Вводное слово зам. Председателя Государственной Думы ФС РФ Г.В. Бооса;
Вводное слово Председателя Комитета Госдумы по вопросам местного самоуправления В.В. Мокрого;
Доклад зам. Руководителя Администрации Президента РФ, руководителя Комиссии при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами госвласти, органами госвласти субъектов РФ и органами местного самоуправления Д.Н. Козака;
Основной доклад заместителя Министра экономического развития и торговли РФ, руководителя рабочей группы по подготовке законопроекта В.В. Шипов;
Cодоклад исполняющего обязанности руководителя Департамента межбюджетных отношений Министерства финансов А.М. Лавров;
Добавление к содокладу Д.Н. Козака.

Выступления в прениях:

- Председателя Комитета Совета Федерации по вопросам местного самоуправления Р.З. Алтынбаева;
- Главы Угличского района муниципального округа Ярославской области, президента Ассоциации малых и средних городов России Э.М. Шереметьевой;
- Председателя комитета Законодательного Собрания Омской области С.П. Калинина;
- Депутата Госдумы В.Н. Лысенко;
- Главы Одинцовского района А.Г. Гладышева;
- Председателя городской Думы г. Тольятти А.Н. Дроботова;
- Главы муниципального образования г. Печоры Псковской области А.А. Рогова;
- Депутата Госдумы Н.И. Травкина;
- Председателя Законодательного Собрания Оренбургской области Ю.В. Трофимова;
- Депутата Госдумы Г.К. Леонтьева;
- Профессора кафедры конституционного и муниципального права Московской юридической академии, д.ю.н, В.И. Фадеева;
- Депутата Госдумы В.В. Жириновского,
- Главы администрации г. Кирова В.А. Киселева;
- Главы Клинского района Московской области А.Н. Постриганя;
- Главы управы Пресненского района Москвы А.В. Краснова;
- Вице-премьера Правительства Москвы А.В. Петрова;
- Краткая дискуссия А.В. Петрова и Д.Н. Козака;
- Председателя Магнитогорского Городского собрания депутатов М.Ф. Сафронова;
- Члена Совета Федерации и члена Конгресса местных и региональных властей Европы А.И. Салтыкова;
- Заместителя губернатора Пермской области Н.А. Яшина.

Заключительное слово Д.Н. Козака.

Председательствует – заместитель Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Г.В. Боос.

Председательствующий. Просьба всех уже присесть, успокоиться. Мы дали специально лишних 5-7 минут, чтобы можно было успеть зарегистрироваться, кто не успел это сделать.

Сегодня мы проводим парламентские слушания по теме: «Развитие местного самоуправления в Российской Федерации». И то, что нет свободных мест, и еще продолжают приходить, интересующиеся этим делом, и этим вопросом, показывает, сколь актуальна тема.

Местное самоуправление - это основной базовый, самый наглядный для населения элемент власти в стране. Это самый близкий к людям, самый низкий, но, вместе с тем, самый близкий к людям уровень власти. Но при этом это - основа власти. Потому что дальше власть уже становится более государственная и менее общественная. Развитием местного самоуправления занимались еще в царские времена. Вы знаете, что еще реформы Столыпина подразумевали и содержали в себе раздел реформы местного самоуправления. В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию говорится о необходимости развития местного самоуправления. Указом Президента была создана специальная рабочая комиссия под председательством Дмитрия Козака, которая должна была провести разграничение предметов ведения и полномочий между местным самоуправлением, субъектами Федерации и государственной федеральной властью, для того, чтобы выработать основные принципы и подходы, как к деятельности каждого уровня власти, так и взаимодействия этих уровней власти между собой.

Но, наверное, поскольку у нас комитет готовил эти парламентские слушания и этим вопросом занимался Владимир Семенович Мокрый, председатель нашего комитета, думского. Занимался, можно сказать, каждый день с утра до вечера, то есть неустанно. Поэтому мы откроем парламентские слушания, предоставив ему слово для выступления. Но сначала, давайте, договоримся по регламенту сегодняшних наших парламентских слушаний.

У нас записалось очень много желающих, а время все-таки ограничено, мы в 14.30 заканчиваем свою работу. Поэтому я предлагаю следующий порядок. Мы дадим для вступительного слова Владимиру Семеновичу Мокрому, председателю комитета, профильного в Государственной Думе. Потом выступит, наверное, с коротким сообщением Дмитрий Николаевич Козак. А после этого мы предоставим слово члену рабочей группы, заместителю Министра экономического развития и торговли Российской Федерации, члену комиссии, извините, председателю рабочей группы Шипову Виталию Валентиновичу. Он сделает основной доклад. После этого мы откроем прения. И давайте договоримся, что в прениях не более 5 минут. И я буду строго ограничивать выступающих. И, пожалуйста, только по существу. Потому что желающих выступить очень много, а времени, к сожалению не так много, сколько есть желающих.

Не будет возражений против такого регламента? Не будет. Спасибо. Тогда слово предоставляется председателю Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы Владимиру Семеновичу Мокрому.

Мокрый В.С. Уважаемые коллеги, уважаемые участники парламентских слушаний, позвольте мне, прежде всего, от имени членов Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления приветствовать вас на наших парламентских слушаниях и поблагодарить за то, что вы проявляете такой неподдельный интерес к теме изменения законодательства в области местного самоуправления.

Настоящие слушания, парламентские слушания, проводятся нашим комитетом в Государственной Думе не впервые. Но сегодняшнее мероприятие на наш взгляд, на мой взгляд, имеет ряд важных особенностей. Если в прошлые годы мы проводили парламентские слушания, посвященные проблемам развития местного самоуправления, отдельным направлениям развития муниципального права в Российской Федерации в рамках, прежде всего, действующего законодательства и основного Закона для местного самоуправления в Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления», принятого в 1995 году», то сегодня, настоящие слушания посвящены проблемам развития законодательства в области местного самоуправления, прежде всего, связанного с подготовленным проектом, новым проектом, новой редакции Закона «О местном самоуправлении».

Поэтому сегодняшние слушания, на мой взгляд, являются отправной точкой для будущего. Именно сегодня, впервые публично вам, участникам слушаний, представлен рабочий вариант проекта закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», который, возможно, определит направления развития местного самоуправления на значительный исторический период Российской Федерации. С этой точки зрения я полагаю, что на нас на всех ложится особая ответственность. И хотел бы выразить надежду, что на сегодняшних парламентских слушаниях состоится конструктивный диалог, как участников слушаний, так и разработчиков новой редакции закона.

Настоящие парламентские слушания очень важны для членов нашего комитета, Комитета по вопросам местного самоуправления. Поскольку комитет будет, предстоит большая работа по сопровождению проекта закона, когда он поступит официально в Государственную Думу. С этой точки зрения хорошо, на мой взгляд, что обсуждение рабочего варианта проекта закона происходит до внесения его, официального внесения в Государственную Думу. И это позволяет нам всем более глубоко и осмысленно изучить текст законопроекта, отдельные его положения. Полагаю, что и для разработчиков, для членов Комиссии по разграничению полномочий при Президенте, также важны будут мнения участников парламентских слушаний для дальнейшего доведения текста до его, можно сказать, шлифовки перед внесением, как в Государственный Совет, так и на подпись Президенту.

Несколько слов о теме парламентских слушаний. Объявленная тема парламентских слушаний концентрирует наше внимание на территориальных основах организации местного самоуправления. Однако по-нашему мнению, это не означает, что участники парламентских слушаний не могут высказывать по другим, более общим вопросам организации местного самоуправления. Более того, понимая, что территориальная организация местного самоуправления затрагивает другие важнейшие вопросы организации местной власти, я предлагаю расширить тему нашего разговора и вести в целом о вопросе совершенствования законодательства об общих принципах организации местного самоуправления.

И в заключение я считаю свои долгом поблагодарить руководителя комиссии, председателя Комиссии по разграничению полномочий при Президенте Российской Федерации Дмитрия Николаевича Козака, и руководителя рабочей группы при этой комиссии Шипова Виталия Валентиновича, заместителя Министра экономики и развития, что они согласились открыть наши слушания своими сообщениями. Я хотел бы всем нам пожелать конструктивного диалога во благо развития законодательства в области местного самоуправления. Спасибо.

Председательствующий. Слово для выступления предоставляется Дмитрию Николаевичу Козаку, заместителю Руководителя Администрации Президента Российской Федерации, руководителю Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами госвласти, органами госвласти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Козак Д.Н. Добрый день, уважаемые коллеги. Я, прежде всего, взял слово только для того, чтобы поблагодарить организаторов и участников этих слушаний. Вопрос о местном самоуправлении, о федеративном устройстве в нашей стране чрезвычайно актуален. И здесь уже говорилось о том, что трудно было удержать даже самые первые черновики закона, они расхватывались и очень живо обсуждались. Сегодня у вас на руках первый вариант проекта федерального закона, который можно называть результатом работы Комиссии по разграничению полномочий между различной публичной властью Российской Федерации. О нем более подробно расскажет руководитель рабочей группы Виталий Валентинович Шипов, а я хотел бы обратить ваше внимание на три момента.

Первый. Сегодня все чаще и чаще в последнее время раздается вопрос: а нужно ли сегодня развивать местное самоуправление в Российской Федерации? В условиях отсутствия политической и правовой культуры, в условиях отсутствия политической структуры общества, в условиях отсутствия экономической основы для деятельности местного самоуправления нужно ли развивать этот институт? Все чаще и чаще звучат призывы: давайте, отменим, выйдем из Хартии местного самоуправления, пересмотрим Конституцию, будем всех назначать и так далее. И странным образом эти призывы как раз звучат от тех, кто выступает, являются ярыми сторонниками региональной самостоятельности. Прежде всего, оттуда идут такие призывы.

Я хотел бы на это ответить. Это и позиция Президента Российской Федерации. Я могу смело об этом говорить. Нужно развивать сегодня местное самоуправление. Нужно сделать его цивилизованным, доступным, самостоятельным для граждан. Если мы будем ссылаться на нашу политическую и правовую отсталость, на экономическую отсталость и ничего сегодня делать не будем, не будем делать с местным самоуправлением, с региональной демократией, то мы останемся еще на 100 лет, законсервируем эту ситуацию, и у нас будет такой менталитет, у нас не будет инстинкта самоорганизации, у нас не будет тех элементов гражданского общества, о которых мы так много говорим. Поэтому начинать нужно сегодня. Да, учитывать, учитывать то положение, в котором мы сегодня находимся. Да, действительно сегодня отсутствуют институты гражданского общества, которые способны эффективно контролировать и государственную, и муниципальную власть. Мы должны восполнить это отсутствие соответствующими механизмами законодательными, юридическими механизмами, которые позволяют четкостью правил, которые позволяют контролировать нет, не с точки зрения политической, а с точки зрения законодательной контролировать деятельность всех органов публичной власти. Но делать это необходимо сегодня.

Уже 2 тысячи назад человечество пришло к выводу о том, что самый неэффективный труд – является труд рабский. А у нас все чаще и чаще и в этой области, это касается и местного самоуправления и региональной самостоятельности. Она все чаще и чаще призывает: нет, давайте вот будем всеми командовать, выдадим всем денег под расписку столько, сколько они хотят, и будем давать административные указания, что им делать каждый день в своей деревне там и так далее. Нигде в мире эта система не доказала свою эффективность. И мы должны сделать сегодня все для серьезной децентрализации, с одной стороны, власть, с другой стороны, повышение ответственности политической и юридической всех уровней публичной власти за выполнение возложенных на них задач.

Второе, что хотелось бы отметить. У вас должен быть, не знаю, отдавали в комитет два закона сразу. Закон «Об общих принципах организации государственной власти в субъектах Федерации» и закон «О местном самоуправлении». Общий подход – это позиция Президента Российской Федерации и к местному самоуправлению, и к региональной демократии. Взаимоотношения субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления должно быть точным отражением взаимоотношений федерального центра с субъектами Федерации. Точным отражением. Точно такие же принципы: принципы межбюджетных отношений, принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления, несмотря на то, что в Конституции Российской Федерации гарантии местного самоуправления дано значительно больше, чем субъектам Российской Федерации. И позиция Президента такая: подход должен быть одинаков. В принципе правовая природа, статус субъектов Российской Федерации в федеративном государстве он такой же, как статус муниципалитетов. Он такой же как статус муниципалитетов по отношению к центральной власти. И здесь подход одинаковый. За органами государственной власти субъектов Российской Федерации закрепляется перечень собственных полномочий, здесь это то же самое, что вопросы местного значения за местным самоуправлением, устанавливаются гарантии невмешательства вышестоящих уровней публичной власти в эти собственные полномочия, отказа от детального регулирования этих полномочий. Во всяком случае, категорический запрет на то, чтобы устанавливать, предопределять законами, если говорить о полномочиях субъектов, предопределять законами федеральными объемы расходов из собственных бюджетов субъектов Российской Федерации, точно также ни федеральные законы, ни законы субъектов Российской Федерации не могут предопределять объемы расходов на вопросы местного значения органов местного самоуправления. Одинаковый подход. Наделение государственными полномочиями. Принимают федеральный закон, которым навязываем там субъекту Российской Федерации либо местному самоуправлению дополнительные полномочия. В этом же законе и это вводится в правило, в этом же законе в обязательном порядке должны быть предусмотрены нормативы выделения целевых субвенций каждому субъекту, каждому муниципалитету на осуществление этих функций. Если федеральный законодатель либо законодатель субъекта Российской Федерации хочет соответственно увеличить объем собственных полномочий муниципалитету, то есть вопросов местного значения либо собственных полномочий субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, значит должны быть внесены изменения в Бюджетный кодекс, в котором должны быть предусмотрены дополнительные собственные доходные источники бюджета. Вот здесь подход такой. И эта позиция большая региональной самостоятельности и меньше гарантий местному самоуправлению она не пройдет. Мы должны подходить… Это будет справедливый подход по отношению к региональным властям.

И, наконец, третий вопрос, о котором я хотел сказать, это о степени самостоятельности. И опять же речь идет о степени самостоятельности субъектов Федерации, степени самостоятельности органов местного самоуправления. С этого, собственно, я начал о том, что у нас справедливый упрек есть в том, что … институты гражданского общества, которые сегодня могут эффективно контролировать власть. Это правильно, это правильно. И мы должны восполнить этот недостаток как раз законодательными механизмами ответственности. Ведь речь идет, прежде всего, об ответственности за распоряжение общественными финансами. И органы местного самоуправления, да, они самостоятельно и органы государственной власти субъекта Федерации, и федеральные органы власти каждый в пределах своих полномочий самостоятельно распоряжается своими ресурсами, самостоятельно выбирает в рамках этих полномочий свои приоритеты. Но не могут тратить общественные финансы, деньги налогоплательщика ни одним уровнем власти на те функции, которые не предусмотрены для соответствующего уровня публичной власти. Недопустимо, когда разваливается школа, когда ухабистые дороги, когда холодные больницы, да, тратить деньги на строительство дворцов, на содержание карманных средств массовой информации для собственного политического пиара и так далее. Мы должны, в конце концов, тоже положить этому конец.

И поэтому эти вопросы должны в законе быть детально отрегулированы. И расходование денег на эти цели, непредусмотренные, не предназначенные, налогоплательщиком не предназначены для такого использования. Должны караться как нарушения закона, а не так, как сегодня, что это воспринимается, как вмешательство в бюджетную самостоятельность субъекта Федерации и муниципалитета.

Вот это, собственно, те три замечания общих, которых я хотел сказать. Я думаю, что подробно Виталий Валентинович расскажет о содержании закона «О местном самоуправлении». Я просто представителей субъектов Федерации … депутатов хотел сориентировать еще на то, чтобы вы понимали, что все, что будет говориться о законе «О местном самоуправлении» в равной степени касается субъектов Федерации.

Спасибо.

Председательствующий. Спасибо, Дмитрий Николаевич.

Слово для основного доклада предоставляется заместителю Министра экономического развития и торговли Российской Федерации Шипову Виталию Валентиновичу. Пожалуйста, Виталий Валентинович. 20 минут, но в принципе мы вас ограничивать как раз не хотели бы совсем. Ваш доклад основной.

Шипов В.В. Уважаемые участники парламентских слушаний, сегодня действительно важный день, потому что в этом зале присутствуют люди, которые ни один год посвятили в своей деятельности проблемам местного самоуправления. Часть из них занималась этим … науки, часть из них занималась этим на практике. Но в любом случае здесь присутствуют заинтересованные люди, большинство из которых в той или иной степени участвовало в процессах преобразования, развития и становления местного самоуправления за последние 12 лет в Российской Федерации.

В этой связи очень важно, чтобы по результатам этих слушаний новая редакция федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" получила ваши критические замечания и предложения. Потому что и у Комиссии по разграничению предметов ведения и полномочий, и у рабочей группы по разработке новой редакции этого закона нет и не было никакой другой задачи, кроме как создать закон, который на деле, на практике позволил бы в Российской Федерации сформироваться и действовать нормальной системе местного самоуправления, отвечающей всем основным запросам, потребностям, вызовам, сегодняшнему времени, ситуации, и который обеспечил бы, самое главное, решение проблем населения и возможность реально участвовать населению в решении этих проблем.

Безусловно, закон получился не очень маленький. Поэтому я не ставлю своей задачей сейчас познакомить вас полностью с содержанием этого закона, вы прекрасно справитесь с этим сами. Я остановлюсь на основополагающих, базовых вещах – это на территориальных основах организации местного самоуправления и изменениях, которые в этой связи существуют в новой редакции закона. Я остановлюсь на основных моментах, которые принципиально или достаточно существенно отличаются от действующей редакции Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Итак, одна из базовых вещей, как вы знаете, это иная территориальная организация местного самоуправления. Имею в виду, что то положение, которое на сегодняшний день сложилось у нас на практике, когда в Российской Федерации в разных субъектах Российской Федерации существуют муниципальные образования, образованные по поселенческому и по территориальному принципу, но в разных субъектах по-разному: в одних субъектах только поселенческие, в других – только территориальные, в третьих – и то, и другое, и везде по-разному, и везде очень сложно, нестандартно и очень неудобно для формирования нормально действующей системы межбюджетных отношений, одна из причин, надо сказать, бедственного положения сегодняшних муниципальных образований, и местных бюджетов в частности, это отсутствие, как вы знаете, системы межбюджетных отношений на уровне субъекта Российской Федерации муниципального образования и отсутствие ее именно из-за того, что нет сложившейся типовой структуры организации местного самоуправления, территориальной в частности, из-за чего проработать или разработать четко действующую систему, в общем, по оценке Минфина и специалистов-экспертов в последние годы не представлялось возможным.

Так вот, безусловно основным отличием является то, что на сегодняшний день действующая и уже сложившаяся практика, она переходит в настоящую редакцию в варианте, при котором каждый субъект Российской Федерации должен иметь и поселенческий, и территориальный муниципальные образования в обязательном порядке, которые будут иметь различные полномочия по вопросам местного значения. Эти полномочия в своей основной части не будут пересекаться, будут закреплены за соответствующими муниципальными образованиями и будут различаться еще в исполнении переданных государственных полномочий, которые тоже по-разному будут передаваться для двух типов муниципальных образований – поселенческого и территориального.

Чтобы сразу переходить на терминологию закона, действительно, очень много в процессе подготовки редакции сменилось терминов. На сегодняшний день мы говорим о том, что в законе предусмотрена следующая терминология: для поселенческих муниципальных образований – это "городское и сельское поселение", для территориального муниципального образования – это "муниципальный район", сельское территориальное муниципальное образование, и городское территориальное муниципальное образование – это "городской округ". В настоящее время такие термины используются в этой редакции закона. Да, они, может быть, не самые удачные, но удачнее до настоящего времени пока нам и никому, кто участвовал в этой работе, придумать не удалось.

О чем идет речь? Речь идет о том, что исходная базовая территориальная единица местного самоуправления – это безусловно поселение. Поселение определяется в этом законе как "сельский городской населенный пункт или несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и через выборные органы местного самоуправления".

Итак понятно, что если это город или поселок – это уже само по себе поселение, и понятно, что если это маленький населенный пункт, то группа или совокупность нескольких населенных пунктов, связанные между собой – это тоже поселение, базовая единица местного самоуправления.

Изначально было очень много количественных критериев записано в проекте закона. Но в настоящее время они сведены к минимуму. Это тоже безусловно является предметом. К сожалению, на сегодняшний день мы говорим только что: поселение, как правило, это один или совокупность населенных пунктов с численностью населения более 1000 человек.

Вне всякого сомнения, с учетом разнообразия нашей страны, с учетом территорий, масштабов, различных условий проживания населения, безусловно допускается формирование или образование поселений, муниципальных образований в форме поселений, и с населением менее 1000 человек. Но больше никаких других количественных критериев и оценок в настоящей редакции закона розданной вам не приводится.

Изначально закладывали вариант, при котором были критерии по территориальным муниципальным образованиям, в частности по муниципальным районам. Шла речь о том, что, как правило, численность населения в муниципальных районах должна быть не менее 20 тысяч человек. Закладывались критерии по численности населения городских округов, фигурировало значение: "не менее 50 тысяч человек" для формирования городского округа, который, как вы уже знаете, имеет совокупность полномочий как поселения, так и округа или района.

Тем не менее на сегодняшний день все эти ограничения сняты. Мы говорим, что в принципе вне всякого сомнения у нас достаточно опыта, у нас уже достаточно профессионализма на уровне субъектов Российской Федерации, на уровне действующих руководителей муниципальных образований, для того чтобы в рамках этого закона выстроить систему наиболее рационально, для того чтобы она действовала как можно более эффективно, исходя из конкретных условий конкретного субъекта Российской Федерации.

Поэтому никаких ограничений на сегодняшний день здесь нет. Что такое "сельское поселение" и что такое "городское поселение", по-моему, здесь совершенно все понятно. И мне хотелось бы сказать, что принципиальная вещь, конечно, это формирование территорий и границ, в частности поселенческих муниципальных образований, то есть поселений, особенно поселений в сельской местности.

Один из важнейших подходов, которые реализованы в этом законе, это то, что вся территория Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, она разграничивается между поселениями. То есть территории поселений относительно сегодняшних территорий согласно этому законопроекту они достаточно серьезно вырастают и увеличиваются и вся территория, за исключением малонаселенных территорий, включается в границы поселенческих муниципальных образований.

Понятно, что города, городские округа, они остаются в своих границах. И в основном проблема передела, пересмотра границ, она касается сельских территорий. Но поскольку, как мы говорили, у нас плотность населения в Российской Федерации распределена весьма и весьма неравномерно, и если для Европы, всей Европы практически, совершенно нормально, когда муниципальные образования в обязательном порядке всегда граничат с другим муниципальным образованием, и по-другому не бывает, то у нас, когда от одного поселения до другого сотни, а иногда и тысячи километров, безусловно такая система в полном объеме реализована быть не может.

И в этой связи мы говорим, что, определяясь с критериями определения территории малонаселенной или статуса малонаселенной территории, для этой территории делается исключение, она не входит непосредственно в границы поселений, но входит в границы муниципальных районов. Соответственно, вся территория субъектов Российской Федерации у нас входит в границы муниципальных районов или же в границы городских округов.

Таким образом, у нас за исключением малонаселенных территорий вся территория входит как в границы поселений так и в границы муниципальных районов либо городских округов. Вот это важный достаточно момент, который вызывал много споров и дебатов, но тем не менее в настоящее время решен в законопроекте вот таким образом. И мы говорим, что принцип, который реализован таким образом, он заключается в том, чтобы в любой точке Российской Федерации действовали все уровни публичной власти в рамках тех полномочий, которые за каждым уровнем закреплены, и чтобы где бы ни находился гражданин России, он всегда знал, кто и за что конкретно отвечает на каждой территории, кто должен обеспечить реализацию прав гражданина, на кого в крайнем случае можно обратиться в суд с иском, и с кого потребовать выполнения или предоставления тех прав, которые государство согласно Конституции гражданину обязано предоставить. Вот именно по этой причине территориальная организация деления территорий Российской Федерации между муниципальными образованьями решены вот таким образом.

Если говорить о дополнительных показателях, которые характеризуют это деление, они здесь максимально конкретно прописаны. Для того чтобы у нас не было при формировании территорий муниципальных образований, не было возможности что-то как-то неправильно истолковать или понять, в принципе все конкретные параметры, они достаточно четко определены. В частности, мы говорим о том, что в границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт численностью населения более 1 тысячи человек или несколько сельских населенных пунктов, численность каждого из которых менее тысячи человек. Это понятный принцип. Мы говорим, что сельские населенные пункты с численностью населения менее тысячи человек, как правило, входят в состав территорий городских или сельских поселений и сами по себе не образуют муниципального образования. Безусловно, размеры площади территорий устанавливаются с учетом численности населения муниципального образования.

Границы поселения, вот как бы важный пункт, с нашей точки зрения, - нет уверенности, что он в таком окончательном виде должен сохраниться, но тем не менее пока это лучшая из формулировок, которые по этому поводу приведены, - границы поселения, включающего территорию двух и более населенных пунктов, устанавливаются с учетом пешей доступности центра населения в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения. А границы муниципальных районов с учетом транспортной доступности центра муниципального района в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в муниципальный район. Такая несколько непривычная норма и на самом деле она может подвергаться и критике и изменению, потому что мы понимаем, что 8 часов рабочего дня, ну 5 километров в час скорость, до центра 40 километров может за рабочий день человек пройти, это значит в одну сторону до центра. То есть по этому показателю может очень большое поселение у нас получиться. Поэтому это как бы на обсуждение. Но пока предлагается вашему вниманию вот такой вариант. Ну про транспортную доступность я не говорю, сейчас с помощью вертолетов можно как бы куда угодно долететь достаточно быстро, если конечно они в хорошем техническом состоянии.

Далее. Границы поселения не могут пересекать границы населенного пункта. Раз. Принцип реализуется: ничего без необходимости не разрушать и не менять. Все формы, все границы, все территории ныне существующих и действующих муниципальных образований максимально желательно сохранить. И в законе все для этого есть, поэтому такие требования здесь и забиты.

Территории городских округов не входят в состав территорий муниципальных районов. Границы муниципального района устанавливаются с учетом наличия условий для эффективного решения вопросов местного значения межмуниципального характера для жителей поселения, образующего муниципальный район, а также исполнение отдельных государственных полномочий на всей территории муниципального района. Границы муниципального района не могут пересекать границ поселения. Вот совершенно понятно должно быть в связи с тем, что люди как бы уже подготовлены и не раз, наверное, видели разные редакции, основной принцип, который заложен вот в эту модель построения территориальной организации местного самоуправления заключается в том, чтобы на поселенческом уровне решать все вопросы местного значения, которые вот для таких поселений, особенно сельских небольших доступны для решения на местах.

Вне всякого сомнения, что есть достаточно большая группа вопросов, которая общая для всех муниципальных образований поселенческих, но которая эффективно, рационально и экономично решать не в каждом поселении, а решать совместно в определенной группе поселений, которые на самом деле и образуют муниципальный район. И в этом плане вся конструкция исходит из того, что этот самый район, это не какая-то искусственно созданная неизвестно для каких целей структура или муниципальное образование, это органическая совокупность поселений, которые в рамках формирования органов местного самоуправления и муниципального района не имеют как бы по своим целям, задачам, структуре и мотивации никаких иных задач, кроме как совместное решение вопросов местного значения для всех поселений, которые образуют муниципальный округ.

И поэтому, если немножко забегать вперед и говорить об органах местного самоуправления, об их структуре и порядке формирования, можно говорить о том, что для поселенческих муниципальных образованиях, то есть для поселений и для городов принцип формирования органов местного самоуправления остается принципиально без изменений, то есть остается старым. Есть некоторое отличие в части ограничения все-таки моделей, которые на сегодняшний день предусматривались и применялись в соответствии с действующей редакцией закона. Как вы знаете, таких моделей было четыре. Первая модель, - все они разделялись в зависимости от места и положения главы муниципального образования относительно органов местного самоуправления, - первая модель, когда глава муниципального образования не возглавлял ни представительный орган, ни местную администрацию.

Вторая модель, когда он возглавлял представительный орган.

Третья модель, когда он возглавлял администрацию.

Четвертая модель, когда он возглавлял и представительный орган и администрацию одновременно.

В сегодняшнем законе после долгих рассмотрений сохранены только две модели. Глава муниципального образования может возглавлять или представительный орган или администрацию и не может одновременно совмещать эти две должности, так же как и не может надстоять над ними и не занимать ни одну из этих должностей. Но поскольку по-прежнему предусматривается возможность избрания главы муниципального образования двумя способами: всенародно населением и из состава представительного органа. Если глава избран населением, то он может занимать любую из этих двух должностей. Если глава муниципального образования избирается из состава представительного органа, из депутатов, он может возглавлять только представительный орган. В этом случае действует модель, при которой на должность главы местной администрации на конкурсной основе нанимается глава администрации.

Так вот если эта схема, она да, безусловно, оправдана с учетом опыта для поселенческих муниципальных образований, то для вот этой новой структуры с ее новым смыслом, с ее как бы несколько иными функциями, целями и задачами, безусловно, было бы целесообразно предусмотреть такую модель, при которой, с одной стороны, все поселения, входящие в состав муниципального района, имели бы равные права, имели бы возможность в равной степени влиять на те решения, которые принимаются на уровне муниципального района и на реализацию этих решений, а также исполнение полномочий межмуниципального характера. Безусловно, очень важно, чтобы не возникало зависимости или преимущества или приоритета одного поселения перед другим в рамках вот этой районной организации местного самоуправления. И для этой модели, безусловно, наиболее рациональна схема, при которой представительный орган муниципального района формируется равным представительством от каждого из поселений, входящих в муниципальный район.

В этой редакции заложено два варианта. Один вариант обычный: избрание прямыми выборами как представительного органа, так и главы муниципального образования.

Второй момент. Формирование представительного органа, в состав которого по должности входит глава муниципального, глава каждого поселения, входящего в состав муниципального района, и дополнительно один или несколько, уже в зависимости от квоты, установленной уставом муниципального района, депутатов представительного органа, избранных, для того чтобы представлять интересы своего поселения в этом муниципальном органе.

И вот с нашей точки зрения, при реализации именно этой модели все представители поселений, которые входят в состав представительного органа, формируют его, имеют равные права и равные полномочия, имеют равную заинтересованность в том, чтобы все вопросы решались для всех, чтобы никто не был забыт, чтобы не происходило, как у нас часто происходит, когда большие, крупные муниципальные образования у нас живут, на них обращают внимание, им уделяют внимание, как субъекты Федерации, так и районные власти, там где реализован районный принцип местного самоуправления, а маленькие, ну, муниципальные образования и маленькие населенные пункты забыты, заброшены и никому не нужны, и там жизнь вообще замирает.

Задача заключается как раз в том, чтобы с одной стороны построить такую структуру, при которой все задачи местного самоуправления решаются наиболее эффективно, а с другой стороны, создать условия для того, чтобы население, которое живет у нас, безусловно, хоть и в 30 процентах, но все равно, в сельской местности, чтобы население это начало чувствовать свою причастность к происходящему, чтобы у нас прекратились те тенденции, когда совершенно забытое и заброшенное население, никакой другой возможности себя реализовать, кроме как через бутылку водки, не видит.

Местное самоуправление на самом деле один из самых мощных факторов реализации потенциала человека и включения его в общественные процессы, которые необходимы в любом демократическом государстве.

Таким образом, мы сегодня говорим о том, что вот следующие изменение у нас, безусловно, связаны с ответственностью, и в частности, ответственностью, я бы сказал даже изменением несколько системы или созданием системы исполнения переданных государством полномочий.

Как известно, у нас очень неплохо в законе действующем все по этому поводу расписано, как известно, на сегодняшний день органы местного самоуправления реально исполняют огромное количество государственных полномочий на самом деле. Зачастую больше, чем полномочий по вопросам местного значения. И надо сказать, что в подавляющем большинстве случаев исполнение государственных полномочий на сегодняшний день осуществляется не регламентированно, не в соответствии с законом, не обеспечено финансовыми ресурсами, доходными источниками, ничем не обеспечено. Просто эти государственные полномочия сброшены на уровень местной власти, и как может она, так она с ними и разбирается.

Вот этот закон, этот законопроект, в частности, ставит собой целью здесь создать нормально действующую систему, решить эту проблему, которая во многом, во многом затрудняет на сегодняшний день решение проблем нашего населения.

И с нашей точки зрения, в принципе данная редакция этой главы и этих положений, она решает поставленную задачу. Безусловно, в определенных частях может быть излишне детально и конкретно жестко прописаны некоторые положения, может быть, где-то это сделано недостаточно жестко, мы с удовольствием и очень внимательно выслушаем и зафиксируем все мнения и предложения по этому поводу, собственно говоря, так же как и по всем другим разделам закона, но на сегодняшний день основная часть государственных полномочий передается на уровень муниципальных районов или на уровень городских округов.

Передача осуществляется только законами, федеральные полномочия – соответственно, федеральными законами, полномочия субъектов Российской Федерации – соответственно, законами субъектов Российской Федерации.

В законе, который осуществляет или регламентирует, или, да, регламентирует передачу того или иного полномочия местному самоуправлению, в обязательном порядке прописывается масса совершенно конкретных вещей. И на сегодняшний день, в соответствии с этим законом уже не может произойти или сложиться ситуация, при которой полномочие ушло, все его добросовестно исполняют, а никто не копейки по этому поводу на местный бюджет не вкладывает, такого быть уже не может.

Сейчас мы постарались максимально конкретизировать и обязанности по исполнению полномочий и тех, кто передает эти полномочия, и тех кто их исполняет, и соответственно ответственность, тоже двух сторон, и тех кто передает, и тех кто исполняет.

Есть там несколько новых подходов по этому поводу. Безусловно, это я сейчас не успею в основном охватить. Но если мне позволят еще минут до 5 высказаться, то я обратил бы ваше внимание на следующее. Нужно очень внимательно познакомиться с этим текстом. Первая оценка, то есть он зачастую непрост. И в определенных частях он не просто даже читается и не с первого раза. И поэтому вообще нужно его очень хорошо и тщательно почитать.

Во-вторых, на самом деле все, что заложено на сегодняшний день в этой редакции, нельзя вот так взять и с момента принятия закона запустить в реальную жизнь - не возможно, не получится. Нужен вполне четкий временной интервал, в который будет проведена работа по подготовке к переходу на применение этого закона в полном объеме. И поэтому глава заключительных и переходных положений, она является чрезвычайно важной для того, чтобы этот закон мог нормально быть реализован на всей территории нашей страны.

Я очень вас просил, вы тоже очень внимательно перечитайте эту главу. Туда явно можно добавить еще несколько, а может быть и не несколько, а много позиций, которые с точки зрения практиков будут видны наверняка очень явно и выпукло.

В заключение я хотел бы сказать, что я специально не останавливаюсь сейчас на самом, безусловно, главном. Я думаю, что волнует всех – это финансовая или экономическая основа местного самоуправления, без которой никакая реформа, никакой новый закон, никакая новая редакция совершенно ничего не дадут и ни к чему не приведут, ибо сегодняшнее положение местного самоуправления и муниципальных образований, оно катастрофическое именно по этой причине, по причине отсутствия финансовых основ, отсутствия реальных средств для исполнения тех полномочий, которые возложены на органы местного самоуправления в соответствии с законом.

Подходы, которые заложены в этом законопроекте, они в основном совпадают с подходами и принципами, заложенными в программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации. Они являются с нашей точки зрения как бы новым шагом. В этой связи я должен сказать, что с моей точки зрения здесь еще требуется достаточно большая работа, несмотря на то, что глава прописана достаточно подробно, детально, она большая, она преследует правильные цели, она вводит многие новые понятия и механизмы, которые мы должны были бы на самом деле вести еще 10 лет назад, тогда все было бы сегодня по-другому. Но здесь еще действительно есть над чем поработать. И сейчас законопроект рассматривается в Правительстве, готовится заключение. И в рамках этого заключения будет достаточно много предложений по корректировке этой главы. И, безусловно, вообще будет достаточно много еще предложений по корректировке, по результатам рассмотрения Правительства Российской Федерации.

Но поскольку здесь у нас присутствует и специально, именно по этому поводу, автор и разработчик этой главы очень важной, я думаю, что этот вопрос дальше вам более детально доложит Алексей Михайлович Лавров, который является в основном автором.

Поэтому я, наверное, с вашего разрешения на этом бы остановился, потому что говорить по этому закону можно очень много. Я думаю, что его нужно прочитать, просмотреть. И уже обсуждать, отвечать на вопросы, которые возникают, учитывать замечания, предложения. Но а так я на этом бы закончил. Спасибо.

Председательствующий. Спасибо, Виталий Валентинович.

Здесь Виталий Валентинович предложил выступить Алексею Михайловичу Лаврову. Я думаю, что это будет правильно, потому что вопросы межбюджетных отношений – это самые волнующие вопросы, во всяком случае, нынешние органы местного самоуправления. Вне регламента Алексей Михайлович готов и готова ли аудитория слушать его?

Значит, мы тогда сейчас дадим слово председателю Комитета Совета Федерации по вопросам местного самоуправления…

А вы уже вышли? Вам не надо готовиться? То есть вы готовы уже, да? Тогда давайте послушаем содоклад Лаврова Алексея Михайловича, исполняющего обязанности руководителя Департамента межбюджетных отношений Министерства финансов

Пожалуйста, Алексей Михайлович.

Лавров А. М. Уважаемые участники слушаний, глава 8 законопроекта представляет собой первую целостную законодательную инициативу, которая реализует основные положения правительственной программы развития бюджетного федерализма.

И в этом отношении можно сказать, что принципиальных возражений Правительства к содержанию этой главы по большому счету быть не должно.

В главе рассмотрены все пять составных частей реформы межбюджетных отношений, описанных в правительственных документах долгосрочного действия: это бюджетное устройство, разграничение расходных полномочий, разграничение доходных полномочий, бюджетное выравнивание и бюджетное администрирование.

Что касается бюджетного устройства. Это проблема, именно как сказал Виталий Валентинович, долгое время как раз и не давала нам перевести реформу межбюджетных отношений на уровень субъектов Российской Федерации. Не был ясен субъект межбюджетных отношений на внутрирегиональном уровне. Закон решает эту проблему. Теперь мы в явном виде понимаем и видим, что такое местное самоуправление, какие типы муниципальных образований будут существовать, какие у них будут расходные полномочия. И это позволяет формировать всю систему межбюджетных отношений.

В законе, помимо того, что в явном виде выводятся два типа, два уровня муниципальных образований, это значит, что эта норма должна быть транслирована затем в Бюджетный кодекс. И нам, видимо, придется пересмотреть нормы, которые говорят, что бюджетная система Российской Федерации состоит из трех уровней бюджета. Видимо, количество уровней бюджетной системы не следует ограничивать, их должно быть столько, сколько уровней публичной власти существует в стране.

Но эта поправка, казалось бы, технического характера, но из нее вытекает достаточно много различного рода следствий для межбюджетных отношений.

Законопроект вводит две, на самом деле, два, как бы типа бюджетного устройства, в таком неявном виде. И эти два типа будут зависеть оттого, какой способ формирования представительных органов власти муниципальных районов выберут субъекты Российской Федерации своим законом.

Если представительные органы власти района будут формироваться за счет делегирования представителей поселений в представительные органы власти района, это значит, что функции межмуниципального характера, описанные в законе, должны будут финансироваться за счет взносов из бюджетов поселений в бюджет муниципального района. Это новая для нас схема бюджетного устройства и межбюджетных отношений. Но, на самом деле, она представляется крайне перспективной, потому что устанавливает прямую взаимосвязь между платежами как бы территориальных сообществ, и получаемых взамен бюджетных услуг общего характера, охватывающих ту или иную достаточно большую территорию.

Разумеется, при этом есть совершенно очевидное финансовое следствие. При такой модели нам нужно будет сосредотачивать больше ресурсов именно на поселенческом уровне. Больше ресурсов и в виде доходных источников, и в виде бюджетного выравнивания с тем, чтобы иметь возможность затем этим поселениям формировать взносы. Мы полагаем, это делать нужно на равной основе, в расчете на одного жителя, чтобы на этой вот основе формировать взносы в бюджеты муниципальных районов.

При этом есть и альтернативная, другая схема организации межбюджетных отношений, традиционная, когда муниципальный район просто изначально выполняет межмуниципальные функции, которые должны быть обеспечены обычными доходными источниками, закрепленными на долгосрочной основе. Взносов в этой схеме не нужно делать. И соответственно в центр, ну не то, чтобы сказать в центр, относительное происходит смещение финансовых ресурсов именно на уровне муниципальных районов. Конечно, такая вот двухвариантность усложняет отражение такой системы в Налоговом и Бюджетном кодексе.

Но мы полагаем, это совершенно оправданно. Потому что унификация, она всегда вредна делу. А жизнь должна показать, какая схема больше соответствует способам как бы организации жизни населения в той или иной конкретной территории.

Но это как бы такая вводная часть, которая, на самом деле, достаточно проста для реализации. И гораздо более сложные вещи связаны с расходными и доходными полномочиями, и бюджетным выравниванием.

С точки зрения расходных полномочий, законопроект впервые в системном виде описывает функции, которыми должны заниматься разные типы муниципальных образований. Вот эти должны обеспечиваться как бы собственными расходами муниципальных образований, в которые не допускается вмешательство органов власти других уровней. Этот принцип самостоятельности расходных полномочий достаточно жестко закреплен в виде прямого запрета принятия любых законодательных актов … властями, которые приводят к увеличению расходов местных бюджетов. Таким образом мы обеспечиваем автономию местных органов власти в формировании и исполнении расходов по предметам по вопросам местного значения.

Вторая часть расходов, это не все виды расходов местного значения, есть расходы, которые направлены на реализацию отдельных государственных полномочий. Здесь ситуация совершенно как бы другая. Если орган госвласти принял решение о делегировании и наделении этими полномочиями местного самоуправления, жесткая норма о нормативе, по которому должны рассчитываться для всех муниципальных образований по душевому принципу субвенции с обязательной передачей этих средств в местные бюджеты. И местные органы власти отвечают за реализацию государственных полномочий в пределах выделенных на эти цели субвенций. Здесь уже о самостоятельности такой речи не идет, скорее речь идет о самостоятельности в наиболее эффективном использовании средств, но на что именно тратятся деньги довольно жестко должно быть описано в соответственных федеральных законах или в законах субъекта Российской Федерации.

Таким образом вот такая двуединая система полной самостоятельности в расходах по вопросу местного значения и субвенционное финансирование делегированных полномочий означает принципиальный уход от нынешней схемы, мой мандат, твой бюджет, я решил, на что ты должен тратить деньги, это находить деньги у себя, к схеме мой мандат, мой бюджет. Тот уровень власти, который принял решение об увеличении расходов, должен и обеспечить их выполнение за счет собственных доходных источников.

Каждый муниципалитет должен быть обязан вести реестр расходных обязательств. Этот реестр будет представлять собой системное описание типов, видов расходов по отдельным полномочиям, либо вопросов местного значения, либо делегированных и никакие расходы, которые в этом реестре не содержатся не должны финансироваться. Это и будет означать, о чем сказал Дмитрий Николаевич, эти расходы должны направляться только на те функции, которыми общество наделило соответствующий уровень публичной власти.

С точки зрения доходов, разграничения доходных источников. Здесь мы предлагаем идти следующим путем. Устанавливается несколько источников местного формирования местных бюджетов, которые перечислены в такой последовательности: местные налоги, средства самообложения, отчисления от федеральных и региональных налогов, и затем субвенции и средства финансовой помощи.

Вот на самом деле пока конкретных цифр про эти законы нет, какой объем средств должен быть передан в местные бюджеты по тем или иным направлениям, но на данный момент это понятно и оправданно. Потому что нам, прежде всего, нужно будет обсчитать объем расходных полномочий каждого уровня местного самоуправления и только затем мы сможем переводить это в режим конкретных цифр налоговых источников.

Но закон определяет правила, по которым это будет делаться и это принципиально, потому что прежде, чем что-то закреплять нужно определить, по каким принципам мы собираемся это делать, и принципы эти таковы. Отменяется централизация местных налогов, если у нас есть местный налог и он установлен Налоговым кодексом, он полностью поступает в бюджет того уровня власти, который уполномочен вводить и устанавливать этот налог.

Вопрос о том, насколько велики будут местные налоги, мы, на данный момент, решить не можем. На самом деле здесь есть две большие альтернативы. Ориентироваться ли нам именно на местные налоги, как основной источник пополнения местных бюджетов, либо все-таки нам придется в основном формировать местные бюджеты за счет отчислений от федеральных и региональных налогов, с точки зрения отчислений от федеральных и региональных налогов.

С точки зрения долгосрочной перспективы безусловно было бы правильно двигаться по направлению к принципу один налог, один бюджет с тем, чтобы местные бюджеты формировались только или в основном за счет местных налогов. Но, к сожалению, на данный момент у нас нет хороших кандидатов на крупные местные налоги, но за исключением, может быть, налогов на имущество и будущего налога на недвижимость. Все остальные местные налоги пока очень незначительны по своему объему.

И таким образом здесь надо предоставить решение, будем ли мы идти по пути расширения состава местных налогов. Ну, например, можно обсуждать вопрос о введении муниципального налога на доходы физических лиц в виде надбавки к базе, которая будет установлена федеральным законом, или к надбавке на региональный налог с продажи. Вот такого рода режимы, когда есть база налоговая, определенная региональным или федеральным законодательством, а органы местного самоуправления к ней вводят свой местный налог, достаточно распространена в мире, и она действительно обеспечивает настоящую реальную налоговую автономию местного самоуправления. Ну, вопрос, насколько удастся далеко по этому пути продвинуться пока не решен. Это мы будем решать после того, как будем обсуждать конкретные поправки к Налоговому кодексу. В любом случае, видимо, не удастся обойтись без отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты, и делать это предполагается по иным принципам, по сравнению с тем, что как это устроено сейчас.

В Бюджетном кодексе предлагается установить нормами непосредственно прямого действия нормативы отчислений от федеральных налогов в местные бюджеты. Эти нормативы должны быть едины для всех соответствующих типов муниципальных образований и по определению они не могут меняться каждый год, они должны быть долгосрочными.

Такая же норма должна действовать и в отношении региональных налогов, то есть каждый муниципалитет получает на долгосрочной основе гарантированный доходный источник, который не может быть пересмотрен в рамках ежегодного бюджетного процесса, в рамках схем выравнивания. Опять-таки какие это источники мы будем обсуждать в дальнейшем, но, видимо, основным из них должен стать подоходный налог, который уже сейчас на 100 процентов остается в консолидированных бюджетах субъектов Федерации, и, видимо, он должен таким оставаться и в перспективе, и значительная его часть должна поступать в местные бюджеты.

Схемы бюджетного выравнивания, они описаны в законе более подробно, чем доходные источники, но, в принципе, можно было бы и сократить их описание. Здесь проблема состоит не в том, что как бы не ясны принципы, как это делать, схема бюджетного выравнивания довольно давно уже действует на федеральном уровне и, в принципе, предлагается ее транслировать на нижестоящие бюджеты с некоторыми поправками. Но здесь возникает ряд технических вопросов, которые мы опять-таки будем решать позже, а сама схема принципиально выглядит следующим образом.

Поселения будут выравниваться, предлагается, чтобы они выравнивались двумя способами. Первый способ, это непосредственно из бюджетов субъектов Российской Федерации. Понятно, что если региону придется иметь дело с несколькими сотнями муниципальных образований поселенческого типа, эта схема, эта формула должна быть предельно простой, она и предлагается таковой. Фиксированная сумма предназначенная к выравниванию поселения должна быть распределена между поселениями просто пропорционально численности населения. Вот такой вот способ предложен.

Предположим мы говорим, что 10 процентов подоходного налога, налога на доходы физических лиц должно быть передано поселениям, но не так, как традиционным путем, где больше собирается, там и больше остается подоходного налога, что приводит к резким различиям бюджетной обеспеченности, поскольку у нас, ну, в общем, платиться подоходный налог, к сожалению, не гражданам по месту их жительства, а юридическими лицами по месту их нахождения, а распределяется по другому, исходя из численности населения в равном объеме на одного жителя. Тем самым на самом деле происходит просто дифференциация этого норматива сверх минимально гарантированного уровня.

Второй способ выравнивания муниципальных поселений, это обычные дотации, которые мы предлагаем, чтобы распределяли их муниципальные районы, но распределяли по жестко определенным в Бюджетном кодексе принципам, основным из которых является, например, запрет на использование фактических доходов и расходов с тем, чтобы не происходило дестимулирование поселений в развитии налоговой базы и сокращение нерациональных расходов.

Эти принципы будут записаны в Бюджетном кодексе. Но поскольку перейти на них будет достаточно сложно, мы предлагаем ввести достаточно длительный переходный период, в течение которого будет разрешено часть средств вот этого фонда выравнивания поселений использовать и как бы по факту фактически сложившейся сети, и фактически сложившихся расходов и доходов.

Бюджеты муниципальных районов и городских округов тоже предполагается выравнивать вот этими двумя способами подушевыми отчислениями от федеральных и региональных налогов в равном объеме, но этот способ мы должны будет обсчитать дополнительно, есть ли в нем необходимость. Если в этом необходимость появляется, что мы не можем обеспечить вертикальную сбалансированность без такой вот дифференциации нормативов дополнительных отчислений, он будет введен. Но основной способ выравнивания, это дотации из Фонда финансовой поддержки муниципальных районов, создаваемый на субъектном уровне, и который распределяться будет примерно по таким же принципам, по каким сейчас распределяется Федеральный фонд финансовой поддержки и будет распределяться районный фонд поддержки поселений.

И последняя часть, которая описана в законе, это вопросы налогового бюджетного администрирования. Здесь вводится право, ну, то, что у нас все бюджеты должны исполняться по казначейскому принципу, это уже у нас имеется. Здесь вводится право муниципалитета на создание муниципальных казначейств или переход на кассовое обслуживание, на договорное условие казначейства, созданное на региональном и федеральном уровне, взаимодействие с территориальными органами налоговыми органами с тем, чтобы коль уж у нас так сложилось, что единая система налогового администрирования обслуживать бюджеты всех уровней с тем, чтобы местные бюджеты не оказывались в ущемленном состоянии, как это бывает зачастую сейчас. Как минимум должна быть отчетность, налоговая отчетность в разрезе каждого местного бюджета.

И последний вопрос, который, может быть, более такой болезненный и сложный для обсуждения, касается финансовой ответственности. Если то, что записано в законе, будет реализовано, это будет означать резкое, существенное расширение самостоятельности местных органов власти. Но оно невозможно без режима финансовой ответственности. И такой режим предлагается ввести в форме временной финансовой администрации, которая будет вводиться в тех случаях, когда муниципалитет попадает в сложное кризисное финансовое состояние и своими силами не может выйти из состояния неплатежеспособности. В этом случае на период до одного года должны приводиться специальные меры по реструктуризации этой задолженности, помогающей муниципалитету выйти из этого финансового кризиса.

Председательствующий. Спасибо, Алексей Михайлович, присаживайтесь, пожалуйста. Дмитрий Николаевич хотел добавить.

Козак Д.Н. Я хотел буквально два слова добавить в связи с последними словами Алексея Михайловича относительно временной финансовой администрации.

Зная, что все и субъекты Федерации, и органы местного самоуправления в той интерпретации, в которой это все подано, да, очень настороженно относятся к этому институту, хотел сказать следующее: этот институт введения временной финансовой администрации может использоваться только по истечении значительного времени после введения новой модели межбюджетных отношений. Вот мы предлагаем не менее двух лет.

После того, как заработает та модель межбюджетных отношений, о которой говорил Алексей Михайлович Лавров, только, не ранее чем через два года после этого, когда и субъекты, и муниципалитеты знают, какие у них доходные источники, и они закреплены на постоянной основе. Знают на какие дотации, какие трансферты из вышестоящего бюджета в силу закона они могут претендовать. Знают, какие у них расходы и знают, что им никто не может навязать эти дополнительные расходы в середине финансового года. Вот это все гарантировано законом. То есть субъекты и муниципалитеты полностью самостоятельны в пределах их бюджетов, самостоятельны в проведении бюджетной политики.

Вот только после введения этой самостоятельности, обеспечение муниципалитетов и субъектов всем необходимым не ранее чем через два года можно устанавливать, вводить институт финансовой ответственности.

Есть еще тоже два момента. Здесь присутствуют, насколько я знаю, журналисты и опять встанет вопрос о том, что вот изобрели способ снятия губернаторов и мэров. Есть еще такой институт временного исполнения обязанностей и глав администраций, глав муниципальных образований, и руководителей регионов в случае стихийных бедствий, катастроф, когда не могут быть сформированы легитимные органы государственной власти субъектов Федерации либо органов местного самоуправления, либо в случае, если действия, такие факты истории у нас есть, если действия органов публичной власти создают угрозу нарушения, массового нарушения прав и свобод человека, жизни и безопасности граждан и так далее. Вы знаете, как развивались события в начале 90-х годов, в конце 80-х – начале 90-х в той же Чечне. Вот в этой ситуации тоже может быть временно введено внешнее, что называется, управление, оно должно с вышестоящего уровня, может быть назначено должностное лицо на срок не более полугода либо на период до формирования легитимного органа публичной власти.

При этом я понимаю, что сейчас будут возражения относительно того, что вот несудебная некая процедура, поскольку регламентировать все случаи из жизни, все те основания детально, по которым можно ввести такое временное управление невозможно, то это компенсируется детальной процедурой. То есть вот это временное управление можно ввести только на основании обращения представительных, законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, если речь идет о субъектах или представительных органов местного самоуправления. А в случае, если они отсутствуют, то только с согласия Совета Федерации, а в муниципалитете с согласия законодательного, представительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принятого двумя третями голосов. То есть серьезное ограничение.

Процедура принятия такого рода решений очень сильно ограничивает здесь возможности для произвола. И при этом речь идет не о прекращении вот в случае, если речь идет о финансовой администрации, не о прекращении полномочий действующих должностных лиц, а только о введении временно и сроком на один год администрации, которая обладает полномочиями по исполнению бюджета. Только для этих целей.

Спасибо.

Председательствующий. Спасибо, Дмитрий Николаевич.

Последний выступающий. Слово предоставляется председателю Комитета Совета Федерации по вопросам местного самоуправления Алтынбаеву Рафгату Закиевичу. Пожалуйста.

Алтынбаев Р.З. Добрый день, уважаемые участники парламентского слушания!

Мне, наверное, всех сложнее, поскольку, во-первых, закон роздан, вы успели его уже прочитать, наверное. Во-вторых, Дмитрий Николаевич очень подробно остановился на основных принципах закона. Заместитель министра Шипов тоже постарался остановиться на самых, может быть, спорных, на самых необходимых, на сегодняшний день обсуждения, вопросах.

Хочу сказать одно, что вопрос о развитии местного самоуправления, он ведь стоит не сегодня и не вчера, и долгие годы мы на эту тему вели разговоры. С другой стороны, проводилась масса конференций, «круглых столов», научно-практических и так далее… И все пытались найти какое-то оптимальное решение.

Считаю, что наступило время, наконец-то, все мысли, все замечания и предложения сложить в одну корзину, еще раз их оттуда взять, посмотреть, прочитать, осмыслить. И Совет Федерации, конечно, в это тоже внес свою определенную лепту в лице комитета по местному самоуправления. Мы провели и «круглый стол», и провели совещание в округах, постарались максимально подключить представительные, исполнительные органы местных органов власти и субъектов Российской Федерации с тем, чтобы как можно меньше допустить ошибок в формировании или подготовке этого закона.

Сама работа рабочей группы, она носила очень такой достаточно серьезный характер. Я вам скажу, что шли жаркие споры по каждому предложению, по каждому слову, по каждой главе. И в результате вот появился тот проект, который вы сегодня получили.

Я бы хотел сказать, что процесс обсуждения будет идти и дальше. Получат субъекты. Рассмотрят у себя на заседаниях законодательных органов власти, скорее всего. И мы где-нибудь через месяц-полтора, может быть, окончательно получим то суждение, то мнение, которое хотелось бы вложить в этот закон.

Хотел бы остановиться на некоторых проблемах этого закона. Несмотря на то, что все кропотливо работали и, тем не менее, как говорят в народе, должен быть механизм защиты и от дурака. То есть, если сам закон не будет иметь возможности сам себя защитить своими статьями, если этот закон в этом смысле не будет совершенен, то опять же мы придем к тому состоянию, когда разведем руки и, скажем: видите ли, опять что-то не учли, практика показала то-то, то-то и этот закон не живет.

Поэтому, первое, что нужно было бы, конечно, нам еще раз… то есть обратить на это внимание – защиту самого закона от того, чтобы не отходили от принципов, заложенных в новой редакции закона об общих принципах организации местного самоуправления.

Следующее… Сегодня все мы пытаемся обсуждать вопросы организации территориальных основ. Вы знаете, что существуют в России три типа: тогда, когда это есть на уровне поселенческом, когда это есть на уровне административном и тогда, когда это есть на уровне смешанном – и то, и другое. Все они по-своему имеют положительный, так сказать, опыт, положительные моменты. Но в России наступило время тогда, когда все-таки нужно до конца определиться, что должно быть два типа муниципальных образований, чтобы это дало возможность каким-то образом и вертикально, и горизонтально, и с точки зрения управления иметь, так сказать, рычаг того, чтобы система работала в одном русле. Если мы будем идти только по поселенческому принципу и уйдем до маленьких муниципальных образований, но придем к тому, что опять же дискредитируем местное самоуправление, потому что там нет ни инфраструктуры, нет там, скажем, финансово-экономических возможностей. В результате, это будет одно название, вывеска «Муниципальное образование», и на этом всё закончится.

Если мы пойдем по пути только районного, так сказать, уровня, как это происходит в некоторых субъектах, то это опять же отдаление власти от людей. Тоже ни к чему хорошему это не приводит.

Поэтому здесь вот то, что заложено в законе два типа муниципальных образований: поселение, муниципальный район, ну, третий как бы проявляется – это городской округ. Это самый оптимальный, по которому мы очень долго думали, рассуждали, моделировали и ставили себя на место тех, кто будет жить по этим законам.

Второе хотелось бы сказать, что разграничение полномочий – очень щепетильный вопрос. Его можно до бесконечности, эту тему обсуждать. Но в итоге, в итоге более четко, более детально это сделают субъекты. Исходя опять же из тех географических, исторических, национальных, если хотите, экономических возможностей. И мы считаем, что здесь простор деятельность субъектам должен быть.

Далее несколько слов хотел сказать об объединении муниципальных образований. Мы достаточно твердо, если не сказать жестко, записали в законе о том, что муниципальные образования должны объединяться с субъектами ассоциации, а субъекты ассоциации должны вступить в конгресс муниципальных образований. Но в законе, к сожалению, мы до конца не определили статус этого органа.

Это на сегодняшний день некоммерческая организация. Она может только трансформировать те предложения, которые будут поступать с мест. Поэтому было бы желательно, если бы мы в законе все-таки определили место и роль конгресса муниципальных образований. А с другой стороны, не загоняли всех как бы в одно «русло».

Ведь и в самом субъекте муниципальные образования могут объединяться по различным интересам. Есть как бы особенности территорий, и на это хотелось бы обратить внимание.

И третье, довершая, хочу сказать, поскольку по времени ограничивают. Почему существующий закон, по большому счету, не стал работать? Или работает, скажем так, не так, как хотелось бы?

Первое то, что, естественно, там были проблемы, связанные с тем, что этот закон не все учел из практики, то, что потом появилось – это первое.

А второе то, что не было того органа, который методично вел бы эту проблему в Российской Федерации.

Мы и сегодня можем принять самый красивый закон, его нам одобрят наши специалисты в Европе, скажут, что лучше нет. Но, если мы не создадим специальный орган, который будет уже на сегодня, с сегодняшнего момента вести эту серьезную работу, по сути дела, одну из основ конституционного строя нашей страны, у нас с вами опять же ничего не получится.

Появится закон, после появятся изменения в массу, более ста, специалисты говорят, что более ста, в сто законов надо вносить изменения. Всё это должен кто-то отслеживать.

Как это всё происходит на территориях? Территориям помогать, финансово поддерживать. Это должен быть орган на уровне министерства. Может быть, я тут смело высказываю, но я убежден, что такой орган должен быть в стране, который взял бы на себя эту ответственность. И этот человек или, скажем, министр там или председатель комитета, это будет не иметь значения, он должен некоторые пересекающиеся вопросы, связанные с жизнедеятельностью людей, значит, с развитием местного самоуправления всегда координировать. Если этого не будет, не будет местного самоуправления.

Поэтому я сторонник того, чтобы такой орган появился.

Хочу сказать, что комиссия под руководством Дмитрия Николаевича, это надо просто видеть, насколько сложно все, не так просто как бы уложить все мнения и найти ту золотую середину. Но золотая середина найдется, хотя совершенству предела нет. Мы через год можем сказать, что в этом законе нужно что-то изменить. Наверное, будем менять.

Поэтому я бы считал, что тот представленный проект, который сегодня роздан, он должен ложиться в основу наших обсуждений. Мы его только должны дошлифовывать. И в итоге до конца года желательно, чтобы мы получили этот закон.

Спасибо за внимание.

Председательствующий. Спасибо.

Прежде, чем мы перейдем к прениям, значит, у вас, я не знаю, роздан или нет, состав редакционной комиссии по выработке рекомендаций парламентских слушаний. Мы, здесь посовещавшись, сюда внесли некоторые изменения. Значит, если есть, роздан? Не роздан. Тогда я зачитаю состав, и если будут предложения какие, может быть, мы решим кого-то добавить.

Боос Георгий Валентинович - председатель, Мокрый Владимир Семенович – заместитель председателя, Корнеева Надежда Анатольевна – заместитель председателя Комитета Госдумы по вопросам местного самоуправления, Бабичев Игорь Викторович – секретарь Конгресса муниципальных образований Российской Федерации, Васильев Всеволод Иванович – Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Дроботов Александр Николаевич – председатель Городской Думы города Тольятти Самарской области, Катунин Сергей Михайлович – глава администрации муниципального образования, город Сыктывкар, Лапин Владимир Александрович – заместитель руководителя аппарата Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления, Шереметьева Элеонора Михайловна – президент Ассоциации малых и средних городов России, глава Угличского муниципального округа и Шипов Виталий Валентинович – заместитель Министра экономического развития и торговли Российской Федерации. Какие-нибудь есть еще пожелания? Пожалуйста, вот к микрофону подойдите.

Федотов В.Н. Уважаемый председательствующий, …, на наш взгляд, Правовой исследовательский центр Российской Ассоциации «Территориальное общественное самоуправление». На наш взгляд, здесь есть проблема соответствия законопроекта конституционным правам граждан. Мы этим вопросом занимаемся профессионально. Поэтому просим включить нас в состав этой комиссии.

Председательствующий. Вас это кого?

Федотов В.Н. Федотов Владимир Николаевич.

Председательствующий. А организация какая?

Федотов В.Н. Правовой исследовательский центр Российской Ассоциации «Территориальное общественное самоуправление».

Председательствующий. Правовой…

Федотов В.Н. Правовой исследовательский центр…

Председательствующий. Сейчас, подождите. Я буду записывать.

…исследовательский…

Федотов В.Н. Правовой исследовательский центр Российской Ассоциации «территориальное и общественное самоуправление». Я хочу довести до вас…

Председательствующий. … подождите, подождите. Российской Ассоциации….

Федотов В.Н. ТОС (территориальное общественное самоуправление).

Я хочу довести до вас, что отчет проверяла Генеральная прокуратура, так что не надо здесь. Я … предложение.

Председательствующий. Понятно.

Федотов, как имя-отчество?

Федотов В.Н. Владимир Николаевич.

Председательствующий. Федотов Владимир Николаевич. Владимир Николаевич. Так, еще есть какие-то пожелания?

Савельева Л.А. Есть предложение, пожелание есть. Савельева Лидия Александровна, депутат Городской Думы города Тулы.

Председательствующий. А вы будете приезжать сюда на заседание комиссии?

Савельева Л.А. Да, буду.

Председательствующий. Каждый день?

Савельева Л.А. Как часто? Сколько дней?

Председательствующий. Хорошо. Савельева…

Савельева Л.А. Лидия Александровна, депутат Городской Думы.

Председательствующий. Лидия Александровна.

Савельева Л.А. У нас транспорт теперь хорошо ходит.

Зиятдинова Ф.Г. Георгий Валентинович, если можно еще одно предложение?

Председательствующий. Да.

Зиятдинова Ф.Г. Недавно был проведен семинар российский на базе города Елабуга Республики Татарстан. Многие очень присутствовали мэры молодых средних городов. И очень серьезно был проанализирован опыт работы Республики Татарстан по местному самоуправлению. Присутствует председатель парламента нашего Мухамедшин Фарид Харуллович. Мне представляется целесообразным опыт и мнение спикера, который долгое время и в научном, и в практическом плане этим занимается, использовать. Мухамедшин Фарид Харуллович – председатель Госсовета Республики Татарстан.

Председательствующий. Понятно. Спасибо большое. Присаживайтесь, Флюра Газизовна.

Сейчас, Эдуард Аркадьевич… Я прошу успокоиться. Я понял, что совершил уже ошибку.

. Все уже, я у микрофона.

Председательствующий. Нет, это напрасно вы у микрофона. Я его сейчас отключу, и на этом закончится все.

. Предложение-то по существу. Я …

Председательствующий. Я прошу, пожалуйста, остановиться. Иначе, я говорю, выключу микрофоны сейчас. Давайте вот что, мы говорим сейчас не о комиссии по доработке закона. Поэтому в данном случае бесценный опыт Мухамедшина, безусловно, имеющийся, здесь немножко не к месту будет употреблен. Мы говорим сейчас о редакционной комиссии по выработке рекомендаций парламентских слушаний. Вот о своем бесценном опыте, выйдет Мухамедшин и скажет здесь с трибуны. И они попадут в рекомендации. Не надо раздувать эту комиссию до фактически повторения всей аудитории, сидящей здесь. Поэтому я вычеркиваю всех, кого я до сих пор вписал. Всех прошу присесть на свои места, успокоиться. Тот состав комиссии, который я зачитал, тот и утверждаем. Все.