Колонка редактора

Новости федерального законодательства

Исполнительная власть

Семинары, конференции, съезды

События в регионах

Не по нашему

Заинтересованные стороны

16 октября в ходе реорганизации Правительства РФ было ликвидировано Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики. Вопросы региональных отношений и местного самоуправления переданы Министерству экономического развития и торговли Германа Грефа, миграция – в МВД, работа с соотечественниками за рубежом – МИД. Государственный орган, занимающийся национальной политикой, будет определен позднее.

16-17 октября в Нижнем Новгороде прошла международная конференция «Распределение полномочий и финансовых средств между субъектами федерации и органами местного самоуправления». Она проводилась в рамках Программы сотрудничества России и Совета Европы совместно с Аппаратом полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе и Конгрессом муниципальных образований РФ.

18-20 октября в Барнауле прошел научно-практический семинар «Проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями власти в Российской Федерации». В нем приняли участие депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации, руководители законодательных и исполнительных органов субъектов РФ, входящих в Сибирский федеральный округ, главы местного самоуправления, ученые.

19 октября Государственная Дума во втором чтении приняла проект Бюджета на 2002 год. Проект Бюджета уже подготовлен к третьему чтению, которое состоится в ноябре. Интересы нижнего – муниципального – бюджетного уровня в процессе принятия Бюджета отстаивают Комитет по бюджету и Комитет по вопросам местного самоуправления, стараясь выторговать у Правительства немного больше денег для местного самоуправления. Ведь доля собственных местных доходов составляет сейчас всего 5-6% доходной части местных бюджетов, федеральные социальные обязательства финансируются центром по остаточному принципу, а в 2002 году на плечи муниципалов дополнительным бременем ляжет начатая реформа жилищно-коммунального хозяйства.

22 октября в Москве состоялся российско-французский семинар по проблемам разграничения полномочий между органами центральной и местной власти. Семинар прошел в рамках широкомасштабных переговоров премьер-министра России с премьер-министром Франции. Россия и Франция договорились об обмене законодательными предложениями по разграничению полномочий.

Сергей Митрохин

Депутат Государственной Думы

На сегодняшнем этапе развития местного самоуправления в России самым трудным препятствием, которое необходимо преодолеть, является сложившийся порядок финансирования полномочий различных уровней власти. В этом порядке отсутствует как четкое разделение полномочий между центральным региональным и муниципальным уровнями власти, так и соразмерность их с имеющимися финансовыми ресурсами. На фоне сложившейся тенденции к централизации финансовых ресурсов у местного самоуправления становится все меньше возможностей решать возложенные на него задачи.

Говоря о разграничении полномочий и финансовых ресурсов, нельзя обойти молчанием такой документ как «Программа развития бюджетного федерализма», принятый Правительством 15 августа текущего года. Как участник разработки этого документа я имею возможность оценить его достоинства и недостатки не только извне, но и изнутри.

Итак, сначала о достоинствах. Главное из них это то, что с официальным принятием Программы Правительство повернулось лицом к одной из самых острых проблем нашей финансовой сферы – проблеме взаимоотношения между региональными и местными бюджетами.

Второе достоинство программы заключается в том, что в ходе работы над ней и ее принятия удалось преодолеть очень модный сегодня соблазн, который я бы определил как «соблазн вертикали». Наверняка, все понимают, о чем идет речь – об идее установить на уровне городов и районов органы государственной власти, а местное самоуправление спустить до уровня поселков и микрорайонов, а то и просто подъездов.

Третье достоинство программы состоит в том, что она не предполагает радикальной ломки законодательства, то есть в основном придерживается общей схемы разделения компетенций, как она определена в Федеральном законе «Об общих принципах развития местного самоуправления в РФ». В программе эта компетенция уточняется и какого-либо существенного изъятия полномочий не предусматривается, за исключением случаев, о которых будет сказано позже.

Наконец, четвертое преимущество этой программы – она делает огромный шаг в сторону укрепления финансовой базы местных бюджетов. Я имею ввиду запланированную программой передачу на местный уровень таких важнейших для местного самоуправления налогов как налог на недвижимость и налог на совокупный доход. Заслуживает одобрения и то, что Правительство признало необходимость закрепления за местными бюджетами долей федеральных налогов – подоходного налога и налога на прибыль, хотя и не в тех объемах, в каких это необходимо. Как бы то ни было в данном случае важно само признание Правительством идеологии, заложенной еще в законе «О финансовых основах местного самоуправления».

Однако любые изменения, даже если они вполне разумны и оправданы, как известно, встречают сопротивление. У программы уже появилось немало критиков. Наиболее резкую критику вызывают те положения программы, которые касаются взаимоотношений внутри так называемых сложносоставных муниципальных образований, попросту говоря между районом и поселками, находящимися на его территории. На первый взгляд проблема эта отнюдь не первостепенная, но это не так. Без ее решения невозможно осуществить передачу на местный уровень реальных налоговых источников, поскольку район и поселок имеют абсолютно равный статус и во взаимоотношениях между ними исключена субординация. При сохранении такого порядка вещей передача на места дополнительных ресурсов окончательно загонит ситуацию в тупик. Во-первых, поселки получат юридическую возможность заявить всю полноту прав на эти ресурсы. Во-вторых, резко осложнится и без того запутанный процесс финансового выравнивания между самими поселками. Специалисты, занимающиеся этим вопросом, утверждают, что субъект Федерации не в состоянии проводить эффективное выравнивание между таким количеством поселковых муниципальных образований, как, например, в Нижегородской области, где их 560. Для выполнения этой задачи должен быть задействован районный уровень. Но в таком случае район должен иметь определенные полномочия по перераспределению финансовых ресурсов поселков, то есть, неизбежны некоторые элементы иерархии. Закон запрещает любую подчиненность муниципалитетов, но это противоречие может быть снято, если будет реализована та часть программы бюджетного федерализма, которая регулирует этот вопрос.

Теперь о недостатках программы. Не все предложения программы по разграничению полномочий можно считать приемлемыми. Мне кажется нецелесообразной полная передача на федеральный уровень полномочий по сбору налогов. Помимо противоречия действующему законодательству, такое исключение муниципалитетов из процесса сбора налогов, лишает их заинтересованности в расширении собственной доходной базы. Еще одно слабое место программы – отсутствие четких представлений о том, каким должен быть механизм финансового выравнивания на региональном уровне. Для России это особенно актуально, так как при передаче на места дополнительных ресурсов сразу же обостряется проблема так называемых сверхрентабельных муниципальных образований, которые в отсутствие внятной и закрепленной процедуры финансового выравнивания либо получат непропорционально большие бюджетные доходы, либо станут жертвами незаконных изъятий. Возможность произвола усугубляется и тем, что в последнее время Правительство через лояльное к нему думское «большинство» регулярно вносит поправки в Налоговый кодекс, которые ликвидируют расщепленные ставки налогов. В частности, последняя такая инициатива, автором которой является Оксана Дмитриева, касается налога на имущество юридических лиц. Ликвидация расщепленной ставки, по которой 50% поступает в региональный бюджет, а 50% – в муниципальный, лишит местное самоуправление гарантированных поступлений по этому налогу.

Все перечисленные недостатки, однако, имеют частный характер. Главный же изъян программы – это ее низкий статус в системе приоритетов Правительства, которое одной рукой принимает программу, а другой продолжает прежнюю политику сокращения доходной базы муниципалитетов. Те положения программы, которые направлены на сокращение финансовых ресурсов, выполняются с опережением графика (например, отмена муниципальной ставки в налоге на добычу полезных ископаемых), а положения, направленные на увеличение финансовых ресурсов местного самоуправления, не выполняются.

В этих условиях важно добиться от Правительства выполнения им же самим принятой программы бюджетного федерализма, которая должна быть поддержана всем муниципальным сообществом, даже если ее отдельные моменты вызывают возражения. После многих лет мучений, связанных с полной индифферентностью Правительства к местному самоуправлению, наконец, появился реальный шанс изменить ситуацию, и было бы неразумно этот шанс упустить.

19 октября Государственная Дума приняла проект Бюджета на 2002 год во втором чтении. Проект Бюджета уже подготовлен к третьему чтению, которое состоится в ноябре. Интересы нижнего – муниципального – бюджетного уровня в процессе принятия Бюджета отстаивают Комитет по бюджету и Комитет по вопросам местного самоуправления, стараясь выторговать у Правительства немного больше денег для местного самоуправления. Ведь доля собственных местных доходов составляет сейчас всего 5-6% доходной части местных бюджетов, федеральные социальные обязательства финансируются центром по остаточному принципу, а в 2002 году на плечи муниципалов дополнительным бременем ляжет начатая реформа жилищно-коммунального хозяйства.

Побочным следствием проводимых Правительством реформ стала Концентрация финансовых средств в федеральном центре. Рассматриваемый Государственной Думой проект бюджета на 2002 год демонстрирует усиление этой тенденции. И, не смотря на то, что нас уверяют во временности такой финансовой политики центрального Правительства, тем, кто уже реально пострадал от ее последствий, верится в это с трудом. Как бы то ни было, сейчас именно местное самоуправление оказывается «крайним звеном» в череде ответственных за решения, принимаемые на федеральном уровне.

По мнению депутата Государственной Думы, члена фракции «ЯБЛОКО» Игоря Артемьева, это ведет к окончательному уничтожению в России местного самоуправления: «В нынешнем документе мы наблюдаем концентрацию финансовых средств в руках федерального центра. Эта концентрация отнимает у регионов деньги, которые они сами заработали, в течение нескольких лет, проводя разумную экономическую политику на местах. А местное самоуправление эта концентрация просто уничтожает».

Фракция «ЯБЛОКО» подготовила альтернативный проект федерального бюджета-2002, в котором содержатся предложения по изменению межбюджетных отношений. По словам И.Артемьева, «принятие наших предложений позволит зафиксировать распределение налоговых платежей между федеральным центром и регионами на уровне 50% на 50%». В частности, для компенсации выпадающих доходов территориальных бюджетов предложено направлять в региональные бюджеты: 100% земельного налога (из них 80% - в местные бюджеты); 100% арендной платы за землю поселков и городов; 100% налога на игорный бизнес; 5% НДС по товарам (работам, услугам), производимым на территории РФ.

Однако Правительство пока остается глухо к предложениям «ЯБЛОКА», как к несвоевременным (подробнее см. материал на с.11-12). При этом Правительство готово увеличивать размеры финансовой помощи регионам и муниципалитетам, поэтому для достижения тактического компромисса комитеты Госдумы стараются с ним договориться, надеясь, что в будущем, все-таки будут предприняты и более долгосрочные меры по оздоровлению местных финансов.

К третьему чтению проекта бюджета Комитет по вопросам местного самоуправления предлагает увеличить размер финансовой помощи местным бюджетам. Во-первых, это увеличение дотаций на стабилизацию доходной базы бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов с 3 млрд. до 4,5 млрд. рублей, из которых 1,5 млрд. рублей пойдет на стабилизацию местных бюджетов. В правительственном варианте бюджета этот тип дотаций распространяется только на региональные бюджеты. Это явно несправедливо, особенно учитывая тот факт, что в связи с новым налоговым порядком с 1 января 2002 года доходы местных бюджетов сократятся на 37-44 млрд. рублей.

Предлагается также увеличить дотации, возмещающие расходы по содержанию объектов ЖКХ и социальной сферы, которые передаются от предприятий и ведомств органам местного самоуправления, с 7 млрд. до 9 млрд. рублей. Это требование объясняется большой задолженностью федерального бюджета перед муниципалами по этой статье финансирования. Только на 1 января 2001 года задолженность составляла 12,3 млрд. рублей.

Для возмещения расходов местных бюджетов, связанных с выполнением решения Правительства по повышению с 1 декабря 2001 года зарплаты бюджетникам в 1,9 раза, предлагается предусмотреть в бюджете новый вид расходов в размере 12, млрд. рублей. Эти деньги в виде субвенций будут перечисляться в региональные и местные бюджеты для покрытия связанных с индексацией расходов.

Кроме того, предлагается увеличить на 200 млн. рублей субвенции наукоградам. Предлагается увеличить и размер субвенций на сельское дорожное строительство с 1, 4 млрд. до 8,4 млрд. рублей, то есть на 7 млрд. рублей. Эти деньги направляются только на те дороги, которые будут включены в общую сеть автомобильных дорог, то есть они не смогут использоваться для ремонта городских улиц, за исключением улично-дорожной сети для проезда транзитного транспорта.

Комитет по вопросам местного самоуправления разработал и несколько налоговых поправок к проекту бюджета. В частности предлагается перераспределить доли денежных штрафов, применяемых как налоговые санкции, в пользу местных бюджетов: 50% местный уровень, 25 – региональный, 25 – центральный (сейчас: 50% – федеральный, бюджет, 50% – региональный и местный). Ставку земельного налога и арендной платы за землю предлагается перераспределить следующим образом: 10% - федеральный бюджет, 25% - региональный, 65% - местный, за исключением Москвы, Санкт-Петербурга и ЗАТО, которые получат все 90% (региональная доля + муниципальная). Правительство предлагает оставлять федеральному бюджету 30%, региональному – 20%, местному 50%, Москве, Санкт-Петербургу и ЗАТО – 70%.

Комитет по вопросам местного самоуправления обсудил все вышеописанные поправки на своем последнем заседании. При этом самые острые споры вызвала проблема предоставления в бюджете методик расчета размеров дотаций и субвенций. Члены комитета настаивают на принятии этих методик вместе с бюджетом, чтобы избежать возможного произвола со стороны Правительства, и иметь возможность проконтролировать процесс распределения денег.

Отдельная проблема – это дотации, которые должны компенсировать местным бюджетам расходы по выплате малоимущим гражданам адресной помощи по оплате услуг ЖКХ в рамках новой концепции развития этой отрасли. У депутатов вызвал сомнение объем этой статьи расходов – 5 млрд. рублей и отсутствие четкого порядка компенсации этих выплат. По логике Правительства, местный бюджет сначала должен будет заплатить людям компенсацию, а потом получить возмещение из федерального бюджета. Чем оборачиваются такие схемы хорошо известно – огромными долгами федерального бюджета перед местными бюджетами. Кроме того, бедные муниципальные образования вполне могут и не найти денег на жилищные компенсации, ведь как известно, чем беднее население, тем беднее и муниципалитет в целом, но тем больший объем компенсаций требуется. Способа выйти из этого порочного круга Правительство не предлагает. Механизмы финансовой поддержки жилищно-коммунальной реформы из федерального центра практически не отработаны. И, по видимому, именно жилищно-коммунальная реформа станет для муниципалов главной головной болью в грядущем финансовом году.

Игорь Артемьев

заместитель Председателя Комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам

– Игорь Юрьевич, совсем недавно в комментарии ко второму проекту чтения бюджета на 2002 год вы отметили, что данный бюджет сильно ударит по местному самоуправлению в Российской Федерации. Не могли бы Вы прокомментировать свой тезис?

– На сегодняшний день местное самоуправление, которое организовано в нашей стране, практически не имеет в своем управлении собственности и реальных бюджетных финансовых средств, а это значит, что без этих двух важнейших составляющих местные коллективы не могут ничем реальным управлять, и не могут на своих территориях проводить никакой содержательной работы. Поэтому местное самоуправление в нашей стране реально представляет собой фикцию, некий фантом, фактически не имеющее значительного количества полномочий.

Федеральный бюджет постоянно перераспределяет налоги в свою пользу. В прошлом году так был перераспределен НДС, до этого целый ряд других налогов. Постоянное перераспределение этих налогов и их изъятие в федеральный бюджет с регионального уровня сопровождается аналогичным процессом на уровне губернаторов и руководителей законодательных собраний, которые забирают в свою пользу у местного самоуправления даже те крохи, которые у него есть. Таким образом, вместо того, чтобы развивать местное самоуправление, мы можем уничтожить его слабые ростки.

– Каким образом фракция «ЯБЛОКО», работая над проектом бюджета 2002 года, пытается помешать этой тенденции?

– Один из важных для нас тезисов, за который мы боремся в третьем чтении бюджета, заключается в том, чтобы 30% земельного налога, который сегодня федерация централизует в качестве федеральной составляющей, оставить регионам и местному самоуправлению и, кроме того, проконтролировать, чтобы из этих 30% по меньшей мере, половина досталась местному самоуправлению, если Федерация все-таки отдаст их вниз – регионам. На сегодняшний день на эту тему достигнута договоренность с министерством финансов РФ.

– Были ли еще какие-либо предложения в проект, которые учтены на сегодняшний день?

– Да, это предложения по единому социальному налогу и заработной плате в регионах. Дело в том, что с 1 января 2002 года резко возрастает первый разряд единой тарифной сетки (ЕТС). Многие должности бюджетников финансируются не из федерального бюджета, а из бюджетов субъектов федерации и муниципальных образований. Решение о том, чтобы поднять первый разряд принимается федерацией, а деньги тратятся на местах. Во многих регионах на местах не хватает денег, чтобы профинансировать решения принятые федерацией. «ЯБЛОКО» настаивает, чтобы в бюджете 2002 года были выделены деньги, которые из федерации напрямую пойдут субъектам федерации на реализацию законопроекта о повышении оплаты 1 разряда единой тарифной сетки. Хотелось бы отметить, что, по предложению «ЯБЛОКА» в настоящий момент в регионы передано 24 млрд. рублей (единый сельскохозяйственный налог) и дополнительно на заработную плату 2 млрд. рублей.

Реакция Правительства на «яблочный» пакет законопроектов, направленных на усовершенствование законодательства в области местного самоуправления (см. МП №8-9(33), 2001) оказалась противоречивой. «Наиболее нецелесообразными», по мнению Правительства, являются те инициативы, которые должны привести к увеличению налоговой базы местных бюджетов.

Все министерства, приславшие отзывы на пакет законопроектов едины во мнении – законодательство о местном самоуправлении необходимо совершенствовать. Однако более частные определения по отдельным законопроектам практически нивелируют эту общую положительную оценку инициативы «ЯБЛОКА», что ставит вопрос об искренности подобного одобрения. В частности, практически единодушное несогласие встретили налоговые инициативы «ЯБЛОКА», цель которых – увеличить налоговую базу местных бюджетов и, тем самым, укрепить самостоятельность муниципальной власти в выполнении своих полномочий и повысить размер предоставляемых людям услуг.

Однако, и Минфин, и Минэкономразвития, и Налоговая служба, и Аппарат Президента едины во мнении: «внесение изменений структуру налогов и сборов является в настоящее время нецелесообразным». Отнесение налогов на имущество организаций, на недвижимость, на игорный бизнес и налога на вмененный доход к местным налогам – это как минимум несвоевременный шаг, по мнению Правительства. Все экономические министерства, в этой связи, приводят практически идентичные аргументы. Во-первых, предлагаемые налоговые инициативы противоречат существующим законам, ибо все вышеперечисленные налоги являются региональными, а единый налог на вмененный доход и вовсе рассматривается в качестве специального налогового режима и относится к ведению Федерации. Во-вторых, поскольку работа над бюджетом 2002 года Правительством уже завершена, то и никакие изменения, в особенности такие радикальные, невозможны, по крайней мере, в следующем году.

Ссылка на действующее законодательство – аргумент неопровержимый. Им легко парировать любые, даже самые разумные инициативы по изменению сложившегося порядка вещей. Однако позиция Правительства отнюдь не консервативна. В целом инициативы «ЯБЛОКА» признаются не только разумными, но и необходимыми. В Правительстве не хуже чем где бы то ни было, знают о постоянной проблеме недофинансирования местных бюджетов. Однако Правительство занимает жесткую позицию сопротивления любым инициативам, исходящим извне. Объясняется это, в частности, тем, что эту сферу реформ – межбюджетные отношения – оно зарезервировало за собой. Именно поэтому отзывы министерств содержат в себе две противоположные оценки – и одобрение, и порицание. Показателен отзыв Налоговой службу – он полностью посвящен указанию на тот факт, что Правительство разработало Программу развития бюджетного федерализма до 2005 года, и в этой программе все необходимые меры по укреплению муниципальных финансов уже предусмотрены. Всем остальным участникам политического и законодательного процесса, тем самым, предлагается просто сложить руки и ждать действий исполнительной власти.

Позиция Правительства, впрочем, может показаться вполне благожелательной на фоне отзыва из Генеральной прокуратуры. Лейтмотивом этого заключения является идея о том, что инициативы «ЯБЛОКА» «не согласуются с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами» Что же касается налоговых предложений, то они просто «неприемлемы ввиду их концептуальной несостоятельности». Логика Прокуратуры в данном случае основана на старом добром принципе «держать и не пущать».

А почему? Потому что «практика прокурорского надзора за исполнением налогового законодательства в муниципальных образованиях свидетельствует о низком уровне налогового контроля (администрирования) за уплатой местных налогов. Поэтому увеличение числа местных налогов за счет указанных выше налогов субъектов Федерации, а особенно включение в их число налога на игорный бизнес, имеющего высокий рейтинг криминализации, не только уменьшит доходы бюджетов субъектов Федерации, но и, скорее всего, не приведет к прогнозируемому росту доходов местных бюджетов, что недопустимо».

Соответственно, Прокуратура возражает и против расширения возможностей местного самоуправления предоставлять налоговые льготы, а также отсрочки уплаты местных налогов, так как «при таком развитии законодательства можно прогнозировать и факты коррупции». Прокуратура предлагает разрешать все вопросы увеличения налоговых доходов местных бюджетов «на основании действующих норм налогового и бюджетного законодательства». Причем даже указывается способ, которым можно это осуществить – в федеральном бюджете «предусматриваются конкретные виды и размеры финансовой помощи регионам, в том числе и местным бюджетам». И нечего, Господа, заниматься самодеятельностью! Правительство обо всем позаботится самостоятельно, и даже не только будет ежегодно подбрасывать денег, но и укрепит собственную финансовую базу местной власти, если, конечно, повезет и программа развития бюджетного федерализма будет реализована.

16 октября в ходе реорганизации Правительства РФ было ликвидировано Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики. Вопросы региональных отношений и местного самоуправления переданы Министерству экономического развития и торговли Германа Грефа, миграция – в МВД, работа с соотечественниками за рубежом – в МИД. Государственный орган, занимающийся национальной политикой, будет определен позднее.

В действиях Правительства прослеживается логика, которая, хочется надеяться, отвечает новым реалиям сегодняшней России. Именно поэтому такая логика способна вызвать шок у сторонников сложившихся институтов и вчерашнего дня в политике. Впрочем, у большинства людей, так или иначе связанных по роду профессиональных занятий с упраздненным министерством, решение Правительства и Президента не вызвало недоумения. Функции упраздненного министерства были столь разнообразны и широки, а реальное влияние на происходящие в стране процессы столь мало, что рано или поздно это ведомство должно было быть ликвидировано.

Связь между направлениями деятельности министерства на первый взгляд не вполне очевидна, а это национальная, региональная, миграционная политика и, наконец, работа с соотечественниками за рубежом. Связано это с тем, что все эти пестрые функции министерство получило в результате множества реорганизаций. Изначально же создавалось оно как министерство национальной политики, придатком которой была политика региональная, что отражало унаследованное современной Россией большевистское национально-территориальное устройство страны. Остальные функции у Миннаца появились позже - они отражали проблемы, которые возникли с распадом Советского Союза, и практики решения которых ни у кого не было.

Болезненнее всего ликвидацию министерства восприняли как раз те, кто связан с миграционными процессами и национальной политикой. Однако причины для тревоги у них разные. Разной была и практика министерства в отношении своих «основных» и «неосновных» обязанностей. Сначала вкратце о последних.

Внятная миграционная политика в России отсутствует. Череда реорганизаций государственного Комитета по миграционной политике, приведшая этот комитет в прошлом году под крышу Миннаца, завершилась полным развалом работы на этом направлении. Остатки комитета теперь передаются в Министерство внутренних дел, что по замыслу Правительства должно оживить миграционную политику и защитить от ожидаемого потока беженцев из Средней Азии, а по предположениям людей работающих с переселенцами, превратит миграционную политику в политику депортации.

В эту же логику вписывается и передача вопросов зарубежных соотечественников в ведение Министерства иностранных дел. Говорит этот шаг о том, что на первое место в настоящее время вышло не то, что бывшие граждане СССР – наши соотечественники, а то, что в данный момент они находятся за рубежом, и у них есть почти стопроцентные шансы там же и остаться.

Одни только эти шаги по передаче «непрофильных» функций министерства уже свидетельствуют о серьезных переменах государственной федеративной политики. Еще более рельефно это видно в отношении тех функций, которые относятся к собственно федеративным проблемам. Как уже было сказано, сегодняшнее российское государство унаследовало от советской власти национально-территориальное устройство страны. Соответственно и политика, вытекающая из такого устройства, имеет две линии – национальную и региональную, которые между собой на практике не пересекаются. Похоже, что у правительства созрело твердое намерение слить эти два управленческих и финансовых потока в один. Для чего и упраздняется Министерство по делам федерации в его нынешнем виде.

Ликвидируемое министерство известно своим лоббированием интересов национальной бюрократии. Ее влияние федеральная исполнительная власть в последнее время старается ослабить и даже свести к нулю, особенно в части выбивания привилегий и дополнительных бюджетных денег под особую национальную ситуацию. Чаша весов явно качнулась в сторону равноправия всех субъектов Федерации и преобразования той практики взаимоотношений между центром и регионами, которая сложилась при Борисе Ельцине.

Ослабление национального лобби, сопровождается и еще одним шагом, направленным на уменьшение политической составляющей региональной политики в целом, – передачей ведомству Германа Грефа вопросов региональных отношений и местного самоуправления. Тем самым проблемы взаимоотношений между уровнями власти (центральным, региональным и местным) сводятся к своей экономической составляющей, что, в общем-то, отражает общеизвестный факт – борьба за суверенитет всегда прикрывает чьи-то экономические интересы. Если теперь эти интересы будут выведены из тени и хотя бы немного приближены к идеалу справедливого регулирования со стороны федеральной власти, то это будет большой победой сегодняшних реформаторов.

Что же в этой связи ждет местное самоуправление, ведь упраздненное министерство для муниципалов было «профильным»? Скорее всего – ничего непредсказуемого. Намерения государства в отношении местного самоуправления более или менее известны. Они нашли свое отражение в Программе развития бюджетного федерализма и в желании разграничить, наконец, полномочия между уровнями власти, чем занимается специальная комиссия во главе с Дмитрием Козаком. Судьба самоуправления зависит от результатов этих двух реформ, тесно друг с другом связанных. Упразднение министерства в этих вопросах к худшему ничего не меняет. Поэтому муниципалам по-прежнему остается надеяться, что Правительство и Президент будут профессиональными, а также мудрыми и справедливыми, в разрешении самых острых на сегодняшний день проблем разграничения полномочий и финансовых ресурсов между уровнями власти. От Парламента по-прежнему ждут необходимых законов, а от нового департамента в ведомстве Германа Грефа – достойного бюрократического сопровождения новой федеративной политики, в которой собственно политика будет подкреплена солидной экономической базой.

16-17 октября 2001 года в Нижнем Новгороде прошла международная конференция «Распределение полномочий и финансовых средств между субъектами федерации и органами местного самоуправления». Она проводилась в рамках Программы сотрудничества России и Совета Европы совместно с Аппаратом полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе и Конгрессом муниципальных образований РФ.

В работе конференции приняли участие: директор Департамента Совета Европы по сотрудничеству в области местной и региональной демократии Филип Блэр, директор Министерства региона Валлон (Бельгия) Роджер Хрюге, заместитель полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе Леонид Гильченко, секретарь Конгресса муниципальных образований Виталий Шипов, первый заместитель председателя Госстроя Сергей Круглик, депутаты Государственной Думы РФ Владимир Мокрый, Сергей Митрохин и другие.

Участники конференции работали по секторам. В первом обсуждалась тема разделения полномочий и финансовых ресурсов между субъектами Федерации и органами местного самоуправления. Во втором секторе предыдущая и основная тема обсуждалась более углубленно, были затронуты аспекты возможных и уже существующих финансовых ресурсов органов местного самоуправления: собственная налоговая база, платные услуги и кредиты. Третий сектор конференции назывался «Трансферты органов местного самоуправления: дотации и субвенции. Механизмы финансового выравнивания», его работа продолжалась на протяжении второго дня работы конференции. В дискуссиях участвовали представители территориальных государственных органов, органов местного самоуправления, учебных центров по подготовке муниципальных кадров, научных учреждений и общественных организаций, действующих на территории округа.

Конференция открылась выступлением полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе Сергея Кириенко. Он отметил, что если в минувшем году главной задачей, которую Президент РФ поставил перед полпредствами, было приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным, то задача 2002 года – разграничение полномочий между субъектами Федерации и органами местного самоуправления. И если первая задача уже практически решена, то решение второй потребует достаточных усилий. «Во-первых, потому, что здесь нет реальной традиции и культуры; во-вторых, далеко не все субъекты РФ хотят оставлять что-нибудь муниципалитетам, а далеко не все муниципалитеты хотят за это бороться».

По мнению Кириенко, подобное разграничение может идти «только снизу вверх. Если в прошлом году, приводя в соответствие законодательство регионов, брали за основу Конституцию РФ, то сейчас мы должны начать с уровня местного самоуправления, оценить ту ответственность, которая лежит на этом уровне управления. Сравнить, совпадают ли доходные и расходные полномочия и только после этого подниматься на следующий уровень власти. Это сложная и кропотливая работа, но моя личная точка зрения – если местное самоуправление не будет обладать достаточными рычагами, то говорить о реальной реформе системы власти не приходится».

Полпред также отметил, что «сегодня руководители предпочитают заниматься выколачиванием средств из Минфина, вместо того, чтобы работать с собственной налогооблагаемой базой и конкретными предприятиями. Этого быть не должно. То, что закладывается сейчас, предопределит развитие межбюджетных отношений на ближайшие 10 лет и явится финансовой основой реальной системы власти в стране». Он считает, что привлечение ведущих экспертов стран ЕС к подготовке предложений по разграничению полномочий и финансовых средств между субъектами Федерации и муниципалитетами более чем оправданно, так как в Европе существует многолетний опыт решения этих проблем. В завершении своего выступления Сергей Кириенко сообщил, что итоговый документ конференции ляжет в основу доклада, который в середине ноября полпред представит на рассмотрение Президента РФ.

Профессор Парижского университета Жерар Марку подчеркнул, что для решения стоящих перед Россией проблем можно предложить две модели взаимоотношений субъектов федерации и муниципалитетов. Первая – когда полномочия местного самоуправления сконцентрированы на территориальном уровне и сводятся к обслуживанию данной территории исходя из имеющейся инфраструктуры (транспорт, энергетика, коммунальное хозяйство). В большинстве стран Европы действует именно такая модель. Вторая модель предусматривает более широкие полномочия муниципалитетов и передачу им ряда государственных функций по обеспечению деятельности учреждений образования, здравоохранения, социальной защиты. Вторая модель действует в северных странах Европы и наиболее предпочтительна для России.

Однако при делегировании части полномочий от субъекта Федерации органам местного самоуправления возникает проблема, которую из-за отсутствия необходимых законодательных актов практически невозможно решить. Согласно действующему законодательству финансирование полномочий, которые делегируются органам местного самоуправления, должно прописываться отдельной строкой в бюджете субъекта Федерации. К сожалению, в России это происходит не всегда. И когда муниципалитет пытается взыскать средства в судебном порядке, практически невозможно определить объем необходимого финансирования. В любом случае, он определяется не исходя из потребностей муниципалитета.

Ж. Марку отметил, что России предстоит пройти долгий путь. Он напомнил, что в скандинавских странах, где полномочия и зоны ответственности между различными уровнями власти четко определены на протяжении нескольких десятилетий, уже возникала проблема, когда у органов местного самоуправления пытались отобрать часть полномочий и, следовательно, финансов. Чтобы избежать этого, скандинавские страны были вынуждены предпринять ряд серьезных шагов для восстановления автономии местных органов власти.

Выступая на конференции, председатель комитета по местному самоуправлению Государственной Думы РФ Владимир Мокрый заявил, что российские органы местного самоуправления не имеют достаточных средств для обеспечения нормальной жизнедеятельности населения. Из 12 тысяч муниципальных образований России треть вообще не имеет муниципальной собственности, а некоторые – собственного бюджета. На протяжении последних четырех лет действует негативная, по мнению В. Мокрого, тенденция консолидации средств в федеральном бюджете. Если федеральный бюджет 1999 года формировался за счет средств органов местного самоуправления на 50,8%, то в бюджете 2002 года эта цифра возрастет до 60%. Более того, выступавший напомнил, что в 2002 году налоговые доходы местных бюджетов от налога на прибыль сократятся с 5% до 2%. Суммарный налог на добычу полезных ископаемых, который раньше целиком оставался в местных бюджетах, теперь будет перечисляться в федеральный бюджет. По мнению В. Мокрого, прежде чем говорить о зонах ответственности органов местного самоуправления, необходимо выработать механизм финансового обеспечения тех обязательств, которые власть берет перед населением.

По мнению заместителя полпреда в Приволжском федеральном округе Леонида Гильченко, самой сложной задачей на данном этапе является разработка механизма разграничения финансовых ресурсов и налоговой базы, которая служит основным источником пополнения доходной части бюджетов всех уровней, «поэтому здесь неприемлема кабинетная схема выработки предложений, когда над вопросом работает группа специалистов». Он добавил, что при подготовке предложений по изменению механизма разграничения зон финансовой и организационной ответственности необходимо учитывать интересы всех уровней власти, поскольку последствиями неправильных решений в этой сфере могут стать многочисленные конфликты на региональном и местном уровнях.

По словам Л. Гильченко, особенно интересна в этом плане финансовая система Германии, которая во многом близка к российской, за исключением недостатков, присущих именно российской системе, когда границы финансовой компетенции определяются не полномочиями, а личностными качествами руководителей того или иного уровня.

Развивая тему финансового обеспечения местного самоуправления, Сергей Митрохин, в частности, проанализировал достоинства и недостатки разработанной и принятой в августе 2001 года Программы развития бюджетного федерализма. По его словам, она дает «реальный шанс изменить ситуацию» с местными финансами, почему «важно добиться от Правительства выполнения принятой программы» (текст выступления С.Митрохина читайте в рубрике «Колонка редактора»).

Таким образом, участники конференции внесли свою лепту в обсуждение теоретических и практических подходов к проблемам разграничения полномочий и финансов между уровнями субъекта Федерации и муниципалитета. Что не менее важно, они еще раз озвучили и привлекли внимание не только к задачам и проблемам, но и к способам их выполнения и разрешения.

22 октября в Москве состоялся российско-французский семинар по проблемам разграничения полномочий между органами центральной и местной власти. Семинар прошел в рамках широкомасштабных переговоров премьер-министра России с премьер-министром Франции. Россия и Франция договорились об обмене законодательными предложениями по разграничению полномочий.

В трехдневном семинаре участвовали Чрезвычайный и Полномочный посол Франции в России Клод Бланшмезон, директор территориальной администрации и политических дел Центральной администрации министерства внутренних дел Франции Жан-Пьер Юг, заместитель генерального директора органов местного самоуправления Центральной администрации МВД Франции Франсуа Люк, префект региона Бас-Норманди территориальной администрации МВД Франсис Идрак, руководитель администрации президента РФ Дмитрий Козак, министр труда и социального развития РФ Александр Починок, президент Конгресса муниципальных образований РФ Олег Сысуев, представители российских министерств финансов и имущественных отношений. Премьер-министр Франции Лионель Жоспен направил приветствие участникам форума.

Программой семинара были предусмотрены следующие темы обсуждения: «Общие принципы и организация системы органов государственной власти России», «Государство, органы местного самоуправления, распределение полномочий», «Разграничение полномочий между федеральным центром и регионами», «Экономическая и социальная роль государства» и другие. Прошли также дискуссии: «Общие принципы и организация системы органов местного самоуправления», «Разграничение полномочий между центром и регионами. Система децентрализации государственной службы», «Разграничение полномочий между центром и регионами в сфере межбюджетных отношений», «Место органов местного самоуправления в системе органов власти».

Заместитель полпреда Президента в Поволжье Леонид Гильченко, анализируя итоги российско-французского семинара, отметил, что он «был посвящен обмену опытом по разграничению полномочий между различными уровнями власти на региональном, муниципальном и общенациональном уровнях. В Москве проходили широкомасштабные, практически не имеющие в последнее время аналогов переговоры с французским правительством, которое приехало на этот семинар практически в полном составе. Все ключевые министры встречались со своими российскими визави в рамках переговоров премьер-министра России с премьер-министром Франции». Обсуждение шло достаточно сложно - по словам Л.Гильченко, «возникали постоянные споры не только между российской и французской стороной, но и внутри обеих делегаций».

После семинара представители французской делегации выехали в три региона России (это Орловская, Калужская и Нижегородская области), которым, как посчитала Администрация Президента, есть что показать, рассказать и обсудить. Л.Гильченко удовлетворенно отметил, что хотя делегации в каждую из областей формировались на добровольных началах, наиболее ключевые министры по собственному желанию поехали в Нижний Новгород: префект Парижа – самый высокий уровень в рамках семинара, два высокопоставленных представителя министерства внутренних дел Франции, начальник департамента финансов и недвижимости. «Это говорит о том, что они интересуются теми процессами, которые происходят у нас в округе», – заметил заместитель полпреда.

26 октября на уровне руководства Администрации Президента РФ состоялась встреча Правительства РФ и руководства делегации Франции, участники которой обсудили реальный опыт, накопленный на своих территориях, и договорились об обмене законодательными предложениями с точки зрения тех задач, которые поставил Президент РФ по разграничению компетенции между субъектами федерации и органами местного самоуправления. После этого в Волынском – там находится резиденция Администрации Президента – были подведены итоги прошедшего семинара. Был принят ряд документов: как непосредственно Декларация о взаимодействии двух правительств, так и конкретные ведомственные документы о взаимодействии разных российских и французских министерств и ведомств.

По материалам РИА «ОРЕАНДА», STRANA.RU

депутат городского Совета
г.Железногорск, Красноярский край
член ЦС «ЯБЛОКО».

В предыдущем номере бюллетеня («Муниципальная политика» N8-9(33) 2001) рассказывалось о реформе местного самоуправления в Тюменской области, которая фактически свернула так называемую «поселенческую» форму организации муниципальной власти. Аналогичные процессы происходят и в других регионах России, в частности, в Красноярском крае.

Еще в 1998 году на первом съезде депутатов Красноярского края всех уровней губернатор Александр Лебедь заявил: «Пришло время, я считаю (администрация этим вопросом занимается, и такие предложения последуют), обратить внимание на вопрос усиления власти на местах, провести некие объединительные мероприятия, избавиться от всяких глупостей!..»

Провозглашенные губернатором «некие объединительные мероприятия» начались с Северо-Енисейского района, где был проведен первый в крае референдум по вопросу образования единого муниципального образования (и, соответственно, упразднения муниципалитетов на уровне поселений) путем внесения изменений в Устав района. Объединительный референдум прошел «на-ура», несмотря на то что муниципалитеты Северо-Енисейского района, на территории которого расположены золотые прииски и который является районом-донором, не испытывают серьезных финансовых трудностей. Более того, поселки разбросаны на сотни километров друг от друга, что, конечно же, удаляет избирателей от районных органов местного самоуправления.

Окончательная реорганизация в краевом масштабе оформляется принятием Закона Красноярского края. Законодательное собрание в мае-июне 2001 года приняло четыре закона «Об упразднении муниципальных образований». Они коснулись всех муниципальных образований в границах Северо-Енисейского, Богучанского и Ермаковского районов. Упразднено также муниципальное образование «Город Ужур». В первом чтении был принят Закон края «О порядке преобразования муниципальных образований».

На этом, однако, процесс замедлился. Возникли, в частности, некоторые проблемы юридического свойства. По мнению Любови Елизарьевой, начальника экспертно-правового управления краевого Законодательного Собрания, до решения вопроса об упразднении сельсоветов, поселков, городов должно быть выявлено мнение населения этих муниципальных образований. Кроме того, внесение изменений в Уставы районов в части упразднения муниципальных образований, находящихся в их границах, ущемляет права населения упраздняемых муниципальных образований на местное самоуправление.

Законодательное собрание края потребовало у исполнительной власти разработки концепции совершенствования местного самоуправления в крае. Создана группа из представителей исполнительной и законодательной ветвей власти, которой поручено подготовить проект концепции.

Тем временем администрация А.Лебедя проводит совещания по группам районов края, на которых настойчиво рекомендуется проведение местных референдумов. На таких совещаниях главы многих муниципальных образований в хоре с представителями краевой администрации доказывают необходимость ликвидации «лишних» звеньев управления, поскольку, мол, избранные руководители органов местного самоуправления, будучи зависимы от финансовой поддержки бюджетов высшего уровня, тем не менее, пытаются изображать «независимость». При этом они юридически недосягаемы для мер воздействия со стороны тех, кто эту поддержку оказывает. Эти аргументы не находят серьезного противодействия, ибо в провинции весьма дремучие представления о межбюджетных отношениях при многоуровневой структуре местного самоуправления. Мало кто знает о схемах бюджетного выравнивания, отработанных в европейских государствах, в Канаде и Соединенных Штатах. Мало кто знает и обсуждает предложения фракции «ЯБЛОКО», например, предложения Сергея Митрохина «о четком разделении между муниципальными образованиями разных уровней полномочий, доходных источников и собственности».

К сожалению, взгляды большинства чиновников-управленцев, глав администраций и «властителей умов» из средств массовой информации подтверждают мысль, высказанную ранее на страницах «МП», о «неукорененности в сознании и практике россиян идеи сложноустроенного общества. По старой привычке многие склонны принимать самые простые решения за самые эффективные». Для многих это все сложно и непонятно. В поисках простых решений они готовы поддержать инициативы администрации Красноярского края, и, вместо того чтобы постепенно устранить недостатки «поселенческой модели», пытаются подогнать местное самоуправление под свое представление об «управленческой вертикали». Понятно, что такое мировоззрение в первую очередь присуще тем, кто пришел во власть из армии, либо из других силовых структур.

Лишь изредка попадают в прессу мнение инакомыслящих. Так депутаты муниципалитета города Енисейска (Енисейский район), по информации депутата В.Шипилова, считают, что «нужно думать не об объединении муниципальных образований, а о формах сотрудничества, одной из которых могло быть и проведение совместных сессий депутатов муниципалитета и районного совета по вопросам, требующим для разрешения совместных усилий».

Реформа местной власти в Красноярском крае еще не завершена, поскольку край вступил в полосу выборов: в декабре состоятся выборы в краевое Законодательное собрание, а еще через год - выборы губернатора. Однако не вызывает сомнений, что вопрос о структуре органов местного самоуправления станет одним из ключевых тем в предвыборной полемике противоборствующих избирательных блоков.

Михаил Комаров

Советник районного Собрания Войковского района, г. Москва
член партии «ЯБЛОКО»

Нужно постепенно, шаг за шагом набирать опыт для профессиональной работы в демократических структурах власти, что уже в ближайшем будущем позволит на всех уровнях власти в Москве пребывать людям, которые имеют навыки управления, знают не понаслышке проблемы районов и их жителей.

В 1997 году москвичи впервые выбирали советников районных собраний. Кто они такие, какие их функции мы представляли с трудом, и поэтому многие либо поставили галочку в графе «против всех», либо выбрали людей с вызывающими доверие профессиями: врач, учитель или милиционер. С тех пор прошло четыре года, минули очередные в 1999 году выборы советников, но ситуация особо не изменилась: большинство по-прежнему практически ничего не знает о советниках – людях, призванных защищать интересы жителей, контролируя всю деятельность районной управы, в том числе и финансовую.

Многие не знают, что прототипом районных собраний были хорошо знакомые всем советским гражданам райисполкомы. Районные собрания существуют параллельно с управой и являются ее своеобразным «придатком», не в обиду советникам будет сказано. Каждый советник входит в одну или несколько комиссий районной управы. Существуют комиссии по градостроительству и экологии, жилищно-коммунальному хозяйству, делам молодежи, финансам, местному самоуправлению.

В районное собрание люди идут охотно. Во время прошлых выборов в каждом районе желающих попасть в советники было никак не меньше двадцати. Кого-то выдвигают партии, общественные организации, жители, кто-то проявляет инициативу сам. Возникает хороший вопрос: зачем им это надо? Ведь быть советником – дело неблагодарное. Времени районное собрание отнимает много: заседания, комиссии, прием населения и т.д. А ведь к тому же советник – должность общественная, и ее приходиться совмещать с основной работой. И при этом необходимо быть компетентным в совершенно разных вопросах. Тот пункт московского закона об управе, где говорится о денежных компенсациях советнику, не выполняется, так что о материальной заинтересованности речь тоже не идет.

Принятый совсем недавно устав города наделяет еще большими полномочиями советников, от которых потребуется более профессиональный подход к работе. Дело в том, что после проведения новых выборов в органы местного самоуправления 2003 году представлять жителей на районном уровне будут уже не советники, а депутаты районного собрания. Им придется решать совершенно новые вопросы, в том числе и проявлять законодательную инициативу. В каждом районе будет приниматься свой устав, бюджет, появится возможность распоряжаться муниципальной собственностью. Все эти новые функции и новый статус советников-депутатов фактически ставит их на один уровень с избираемыми в декабре 2001 года депутатами Московской городской Думы.

Много ли из тех обещаний, которые давал советник на выборах, он может реально выполнить? Ответ прост: ровно столько, сколько позволит районная власть. Так все-таки, зачем идут в советники?!

Общаясь со своими коллегами из других районов Москвы, могу сделать вывод: большая часть проблем во многих районах возникает исключительно оттого, что в Собрания приходят зависимые люди, заботящиеся о своих интересах. Причем самыми корыстными советниками оказываются те, от кого жители ожидают этого меньше всего – врачи, милиционеры, учителя, директора ЦСО… Представители этих славных профессий зависят от районных властей. Когда еще до выборов они приходят к главе управы (куда, как не в управу приходить за этим?) и просят помочь своим учреждениям (сделать ремонт, закупить оборудование и т.д.), им предлагается своеобразная сделка: в обмен на будущую помощь их выдвигают (или двигают) в районное собрание, а они в свою очередь, потом во время заседаний не препятствуют принятию тех решений, которые нужны управе. Очень многое, конечно, зависит от главы управы.

И все-таки советники, действительно «вкалывающие» на благо жителей, существуют. И им даже удается реально помогать людям. Что касается выгоды, получаемой такими советниками от своей работы, то она, несомненно, есть. Правда, в рублях ее не измеришь. Речь идет о моральном удовлетворении и, конечно о колоссальном опыте.

Очень плохо, что большинство депутатов Московской Городской Думы не прошли через этот опыт работы советников. Слишком очевидно то, что им не хватает знаний советников – знаний проблем районов и их жителей. Безусловно, эти навыки пригодились бы депутатам в решении более «глобальных» проблем, а также в законотворческой работе. Иной раз складывается такое впечатление, что в Московской Думе из 35 депутатов работаю лишь единицы. В новом уставе города налицо четкая взаимосвязь между советниками и депутатами, в том числе и законодательная. В совсем недалеком будущем, районные собрания должны стать центром власти в районах. Если это действительно случится, то мы можем пожалеть, что в свое время выбрали «не тех» советников или вообще проигнорировали бюллетень с их фамилиями. Так что, на следующих выборах не спешите небрежно ставить «галочку» в графе «против всех».

Нерешенность проблемы финансирования муниципальных образований с новой силой проявилась в минувшем октябре. Томская область показала хороший пример решения вопроса недофинансирования местных бюджетов. 25 октября 2001 года областная дума приняла в первом чтении проект областного бюджета на 2002 год. Самое большое увеличение расходов произошло по статье «Финансовая помощь местным бюджетам». Как заявил председатель правительства Томской области Вячеслав Наговицын, объем помощи составит 2,3 миллиарда рублей против 1,3 миллиарда в 2001 году.

Председатель правительства Томской области Вячеслав Наговицын считает, что политика федерального правительства по централизации доходов и связанные с этим изменения в налоговом законодательстве приведут к серьезным изменениям в бюджетной политике Томской области следующего года и окажут влияние на бюджеты всех уровней. В частности, с 1 января 2002 года снижается ставка налога на прибыль организаций с 35 до 24%, исчезают доходы в виде платы за пользование недрами и воспроизводству минерально-сырьевой базы, вместо которых появляется налог на добычу полезных ископаемых, не восполняющий первые два. Зеркальным отражением процесса централизации является увеличение финансовой помощи бюджетам всех уровней - чем больше средств будет уходить на вышестоящие уровни, тем больше будет и перераспределяться.

Это подтверждает тот факт, что в 2002 году резко увеличится объем финансовой помощи областному бюджету из федерального, в том числе в 2,8 раза возрастут дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, увеличится объем средств из фонда компенсации федерального бюджета. Если в 2001 году из этого фонда финансировались всего 2 закона («О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» и «О социальной защите инвалидов»), то в 2002 году перечень законов будет увеличен еще на 7. Практически в 4 раза увеличивается объем средств, передаваемых бюджету области на строительство и реконструкцию дорог общего пользования (320 миллионов рублей). Из этих средств порядка 200 миллионов рублей планируется направить на дороги Томска.

Увеличение доходов бюджета Томской области связано также с увеличением доли регулирующих налогов и зачисления налога на добычу полезных ископаемых в полном объеме в областной бюджет. Кстати, наибольший рост налоговых доходов в Томской области ожидается по подоходному налогу и местным налогам.

Соответственно, в 2002 году централизация доходов и их перераспределение в больших объемах, чем это было раньше, начнется и на уровне субъекта Федерации. Увеличение областного бюджета обусловило и значительный рост объема дотаций и субвенций муниципальным образованиям. Из этих средств будут проиндексированы зарплаты бюджетникам и платежи в фонд обязательного медицинского страхования за неработающее население, а также материальные затраты по коэффициенту роста прожиточного минимума в 1,4 раза. Все эти виды расходов будут перечисляться из областного фонда поддержки муниципальных образований на счета местных бюджетов в виде субвенций. Финансовая помощь местным бюджетам будет оказываться и за счет федерального фонда компенсаций на реализацию всех федеральных законов. Кроме того, в областном бюджете предусмотрены средства на возмещение расходов органов местного управления по передаче электрических сетей в ОАО «Томскэнерго» в сумме 56,9 миллионов рублей и финансовый резерв на возмещение выпадающих доходов в связи с изменением бюджетного законодательства в сумме 40 миллионов рублей.

Что же касается собственных доходов муниципалов, то в 2002 году в местные бюджеты передаются следующие регулирующие доходные источники: налог на доходы физических лиц – 50% ставки, акцизы на уровне 2001 года, платежи за пользование лесным фондом – 100%, плата за пользование водными объектами – 100%, налог на прибыль предприятий – 2% от ставки.

Однако увеличение размеров субвенций и дотаций будет сопровождаться усилением контроля за бюджетной политикой муниципальных образований. В частности будет пресекаться практика занижения налогового потенциала (путем предоставления необоснованных льгот), благодаря которой районы получают больший объем финансовой помощи из областного бюджета. С нового года проектом бюджета предусматривается привести все районы к единому счету налогового потенциала для правильного начисления трансферта. С 2002 года территория, которая раздает налоговые льготы и не собирает положенной суммы налогов, будет жить несколько хуже остальных. Таким образом, областное правительство будет бороться с недобросовестной практикой некоторых муниципалитетов, которая, в результате, оборачивается экономической несправедливостью.

Обсуждение вопроса о выплате заработной платы петрозаводским бюджетникам, которое состоялось на оперативном совещании правительства Карелии 29 октября 2001 года, вылилось в очередную показательную порку мэра республиканской столицы Андрея Демина. Принять в ней участие были приглашены не только члены кабинета министров, но и лидеры карельских профсоюзов. Столичный градоначальник защищался как мог и при возможности сам пытался выпороть республиканскую власть. Скандал приобрел политическую окраску и грозит завершиться в зале суда.

Примечательно, что о положении дел в Петрозаводске участникам заседания докладывал не представитель финансового департамента мэрии, а председатель горкома профсоюзов Людмила Людикяйнен, которая выразила возмущение тем фактом, что петрозаводские учителя до сих пор не получили аванс за октябрь. В ответ на эти обвинения мер Петрозаводска А. Демин обратил внимание собравшихся на то, что в районах республики до сих пор идет выплата зарплаты бюджетникам за сентябрь, в то время как работники социальной сферы столицы республики уже полностью получили свое сентябрьское жалованье. «Мы не можем платить зарплату опережающими темпами», – заявил градоначальник, отвергая и прочие упреки республиканского руководства.

Упрек председателя правительства С. Катанандова в несоблюдении петрозаводской администрацией республиканского закона, согласно которому 60 процентов своих средств органы местного самоуправления должны направлять на зарплату бюджетникам, А. Демин переадресовал самому республиканскому правительству, которое само не выполняет обязательства перед столицей. В частности, городской бюджет недополучил более 11 миллионов рублей из карельской казны по финансированию законов о ветеранах и инвалидах.

В итоге стороны так и не пришли к консенсусу. Далее скандал перешел в стены карельского парламента. Прокуратура обратилась к республиканским депутатам с просьбой лишить их коллегу – мэра Петрозаводска, депутата А. Демина, депутатской неприкосновенности, в связи с делом о приобретении в 2000 году петрозаводской администрацией подержанных пассажирских автобусов. «Автобусное дело» уже почти полтора года обсуждается в прессе и политических кругах. Депутаты уверены, что и на этот раз дело об автобусах всплыло не случайно, поскольку весной 2002 года должны состояться очередные выборы мэра и городского собрания. Многие из народных избранников, по сути, открыто обвинили республиканскую прокуратуру в выполнении политического заказа карельского правительства в устранении своего оппонента.

Конфликт между двумя руководителями – республики и ее столицы – существует давно. По мнению А.Демина, он перешел дорогу команде нынешнего председателя правительства Карелии, бывшего мэра Петрозаводска С. Катанандова еще 3 года назад, когда заставил близкие последнему коммерческие структуры платить за пользование муниципальным имуществом наравне с другими фирмами-арендаторами. Кроме того, в споре о распределении доходов между бюджетами двух уровней – а это давнишний камень преткновения в республике, А.Демин занимает непримиримую позицию по отстаиванию интересов города при разработке республиканского бюджета. В столице Карелии был даже организован сбор подписей за пересмотр несправедливых межбюджетных отношений, которые, по мнению петрозаводской администрации, заложены в проекте основного финансового закона республики на 2002 год.

При наличии таких разногласий неудивительно, что Глава карельского правительства хотел бы видеть в кресле петрозаводского мэра своего, более покладистого человека. Поэтому накануне выборов и разыгрываются различные козыри. Одна такая карта – история с автобусами, причинившая бюджету ущерб на 15 миллионов рублей.

По мнению прокурора республики Владимира Панасенко, «своими действиями Андрей Демин совершил преступление, предусмотренное частью 2 статьи 286 Уголовного кодекса Российской Федерации, т. е. совершение главой органа местного самоуправления действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан». Позиция Прокуратуры при этом не выгладит обоснованной, ведь следствие еще не завершено и прямая причастность А.Демина к этой сделке не очевидна.

Не смотря на слабость аргументов Прокуратуры и большую вероятность сохранить депутатскую неприкосновенность, мэр Петрозаводска фактически сам отказался от такого результата. Он попросил своих коллег дать согласие на направление дела в суд с тем, чтобы он мог защитить там свое честное имя. В противном случае, по словам мэра, проправительственные СМИ обвинят депутатов в укрывательстве преступника. При этом А. Демин предложил парламентариям создать комитет по выявлению в Карелии случаев коррупции.

Теперь у карельской прокуратуры нет никаких формальных поводов для затягивания передачи этого дела в суд. Правда, по словам Владимира Панасенко, на завершение расследования может уйти еще около двух месяцев. А так как дело имеет политическую окраску, то его дальнейшие перипетии неясны. В случае же судебного разбирательства скандал вполне может сыграть на руку гонимому мэру, который тем самым только упрочит свои шансы быть переизбранным.

Проблема взаимоотношений русского и эстонских языков продолжает будоражить политический мир Эстонии. Тогда как финансовые проблемы остаются главными для российских муниципалов, то для их прибалтийских коллег в минувшем октябре опять обострилась дискуссия о языках, никого не оставившая равнодушным.

Еще в августе русскоязычная Объединенная народная партия Эстонии (ОНПЭ) рекомендовала своим фракциям в городских собраниях Нарвы, Силламяэ и Кохтла-Ярве добиваться введения в этих городах русского как официального языка делопроизводства. В эстонских городах Нарва и Силламяэ у 90% населения русский язык является родным. А в Кохтла-Ярве лишь 25% населения составляют этнические эстонцы.

Согласно действующей в Эстонии Конституции и Закону о языке государственным языком является эстонский, и официальное делопроизводство ведется исключительно на эстонском языке. Законодательство предусматривает возможность ведения делопроизводства и на языках национальных меньшинств наряду с эстонским. Решения о введении второго языка официального делопроизводства на территории того или иного местного самоуправления принимает правительство республики по ходатайству местных представительных органов. До сегодняшнего дня правительство ни разу не разрешало ввести делопроизводство на русском языке и ни одно местное самоуправление не обращалось с подобным ходатайством в установленном законом порядке.

Основные дебаты о взаимоотношениях русского и эстонского языков разгорелись после того, как 15 октября 2001 года три депутата от правящей коалиции (партии Союз Отечества, «умеренные» и «реформисты») предложили парламенту Эстонии в преддверии очередных парламентских выборов отменить требования, касающиеся обязательного знания эстонского языка кандидатами в депутаты парламента и местных законодательных собраний. Действующий закон о выборах собраний местных самоуправлений и закон о выборах в Рийгикогу предусматривают, что кандидат в депутаты обязан владеть устным и письменным государственным эстонским языком, чтобы понимать содержание правовых актов, делать устные и письменные предложения в эстонское законодательство, выступать с докладами и пр. За последние годы было уже несколько случаев, когда русскоговорящих депутатов местных самоуправлений (самоуправляющихся территориальных общин) лишали депутатских мандатов на основании недостаточного владения эстонским языком.

Трое парламентариев – Кадри Яаатма (Союз Отечества), Тыну Кыйв («умеренные») и Пауль-Ээрик Руммо (Реформистская партия) – внесли в парламент поправки к избирательному законодательству, снимающие языковые ограничения для кандидатов в депутаты, не слишком уверенно говорящих и пишущих на эстонском языке.

Эстонская газета «Postimees» отметила, что инициаторы закона хотят снять возникающее из-за языковых требований к депутатам непонимание в обществе, а также убрать почву для обвинений Эстонии в нарушении прав граждан быть избранными. По мнению К. Яаатма, подобные языковые требования противоречат статье 25-й пакта ООН о гражданских и политических правах. Согласно этому международному документу, граждане Эстонии должны сами решать, кто лучше будет представлять их права в парламенте или местном самоуправлении, независимо от степени владения эстонским языком.

Председатель фракции реформистов Юрген Лиги сказал, что отмена языковых требований не грозит резким ростом числа неэстонцев в парламенте и местных органах власти. «Предлагаемая отмена не касается требования того, что баллотироваться на эти посты могут только граждане Эстонии. Рабочим языком в парламенте и местных советах был и остается эстонский язык, – объяснил Ю.Лиги. – Депутатов избирает народ, и вряд ли здравомыслящие избиратели проголосуют за депутата, не владеющего эстонским языком и не способного защитить их интересы». Заместитель председателя партии Союз Отечества Март Нутть, на протяжении нескольких лет занимающийся вопросами государственной политики в области гражданства и языка, отметил, что языковое требование по отношению к кандидатам в депутаты на практике в Эстонии никогда не работало.

Далеко не все депутаты от правящих партий поддержали инициативу своих «однопартийцев-правозащитников». Как отметила заместитель председателя парламентской фракции Союз Отечества Сирье Эндре, Конституция Эстонии гласит, что государственным является эстонский язык. «Вы можете себе представить, чтобы с парламентской трибуны ежедневно звучала русская речь, и это будет то самое государство, которое мы хотели бы считать эстонским национальным государством?», - заявила С. Эндре газете «Postimees».

23 октября правительство Эстонии официально одобрило, предусматривающий отмену требования знания эстонского языка кандидатами в депутаты парламента и собраний местных самоуправлений. В ответ член парламентской фракции правящей партии Союз Отечества пианист и композитор Вардо Румессен, пользующийся поддержкой той части партии, которая возражает против либерализации избирательного законодательства, поставил на заседании своей партийной группы вопрос об уходе премьер-министра Марту Лаара из правительства. Напомним, что М. Лаар является председателем «Союза Отечества». Советники премьер-министра оценивали положение как достаточно серьезное. Однако М. Лаар остался главой правительства, его оставки потребовали лишь отдельные члены фракции «Союз Отечества», а не фракция целиком.

Премьер-министр М. Лаар в интервью эстонской газете «Eesti Paevaleht» объяснил упорство правительства в продвижении этого непопулярного для национально озабоченных политиков законопроекта тем, что предпосылкой к его обсуждению было желание как можно скорее создать условия для завершения деятельности миссии ОБСЕ в Эстонии.

Чрезвычайный и полномочный посол Швеции в Эстонии Элизабет Борсин Боннэр заявила в интервью той же газете 24 октября, что нормы эстонского законодательства, ограничивающие право граждан Эстонии участвовать в выборах из-за недостаточного владения эстонским языком, в глазах западного мира выглядят типичным примером дискриминации и помешают вступлению Эстонии в ЕС. Посол подчеркнула, что она видит усилия Эстонии по приведению законодательства в соответствие с международными нормами. Однако до тех пор, пока будет существовать ограничение выборных прав, ЕС будет против прекращения мандата миссии ОБСЕ в Эстонии. По ее словам, дискриминация граждан по языковому принципу – грубое нарушение демократии.

Шведский посол подчеркнула, что ей понятны психологические причины, из-за которых эстонское общество с трудом воспринимает мысль о либерализации языковой политики. По ее убеждению, эстонский язык никогда прежде не имел таких твердых позиций. Э.Боннэр уверена, что после вступления в ЕС положение эстонского языка еще более укрепится.

Министр иностранных дел Эстонии Тоомас Хендрик Ильвес признал, что ЕС и другие влиятельные международные организации оказывают на страну давление, добиваясь смягчения языковой политики. Министр, выступая 28 октября в парламенте Эстонии, заявил, что к требованиям ЕС и ОБСЕ необходимо прислушаться.

Глава МИД Эстонии вынужден был публично заявить, что в беседах с лидерами ЕС и НАТО ему доводилось слышать, что обе эти организации не станут иметь дела со страной, в которой не решены указанные ОБСЕ проблемы. Как подчеркнул Т. Ильвес, дело не в указаниях ОБСЕ, а в самих положениях избирательного закона, «выглядящих не по-европейски», поскольку они устанавливают дополнительные требования к гражданам о том, как им использовать и как реализовать свои гражданские права. «До тех пор, – заявил Т. Ильвес, – пока ОБСЕ указывает на те или иные проблемы, связанные с правами человека, гражданскими правами или правами национальных меньшинств в Эстонии, на несовпадения с европейскими установками в этой области, в глазах ЕС страна будет выглядеть не отвечающей полным критериям Европейского Союза».

18 октября 2001 года инициатива трех эстонских депутатов была поддержана и в Латвии. Объединение «За права человека в единой Латвии» («заПЧЕЛ») подало на рассмотрение латвийского парламента проект изменений в законе о выборах парламента и местных самоуправлений. В этом проекте предлагается исключить норму, предусматривающую то, что кандидаты в депутаты, которые получили образование в нелатышских школах, обязаны предъявлять Центральной избирательной комиссии удостоверение о владении государственным языком. «ЗаПЧЕЛ» считает, что существующая норма является дискриминирующей для депутатов от нацменьшинств. «заПЧЕЛ» призвал все представленные в Сейме политические партии поддержать эти изменения, чтобы доказать приверженность Латвии демократическим ценностям. Как подчеркнул «заПЧЕЛ», комитет ООН по правам человека при рассмотрении индивидуальных жалоб жителей Латвии признал применение этих норм нарушением международного пакта о гражданских и политических правах.

Как пишет корреспондент «Росбалта» Илья Никифоров, правительство Эстонии, поддержав поправки, отменяющие языковые требования, вынуждено всячески лавировать, пытаясь сохранить свой будущий электорат. Ведь часть избирателей обязательно припомнит правящим ныне партиям попытку «попрать национальное достоинство». Но до выборов в Эстонии еще далеко. В Латвии же до парламентских выборов осталось меньше года. Именно поэтому премьер-министр Андрис Берзиньш прямо заявил, что предпочтет пережить унижение своей страны в Европейском суде по правам человека, где принята к рассмотрению жалоба гражданки Латвии о нарушении ее прав быть избранной, чем рубить политический сук, на котором он сидит сейчас. Берзиньш вполне справедливо уповает на то, что инерция расширения НАТО и ЕС так велика, что Европа и США просто не рискнут в последний момент сбросить Латвию со счетов и согласятся отложить «шлифовку» латвийской демократии на неопределенное будущее. Зато перед грядущими выборами латвийские политики сохранят имидж борцов за национальные ценности.

Ровно 15 лет назад, 28-30 октября 1986 года, на семинаре-совещании советских и хозяйственных руководителей сибирских городов «Взаимодействие территориальных и ведомственных органов управления в развитии социальной сферы» в поселке Листвянка Иркутской области было принято решение о создании Ассоциации сибирских и дальневосточных городов (ранее Ассоциация сибирских городов – АСГ).

Первым председателем ассоциации был избран председатель исполкома города Барнаула Владимир Николаевич Баварин. Инициаторами и идеологами создания Ассоциации выступили известные ученые-социологи из Института экономики и организации промышленного производства СО АН СССР.

Главной задачей АСДГ с момента образования и по сей день является содействие социально-экономическому развитию городов региона, организация городского самоуправления, а также защита прав и интересов муниципалитетов в различных органах власти. АСДГ является добровольной межрегиональной ассоциацией городов Сибири и Дальнего Востока, а также региональных союзов городов в рамках субъектов РФ, расположенных на территории Сибири и Дальнего Востока.

В настоящее время членами Ассоциации являются 74 города, что составляет более 13 млн. человек: За годы своей работы АСДГ внесла существенный вклад в становление и развитие местного самоуправления в России, в обмен опытом работы и в обучение сотрудников муниципалитетов, в создание и функционирование региональной информационной сети на территории Сибири и Дальнего Востока (до сих пор единственной в России). Около 12 000 специалистов – служащих городских органов местного самоуправления из более чем 200 городов России – приняли участие в 304 отраслевых семинарах и учебных курсах, проведенных Ассоциацией за время своего существования.

В конце 80-х годов Ассоциация выступила одним из учредителей выставочного центра «Сибирская ярмарка» (позже АО «Сибирская ярмарка»), ставшего в последствии третьим выставочным центром в стране и проводящего в настоящее время более 100 промышленных выставок в год. В то же время при поддержке АСДГ стала выходить первая независимая и самая популярная в регионе «Сибирская газета».

В настоящее время АСДГ активно сотрудничает с аппаратами полномочных представителей президента РФ в Сибирском и Дальневосточном федеральных округах по сбору и обработке предложений городов, направленных на решение самых актуальных проблем городского самоуправления – законодательного разграничения полномочий и предметов ведения, а также проблем, связанных с проведением жилищно-коммунальной реформы.

Главный редактор: Сергей Митрохин.

Над номером работали: Наталия Демина, Галина Старцева, Светлана Чурсина.

Адрес: 121923, Москва, Новый Арбат, 21, Объединение ЯБЛОКО,
Комиссия по муниципальной политике.

Электронную версию нашего бюллетеня читайте на странице www.yabloko.ru/Themes/SG

Тел. (095) 334-4641, 202-1017, 202-7399.

E-mail: msu@yabloko.ru

Бюллетень зарегистрирован в Министерстве РФ по делам печати,
телерадиовещания и средств массовой коммуникации

Свидетельство о регистрации СМИ ПИ №77-9553 от 30 июля 2001.

Тираж 1000 экз.