называемых евромарках – мы сэкономили на операции по процентам, которые должны были платить по кредиту в 6 миллионов долларов. Да, мы вынуждены были идти на непопулярные меры, например, поднять коммунальные тарифы в 2 раза; но через 6 месяцев мы вернули все эти деньги после упомянутой реструктуризации по долгам в качестве поднятия зарплаты работникам бюджетной сферы».

Усилиями Комитета финансов под руководством И. Артемьева удалось «растянуть» городской долг, к осени 1997 года более чем в три раза увеличив средний срок его возврата, и почти в десять раз снизить процентные ставки по городским ценным бумагам (МКО). В результате городской рынок ценных бумаг ничем не напоминает известные «пирамиды». К сожалению, в дальнейшем в связи с известной ситуацией на российском фондовом рынке обстановка ухудшилась по не зависящим от города причинам.

В июле 1998 года Законодательным Собранием утверждено привлечение на 5 лет под льготную ставку кредита Европейского банка реконструкции и развития в объеме 100 миллионов долларов США. Этот кредит будет использован на дальнейшую реструктуризацию городского долга, что существенно упрочит позицию Санкт-Петербурга в условиях российского финансового кризиса. ЕБРР уже выделил первый транш этого кредита в размере 30 миллионов долларов США, и это было чуть ли не единственным валютным поступлением в России в течение августа 1998 года.

В Комитете финансов подготовлена и представлена в Законодательное Собрание Программа управления долгом Санкт-Петербурга, где впервые зафиксировано положение о неувеличении объема долга к 31.12.98 г.

В результате на 1997 год удалось сверстать бюджет с 4,5 % дефицита бюджета вместо 24 % в 1996 году. Но и эти 4,5 были покрыты за счет роста доходов. Бюджет 1997 года был исполнен по доходам в сопоставимых ценах на 116 %. Бюджет 1998 года был уже бездефицитным, а бюджет на 1999 год имеет профицит на 500 миллионов деноминированных рублей.

И. Артемьев комментирует эту динамику следующим образом: «В условиях кризиса мы считаем, что нужно плыть не по течению, то есть увеличивать дефицит, а плыть против течения. Для этого нужно сделать профицитный бюджет, чтобы стабилизировать процентные ставки на долговых рынках, на рынках ценных бумаг и вовремя выплачивать зарплату, выполнять социальные программы. Благодаря тому, что мы ограничивали дефицит, вовремя выполнялись законы о ветеранах и инвалидах, создан целый ряд новых социальных программ, таких как борьба с диабетом и туберкулезом, программа по поддержке молодежи. Очень важный закон, разработанный «Яблоком», закон об ипотировании рабочих мест для молодежи также исполняется четко только потому, что у нас нет дефицита».

Впервые за четыре года доходы бюджета в сопоставимых ценах перестали сокращаться. В 1997 году доходы бюджета Санкт-Петербурга увеличились на 18,7 % по сравнению с 1996 годом. Ранее ежегодно доходы бюджета сокращались на 10 – 15 %. В 1998 году план по сбору доходов бюджета постоянно перевыполняется. В бюджете 1999 года предусмотрены доходы и расходы в объеме 18,81 миллиарда рублей (увеличение по сравнению с 1998 годом на 1,14 миллиарда рублей).

Прекращен рост городского долга. Реструктуризация долгов, проведенная в 1997–1998 годах, значительно увеличила сроки и снизила стоимость обслуживания долга. Принятие городского бюджета на 1999 год также без дефицита позволит Санкт-Петербургу в условиях финансового кризиса остаться самым надежным заемщиком в России.

В марте 1997 г. Санкт-Петербург получил международный кредитный рейтинг, отражающий высокую оценку состояния нашей финансовой системы и повышение привлекательности ценных бумаг

правительства Санкт-Петербурга для иностранных инвесторов. В июне 1997 г. Петербург вышел на европейский рынок ценных бумаг и провел успешное размещение своих еврооблигаций (евробондов) на крупнейших финансовых рынках мира (Европы, Азии и США). Еврооблигации реализованы на чрезвычайно выгодных условиях: 300 млн. долларов США получены городом на 5 лет под 9,5 % годовых.

В 1997–1998 годах ежемесячно в полном объеме обеспечивалась выплата заработной платы работникам учреждений социальной сферы, финансируемых из бюджета города. Профинансированы расходы на выплату пособий на детей до 16 лет и компенсаций инвалидам Великой Отечественной войны I группы за неиспользованные в 1994–1995 гг. путевки на санаторно-курортное лечение, что является редким явлением для российских регионов.

Важнейшим результатом работы явилось и то, что в 1997–1998 годах в результате проводимой под руководством И. Артемьева финансовой политики удалось найти средства и повысить зарплату работникам образования, культуры, дошкольных образовательных учреждений, учителям физкультуры, преподавателям общественных дисциплин и библиотекарям общеобразовательных школ. В 1999 году планируется увеличение заработной платы отдельным категориям медицинских работников и работников системы социального обеспечения.

В результате деятельности «Яблока» бюджет города является социально ориентированным, финансовые потоки направлены в социальную сферу за счет тех отраслей городского хозяйства, которые должны быть и постепенно становятся окупаемыми.

Город имеет четкий, ясный бюджетный процесс, позволяющий избегать задержек в разработке и принятии бюджета.

Председателем Комитета администрации по транспорту являлся член Объединения А. И. Чумак. Его усилиями:

• впервые за семь последних лет сдан в эксплуатацию новый участок метрополитена с двумя станциями;
• восстановлено движение на пяти ранее закрытых (при А. Собчаке) автобусных маршрутах;
• введены три новых автобусных и один трамвайный маршрут;
• создано 7000 новых рабочих мест благодаря введению кондукторской системы сборы выручки на пассажирском транспорте;
• ликвидирована задолженность по заработной плате в системе общественного транспорта.

По инициативе «Яблока» в период с 1 мая по 31 октября каждого года пенсионеры получили право бесплатного проезда на пригородных поездах и автобусах пригородного сообщения. Поправками депутатов от «Яблока» выделены средства на закупку новых автобусов.

Данная область являлась сферой ответственности «Яблока», поскольку член Объединения Н. Л. Евдокимова возглавляла комиссию Законодательного Собрания по социальным вопросам. Результаты, достигнутые к лету 1998 года, таковы:

• по инициативе И. Артемьева и М. Амосова предоставлены налоговые льготы для предприятий социальной сферы;
• в соответствии с федеральным законом, принятым по инициативе депутата ГД от «Яблока» А. Голова и Н. Евдокимовой, выплата детских пособий переведена из предприятий и учреждений в систему органов социальной защиты, что позволило улучшить ситуацию с выплатами;
• под руководством Н. Евдокимовой разработано новое положение о выплате жилищных компенсаций, снимающее ряд острых моментов, не учтенных в существующем положении: справка о доходах должна предоставляться только по месту регистрации, возможность выплаты компенсации несобственнику квартиры, проживающему в приватизированной квартире, заявительный характер обоснования неполучения алиментов на ребенка (для неработающих многодетных матерей необязательна справка с биржи труда);
• введен в полном объеме закон «О ветеранах» в Санкт-Петербурге, согласно которому ветераны труда в дополнение к другим ветеранам получили право на 50%-ную скидку при оплате жилья и коммунальных услуг:
• введен в действие с 1 января 1998 года разработанный по инициативе депутатов от РПЦ федеральный закон «О социальной защите инвалидов» (предусмотрена 50%-ная скидка при оплате жилья и коммунальных услуг);
• по инициативе Н. Евдокимовой принята поправка к бюджету Санкт-Петербурга о поддержке программы «Забота», согласно которой пенсионеры могут часть своей пенсии получать продуктами с более низкой ценой;
• принят разработанный А. В. Шишловым и Б. Л. Вишневским закон Санкт-Петербурга о порядке продажи квартир государственного жилищного фонда, прекративший практику протекционистской продажи «целевым назначением» государственных квартир по заниженным ценам.

В начале 1999 г. «Яблоком» внесены в ЗС законопроекты:

• «Об адресной социальной помощи» – создание дополнительного механизма индивидуальной адресной поддержки пенсионеров, инвалидов, многодетных семей и других нуждающихся;
• «Об улучшении материального положения пенсионеров» – прекращение строительства т. н. «Ледового дворца» для проведения чемпионата мира по хоккею-2000 и направление высвобождаемых средств на доплату к пенсиям до 400 рублей всем пенсионерам.

(Выступление депутата фракции «ЯБЛОКО» С. С. Митрохина при внесении проекта закона «О внесении изменений и дополнений в часть 1 Налогового Кодекса РФ» 22.04.99 г.)

Уважаемые депутаты!

Предлагаемый законопроект призван устранить величайшую несправедливость, которая была допущена по отношению к институту местного самоуправления с принятием общей части Налогового кодекса.

Напомню, что принятая нами новая версия Налогового кодекса сокращает количество местных налогов до 5, но при этом предусматривается возможность консолидации двух из этих налогов в единый налог на недвижимость, который объявляется региональным.

Это означает, что с принятием решения о налоге на недвижимость собственная налоговая база местных бюджетов сокращается до смехотворного минимума: налоги на рекламу, наследование и дарение и крайне немногочисленные лицензионные сборы.

А налог на недвижимость пополнит и без того огромную армию регулирующих налогов, т. е. таких, доли отчислений от которых в местные бюджеты произвольно устанавливаются региональными властями и могут меняться из года в год совершенно непредсказуемо для органов местного самоуправления.

Уважаемые депутаты! Ст. 14ст. Налогового кодекса в ее нынешнем виде представляет собой дамоклов меч, занесенный над головой едва вставшего на ноги и еще не окрепшего российского самоуправления.

Принятие решения о налоге на недвижимость в соответствии с нынешней редакцией Налогового кодекса, когда бы оно ни последовало, будет иметь следующие тяжелейшие последствия.

С одной стороны, произойдет резкое сокращение доходной базы местных бюджетов. Возьмем для примера такой город, как Белгород. Согласно бюджету на 1998 год доходная часть составляла 433 млн. рублей. Три налога, которые останутся городу в случае введения налога на недвижимость, дают сегодня всего 2,8 млн. руб., или 0,65 %. Все остальные средства, необходимые для реализации функций жизнеобеспечения, город Белгород будет вынужден выклянчивать у областных властей в виде трансфертов.

Вы знаете, что в связи с введением налога с продаж уже подлежат отмене 16 местных налогов. Так вот, сегодня почти из всех регионов, где введен налог с продаж, идут тревожные сообщения. Так, в Краснодарском крае в связи с операцией замены местных налогов налогом с продаж бюджет города Краснодара недополучил 33,3 млн. рублей. Представьте себе, что произойдет, если нынешние налоги на землю и имущество физических лиц уйдут из города в область. Убытки городского бюджета возрастут неимоверно. И так – повсеместно.

Спрашивается: каким образом органы местного самоуправления будут выполнять огромный объем полномочий по финансированию ЖКХ, школ, поликлиник, объектов социально-культурной сферы? А ведь мы, депутаты ГД, чуть ли не ежемесячно принимаем законы, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления либо убывание их доходной базы за счет предоставления многочисленных льгот ветеранам, военнослужащим, судьям, прокурорам и т. п. При этом мы не только не предусматриваем компенсации за эти расходы, но и систематически урезаем их доходную базу, принимая такие законы, как Налоговый кодекс, о налоге с продаж и т. д. Все это, безусловно, крайне негативно отражается на способности местных властей обеспечивать население услугами первой необходимости и ухудшает положение тех, о ком мы с вами здесь постоянно заботимся, в том числе льготников. Такую «государственную политику» нельзя назвать иначе как безумием.

Хотелось бы сказать еще об одном крайне негативном последствии введения налога на недвижимость в его нынешнем виде. Речь идет о резком усилении нестабильности доходной базы местных бюджетов, равно как и о полной невозможности для местных властей проводить какую-либо политику развития своих территорий.

Каким образом органы местного самоуправления будут привлекать на свои территории инвестиции, если они будут лишены права установления ставок по этому важнейшему налогу?

Каким образом они будут гарантировать возврат взятых ими кредитов на развитие инфраструктуры, социальной сферы, если объем финансовых ресурсов, находящихся в их распоряжении, будет непредсказуемо меняться из года в год по прихоти вышестоящего уровня власти?

Каким образом можно будет осуществлять планирование развития территорий, если не будут знать, какой объем налогов останется у них в следующем году?

Уважаемые депутаты! Налог на недвижимость является местным практически во всех странах мира. Только муниципальная власть, с максимальной полнотой осведомленная о состоянии территории, способна наиболее эффективно осуществлять налогообложение недвижимого имущества. Можно с уверенностью сказать, что без этого налога само существование местного самоуправления потеряет смысл.

Пока этого налога не существует: предусмотрена только возможность его установления в будущем. Однако тот факт, что в этом несуществующем, виртуальном виде он отнесен к числу региональных, ставит под вопрос сами перспективы развития института местного самоуправления в России.

Сегодня вся муниципальная общественность с надеждой ожидает результатов голосования по данному вопросу. Сегодня действительно решается вопрос, быть или не быть полноценному местному самоуправлению в России.

В декабре 1997 года постановлением главы администрации города О. А. Юртаева (члена «Яблока») был создан муниципальный отдел по сбору местных налогов и сборов в количестве 5 человек. Затем, с учетом выделения группы, занимающейся погашением недоимки и проведением зачетов, численность отдела увеличилась на 2 человека. Мобильность отдела позволила ежедневно проводить рейды по проверке рынков, торговых точек, ежеквартально осуществлять контроль за полученной дневной выручкой на предприятиях, реализующих ГСМ, алкогольную продукцию, а также на предприятиях, производящих и реализующих хлеб. Эти действия проводятся с целью анализа достоверности месячных отчетных данных, используемых предприятиями и предпринимателями при определении налогооблагаемой базы. Все это позволило увеличить поступления «живых» денег во все уровни бюджетов в 1998 году по сравнению с 1997 годом на 13 %.

С целью повышения собираемости налогов было применено своеобразное «ноу хау»: мэрия установила на всех предприятиях-должниках городского бюджета так называемые «налоговые посты», предназначенные для усиления контроля за уплатой налогов.

Фактически роль налоговых постов выразилась в создании фактора морального давления на должников, что ни в коей мере не выходит за рамки закона. Кроме того, работниками предприятий был положительно воспринят тот факт, что власть даже в рыночных условиях старается контролировать производство. За время работы налоговых постов была проведена большая профилактическая работа, накоплена информация, необходимая для достоверной контрольной работы, приобретен опыт контроля за выручкой, расходованием товарно-материальных ценностей и т. п. Администрация города подключила к этой работе опытных экономистов отдела экономики и прогнозирования. Полученные сведения были объединены и проанализированы. В результате на 1998 год ни у одного из предприятий налогооблагаемая база не стала ниже той, что значилась на 1997 год. Тем же из них, которые пытались утаивать часть выручки, пришлось согласиться на увеличение налогооблагаемой базы до 20 %.

Налоговые посты получили свое применение и развитие на АЗС, хлебопекарных предприятиях, на предприятиях, занимающихся сбытом алкогольной продукции, на рынках города (по контролю за определением выручки у предпринимателей, занятых торгово-закупочной деятельностью). К работе налоговых инспекторов подключились налоговые полицейские, милиционеры, работники соответствующих структур администрации города. Налоговые посты контролировали режим работы налогоплательщиков от начала рабочего дня и до его окончания. Вместе с ними учитывали выручку. Расхождения были зафиксированы восемь раз. Результаты были обнародованы через средства массовой информации.

(Из доклада депутата М. К. Глубоковского на заседании Государственной Думы 10 июня 1999 года по проекту федерального Закона «О Государственном земельном кадастре», внесенного депутатами Государственной Думы М. К. Глубоковским, М. В. Емельяновым, С. С. Митрохиным)

Значение рассматриваемого проекта трудно переоценить: он касается всех и каждого. Ведь каждый гражданин так или иначе является пользователем земли как главного природного ресурса, пользователем этого общенационального достояния.

1. Внесение нами альтернативного проекта вызвано недостатками правительственного проекта. В нем нарушаются два базовых принципа правового государства: 1) правительство должно быть подзаконно, т. е. его деятельность должна регулироваться законом; 2) ведомства наделяются властными полномочиями в интересах общества, но не в интересах самих ведомств. Проект же фактически передает исполнительной власти полномочия законодателя по установлению правовых норм, подменяет главенство закона на власть «иерархической системы» земельного ведомства, узаконивает сложившуюся на сегодня систему всевластия кадастровых чиновников, обрекает граждан и государство на большие затраты, однако не обеспечивает кадастрового учета участков. При этом создаются условия для коррупции, ущемляются права граждан и местного самоуправления.

2. Суть депутатского проекта – в замене той системы, которая в отсутствие закона уже фактически создана земельными чиновниками для обслуживания их собственных корыстных интересов, на цивилизованную систему учета участков и иной недвижимости, где обеспечено главенство справедливого закона.

В чем принципиальные отличия депутатского проекта от правительственного?

3. Предмет закона, цена системы. Правительственный проект создает «многофункциональный» кадастр, куда, по существу, включены дублируемый Государственный реестр прав на недвижимость, фискальный кадастр, кадастр рыночной оценки, кадастр сельхозугодий, лесной, экологический кадастр, охраны памятников, всевозможные прочие кадастры. Безграничное расширение понятия «кадастр» потребует учета многочисленных показателей и приведет к чрезвычайному его удорожанию. Неэффективность кадастра усугубляется аморфностью объектов учета (помимо участков учитываются еще и неопределенные «территориальные зоны»). Экономически не обоснованны требования по абсолютной точности границ участков. Кроме того, в процесс кадастрового учета включены работы по землеустройству; создается дорогостоящая, но «юридически не значимая» общероссийская автоматизированная система земельного кадастра. Все это еще более увеличит стоимость кадастра.

В депутатском же варианте предмет закона определен конкретно: публичный свод сведений о физических характеристиках объектов. Объем кадастра сведен к необходимому и достаточному минимуму ⁷. По европейскому образцу введена возможность установления границ с различной и экономически обоснованной степенью точности. Это делает кадастр эффективным и недорогим.

⁷ Кадастровый номер, местонахождение, наименование, дата учета, сведения о наличии ограничений, целевое (разрешённое) назначение, общая площадь, описание границ (включая указание о регистрации фиксированных или общих границ). Впредь до введения законодательства о налогообложении недвижимости учитываются также сведения, необходимые для налогообложения.

4. Финансирование. В правительственном проекте проблема финансирования решена за счет граждан: на них возлагаются повинности по обязательному проведению кадастрового учета и его оплате. При этом не разделен учет участков для целей налогообложения и, с другой стороны, для регистрации прав граждан. Это означает, что государство «по умолчанию» возлагает свои обязанности на плечи граждан. Такая «обязаловка» несправедлива и не позволяет решить государственные задачи по учету всех участков.

В депутатском проекте предусмотрено два вида учета – «по заявлениям граждан» и «обязательный учет», используемый для государственных целей. Таким образом, государство само оплачивает необходимые ему работы и может обеспечить их выполнение. Благодаря тому, что в государственных целях используются результаты учета «по заявлениям», имеется возможность не тратить больших бюджетных средств, не нарушать права граждан.

5. Органы, процедуры, ответственность. В проекте правительства кадастровое ведомство – это гигантская «иерархическая система», от федерального Госкомзема до его местных подразделений. Это ведомство наделяется широкими и несовместимыми полномочиями: по ведению учета и одновременно (п.1 ст.10) по контролю за самим собой, устанавливает правовые нормы собственной деятельности, выполняет функции собственника от лица государства и муниципалитетов (п.2 ст.11; п.3 ст.11; п.4 ст.11; п.4 ст. 12) и даже часть полномочий граждан и организаций (в части «формирования» их объектов) (п.3 ст.16;), выполняет функции суда по пограничным спорам. Одновременно узаконивается коммерческая деятельность кадастрового ведомства, в частности по землеустройству. Чиновники наделяются правом произвольного принятия решений. Ответственность кадастровых органов не предусмотрена.

Согласно депутатскому варианту для ведения учета создаются кадастровые бюро, которые могут образовываться на базе уже существующих органов. Их права, обязанности, содержание работы и ответственность перед гражданами четко определены. Кадастровые бюро учреждаются на уровне субъектов федерации и на муниципальном уровне. Они подчиняются только закону.

6. Открытость. В правительственном варианте кадастр лишен открытости (в него включаются секретные сведения, возможен отказ в предоставлении информации). Депутатский проект создает открытую и общедоступную систему. Любое лицо вправе знакомиться со сведениями кадастра по отдельному объекту, с кадастровой картой округа.

7. Надежность в правительственном проекте не обеспечивается из-за закрытости кадастра и отсутствия имущественной ответственности за его ведение. В депутатском проекте, напротив, кадастровые бюро действуют в условиях публичности, они несут имущественную ответственность за исполнение конкретных норм закона. Кроме того, надежность обеспечивается контролем со стороны заинтересованных органов местного самоуправления и граждан.

8. Защита интересов граждан, предотвращение коррупции правительственным проектом не обеспечиваются. Граждане ставятся в зависимость от произвольных решений кадастровых чиновников, на них возлагается повинность постоянно докладывать о своем объекте в кадастровый орган; в кадастровом учете может быть отказано, если «границы определены неверно». В сочетании с экономически не оправданными требованиями по обязательному установлению дорогостоящих границ это обрекает землепользователей на экономически не обоснованные расходы, ставит их в подчиненное чиновнику положение. Правительственный проект стимулирует коррупцию, узаконивая чиновничий бизнес на землеустройстве, на кадастровой информации (нет обязанности предоставлять ее для свободного публичного использования), на совмещении взаимоисключающих функций кадастровых органов.

В депутатском проекте защита землепользователей от произвольных административных действий и от коррупции обеспечивается благодаря ответственности и открытости кадастрового бюро. В этих же целях коммерческая деятельность по землеустройству отделена от ведения кадастра, установлены права, обязанности и ответственность землеустроителя. Инициатором землеустроительных работ может быть только собственник или владелец земли, либо лицо, которое имеет такое право на основании законодательства.

9. Мнение о проектах субъектов федерации кардинально отличается от мнения органов местного самоуправления и независимых экспертов.

90 % субъектов Российской Федерации, приславших заключения, поддержали правительственный вариант. При оценке этого факта следует учитывать, что похожие, как близнецы, эти в большинстве своем формальные отзывы в несколько строк готовились местными земельными комитетами, подчиненными Госкомзему России. Таким образом, созданная административная система одобрила ею же сделанный проект.

11. В пользу депутатского проекта высказались подавляющее большинство (10 из 11) независимых экспертов, которые представили детальный анализ проектов. Среди экспертов – московский Институт экономики города, питерский Леонтьевский центр, международные юридические организации, Российское общество оценщиков. По мнению последнего, принятие правительственного проекта приведет к созданию порочного бюрократического механизма 8.

⁸ Голосование по двум альтернативным проектам было рейтинговым. По правительственному проекту: за - 328, воздержалось - 0, против - 38, не голосовали - 84. По «яблочному» проекту: за - 42, воздержались - 8, против - 107, не голосовали - 293. За депутатский проект проголосовали все присутствовавшие на заседании депутаты "Яблока" - 37 чел. Таким образом, ни одна фракция не поддержала законопроект «Яблока».

(В. М. Кирилец – член Красноярского городского Совета,
заместитель председателя красноярского «ЯБЛОКА»)

В настоящее время до 50 % расходов в бюджетах городов составляют расходы на жилищно-коммунальные услуги, а из них 70 % – расходы на оплату тепловой энергии. Экономия расходов на эти цели позволит существенно разгрузить бюджеты муниципальных образований.

Предлагаемая программа состоит из двух разделов, выполнение которых осуществляется одновременно.

1. Экономия затрат на тепло.
2. Система социальной адресной помощи.

По первому разделу. Первым этапом экономии, несомненно, является оценка потребляемой тепловой энергии и уменьшение затрат по сравнению с расчетными.

Установка тепловых счетчиков прежде всего производится на границах раздела тепловых сетей энергетиков и коммунальных тепловых сетей. Установка счетчиков на трубах большого диаметра позволяет окупить затраты не более чем за три месяца.

Использование части освободившихся средств для выполнения следующих этапов реформы позволяет обойтись без дальнейшего финансирования из бюджета. Для этого немаловажны следующие мероприятия для стимулирования граждан к установке в домах счетчиков горячей и холодной воды, газа, развития конкуренции, установления системы льгот в зависимости от дохода семьи:

• введение пониженных тарифов при оплате потребляемых энергоносителей для граждан, установивших счетчики;
• установка малоимущим гражданам счетчиков с частичной оплатой за счет экономии на первом этапе;
• введение дифференцированных тарифов на оплату тепла, горячей и холодной воды в зависимости от времени суток (ночь–день);

установление 100%-ной оплаты услуг за сверхнормативную площадь, организация службы услуг по добровольному обмену жилой площади с целью уменьшения имеющейся сверхнормативной площади и прекращение дотирования услуг по содержаниюгражданам вторых квартир.

гражданами вторых квартир.

• гражданами вторых квартир.

Для обеспечения развития конкуренции в сфере выполнения жилищных услуг расходы по содержанию гражданами вторых квартир должны оплачиваться полностью, без всяких дотаций.

Для обеспечения развития конкуренции в сфере выполнения жилищных услуг необходимо муниципальные жилищные тресты реорганизовать следующим образом:

• производственная часть выделяется из них и преобразуется в ОАО со 100%-ным муниципальным капиталом с правом выкупа акций;

оставшаяся часть преобразуется в ОАО со 100%-ным муниципальным капиталом – управляющие компании. Управляющая компания организует обучение своих сотрудников – управляющих домами прежде всего в тех домах, где значительна доля муниципального жилья, т. е. там, где квартиры находятся в муниципальной собственности, а граждане занимают их по найму.

• найму;
• проводится аудит затрат, проверяется экономическая обоснованность нормативов затрат.

По второму разделу (по системе социальной адресной помощи). Необходимо установить тарифы, позволяющие компенсировать затраты на получение этих услуг, причем:

• для граждан, чей среднедушевой доход в семье составляет менее 15 минимальных размеров оплаты труда, льготы остаются в существующих размерах;
• для граждан, чей среднедушевой доход в семье составляет от 15 до 30 минимальных размеров оплаты труда, размер льгот уменьшается до 30 %;
• для граждан, чей среднедушевой доход превышает 30 минимальных размеров оплаты труда на человека, льгота не предоставляется (оплата ведется по установленному тарифу).

Граждане, рассчитывающие на льготу, предоставляют декларацию о доходах по заявительному принципу (добровольно).

Появившаяся в результате подачи деклараций единая база данных позволяет получить социальный портрет территории и принимать квалифицированные решения о денежных средствах, необходимых для поддержки социально незащищенного населения при любом повышении цен (на проезд в городском и пригородном транспорте, путевки в курортные учреждения и т. д.).

Социальный портрет города позволит ввести в качестве одного из важнейших критериев эффективности работы властных органов в городе количество семей со среднедушевым доходом ниже прожиточного минимума. Появляется возможность отслеживать, сколько « беднейших» имеется в городе, и в зависимости от наличия финансовых средств постепенно поднимать нижнюю границу доходов семьи, при которой местными органами власти оказывается помощь.

Основная часть программы