Уважаемые участники Международной конференции, мне предоставлена честь открыть Международную конференцию "Местная демократия – основа демократической системы: законодательные аспекты усиления местной демократии в Российской Федерации".

Я хотел бы начать свое вступительное слово с приветствием, с которым обратился Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Егор Семенович Строев ко всем участникам нашей конференции:

"Приветствую уважаемых участников Международной конференции. Уверен, что ваша совместная работа в Совете Федерации и в Государственной Думе станет важным событием в рамках Программы сотрудничества Российской Федерации и Совета Европы. Стратегическая лепта развития России, социально-экономическое возрождение с опорой на широкую и мощную демократическую базу, единую и сильную систему публичной власти от местной до федеральной - это сознательный выбор нашего общества, еще раз подтвержденный в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию на 2001 год.

Сильная и вместе с тем демократическая власть немыслима без действенного местного самоуправления, наиболее эффективной формы непосредственного участия граждан в осуществлении властных функций.

В российской истории политико-правовой института городского и земского самоуправления имеет вековые традиции. Но процесс его эволюции был неоднозначным, проходил этапы расцвета и упадка.

Поэтому сегодня для России как члена Совета Европы принципиальное значение имеет возрождение этого института именно в его международно-правовом значении, зафиксированной в Европейской Хартии местного самоуправления, как право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Опыт других стран развития структуры местного самоуправления является для России важным источником идей, поиски оптимальных решений в этой сфере. Впечатляют интерес и внимание, которые наши партнеры по Совету Европы проявляют к нашим реформам в целом и к возрождению местного самоуправления, в частности. Их открытость и искреннее желание поделиться своим богатым опытом в этой сфере.

Желаю конференции успешной работы, а ее участникам здоровья и благополучия. Егор Строев". (Аплодисменты.)

Дорогие друзья, разрешите приветствовать вас также от имени Комитета Совета Федерации по делам Федерации, Федеративному Договору и региональной политики и пожелать всем участникам нашей Международной конференции плодотворной работы.

Конференция, которая сегодня открывается, действительно важное событие в рамках программы совместных мероприятий Российской Федерации и Совета Европы. Вопрос, касающийся местного самоуправления, имеет особое значение на нынешнем этапе демократического развития российского государства. Местное самоуправление в России имеет глубокие исторические корни, достаточно вспомнить и Новгородское вече и земство, и местные советы, таковы основные этапы эволюции самоуправления.

Но для нас началом развития подлинного местного самоуправления в Российской Федерации основано на реализации всех ее традиционных признаков, можно считать принятие Конституции Российской Федерации в 1993 году. Именно она определила местное самоуправление как одну из форм власти, максимально приближенной к населению

Россия как федеративное государство создало все необходимые демократические атрибуты, обеспечивающие наиболее полный учет интересов граждан, и исключающие узурпацию власти. И сегодня, когда в России идет поиск новых, более совершенных форм государственного правления и путей повышения эффективности деятельности местного самоуправления, опыт, накопленный европейскими демократическими государствами актуален для нас как никогда.

В течение двух дней на конференции, а она, вы знаете, будет проходить и в Совете Федерации, и в Государственной Думе, предлагается обсудить вопросы, которые находятся в центре внимания обеих палат российского парламента и Президента Российской Федерации.

Владимир Владимирович Путин на заседании Госсовета и в своем Послании Федеральному Собранию отметил буквально следующее: "Местное самоуправление - самая близкая к человеку власть. Это власть, за которую рядовой гражданин должен дотянуться рукой". И далее: "Провозгласив фактический лозунг о приоритетном развитии местного самоуправления, мы пока практически не сделали, либо сделали очень мало для его реального воплощения в жизнь. Нам давно пора навести порядок в муниципальном законодательстве".

Современное понимание термина "субсидиарность" отражает практику постоянного перераспределения полномочий между органами власти различного уровня.

Сам факт появления местного самоуправления в структуре организации власти связан со стремлением максимально приблизить уровень управления к уровню исполнения. Попытка заложить этот принцип в законодательную базу пока, к сожалению, не получали должного развития. Поэтому отработка взаимодействия трех уровней управления в российском государстве остается сложной и в то же время очень актуальной задачей.

Комитет Совета Федерации по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике на своих заседаниях, мероприятиях постоянно ищет законодательное решение этих проблем.

В апреле этого года комитет в Тюмени провел "круглый стол", на котором обсуждались вопросы территориальной организации местного самоуправления, разграничение полномочий межбюджетных отношений. Надо сказать, что на этом "круглом столе" представители более 30 субъектов Федерации вели достаточно открытый, откровенный разговор по всем проблемам местного самоуправления, подчеркивая вместе с тем, что в нашем законодательстве очень много нерешенных проблем, несогласованностей, разрывов, и самое главное, что действующее законодательство далеко не в полной мере отражает потребности сегодняшнего дня.

С 1993 года в субъектах Российской Федерации идет широкомасштабный процесс формирования регионального законодательства по вопросам местного самоуправления, а в муниципальных образованиях - собственной нормативно-правовой базы.

Полнота законодательного регулирования по регионам различна. Некоторые субъекты Федерации приняли только минимально необходимый перечень законов, другие же развивают свое законодательство в опережающем темпе, не дожидаясь принятия федеративных или федеральных законов. И в этой ситуации федеральным законодателям разумно учитывать все рациональное, что наработано в регионах.

Таким образом, движение по сближению федерального и регионального законодательства должно быть встречным. Вместе с тем мы хорошо понимаем, что принятые законы еще далеко не совершенны как на федеральном, так и на региональном уровне и нам еще много предстоит работать.

В последние годы сохраняется разрыв между расходными и доходными долями местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации. К сожалению, это приводит к задержке зарплаты бюджетникам, недостаточному финансированию объектов жилищно-коммунального хозяйства, социально-культурной сфере. Много проблем у нас было этой зимой. Достаточно вспомнить Приморье.

На исправление ситуации, которая сложилась с местными финансами, направлена рассмотренная Правительством Российской Федерации буквально на днях, программа развития бюджетного федерализма на период до 2005 года. Реформа межбюджетных отношений может рассматриваться в качестве связующего звена всей системы социально-экономических преобразований, положенных в основу стратегии развития страны до 2010 года.

Сегодня Правительство Российской Федерации по поручению Президента готовит программу реформирования и модернизации жилищно-коммунального хозяйства. Этот вопрос был вынесен на заседание Госсовета, как вы хорошо знаете, где шел достаточно откровенный и серьезный разговор.

Реализация этой программы позволит повысить качество жилищно-коммунального обслуживания потребителей, обеспечить надежность работы инженерных систем жизнеобеспечения, комфортность и безопасность условий проживания.

Территориальные проблемы организации местного самоуправления являются предметом рассмотрения Госсовета и обеих палат Федерального Собрания. Предложенные Президентом и Правительством Российской Федерации меры предполагают, что для эффективного выстраивания вертикали исполнительной власти необходимо рассматривать местное самоуправление как средство вовлечения населения в программу проводимых реформ.

С другой стороны, сами реформы, как недавно подчеркнул Владимир Владимирович, нужны лишь тогда, когда они направлены на действительное улучшение социальных условий жизни людей. Наша задача на данном этапе состоит в законодательном оформлении предложений по решению задач реформы. И хотя Россия имеет свою специфику развития местного самоуправления, мы готовы использовать подходы, наработанные за рубежом, и вместе поискать варианты использования европейского опыта в развитии местного самоуправления в наших российских условиях.

Надеемся, что в рамках этой конференции дискуссия государственных деятелей, ученых, экспертов из России и Совета Европы будет иметь практический выход в деле дальнейшего построения демократического российского государства. Обогатит не только теорию, но и на практике позволит развивать законодательство в сфере местного самоуправления.

Я благодарю участников и организаторов конференции. Хотел бы вас познакомить с представителями, которые находятся здесь, в президиуме.

Я хотел бы представить господина Филипа Блэра, директора Департамента сотрудничества в области местного и региональной демократии Совета Европы.

Я очень рад представить вам господина Луиса Роппе, первого заместителя Председателя Институционного Комитета Палаты местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы.

Я хотел приветствовать господина Мокрого Владимира Семеновича, председателя Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления. (Аплодисменты.)

Рад представить вам Кирпичникова Валерия Александровича, первого заместителя Министра по делам Федерации, национальной и миграционной политике Российской Федерации. (Аплодисменты.)

От всей души хочу представить Сысуева Олега Николаевича, президента Конгресса муниципальных образований Российской Федерации. (Аплодисменты.)

Отрадно отметить, что наши встречи стали регулярными. Многие наверное помнят, что 5-7 октября состоялась Международная конференция по проблемам бюджетного федерализма и многие здесь присутствующие принимали участие. В пятницу закончился, я считаю, грандиозный пятый Экономический форум в Санкт-Петербурге, где очень активно также принимали участие представители Совета Европы и мы имели возможность выслушать массу интересных предложений, докладов, которые позволят нам стратегически скорректировать отдельные позиции нашей деятельности, вместе с тем более пристально посмотреть на тот позитивный опыт, который есть у Совета Европы.

А сейчас давайте непосредственно перейдем к нашей работе. Я предоставляю слово для приветствия господину Блэру, директору Департамента сотрудничества в области местной и региональной демократии Совета Европы, пожалуйста.

Уважаемый председатель, уважаемые участники Международной конференции!

Внимание! Сначала буду говорить по-русски, а потом по-английски.

Разрешите мне прежде всего выразить мою искреннюю благодарность Совету Федерации, Государственной Думе, Правительству Российской Федерации, а также Конгрессу муниципальных образований Российской Федерации за содействие в организации данной конференции по проблемам развития местной демократии в Российской Федерации.

Разрешите мне перейти на мой родной язык.

Дамы и господа! Мне доставляет большое удовольствие приветствовать вас всех здесь сегодня от имени Совета Европы. Это очень своевременно, что здесь проходит такая конференция. Все крупнейшие федеральные институты как парламентские, так и принадлежащие к исполнительной власти, в настоящее время занимаются обсуждением поправок к существующему законодательству по местному самоуправлению.

Тот факт, что мы сегодня здесь, в Совете Федерации, и завтра в Государственной Думе будет обсуждать эту тему, является доказательством того, что эта тема исключительно важна и что этой теме оправдано уделяется столь важное внимание в контексте реформ в России. В контексте текущих реформ нет никакого окончательное ответа. До сих пор такого ответа не было найдено на некоторые основополагающие вопросы: в каком направлении следует двигаться в области этих реформ. Некоторые люди до сих пор выступают за большую централизацию власти.

Легко понять, почему они ищут решение на этом пути. Они указывают на отсутствие целостности в системе, на трудность обеспечения соблюдения федерального законодательства и на нежелание некоторых региональных и местных кругов соблюдать общие национальные интересы. Поэтому они считают, что необходима сильная рука.

Позвольте мне сразу сказать, для того, чтобы избежать любое недопонимание, что мы в Совете Европы также считаем, что центральная государственная власть должна быть укреплена. Решительные и сильные меры необходимы для того, чтобы правопорядок был обеспечен, чтобы демократические принципы и практика соблюдались во всех частях страны, чтобы у граждан везде были одинаковые права - гражданские, политические социальные, и чтобы действительная солидарность реализовалась как на богатых частях земли, страны, так и в бедных частях страны. Но это не означает, что централизация должна быть приоритетом.

Современное демократическое государство и прежде всего такое демографически огромное и демографически разнообразное государство как Российская Федерации нуждаются как в центральном правительстве, способном обеспечить целостное административное, правовое регулирование и экономические рамки, и гарантирует социальную справедливость. Но также гражданам нужна сильная и процветающая демократия на региональном и местном уровне. Если не будет эффективной местная и региональная демократия, то будет подавлена инициатива, которая столь важна для развития страны. Вы будете поощрять демократические проволочки и инерцию. Будет вызвано разочарование среди граждан, которые должны участвовать в динамичных процессах у себя на местах.

Было бы ошибочным считать, что центральные органы управления, какими бы разумными они не были, лучше для местной общины, чем местные представители, избранные представителями такой местной общины. Вот почему вместо того, чтобы вмешаться в формирование политики местных, избранных представителей, уже не говоря о том, что нужно назначать официальных представителей на местах, необходимо сделать другое. Нужно, чтобы местные органы власти действовали в хорошо продуманных рамках, которые бы предотвращали нарушения и злоупотребления.

Во-вторых, и это самое важное, местные органы власти должны обладать четко очерченными правовыми правами и полномочиями, соответствующими их задачам. Они должны получать соответствующую подготовку для выполнения своих исполнительных функций. Там должны быть подготовленные сотрудники.

Поэтому, с одной стороны, нужна слитная система децентрализации и сильное местное самоуправление. Это единственно разумный путь и это соответствует международным правовым обязательствам Российской Федерации, поскольку ваша страна ратифицировали Европейскую Хартию местного самоуправления, которая, как вы знаете, излагает нормы и принципы демократической системы, которую должны соблюдать в применении к любому местному органу самоуправления.

Мы подробно должны будем рассмотреть здесь последствия применения таких европейских норм в условиях текущих реформ в России. Но позвольте мне кратко упомянуть несколько задач, которые, на мой взгляд, должны быть основополагающими в процессе реформ. Прежде всего, я советую следующее.

Старайтесь обеспечить равные отношения. Все граждане должны иметь право на местное самоуправление. Таким образом, не должно быть никаких причин того, чтобы лишать какие-то сельские районы или большие города демократически избранных местных властей, включая демократически избранных исполнительных органов власти, не взирая на вид таких органов управления.

Затем, старайтесь, чтобы была обеспечена простота. Не должно быть слишком много различных уровней управления или слишком много было различных видов местных властей. Федеральное законодательство должно обеспечить определенное единство, но в то же время должна быть оставлена и свобода регионам для того, чтобы они принимали решения, соответствующие местным условиям. Использование различных классификаций местных властей в федеральном законодательстве может привести к путанице и этого нужно избегать.

В-третьих, необходимо, чтобы была ясность. Определение и распределение полномочий должно быть как можно более четким. Необходимо знать точно, кто отвечает за что, к кому граждане должны обращаться, для каких целей и кого они могут привлечь к ответу, если те или иные услуги не оказываются соответствующим образом.

Полномочия по конкретным направлениям не должны распределяться между различными органами власти. Если существует двухуровневая система муниципального руководства, то она должна быть максимально ясной для того, чтобы не было никакой фрагментации местного правительства.

В-третьих, необходимо обеспечить практичность. Не пытайтесь с самого начала достичь всех целей за один раз при распределении полномочий среди муниципалитетов. Необходимо, чтобы они эффективно выполняли пусть еще ограниченные свои задачи. Кроме того, необходимо, чтобы на местном уровне были достаточные финансовые ресурсы. Иначе муниципалитеты не смогут выполнять свои полномочия эффективным образом, и местная демократия будет дискредитирована в глазах граждан.

Затем свобода действий. Даже если в законодательстве будут установлены общие критерии или нормы поведения, то тем не менее должны оставаться возможность для осуществления местной инициативы, для принятия к исполнению методов осуществления действий, соответствующих местным условиям. Для некоторых целей разумно и оправдано с юридической точки зрения потребовать, чтобы местные власти выступали в качестве представителей, даже агентов государства в осуществлении различных вопросов, относящихся к государственным полномочиям. Но такие делегированные задачи не должны превалировать. В частности, они не должны поглощать все ресурсы муниципалитетов. Они не должны быть такими, чтобы автономной компетенции не оставалось никакого бы пространства и простора. Без такой свободы местная свобода останется лишь в теории.

И, наконец, нужно обеспечивать равноправие. Несмотря на различия в потребностях и финансовых возможностях, местные власти должны быть в таком положении, когда они в принципе будут в состоянии предоставлять сопоставимые уровни услуг своим гражданам. Это подразумевает, что средства будут распределяться не произвольно, а исходя из объективных критериев и потребностей в расходах. Отсутствие такого механизма приведет к тому, что у местных муниципалитетов самоуправление будет лишь на бумаге.

Эта конференция посвящена вопросу, который обсуждался на конгрессе местных и региональных властей Европы, который состоялся в октябре прошлого года в Москве. Но мое впечатление, что финансовая зависимость местных властей не уменьшается, а увеличивается.

Несколько слов о необходимости в эффективных средствах защиты от злоупотребления и вмешательства со стороны более высоких органов власти. Стремление вмешаться в решение местных властей всегда весьма сильно. Но если его не сдержать и не ограничить лишь четко определенными целями, то такое вмешательство будет противоречить концепции местной автономии. Поэтому должны быть эффективные юридические средства предотвращения таких злоупотреблений. А конкретные контрольные механизмы должны обеспечивать положение, при котором местные власти будут уважать требования закона. И политический контроль за соответствием их действий интересам людей, интересам сообщества – вот что соответствует интересам людей. Законодатель не может не способствовать тому, чтобы контроль со стороны граждан был самым эффективным.

Дамы и господа, я надеюсь, что эти аспекты будут подробно рассмотрены в ходе нашей конференции. Местное самоуправление – это сложный вопрос, заслуживающий весьма деликатного и весьма пристального внимания к различным элементам этой темы. Эта конференция является частью нашей работы, направленной на правовую помощь в области реформы местного правительства. Она должна стимулировать широкую дискуссию по важным вопросам, которые мы обсуждаем. Я приветствую присутствие здесь столь большого количества парламентариев, высоких государственных представителей и представителей местных и региональных властей.

Здесь от Совета Европы находится целая бригада – два независимых эксперта по вопросам местного самоуправления и два члена Конгресса местных и региональных властей Европы, которые являются весьма известными практиками в области вопросов, связанных с местным самоуправлением. И я очень рад, что они находятся здесь вместе с нами на этой важной конференции. Поэтому мы можем вполне провести очень богатую и очень интересную конференцию. Благодарю вас. (Аплодисменты.)

Спасибо за приветствие, за добрые слова. Очень приятно, что Совет Европы поддерживает направление реформ, которые проводит наш Президент, потому что в контексте Вашего выступления мы как раз и получили поддержку тем предложениям, над которыми мы сегодня работаем.

Слово для приветствия предоставляется господину Мокрому Владимиру Семеновичу, председателю Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления. Пожалуйста, Владимир Семенович.

Уважаемые дамы и господа, уважаемые коллеги, уважаемые участники Международной конференции! Прежде всего, позвольте приветствовать вас от имени депутатов Государственной Думы, и прежде всего Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления и выразить признательность Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, нашим зарубежным гостям, представителям Совета Европы, Конгресса местных и региональных властей Европы, представителям министерств и ведомств Российской Федерации, Конгрессу муниципальных образований Российской Федерации, всем участникам сегодняшней конференции за активное участие в ее подготовке, за внимание к непростым вопросам развития местной демократии, вопросам законодательного регулирования деятельности одного из основных институтов местной демократии – института местного самоуправления в Российской Федерации.

Надеюсь, что предоставленная сегодня возможность обменяться мнениями по проблемам формирования законодательной базы местного самоуправления, поделиться опытом становления и развития местной демократии как в России, так и в Европе принесет новые идеи, послужит достаточным импульсом для дальнейшего продвижения вперед в деле становления российского федерализма, построения современного гражданского общества, основанного на принципах демократии.

С развитием подлинного народовластия, представительной и непосредственной демократии изменялись и основы местного самоуправления в России, совершенствовалась его законодательная база. Неотъемлемым элементом последнего десятилетия стало введение обновленного варианта местного самоуправления, традиции которого уходят вглубь веков.

Современная модель местного самоуправления в Российской Федерации основана на положениях Конституции Российской Федерации, нормах Европейской хартии местного самоуправления. И хотя на первый взгляд кажется, что в России создана стройная система правового регулирования местного самоуправления, мы знаем, что по ряду объективный и субъективных причин муниципальное право на сегодня не свободно от недостатков. В своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент России отметил, что пора навести порядок и в муниципальном законодательстве. Очевидно, что усиление местного самоуправления должно быть одним из главных политических приоритетов в ходе настоящей и будущих экономических и законодательных реформ.

Считаем, что назрела необходимость решения вопроса о разграничении полномочий между всеми уровнями публичной власти России, более четкого закрепления компетенции органов местного самоуправления. В серьезном укреплении нуждается финансово-экономическая база местного самоуправления, которая гарантировала бы муниципалитетам достаточный уровень ресурсов.

Следует подумать и над вопросами создания действенных механизмов контроля за деятельностью органов местного самоуправления, которые гарантировали бы уважение законности и повышение эффективности, не затрагивая свободу выбора органов местного самоуправления при исполнении своих полномочий.

Все эти проблемы вошли в темы секций нашей конференции. Я выражаю уверенность, что мнения и предложения, прозвучавшие на сегодняшней Международной конференции помогут нам принять наиболее эффективные и взвешенные решения при подготовке законодательных актов, направленных на совершенствование, становление и развитие местного самоуправления в Российской Федерации. Желаю творческой работы всем участникам конференции. (Аплодисменты.)

Спасибо, Владимир Семенович. Слово для приветствия предоставляется господину Кирпичникову Валерию Александровичу, первому заместителю министра по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации.

Уважаемые участники конференции, гости из Совета Европы! Я рад от имени Правительства и нашего министерства приветствовать вас в этом зале, и особо хотел бы подчеркнуть, что именно в этом зале, в стенах Совета Федерации. Совет Федерации – это тот самый орган, который в середине 90-х годов не пропустил через себя ни одного закона о развитии местного самоуправления, все их вернул обратно, все до одного. И все законы, которые приняты в Российской Федерации, прошли через преодоление вето, наложенного Советом Федерации. И то, что современный состав Совета Федерации вот уже раз за разом обращается к этой теме, совсем недавно в Тюмени провели очень большой и содержательный "круглый стол", вот сейчас вместе с Советом Европы, это дает нам надежду, что мы в конце концов при понимании и бывшими членами Совета Федерации всей этой проблемы все-таки перейдем действительно на реализацию конституционной модели, а не сохраним у себя пристрастие к административным привычкам управлять командными методами, но не правовыми.

Собственно говоря, почему у нас великое множество проблем с местным самоуправлением, хотя в плане законодательства эта система власти у нас обеспечена очень хорошо, это неоднократно отмечали и специалисты из других государств. У нас великолепная в этом плане передовая Конституция, хорошие базовые законы. Естественно, процесс законотворчества бесконечен. Но вот я только что в материалах нашел, наверное, организаторы не случайно подложили эти публикации, вот зачитаю: "С самого начала 1994 года муниципальной реформы (это про Россию, естественно, говорится) мы, как всегда, принялись изобретать велосипед. И в результате изобрели телегу начала ХIХ века, пытаясь в современном обществе реализовать отжившую полтора столетия назад общественную теорию самоуправления". Одна из причин того, что мы плохо развиваем конституционную модель в собственном государстве – огромное наличие доморощенных злопыхателей, как на этой странице в этой публикации.

Меня поражает все последние семь с лишнем лет после принятия Конституции, когда выходят на трибуну, причем в залах властного органа, часто это бывало в разных залах, большие ведущие ученые и начинают призывать с этой трибуны, не с этой, а формально с какой-то трибуны, практически к антиконституционному переделу. И мы это все слушаем, записываем, выпускаем рекомендации, даем друг другу какие-то наставления. Вот та самая жесткость государства, о которой здесь уже говорилось, жесткость государства, воля политическая нужна прежде всего для того, чтобы, наконец-то, двинуться в сторону реализации конституционной модели государственного устройства.

Правительство за последние месяцы целую серию документов такого рода приняло, одобрило, в частности, программу бюджетного федерализма до 2005 года. Очень много правильных и хороших слов. Сумеем мы с вами до 2005 года реализовать эту программу, значит, мы сдвинемся с мертвой точки. Почему у нас сейчас эти муниципалитеты, о которых многие пишут, оторваны от государственной власти как церковь, почему они прозябают и почему сейчас к ним стали выставлять претензии, что власть не состоялась, власть не оправдала себя, значит, нужно опять в очередной раз все переделывать, хотя прошло всего несколько лет?

Не оправдалась только потому, что вот по данным Минэкономики, в 1998 году она в среднем по стране была обеспечена ресурсами по отношению к сбросу Минтруда расходов на 46 с половиной процентов.

Если власть обладает ресурсами менее половины от того, что она уже должна реализовать, вот мы с вами и накапливаем бесконечные проблемы в жилищно-коммунальной реформе, стоим на угрозе в разных регионах техногенных катастроф. А когда мы пришли к этому состоянию, то оказывается сама власть-то и виновата в том, что она вот в таком виде оказалась.

Как правило, основная вина, основные проблемы лежат на нас, на плечах вот федерального уровня власти. Мы где-то что-то недорешали, пообещали, но не сделали. Поэтому целая серия документов, правильно написанных и принятых, таких, как стратегия на предстоящие десять лет социально-экономического развития государства, программа бюджетного федерализма, одобренная, утвержденная Правительством, вот сейчас основная задача – это реализация.

Принципы менять нельзя, потому что принципы изменить невозможно, но вот реализация этих принципов, которые у нас записаны в Конституции в базовом законе об общих принципах, вот это наша предстоящая задача на несколько лет.

Спасибо. Я считаю, что вот эта конференция будет также шагом на пути решения этих наших уже застаревших проблем.

Спасибо, Валерий Александрович. Я думаю, обоснованную Вы выразили как бы уверенность в том, что обновленный Совет Федерации сумеет более плодотворно решать проблемы местного самоуправления. Хотя на последней сессии, когда мы рассматривали вопросы программы, мы не случайно высказали целый ряд претензий в адрес Правительства, и именно потому, что, как мы посчитали, уровень бюджетов местного самоуправления в недостаточной степени обеспечил вот те полномочия, о которых Вы как раз и говорите.

Но нам надо вместе работать, вот с позиции Совета Федерации, прошу прощения.

Слово для приветствия предоставляется господину Роппе – первому заместителю Председателя Институционального Комитета Палаты местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы.

Господин председатель, дамы и господа!

Для меня особая честь обратиться к этому представительному форуму, состоящему из российских парламентариев в моем качестве вице-председателя Институционального комитета Конгресса. Я тоже очень рад, что российские парламентарии уделяют так много внимания местному самоуправлению и реформе в этой области. И привлекли Совет Европы к процессу рассмотрения будущего местной демократии в России.

Как вы знаете, Конгресс местных и региональных властей Европы активно участвует в мониторинге выполнения обязательств, которые Российская Федерация предприняла в области местной демократии. Развитие местного самоуправления в России, начатое в 1993 году, когда новая Российская конституция была принята, и следующие шаги по пути к демократии, к демократическому самоуправлению, постепенно создавались и демократические выборные органы власти. И целый ряд других федеральных законов был принят, касающихся местного самоуправления. А также сюда относится ратификация Европейской Хартии местного самоуправления.

За последние семь лет во многих аспектах Российская Федерации сделала значительные успехи в области местной демократии, постепенно продвигаясь от централизованной политической системы к более децентрализованной и федеральной системы, которая должна рассматриваться, как большое достижение.

Основные гарантии были предоставлены Федеральной конституцией и специальными отдельными законами. Это было признано Советом Европы. Однако многие коллеги в России признают, что много еще предстоит сделать на федеральном и региональном уровне для того, чтобы преобразовать растущую местную демократию в устойчивую, эффективную и последовательную жизнеспособную систему, призванную отвечать на потребности населения.

Позвольте мне прежде всего призвать к усилению местной демократии и объяснить, почему Совет Европы считает местную демократию, основанную на принципах Европейской Хартии местного самоуправления, одним из краеугольных камней подлинного демократического общества.

За последние десятилетия реформы на местном уровне происходили в большинстве государств – членов Совета Европы обычно в форме децентрализации, направленной на создание прочных локальных образований, способных обеспечивать широкий диапазон локальных услуг более эффективно.

Эти изменения во всех случаях привели к более децентрализованной структуре для принятия и осуществления решений в отношении публичных моментов. Эти изменения также изменили роль и отношения между центральными, региональными и местными властями. Местные власти сейчас уже не рассматриваются, как местные отделения министерств или центрального правительства по проведению их политики, а скорее, как партнеры, к которым обращается местное население со своими заботами.

Таким образом, отношения между центральными и местными властями сводятся более к переговорам, к сотрудничеству и обмену мнениями, а не к патернализму или конфронтации.

Во многих странах местные власти сегодня играют важную роль в отношении улучшения социально-экономической ситуации и благосостояния своих районов, где они действуют. Тем самым они полностью используют местные возможности, и разрабатывать местные инициативы, которые являются лучшим способам помочь их региону завершить социальные и экономические преобразования.

Участие местных властей в этом процессе непосредственно способствует укреплению социального единства и улучшению экономической ситуации страны.

Российские власти, естественно, имеют законную волю улучшить экономическое положение страны, более эффективно откликаться на потребности населения и выдвигать новые инициативы в области устойчивого развития страны.

В этом положении может возникнуть желание централизовать ресурсы и распределять их из центра. Однако, как показывает опыт многих стран, которые сталкиваются с такими же проблемами, центральное правительство не может создать в одиночку все необходимые условия для долгосрочного экономического роста.

В высшей степени централизованное управление такой большой страной будет уменьшать эффективность, и ставить под угрозу экономическое развитие страны. В своей стратегии центральное правительство должно опираться на местных партнеров в общественных делах, и должно создавать условия для диалога, поскольку разработка политики должны являться ответственностью всех трех уровней – федерального, регионального и местного управления.

Для создания условий для диалога означает создание прежде всего на федеральном уровне соответствующего законодательства, которое создаст основы для нормальной работы местных властей.

Я рад, что сегодня мы можем обсудить некоторые элементы нашей дискуссии, некоторые аспекты правовых реформ и укрепления местной демократии в Российской Федерации. Мы приветствуем эту инициативу, направленную на создание сильного местного самоуправления.

Первый элемент – это ответственность, которая передается местным властям. Я думаю, что здесь есть целый ряд принципов, которые необходимо соблюдать при предоставлении новых полномочий местным властям. Для этого необходимо предоставить им в рамках закона необходимые полномочия управлять общественными делами, брать за них ответственность и действовать в интересах местного населения. Это основа концепции местного самоуправления, заложенной в уставе.

Это право может быть осуществлено на счет передачи местным властям минимального количества основных обязанностей, которые могут отличаться в условиях России, где есть различные исторические и культурные традиции, в зависимости от типа и размера регионов.

В то же самое время было бы необходимо, чтобы в законодательстве объяснялись в каждой области масштабы ответственности центрального правительства и также ответственность местного самоуправления, для того чтобы избежать постановки под вопрос автономии, которая была принята в общих законах.

Очень важно, чтобы эти власти получали адекватные финансовые ресурсы для выполнения своих обязательств. Центральное правительство не должно наделять полномочиями местные органы власти, не обеспечивая соответствующими ресурсами. И в этом отношении мы хотели бы призвать российских парламентариев рассмотреть вопрос включения принципа увязки в законодательство, которое обеспечит местные власти необходимыми финансовыми ресурсами.

Мы знаем, что Российское Правительство сейчас рассматривает программу бюджетного федерализма на период 2001-2005 года. И в этой связи я хотел бы напомнить вам о некоторых из выводов конференции по финансовым отношениям федеральных государств, которая состоялась в Москве в прошлом году, и уделила особое внимание положению с местным финансированием в Российской Федерации.

Участники отметили тенденцию нового Российского налогового законодательства сокращать финансовую и экономическую автономию местного самоуправления. Так, в соответствии с новым Налоговым кодексом местные налоги, которые остаются в распоряжении местных властей и сократились с 21 до 5 процентов. Иногда эта тенденция противоречит другим федеральным законам, которые обеспечивают ряд гарантий финансовой автономии местного самоуправления.

Было также признано, что значительная часть муниципалитетов не может получить достаточных средств на основе внутренних, местных источников. В некоторых регионах Российской Федерации методы расчета минимальных необходимых расходов локальных бюджетов разрабатываются в соответствии с задачами местного самоуправления и определяются законами в соответствии с федеральным законодательством. Однако никакие минимальные стандарты, социальные стандарты не были приняты на федеральном уровне. И местные власти сейчас не могут надежно прогнозировать социально-экономическое развитие своих территорий.

С другой стороны, значительное число местных властей и значительные объемы их расходов, связанные с выполнением их обязанностей, очень часто изымаются федеральными властями. В отсутствие федерального законодательства, определяющего процедуры передачи государственных полномочий местным властям, включая схемы расчета и трансфертов, переводов ресурсов, затрудняют выход из этого положения. Передача большой части социальных обязанностей без соответствующих финансовых ресурсов, наделение их непродуктивными налогами, отсутствие объективных критериев, определяющих методы финансовой эквализации(?) и дискреционного характера трансфертов, которые производятся центральными и региональными властями, могут серьезно поставить под угрозу все это дело и подорвать веру людей в местное самоуправление.

Мы понимаем, что эти тенденции еще не исчезли и мы призываем российские власти, и в частности российских законодателей серьезно рассмотреть этот вопрос и постараться найти правильное соотношение между общими и секторальными законами. Отсутствие ясности здесь может быть источником политических конфликтов.

Позвольте мне напомнить о принципе Хартии, в соответствии с которой, для того, чтобы выполнять свои обязанности в условиях национальной экономической политики, местные власти нуждаются в своих адекватных финансовых ресурсах, которыми они могут распоряжаться свободно, выполняя свои обязанности. Мы надеемся, что эти идеи могут быть приняты во внимание при осуществлении новой программы бюджетного федерализма.

Теперь что касается надзора и правовой защиты местных властей, предполагается улучшить надзор муниципального совета за исполнительной властью, разделить функции мэра и председателя муниципального совета, а также мэра и управляющего бюджетом.

В соответствии с Хартией местное самоуправление, полномочия, которые осуществляются местными выборными органами, должны быть подотчетны органам, которые были избраны. То есть местным избранным представителям, то есть совету. И совет должен иметь возможность сказать свое слово во всех важных вопросах.

Политика должна осуществляться избранным исполнительным лицом, подотчетным муниципальному совету. С другой стороны, мы считаем, что мало смысла выбирать мэра, если он не имеет полномочий для выполнения исполнительной власти от имени местных органов власти. И если его роль избранного мэра не будет разработана, развита далее, это может породить новые проблемы.

Что касается судебной защиты прав местных властей, мы, конечно, понимаем, что это вопрос вязан с более общей проблемой судебной реформы, но мы приветствуем любые шаги, направленные на укрепление прав местного самоуправления, на справедливое слушание в суде, мы приветствуем идею предоставления местным властям право обращаться в Конституционный Суд, когда конституционные права и гарантии нарушаются.

Также необходимо дать местным властям право оспаривать в суде в Административном или Арбитражном Суде решения более высоких властей, которые нарушают федеральное законодательство. Позвольте мне еще раз подчеркнуть, что местные власти должны рассматриваться федеральными и региональными властями, как естественные партнеры, участвующие в осуществлении национального и региональных стратегий развития. Укрепление местных властей, означает укрепление демократии. И я надеюсь, что этим мы будем руководствоваться в нашей дискуссии. Благодарю вас. (Аплодисменты.)

Слово для приветствия предоставляется господину Сысуеву, Президенту Конгрессса муниципальных образований Российской Федерации. Прошу Вас, Олег Николаевич.

Уважаемый господин председатель, уважаемые коллеги, хотелось бы приветствие весьма короткое начать с города Артема, извините, пожалуйста, но на самом деле в России оценка местного самоуправления, так уже получилось в последнее время, происходит в таком режиме чрезвычайной ситуации. Вот если плохо в городе Артеме, то значит плохо с местным самоуправлением. И тем более сегодня это актуально, что, слава Богу, по-моему, в Приморье все-таки население – это очень важно, избрало себе губернатора нового. Насколько я знаю, это молодой человек в политике, господин Дарькин, да, это так. И будем надеяться, что местная власть в Приморье, как основной институт власти состоится с помощью новой власти краевой. Почему?

Потому что оценка деятельности местного самоуправления упрощена, с точки зрения, есть тепло в доме или нет, ворует мэр или не ворует, работает эффективно Городской совет или нет, в России чрезвычайно опасно именно сейчас, потому что за 10 лет можно двояко оценить развитие местного самоуправления в нашем государстве.

С одной стороны, это, безусловно, колоссальный успех, за 10 лет состоялась власть, которая избирается регулярно народом, за 10 лет состоялась власть, которая находится ближе всего к народу, которая управляет собственной ответственностью, собственным бюджетом, которая отвечает перед этим народом на выборах. Но также можно оценить и с другой стороны, что эта власть зачастую действует крайне неэффективно, что эта власть зачастую не может ответить на те вызовы, которые представляет для решения местное население, а также и государство, что эта власть зачастую порочит себя некоторыми негодными избранниками.

Но все-таки в целом Конгресс муниципальных образований считает, что, я повторяю то, что здесь было сказано, в Российской Федерации местное самоуправление – это та власть, которая в лучшем смысле этого слова обеспечена законодательством и защищена Конституцией Российской Федерации. В Российской Федерации местная власть – это то, что на самом деле может стать основной базой для процветания и строительства гражданского общества. Иного, как мне кажется, не дано.

Я хотел бы особо поприветствовать Совет Федерации нынешнего состава. Мне кажется, что раньше это было бы невозможно. Разговор подобного рода в стенах Совета Федерации по вопросам местного самоуправления, здесь не было никаких врагов, просто объективно Совет Федерации, состоящих только из одних губернаторов, кстати, во многом недавних мэров городов, он активно со знанием действия, как подтвердил это заместитель Министра по делам национальностей, противодействовал продвижению законов о местном самоуправлении. И местное самоуправление – это словосочетание для многих тут было весьма и весьма ругательным.

Я хотел бы в заключение сказать о том, что, как мне кажется, было действительно основание год назад, после выходов указов Президента о реформе государственной власти в Российской Федерации, задуматься о том, что есть люди, которые хотят повернуть течение истории вспять в отношении местного самоуправления и вернуться к вертикали, которая у нас была. Я думаю, что теперь, после того, что было сказано Президентом в Послании, после того, что было сказано Президентом в отношении распределения бюджетных средств, распределении налогов, которые должны поступать в основном для решения проблем населения на местный уровень, в преддверии предстоящей встречи Президента Российской Федерации с мэрами российских городов, мы можем говорить о том, что у нас есть возможность говорить о местном самоуправлении всерьез; говорить о местном самоуправлении с точки зрения стратегии; говорить о местном самоуправлении с точки зрения развития, но ни в коем случае ни с точки зрения чрезвычайной, с точки зрения революционной – это, на мой взгляд, еще раз повторю, опасно.

И в этом смысле эта конференция очень показательна, очень полезна, и мы очень рассчитываем на то, что она принесет успех, и Конгресс муниципальных образований Российской Федерации как в данном случае, так и в общении с властью готов выступать не оппонентом и бездумным защитником каких бы то ни было интересов местных мэров, советов и так далее, но конструктивным партнером, и мы готовы вносить свои предложения. Желаю успехов конференции. Спасибо. (Аплодисменты.)

Спасибо, Олег Николаевич.

Уважаемые дамы и господа, в соответствии с графиком нашей работы, мы переходим непосредственно к работе нашей первой сессии. В рамках заявленной в программе темы этой сессии нам предстоит заслушать и обсудить 6 докладов. Хотелось бы напомнить Регламент, мы договаривались о том, что мы докладчикам даем возможность в пределах 20 минут для выступлений. После первых двух докладов предусмотрен небольшой перерыв на 20 минут. Итак, слово для доклада предоставляется господину Мокрому, председателю Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления. Пожалуйста, Владимир Семенович.

Уважаемые дамы и господа, уважаемые участники конференции, сегодня можно твердо утверждать, что истекшее десятилетие реформ организации местной власти в России показали не только жизнеспособность местного самоуправления, но и наличие большого потенциала для его развития.

Минуло почти восемь лет со времени принятия Конституции Российской Федерации, закрепленные в ней принципы осуществления местного самоуправления получили дальнейшее развитие в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", регламентирующем вопросы организации местного самоуправления в России, а также в ряде специальных федеральных законов, закрепляющих вопросы проведения муниципальных выборов и местных референдумов, финансово-бюджетной деятельности местного самоуправления, организации муниципальной службы, деятельности муниципальных образований как субъектов гражданско-правовых отношений.

Правовое регулирование местного самоуправления осуществляется и многочисленными отраслевыми законами, иными нормативно-правовыми актами. Значительная часть правоотношений в сфере местного самоуправления регулируется законодательством субъектов Российской Федерации. В итоге на сегодняшний день можно с уверенностью сказать, что в России сформировались основы новой отрасли права, муниципального права.

Однако приходится признать, что зачастую на практике Институт муниципальной власти в России работает недостаточно эффективно и не всегда бывает востребован. Среди наиболее важных проблем, сдерживающих развитие Института местного самоуправления, на наш взгляд, следует выделить несколько групп вопросов, требующих регулирования в федеральном законодательстве.

К первой группе относятся проблемы, связанные со взаимодействием органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Ко второй – проблемы установления правовых гарантий обеспечения конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления, развитие и укрепление демократических начал в местном самоуправлении.

К третьей группе относятся вопросы правового обеспечения реализации компетенций и полномочий местного самоуправления, которые непосредственно установлены в Конституции Российской Федерации.

К четвертой группе следует отнести вопросы финансового обеспечения местного самоуправления. Конечно, все эти проблемы тесно взаимосвязаны.

В первую очередь, видимо, необходимо остановиться на все еще продолжающейся у нас в России дискуссии о том, где должна кончаться государственная власть и где должно начинаться местное самоуправление? На наш взгляд, этот вопрос искусственно политизируется в том смысле, что становится предметом политического торга между руководством субъектов Российской Федерации и, прежде всего, в лице губернаторов, и федеральным центром.

Например, высказывается мнение, что столица и административными центрами субъектов Российской Федерации, крупными городами должны управлять органы государственной власти, а не органы местного самоуправления. При этом каких-то внятных обоснований в поддержку этого тезиса, кроме масштабов деятельности соответствующих органов управления, не приводится. Однако из масштабов деятельности не следует существенных функциональных различий, особых предметов ведения или полномочий. А следовательно, невозможно привести и соответствующие правовые основания для разделения решения задача местного значения органами местного самоуправления или государственными органами.

В тех случаях, когда крупные города или городские агломерации сопоставимы по своему социально-экономическому положению с регионами, составляющими Российскую Федерацию, им в федеративных государствах придается статус субъекта Федерации. Это установлено и в Конституции Российской Федерации в отношении городов Москва и Санкт-Петербург. Управление крупными городскими агломерациями отдельная большая тема, на которой я не буду останавливаться, поскольку она требует специального рассмотрения.

Поэтому, на наш взгляд, за исключением городов федерального значения, все особенности управления на местном уровне возникают в практической деятельности и должны регулироваться либо на уровне субъектов Федерации, либо в специальных федеральных законах.

Гораздо более важным, по нашему мнению, являются вопросы эффективного правового обеспечения принципов установления компетенций и полномочий органов местного самоуправления, и взаимодействие с органами государственной власти. Эти проблемы, полагаем, должны решаться, исходя из принципа субсидиарности, на основе которого в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления установлены основные положения и Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении и определены основные принципы осуществления местного самоуправления в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Правовые основы разграничения предметов ведения полномочий между уровнями власти заложены в Конституции. Опираясь на основополагающие нормы Конституции при решении вопроса законодательного уточнения местного самоуправления можно выделить основные моменты.

Первыми можно назвать обязательные полномочия, закрепленные за местным самоуправлением законодательства, при этом круг задач местного самоуправления в законе должен быть выписан совершенно отдельно. Для этого блока задач должна быть установлена совершенно определенная ответственность, и для их реализации должны быть выделены финансы. Это должны быть собственные доходные источники местного самоуправления, поскольку задачи государственные и государство должно определить их выполнение четкими законными источниками.

Вторым блоком полномочий, которые следует установить для уровней местного самоуправления, можно назвать собственно и обязательные задачи, которые они имеют право решать, и ответственность за реализацию которых берут на себя перед населением. Их ресурсное обеспечения должно обеспечиваться собственными источниками доходов.

Третий блок задач, который можно было бы назвать дополнительными или факультативными, как и называют чаще всего на Западе, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. Кроме того, Конституцией установлен и такой вид полномочий как делегированные государственные полномочия, реализация которых осуществляется с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых ресурсов.

Следует отметить, что поскольку задача, которую ставит общество перед органами власти, постоянно обновляется, зафиксировать полномочия разных уровней власти в исчерпывающем перечне невозможно, поэтому представляется необходимым в первую очередь установить принципы, которые позволяют по мере развития федеративных отношений избежать коллизий в отношениях различных уровней власти.

Учитывая тот факт, что разделение компетенций между всеми уровнями власти является ключевым вопросом федерализма, основой и усвоением нормального функционирования институциональных механизмов государства, полагаем на ближайшее время необходимым считать это приоритетным решением вопросам именно установлением полномочий всех уровней публичной власти страны.

По нашему мнению, в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации" необходимо юридически точно установить принципы разграничения компетенции Российской Федерации, совместной компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также компетенции субъектов Российской Федерации в сфере установления предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления.

При этом должны быть предусмотрены и гарантии финансового обеспечения органов местного самоуправления в необходимом и достаточном объеме для реализации их полномочий, установленных законом.

Определение указанных принципов является чрезвычайно важным, особенно в свете наметившихся позитивных тенденций в сфере финансового обеспечения полномочий местного самоуправления, выраженных, прежде всего, в одобренной Правительством Российской Федерации программе бюджетного федерализма в России на период до 2005 года, поскольку в ней планируется постепенный переход к формированию бюджетов на основе соответствия доходных источников объема расходов, необходимых для обеспечения полномочий органов власти соответствующего уровня бюджетной системы.

Не буду останавливаться на содержательной стороне программы и проблемах финансового обеспечения местного самоуправления, так как этой теме посвящена следующая сессия нашей конференции, после обеда.

Важным положением Конституции Российской Федерации для повышения эффективности управления и экономного использования финансовых средств является положение о возможности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Этот механизм в соответствии с принципами Европейской Хартии местного самоуправления позволяет передать исполнение отдельных государственных полномочий на уровне власти, наиболее приближенной к населению, и обеспечивающей их исполнение наиболее эффективным способом.

Однако, как показала правоприменительная практика, реализация этого конституционного положения сдерживается по причине неурегулированности процедуры наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, порядка передача необходимых для исполнения переданных полномочий, финансовых и материальных средств государственного контроля за исполнением органами местного самоуправления переданных ими отдельных государственных полномочий.

Местное самоуправление является наиболее демократичным и наиболее близким к населению институтом публичной власти. В Конституции местное самоуправление отнесено к основам конституционного строя Российской Федерации, а право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, отнесено к правам человека и гражданина. Поэтому правовые гарантии развития демократических основ местного самоуправления являются важной задачей федерального законодательства.

В связи с этим необходимо обратить внимание на несколько проблем, сдерживающих развитие местной демократии и, по нашему мнению, требующих первоочередного решения.

Первая проблема – это наблюдающийся в значительном числе муниципальных образований перекос в пользу усиления полномочий исполнительной власти.

Новая предоставляющая возможность главам исполнительного органа местного самоуправления иметь решающий голос и даже председательствовать в заседаниях представительного органа местного самоуправления действует в статье 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В результате возникает конфликты между депутатами и главой администрации. Исполнительные органы оказывают вне общественного контроля.

Усиление тенденций превращения представительных органов в своеобразную, демократическую в кавычках, декорацию при исполнительной власти очень опасно с точки зрения эффективности управления, так и с точки зрения условий развития экономики, так как ведет к монополизации, бюрократизации всех форм хозяйствования, способствует развитию коррупции, сращиванию бюрократии с теневым криминальным капиталом.

С точки зрения конституционного права, такое положение не соответствует Конституции Российской Федерации в статьях 3 и 32, представительная власть является первичной. Подотчетность и подчиненность исполнительных органов представительным органом местного самоуправления также определена в пункте 2 статьи 3 Европейской Хартии.

Вторая проблема из данного ряда, это сложившаяся практика формирования представительных органов власти. В силу ряда известных обстоятельств представительные органы формируются по существу двумя силами: исполнительной властью, за счет административного влияния, и финансовыми группами. При этом политические партии и общественные организации, группы гражданских интересов которых в силу природы демократического государства должны выражать интересы населения в представительных органов, оказываются обреченными на подчинение интересам бюрократии или теневого капитала.

Для ограничения возможности влияния на местные выборы глав исполнительной власти Российской Федерации, что, к сожалению, наблюдается в ряде случаев, возможно ввести нормы об одновременном проведении выборов в представительные органы местного самоуправления и выборов должностных лиц местного самоуправления во всех муниципальных образованиях на территории субъекта Российской Федерации.

В Конституции установлено, что Российская Федерация является социальным государством, однако реализация принципов социального партнерства, которое должно осуществляться на всех уровнях принятия решений, не может быть полноценной без участия организационно оформленных политических сил, отражающих интересы различных общественных слоев и групп. Для этой цели, по нашему мнению, подошло время для введения выборов в органы местного самоуправления по партийным спискам, может быть, на тех же принципах, которые проводятся в выборах в Государственную Думу, то есть половина состава представительно органа. Это также выносится для дискуссии.

Никакое общественное развитие не возможно без независимой от власти прессы и обеспечения гласности деятельности органов власти. Однако в большинстве муниципальных образований местная пресса находится в полнейшей зависимости от исполнительной власти. Существует предложение законодательно установить, что учредителем средств массовой информации, финансирующихся из местных бюджетов, могут быть только представительные органы.

Уважаемые коллеги, я полагаю, что вы, конечно, понимаете, что заявленная для обсуждения тема нашей секции очень широка и в одном выступлении невозможно охватить все проблемы, даже всесторонне рассмотреть наиболее важные из них.

И поэтому, я думаю, что меня дополнять другие выступающие. Но в заключение я хотел бы привести некоторые позиции, которыми, как я надеюсь, мы будем руководствоваться в законопроектной деятельности.

Первое заключается в том, что местное самоуправление как демократическая форма организации местной власти в России прижилась и видимо не имеет альтернатив. Тем не менее, мы не должны закрывать глаза и на вылившиеся негативные явления, проявившиеся в ходе становления местного самоуправления.

Поэтому очень важно вычленить среди проблем, требующих правового разрешения, те из них, которые сдерживают развитие местного самоуправления, служат источниками негативных тенденций, снижают эффективность деятельности органов местного самоуправления последовательно и системно разрешать их на уровне федерального законодательства.

Второе заключается в том, что поскольку реформа организации местной власти следует из конституционной реформы и осуществляется сверху, то ее правовое обеспечение должно быть более активно и поступательно осуществляться на федеральном уровне с целью установления правовых гарантий развития демократических основ местного самоуправления, обеспечения участия граждан в местном самоуправлении, гарантий открытости и гласности деятельности органов местного самоуправления, обеспечения финансовой и хозяйственной самостоятельности органов местного самоуправления.

Международный опыт и многовековые европейские традиции местного самоуправления наряду с российскими традициями, прежде всего, земского управления, позволяют с твердой уверенностью смотреть в будущее.

Наконец, развитие демократических форм организации деятельности органов местного самоуправления в России уже пройдено немало вех, заложенных в фундаментальные правовые принципы, гарантирующие местное самоуправление. Но надо отдавать себе отчет, что предстоит сделать еще более.

Надеюсь, что работа нашей конференции, доклады и выступления участников послужат этим целям и внесут свой вклад в развитие правовой и политической доктрины местного самоуправления в Российской Федерации.

Благодарю всех за внимание.

Спасибо, Владимир Семенович. (Аплодисменты.)

Слово для доклада предоставляется господину Делькампу, руководителю Департамента Сената Франции, председателю группы независимых экспертов по вопросам Европейской Хартии о местном самоуправлении Институционнального Комитета Конгресса местных и региональных властей Европы. Пожалуйста.

Господин председатель, дамы и господа!

Я рад, что выступаю после господина Мокрого, потому что, как вы напомнили, я буду говорить как председатель Комитета экспертов местных властей, не забуду также сказать о том, что я в течение многих лет работал во французском Сенате и занимался вопросами местной автономии.

Как и господин Мокрый я также впечатлен задачей, которую на меня возложили, потому что меня попросили говорить о многих вопросах. Я попытаюсь говорить об основных направлениях, а потом, может быть, вернусь к некоторым моментам, благодаря вашим вопросам.

Три основных момента. Первый – о какой организации местного самоуправления говорим мы. Второе – что такое принцип субсидиарности. И третий вопрос – как этот принцип может конкретно применяться в различных европейских странах, с тем, чтобы мог дать вам какую-то информацию.

Во-первых, о какой территориальной организации мы говорим. Это двойная организация, которая имеет два типа власти: конституционная власть, органы автономной администрации и органы государственной власти. Местная администрация автономная имеет полномочия на местном уровне, которые в соответствии с Европейской Хартией осуществляются свободно избранными лицами. Если я напомню вам статью 3 Хартии, то в этой статье дается право местному самоуправлению свободно управлять на свою ответственность значительной частью общественных задач. Это право также касающееся ресурсов. Они получают право благодаря выборам, таким же выборам, как на региональном и федеральном уровне.

И дополнительно, чтобы гарантировать это право, Хартия имеет два вида обязательств: формальные и по сути. Формальные обязательства – это обязательства, которые говорят о том, что эти гарантии, о которых говорил председатель, должны иметь определенный уровень, они должны быть как можно выше, если так можно выразиться. И это уже Российская Федерация сделала благодаря своей Конституции и федеральному закону, о котором мы говорим.

Они должны также иметь определенный характер. То есть, это законы, которые должны публично разрабатываться, если это возможно парламентом, возможно с участием населения, это законы, которые должны быть опубликованы так, чтобы заранее это было известно. И таким образом, чтобы эти нормы не были потом изменены. Нужно, чтобы эти положения могли быть оспорены самими местными властями, если это возможно, в Конституционном Суде.

Эта статья дает такую свободу, это юридическая свобода прежде всего. Я думаю, на это нужно обратить внимание. Эта юридическая свобода предполагает, что местная власть имеет право выступать с инициативой и принимать решения, которые будут по праву исполняться. Они имеют право также на некоторую юридическую безопасность, в частности, со стороны тех, которые управляют, они не могут быть сняты со своих постов без гарантий и они должны иметь право обжаловать решение государственных властей.

Теперь обязательства по существу. Хартия говорит, что местные власти имеют эффективную компетенцию. Это предполагает ряд средств. Первое средство – это сфера компетенции, это сегодняшняя тема, а также административные средства, то есть способность организовываться самоорганизации, способность использовать квалифицированный персонал, который будет приниматься на работу в зависимости от своей квалификации, а также решения финансовых проблем, которые очень важны, как говорили сегодня.

Таким образом, существует еще и принцип достаточности между компетенцией и финансовыми возможностями. Это автономные элементы, которые существуют внутри государства. Государственная власть на местах существует, но надо хорошо определить, для чего она должна служить. Здесь начинаются проблемы, потому что это государство может рассматриваться с двух точек зрения, прежде всего, как федеральное государство, как хранитель общих интересов и представитель всего народа, но также может рассматриваться как государство в качестве административной системы организации, имеющее свои собственные задачи. Такой двойной аспект. Государство, которое представляет общие интересы, представляет также судебную власть и имеет задачи, которые только оно может осуществлять: защита, регулирование экономики, применение законов. Оно также обладает правом выражаться в федеральных законах и является гарантом свободы граждан.

Третья компетенция – эта власть является гарантом единства на этой территории и имеет право контролировать законность принятия решений и может таким образом передавать свои функции субъектам, но в этот момент субъект играет по отношению к местным властям роль государства. И поэтому, когда говорят о федеральных государствах и унитарных государствах, в их отношениях с местными властями, мы очень часто должны сравнивать отношения не между местными властями и федеральным уровнем, но между местными властями и уровнем субъектов.

Второй аспект. В качестве администрации зависящего от правительства имеет полномочия регламентации, но эта власть не может противоречить компетенциям на местах, когда эти компетенции уже определены нормами более высокого уровня.

Первый вывод. Необходимо, таким образом, максимум юридических механизмов и гарантий, которые были бы отражены в законодательстве, в частности, в федеральном законе. Вы все, как я понял, хотите, чтобы этот федеральный закон присутствовал на местах как можно активнее.

Нужно, чтобы этот закон вырабатывался на основе консультаций и с учетом мнений местных властей. В частности, конгресс. Среди основных правил, которые нужно применить, это принцип субсидиарности. Господин Энгель будет вам об этом говорить. Какие последствия применения этого принципа? Имеются политические последствия. То есть, это некоторая политическая философия организации государства, которая предполагает, что максимум компетенции должен быть осуществлен не только как можно ближе к гражданам, но также под внимательным контролем этих граждан и населения.

И данная политическая философия призывает к тому, что был максимум полномочий на местах. Это также технический принцип распределения компетенций, распределения материальных ресурсов. Речь идет об идее работы на местах, учитывающей реальные способности осуществления ряда компетенций на местах, потому что понятие "приближенность к населению" обеспечивает контроль со стороны граждан за деятельностью публичной власти. Таким образом, эти власти должны фигурировать в законе. Все компетенции, которые могут быть осуществлены на местном уровне, должны осуществляться на основании контроля.

И вторая идея состоит в том, что принцип субсидиарности имеет некоторый как бы подраздел. То есть, прежде чем вы получите компетенцию, до того, как субъект получит эту компетенцию, необходимо, чтобы он задался вопросом, не будет ли лучше, если эту компетенцию будет исполнять местная власть. Таким образом, субъект должен отдать компетенцию местным властям, а не оставлять ее себе, если после рассмотрения этого вопроса он считает, что это будет сделано лучше на местах.

Второй принцип, он дополняет принцип субсидиарности, он эксплецитно выражен в Хартии. Нужно, чтобы компетенции были полными и общими. Это очень сложное понятие в том смысле, что невозможно дать компетенцию какому-то только одному уровню, потому что необходим административный ресурс, необходимо также национальное законодательство. Например, если возьмем градостроительство - для того, чтобы заниматься этим вопросом, нужно знать и участок, нужно знать граждан, необходимо иметь свободу выбора. В каждом городе имеются свои принципы строительства, организации, своя эстетика. Но этим нельзя заниматься совершенно без каких-либо норм, которые бы, например, определяли природоохранные аспекты. Очень важно, чтобы эти нормы были определены так, чтобы они не мешали принятию решений на местах в соответствии с местными условиями. Но, тем не менее, они должны быть не очень точными. То есть, осуществление полномочий предполагает сотрудничество. И общие правила должны быть определены таким образом, чтобы давалась определенная свобода для адаптации.

Я хотел бы кратко представить вам некоторые графики, но не для того, чтобы слишком углубляться в детали, чтобы просто четче представить идеи. Здесь распределение компетенций в Испании, практически в федеральной стране. И мы видим здесь пример распределения компетенций, распределение полномочий. Во всех областях три уровня: субъекты, провинции, то есть это промежуточный орган власти, и местная власть. У каждой есть своя доля компетенций в зависимости от типа полномочий. Местные полномочия – это, скажем, градостроительство, урбанизм. Но вы можете также увидеть в культурных службах, где имеют большое значение местные власти. Очень интересно, что образование в Испании – это компетенция региональных властей.

И есть, конечно, чисто компетенция, чисто полномочия и делегированные полномочия. Собственно полномочия, они и поясняют возможности автономии, то есть местные власти этим занимаются под свою ответственность. Это имеет целый ряд последствий, во-первых, в области контроля, завтра утром мы это еще увидим. В принципе нет априорного предварительного контроля. Этот контроль должен быть контролем законности. То есть государственные власти не могут говорить: вот вы дали такое-то разрешение на строительство в таких-то условиях, я бы так не делал, это не отвечает моим мнениям. Контрольная власть таким образом говорить не может, может сказать лишь, что ваше разрешение на строительство не было выдано в соответствии с правилами, которые вы сами установили, или правилами, которые были установлены в высшем органе. Марку будет еще говорить об этом сегодня.

Необходима эволюция в компетенции. Местные власти должны иметь возможность свободно распоряжаться частью своих ресурсов в зависимости от своих потребностей.

Вторая группа компетенций. Делегированные полномочия – это полномочия, которые осуществляет местная власть вместо, скажем, субъекта или вместо всей федерации. Что касается федерации, то речь идет о применении законов. Мэр коммуны обязан выполнять все федеральные законы. Но местные власти могут также иметь частично полномочия субъекта федерации, региона, как в Италии, в Испании. Например, полномочия в области здравоохранения, в социальной области. И очень важно отметить, что виды контроля и виды финансирования различные.

Виды контроля заключаются в том, что, когда вы выполняете что-то по просьбе кого-то, то есть иерархические отношения. Тогда можно сказать, что мне хотелось бы, чтобы вы осуществляли эти полномочия так-то и так-то. С другой стороны, очень желательно, чтобы делегированные полномочия были предметом четкого финансирования, которые можно замерить в момент передачи полномочий и увидеть, насколько это действительно соответствует потребностям.

Испанский пример, который, с одной стороны, позволяет, когда в законе перечисляется ряд полномочий, которые делегированы и предусматривают соответствующее финансирование, но если, например, государственная власть помимо закона просит местные власти выполнить те или иные полномочия, местные власти могут отказаться это делать, если финансовое обеспечение недостаточное.

И все это приводит нас к одному выводу – необходимо как можно больше заложить в законе, четко определить полномочия и выяснить, является ли это собственными полномочиями или делегированными.

Третья, и последняя идея. Как применяются эти принципы? Каковы основные тенденции в различных европейских странах? Необходимо сказать, что распределение полномочий – это, наверное, самый трудный вопрос с законодательной точки зрения, потому что очень трудно априори рационально определить различные компетенции, различные полномочия различных уровней власти. И в этом смысле существует несколько различных подходов. Ну, есть распределение полномочий между федерацией и субъектами, это предмет переговоров, контракта, то есть это записано в Конституции, и есть также распределение полномочий между федерацией и субъектом, с одной стороны, и местными властями с другой стороны. Это должно делаться на уровне законодателя. И тут уже становится все гораздо сложнее, когда существуют различные уровни.

Вкратце я бы сказал, что тенденция на уровне Европы – это тенденция упрощения местного уровня, то есть, есть тенденции идти к одному уровню местных властей с тем, чтобы не иметь промежуточных властей, как это делается, скажем, в Соединенном Королевстве. Но есть и ряд стран, где развивается и промежуточный уровень, который мы называем регионами. И это явление вызвано тремя причинами. Есть историческая реальность. Во Франции есть департаменты, они существуют уже 200 лет. Может быть необходимость организации сотрудничества местных властей, как в Финляндии. И есть желание, скажем, сблизиться, что поддерживает Европейский союз, это региональная политика. Например, Чешская Республика, Венгрия, Польша являются тому примером. Что касается этого промежуточного уровня, возникает зачастую вопрос в странах переходного периода: должно ли это быть автономным уровнем или одним из государственных уровней.

Несколько слов о законодательной технике, методах, что необходимо закладывать в законы, когда распределяются полномочия. Тенденция большинства европейских стран заключена в том, чтобы не перечислять полномочия в единственном документе. Но это не означает, что они так уж правы. Просто эти страны, особенно англосакские страны, скандинавские страны имеют процедурное право и прецедентное право. Законы обычно говорят, как избирать мэра, как устанавливаются отношения между мэром и советом, но местным властям очень трудно четко знать обо всем объеме своих компетенций. Поэтому Совет Европы занялся этим вопросом. И была рекомендация комитета министров 1995 года побуждать государства готовить как можно более полные законы с точки зрения распределения полномочий с указанием областей.

Конечно, какие неудобства процедурных законов, то есть когда в едином законодательном акте не перечисляются все области? Не хватает четкости. Неизвестно, кто чем занимается. И очень сложно охватить все поле полномочий. Есть риск опеки. Но есть такая страна, как Швеция, там масса опеки, потому что у каждого министерства собственные законы, и парламент, когда он принимает эти законы, интересуется осуществлением полномочий и в меньшей степени интересуется сохранением автономии. То есть, скорее нужны законы, которые бы перечисляли области полномочий, что не означает, что местные власти могут делать больше, чем на них возлагается. Это называется принципом общей компетенции, который должен также быть заложен в законе и который в целом означает, что до тех пор, пока полномочия не передаются другим властям по законы, местные власти, так как они ближе всего к гражданам и быстрее всего реагируют на их запросы, должны принимать соответствующие решения.

В заключении представлю вам две-три схемы ситуации. Хотел бы попытаться ответить на вопрос, каков объем желательной компетенции, какое должно быть качество полномочий. Что касается количества. Я здесь подготовил график, на котором представлены в целом расходы местных властей в различных странах Европы по сравнению с расходами центральных правительств. Вы видите, что различия огромны. Но что хотелось бы отметить особо, что проблемы, которые возникают с объемом полномочий, особенно возникают в переходный период от социализма. Если посмотреть на эту таблицу, то, например, поражает тот факт, что на самом верху мы видим такие страны, как Швеция или Дания. Это страны с мощной традицией местного самоуправления, но также есть и Литва. И этому графику несколько лет уже. Но здесь заложена априорная ошибка. И в Литве перечислена компетенция по старой системе. Кажется, что это децентрализованная страна, но это не так, потому что осуществление этих полномочий не свободно, то есть это связано с качеством.

Другое соображение, что касается наиболее децентрализованных стран Европы. Ну, например, Скандинавские страны. Эти Скандинавские страны наверху таблицы. Это означает, что у них большой объем компетенций и полномочий. Но опыт показывает, что местные власти этому особо и не рады, потому что как только у вас много полномочий, это означает, что у вас есть полномочия, которые должны регламентироваться и на всей территории страны, значит, они являются дорогостоящими, и у местных властей очень мало свободы в осуществлении собственной инициативы.

Третий пример в случае федеративных государств. Если рассматривать федеральные государства по сравнению с унитарными, то есть особое различие. Это то, что в федеративном государстве очень часто выбирается такой путь, когда мало развиваются различные уровни администрации. Например, в Германии земли просят осуществлять политику государства. А земли делают то же самое в отношении местных властей. И мы приходим к такой парадоксальной ситуации, когда местные власти в федеративном государстве имеют больше делегированных, чем собственных полномочий. И как я вам говорил, юридические отношения с государством меняются в связи с тем, что одно и то же лицо контролирует собственные и делегированные полномочия, есть тенденция смешения. И государственные власти в федеративных государствах имеют больше возможностей и полномочий по контролю, чем в унитарных.

Последний элемент. Проблемы в федеративном государстве заключаются в том, что это по сути треугольник классический: федерация, субъект, местная власть. Но для того, чтобы добиться гармоничного распределения полномочий, необходимы переговоры не просто между субъектом и федерацией, а участие трех. Поэтому австрийцы говорят о федерализме на троих, то есть они как можно в большей степени привлекают местные власти к участи в распределении полномочий и средств.

С тем, чтобы показать трудности в переходе в этой области, я возвращаюсь к испанскому опыту. Испания – это не совсем федеративное государство, но в нем пытаются создать автономии. Если посмотреть эволюции персонала в Испании между 1982 и 1994 годом, вы видите, что центральная администрация сократилась, но администрация автономий, регионов значительно возросла. Местные власти также выросла, но в гораздо меньшей степени, чем администрации регионов, автономии. То есть, принцип субсидиарности должен касаться не только отношений между федеративным государством и субъектом и федеративным государством и местными властями, но и субъектом и местными властями. Это один из важнейших элементов, которым должно заняться федеральное законодательство с тем, чтобы местные власти не приносили в жертву региональным властям. Спасибо. (Аплодисменты.)

Сейчас, уважаемые участники, в соответствии с нашим регламентом объявляется перерыв на 20 минут. Мы еще раз напоминаем, что продолжение заседания в 12 часов.

Прошу рассаживаться. Мы продолжаем работу нашей конференции. Разрешите предоставить слово господину Шипову, секретарю Конгресса муниципальных образований Российской Федерации. Пожалуйста, Виталий Валентинович.

Уважаемый господин председательствующий, уважаемые коллеги! Проведение сегодняшней конференции в здании Совета Федерации, завтра в Государственной Думе – это в принципе, с нашей точки зрения, важный шаг в развитии местного самоуправления в России. Надо сказать, что на самом деле не первый раз мы обсуждаем в этом здании этот вопрос. Последнее сколько-нибудь значимое мероприятие состоялось два года назад, в 1999 году, здесь же в Совете Федерации, где рассматривались основополагающие вопросы дальнейшего развития местного самоуправления и совершенствования законодательства в частности.

Надо сказать, что, сравнивая сегодняшнюю конференцию и то, что было два года назад, мы видим существенную и отличную разницу. Разница заключается в том, что два года назад обсуждение этих вопросов шло в достаточно жесткой и непримиримой позиции противостояния между членами Совета Федерации и муниципалами, которые, естественно, участвовали в этой конференции. Позиции были практически непримиримые, прямо противоположные. Звучали слова, с одной стороны, что местное самоуправление - это то, что позволило до настоящего времени России выживать в условиях перестройки общества, в условиях перестройки системы государственного управления. И вся тяжесть, которая в это время была на плечах у власти, она резко переместилась вниз и была на самом деле на плечах местного самоуправления. А с другой стороны озвучивалась позиция, что на самом деле местное самоуправление только мешало все это время в решении вопросов проведения реформ в России, государственного строительства и так далее.

На самом деле я очень рад, что сегодня это звучит уже все несколько по-другому. И я надеюсь, что это время уже безвозвратно прошло. Надо сказать, что сотрудничество с Советом Европы по этим вопросам, я считаю, что значительным образом повлияло на то, как развивается ситуация в России, и повлияло, вне всякого сомнения, в лучшую сторону. Дело в том, что те основополагающие принципы, которые заложены в Европейской Хартии местного самоуправления для многих муниципалов, работающих с начала 90-х годов, они стали понятными и определяющими в их деятельности еще в самом начале. И принцип субсидиарности, как один из основополагающих принципов, это тот принцип, который на самом деле многие руководители муниципальных образований, представительные органы реализовывали уже в начале 90-х годов.

Понятно, то определенную роль здесь сыграли и объединения местных властей России, муниципальных образований, одним из ведущих которым был Союз российских городов, созданный в 1991 году. И надо сказать, что буквально несколько дней назад, в пятницу мы проводили торжественное собрание, посвященное 10-летию Союза российских городов. И некоторые из присутствующих сегодня принимали участие в этом.

Совершенно определенно можно было сказать, что именно необходимость реализации основных принципов Европейской Хартии местного самоуправления подвигнула союз, в частности, и все наши ассоциации для создания национальной добровольной ассоциации, объединения, которым стал Конгресс муниципальных образований Российской Федерации, созданный осенью 1998 года и который сразу во главу своей политики в части проведения законодательства в соответствии с принципами Хартии продолжил ту работу, которая была до этого начата союзом.

Одним из первых действий буквально конца 1998 года было обращение Конгресса муниципальных образований Российской Федерации в Совет Федерации, в частности в Комитет по региональной политике, для того, чтобы установить системное взаимодействие для того, чтобы найти обратную связь для того, чтобы вместе работать над реализацией принципов Европейской Хартии и над развитием местного самоуправления в России, построением гражданского общества и совершенствованием той системы местного самоуправления, которая к этому времени уже была создана.

И надо сказать, что первый этот опыт был тоже по понятным причинам не совсем удачным. Наши предложения по подписанию соглашений, в частности с комитетом для начала работы, создание органа постоянного взаимодействия в виде совета при Совете Федерации, совет по проблемам местного самоуправления. Они не были тогда приняты. Было сказано, что как бы это совершенно ни к чему, давайте будем работать в рамках тех уставных документов, которые определяют и регламентируют деятельность Совета Федерации, в частности.

Надо сказать, что за это время, понятно, у нас был создан Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации под руководством Президента России, Совет руководителей органов местного самоуправления по проблемам социально-экономической реформы при Правительстве Российской Федерации, был создан Совет при Государственной Думе, который почти уже два года работает, деятельность его становится с каждым годом успешнее и эффективнее. Я должен отметить с положительной точки зрения активную деятельность, активную позицию сегодняшнего состава Комитета Совета Федерации, который, как нам кажется, сегодня склонен и настроен конструктивно работать, ибо хорошо понимает, что от этого зависит благополучие всего нашего государства, и в первую очередь, безусловно, его граждан.

И поэтому та тенденция, которая сегодня развивается в виде проведения и этой конкуренции и активного участия в ней Совета Федерации, и в частности по тому поводу, что все-таки принято вроде бы принципиальное решение о создании Совета по вопросам местного самоуправления при Совете Федерации, это все, безусловно, делает плюс настоящему составу комитета, его руководителям и Совету Федерации в целом.

Если переходить ближе к содержательной части нашего вопроса, наверняка, большая часть присутствующих знает, что вопросы, обсуждаемые сегодня на конференции, являются основополагающими вопросами, решение которых в значительной степени влияет на все, что происходит сегодня в России, и в частности в местном самоуправлении. Безусловно, для всех, кто знаком с Европейской Хартией, основные принципы являются совершенно понятными, совершенно аргументированными, подтвержденными на протяжении многочисленного опыта эволюции и развития местной демократии в западных странах. И именно поэтому, чтобы на самом деле не изобретать каждый раз велосипед, мы говорим, что есть базовая основа, по поводу которой мы должны, вне всякого сомнения, учитывать специфику России, специфику того переходного периода, в котором она находится, и, безусловно, действовать, с одной стороны, основываясь на этих принципах, с другой стороны – где-то учитывая эту специфику для того, чтобы эффективное местное самоуправление смогло решать в России поставленные перед ним вопросы.

Совершенно понятно, что четкое разграничение полномочий между уровнями власти является основой любой нормальной работы. Но этого, безусловно, недостаточно. Для того, чтобы система нормально могла функционировать, имея в виду несколько уровней власти с распределением между ними полномочий, должна быть еще ответственность, должны быть механизмы контроля, безусловно, должны быть ресурсы, которые обеспечивали бы выполнение каждым уровнем своих полномочий, должны быть механизмы, которые позволяли бы реализовывать то законодательство, которое по этому поводу принято.

И надо сказать, что за это время мы сильно действительно продвинулись в нашем законодательном поле, ибо базовый закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, принятый, как вы помните, в 1995 году, в основном построен, безусловно, на принципах Европейской Хартии местного самоуправления. Так же, как и Конституция Российской Федерации сегодня учитывает эти принципы. И, казалось бы, ничего не мешает сделать систему местного самоуправления работающей эффективно и решающей те задачи, для которых она существует и создана.

На самом деле практика показывает, конечно, несколько иное. Несмотря на то, что закон об общих принципах организации местного самоуправления предусматривает вроде бы принцип субсидиарности, по крайней мере, полномочия местного самоуправления в России согласно законодательству, вне всякого сомнения, по сравнению с европейскими полномочиями нисколько не уступают им, а во многих случаях даже являются более прогрессивными, то есть местное самоуправление достаточно нагружено полномочиями, которые необходимо реализовывать на местном уровне.

Но на самом деле принцип субсидиарности в этом плане, безусловно, страдает второй частью. Эти полномочия ни коем образом не были и до настоящего времени не обеспечены финансовыми ресурсами, которые позволили бы полноценно их реализовывать.

И поэтому совершенно справедливо то, что в этом случае должно было получиться, оно и имеет место. Местная власть за счет необеспеченности финансовых ресурсов дискредитируется во многих случаях в глазах населения. Ибо совершенно понятно, что отвечать за те полномочия, которые официально закреплены без наличия возможностей по их реализации, очень сложно.

О чем, собственно говоря, идет речь. Речь идет о том, что на протяжении всего времени, к сожалению, местные бюджеты за последние восемь, по крайней мере, лет постоянно сокращались. Финансовая основа местного самоуправления, собственные доходы и местные налоги, как основа деятельности и реализации полномочий местной власти, к сожалению, приходили в полный упадок. И даже последние, самые последние корректировки в части распределения полномочий, и подтверждения их ресурсами показывали пока тенденцию, которая никак не изменилась.

Как вы помните, в последний раз были переданы полномочия с местного и регионального уровня на уровень Федерации. В частности, это полномочия были по финансированию некоторых статей закона о ветеранах, и с другой стороны, по выплате детских пособий.

Вот этот характерный момент, который как раз характеризует вот ситуацию, которая на сегодняшний день у нас существует. Это впервые, когда полномочия забирались ресурсами. И если до сих пор они передавались вниз без обеспечения этими ресурсами. Сейчас, когда они передавались вверх, они передавались с ресурсами, которые на самом деле в некоторой степени превосходили те потребности, которые требовали реализации этих полномочий.

В частности, вот на этой простой вещи муниципальный уровень потерял порядка 13 процентов по сравнению с тем, что имел. Поэтому вопрос о передаче ресурсов на нижний уровень вместе с федеральными мандатами, с делегированными государственными полномочиями пока нашел реализацию только вот в одном варианте и то в совершенно противоположную сторону.

Безусловно, это один из самых важнейших моментов, который не позволял до настоящего времени местному самоуправлению в России действовать эффективно. В частности, как вы знаете, наверное, финансовая ситуацию в местных бюджетах характеризуется показателями, которые вообще неприемлемы ни для какой цивилизованной системы, поскольку в рамках такого положения никакая система функционировать не может.

Известно, совершенно, что дефициты бюджетов в среднем по России, бюджетов текущего содержания, достигает порядка 40 процентов в среднем по сравнению с теми полномочиями, которые должны реализовываться за счет обеспечения этих финансовых ресурсов.

Известно, что в рамках проводимой политики и невыделения финансирования, в частности, на реализацию полномочий по федеральным мандатам, задолженность муниципальных образований, их местных бюджетов перед различными структурами, в основном перед энергетическими компаниями, составляет порядка 60-70 процентов, а в некоторых случаях превышает объемы годового бюджета. То есть фактически сегодняшнее состояние местных бюджетов вполне можно оценить, как банкротство муниципальных образований. Банкротство, сложившееся не по результатам их собственной неэффективной деятельности, а сложившееся по причине того, что объективно были созданы условия сознательно или несознательно, при которых это положение было далеко от того необходимого, которое определяется, в частности, Европейской Хартией местного самоуправления.

На сегодняшний день тенденции последнего года, слава Богу, говорят о том, то может быть, наконец, та работа многолетняя, которая осуществлялась в части реализации истинных полномочий местного самоуправления, в части сбалансированности доходных и расходных полномочий между бюджетами разных уровней, наконец, может иметь позитивную тенденцию.

Уже упоминавшаяся неоднократно сегодня здесь программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, содержит в себе, наконец, все основные принципы, которые позволяли бы выстроить систему межбюджетных отношений, в частности, на уровне субъект Российской Федерации – муниципальное образование, которые смогли бы выровнять вот эту ситуацию и обеспечить осуществление местного самоуправления своих полномочий соответствующими финансовыми ресурсами.

Да, впереди очень большая работа. Но сам факт того, что в этой программе предусмотрено создание и построение нормальной системы финансовых взаимоотношений и межбюджетных отношений, та тенденция и, наконец, реальное желание, в частности, Министерства финансов России, Правительства Российской Федерации, Администрации Президента и Президента России Путина, она позволяет нам надеяться, что сейчас мы, безусловно, оказав максимальную помощь по реализации этой программы развития бюджетного федерализма, сможем повлиять на изменение этой ситуации.

Вне всякого сомнения, ничего сделать не удастся без Государственной Думы и без Совета Федерации. Потому что, как известно, реализация этих программных принципов, она, в первую очередь, найдет изменение в действующем законодательстве. В том числе, в Бюджетном и Налоговом кодексах, в том числе, в Законе о финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации, в том числе, в Законе об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Да, в настоящее время работает ряд рабочих групп, в том числе в Государственной Думе. Да, сейчас вроде бы наиболее консолидированы усилия между разными уровнями власти для решения этой проблемы.

И если сегодняшняя наша Конференция повлияет на позицию Совета Федерации и Государственной Думы с точки зрения необходимости скорейшей реализации этой программы, то у нас появляются реальные перспективы. Пока же, если брать каждую из составляющих, которые я перечислил, необходимых для нормального функционирования системы местного самоуправления, для реального вовлечения населения, граждан наших муниципальных образований в процессы решения вопросов местного значения и решения вопросов государственного уровня, переданных или делегированных на местный уровень, для этого нужно, чтобы каждый элемент этой системы был совершенно четко сформулирован и на практике имел бы все необходимые условия для реализации.

Сегодня мы пока сказали: да, в части субсидиарности, абсолютно не обеспеченный местными ресурсами тот уровень полномочий, переданных на местный уровень власти, не позволяет говорить о нормальной работе и о нормальном исполнении своих полномочий.

Да, мы говорим, что на сегодняшний день контроль за деятельностью органов местного самоуправления является тоже недостаточным, он требует своего совершенствования, и совершенствования в части законодательства. И по этому поводу уже подготовлены соответствующие предложения.

Да, мы говорим, что ответственность органов местного самоуправления за невыполнение, в частности, законодательства, она пересмотрена в последний раз год назад, весной прошлого года, после внесения первого пакет законопроектов Президентом Российской Федерации в соответствующие статьи Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления". Были откорректированы и ответственность там была изменена, она конкретизирована, она доведена до такого уровня, когда действительно можно прибегать и исполнять этот закон.

Тем не менее, мы можем сказать, что здесь на самом деле есть еще, над чем работать. И хотя по минимуму сегодняшняя ситуация в законодательстве удовлетворяет требованиям по ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, но усовершенствовать это вполне можно.

Безусловно, значительную роль играет и тот опыт, та практика и те традиции, которые сложились. Вне всякого сомнения, сколько бы мы не выстраивали бы систему местного самоуправления из органов местного самоуправления, до тех пор, пока население не поймет, что это непосредственно механизм реализации им своих прав и своих полномочий, до тех пор, пока оно не примет участие, население, пока не примет участие в этой работе, и пока не увидит реальную зависимость своего влияния на те решения, которые принимаются и потом обеспечивают жизнедеятельность населения в наших муниципальных образованиях, безусловно, говорить о том, что у нас действует система местного самоуправления, существует гражданское общество, не приходится.

И одной из главных проблем в этом вопросе является, с одной стороны, та ситуация, которая на сегодняшний день существует в органах местного самоуправления в части необеспечения и невозможности выполнения в полном объеме, в полной мере и эффективно своих полномочий. А с другой стороны, отсутствие все-таки государственной политики в рамках формирования гражданского общества и развития местного самоуправления, как его основы.

Безусловно, все, что происходит у нас в регионах в этом плане, поскольку мы проходим первый, наверное, эволюционный этап по строительству и того, и другого, безусловно, государственная позиция здесь должна быть значительно более сильно выражена, должна быть последовательна. И все, что необходимо с федерального уровня в части реализации и достижения этих целей, безусловно, должно иметь выражение в виде поддержки как непосредственно уровня местного самоуправления, так и субъектам Федерации, которым тоже требуется эта поддержка и которые в свою очередь должны всячески способствовать тому, чтобы деятельность муниципальных образований органов местного самоуправления была эффективной.

В настоящее время, к сожалению, таких выраженных тенденций пока не наблюдается. И вне всякого сомнения, это будет одна из тем совещания, которое в ближайшее время будет проводиться Президентом Российской Федерации с главами муниципальных образований, по крайней мере крупнейших городов России.

Мы полагаем, что эта встреча сыграет значительную роль, и в частности, наверное, она должна повлиять на прекращение тех негативных тенденций, которые в последний год еще частенько возникали по поводу того, что система местного самоуправления должна быть пересмотрена, что уровень крупных городов, центров субъектов Федерации, городов с районным делением, городов с населением свыше 50 тысяч человек должен быть уровнем государственной власти, уровень местного самоуправления должен быть ниже.

Да, вот на сегодняшний день уже многие из инициаторов этого процесса и проработки соответствующей нормативной базы уже стало ясно, что, с одной стороны, не нужно этого делать, это не на благо государства, общества, а во вред ему. А с другой стороны, то, что в рамках сегодняшней Конституции России, в рамках нашего законодательства реализовать подобные подходы, противоречащие, в том числе, Европейской Хартии местного самоуправления, просто так будет нельзя. Это очередная революция, от которых на нужно вообще сегодня держаться уже подальше.

Только стабильная, целенаправленная, системная работа над развитием местного самоуправления, как основы обеспечения жизнедеятельности населения, основы развития наших муниципальных образований и городов, только эта работа, совместная работа всех трех уровней власти может привести конкретные реальные плоды.

Вне всякого сомнения, те структуры, которые на сегодняшний день занимаются проблемами взаимодействия муниципального уровня власти с уровнем власти субъектов Федерации и федерального уровня, они способны решить эту задачу в значительной степени.

На сегодняшний день мы имеем предложения по созданию системы взаимодействия, которая должна на самом деле обеспечивать роль обратной связи, той обратной связи, для которой действительно, которая действительно может значительно повысить эффективность деятельности каждого из уровней власти.

Вы знаете, что любая система может саморегулироваться только в том плане, если у нее существует эта обратная связь. Когда у нас принимаются решения на федеральном уровне без прогнозирования последствий, каким образом они скажутся непосредственно на муниципальных образованиях, на населении наших городов, безусловно, ожидать правильных и эффективных решений не приходится.

И только нормальная, системная работа вот этой вот обратной связи может привести к тому, чтобы решения на каждом уровне государственной власти были бы эффективны, и действительно соответствовали бы тем целям, ради которых они принимаются.

И на сегодняшний день в рамках вот этой системы взаимодействия, безусловно, и Совет Федерации, и Государственная Дума, им отводится очень важная роль.

Поэтому Конгресс муниципальных образований, как любая национальная ассоциация местных властей любой страны с развитой демократией, он имеет объективно свою нишу в этом процессе. И он объективно является элементом этой системы взаимодействия этой обратной связи.

И поэтому, если на сегодняшний день статус Конгресса муниципального образования Российской Федерации, представляющий интересы всех муниципальных образований во взаимодействии с федеральными органами государственной власти, а также с международными организациями и ассоциациями, национальными ассоциациями местных властей зарубежных стран, на сегодняшний день этот статус определен Указом Президента, но было бы совершенно справедливо, если бы этот статус был также определен федеральным законом, в рамках которого и было бы определено системное взаимодействие, как структуры государственного устройства, позволяющей ей эффективно работать.

Поэтому я хотел бы, заканчивая свое коротенькое выступление, обратиться ко всем присутствующим и нашим уважаемым представителям, в частности Совета Европы, с тем, что такие конференции, как сегодня, они чрезвычайно нужны и важны, что задачи, которые перед нами стоят, мы в состоянии решить все вместе, что сегодняшние тенденции являются позитивными. И мы поддерживаем все, что в этом направлении будет исходить из Совета Федерации и Государственной Думы для совместной конструктивной работы. И мы, безусловно, постараемся сделать все, чтобы и Президент стал активнейшим участником этого процесса по реализации основных принципов Европейской хартии местного самоуправления как в законодательстве России, федеральном законодательстве в первую очередь, так и в непосредственном выполнении этого законодательства и создании механизмов, которые требуются для того, чтобы закон мог полноценно реализовываться. И наша задача здесь сделать все для такой совместной конструктивной работы. Спасибо всем за участие. (Аплодисменты.)

Спасибо большое, Виталий Валентинович.

Слово предоставляется господину Энгелю, члену немецкой делегации в Конгрессе местных и региональных властей Европы, советнику района Ашаффенбург.

Большое спасибо, господин председатель.

Уважаемые дамы и господа, уважаемые коллеги, вы уже прочитали в программе и знаете, что я являюсь членов районного совета района Ашаффенбург. На протяжении 12 лет я был бургомистром небольшого города, примерно с 20-ю тысячами жителей. Город расположен на северо-востоке Баварии. И уже последние 20 лет я являюсь членом Конгресса муниципальных образований Европы.

Очевидно, это уже позволяет вам понять, почему в начале своего выступления я немножко хочу вывести за стены этого помещения и подчеркнуть, что в июне этого года в Нью-Йорке Организацией Объединенных Наций будет проводить специальную сессию, на которой будет рассматривать последствия и выводы конференции в Стамбуле 1986 года. Тогда впервые на уровне Организации Объединенных наций был начат официальный диалог с местным уровнем.

В ходе подготовки этой июньской конференции, к сожалению, не удалось разработать проект Всемирной хартии местного самоуправления и поставить ее на повестку дня, до этого мы пока еще не продвинулись. Но это было удивительно и одновременно отрадно. И обязательно хочу это упомянуть, в ходе подготовки этого заседания на одной из сессий в Найроби все представители всех правительстве, в том числе и тех правительств, которые пока еще отвергают идею этой Всемирной хартии, например, США или КНР, все государства всего мира согласились в значении принципа субсидиарности и подчеркнули его, подчеркнули значение диалога с муниципалитетами и диалога на местном уровне вообще. Так что не слишком удивительный этот факт.

Уже на конференции в Рио-де-Жанейро в 1992, когда все в мире договорились до того или пришли к единому мнению о том, что у нас будет единое будущее только на основе устойчивого развития и на основе нашей ответственности перед окружающей средой с учетом экономической эффективности и сбалансированности.

Уже тогда в этом документе агента-21 была включена глава с призывом к местному уровню, реализовывать эти цели на местах. Это мне напоминает цитату Честертона: В этом мире ничего не станет действительным, если оно не станет действительностью на местном уровне. Это не только очень важное положение, уважаемые дамы и господа, это одновременно и требование к политикам на национальном, региональном и местном уровнях.

Действовать в интересах общего развития, общего развития страны и с этой целью серьезно относиться к принципу субсидиарности, считаю, что это является предпосылкой для положительного развития. И в конечном итоге я считаю, что этот призыв обращен к каждому отдельному гражданину, который должен сформировать чувство собственной ответственности, и нести эту ответственность. Но как условие, государство должно действительно всерьез относиться к принципу субсидиарности, столь же серьезно должен к этому относиться местный уровень.

Наша Европейская хартия на сегодняшний момент – это единственный национальный обязательный документ, где записаны основные принципы административных действий на том уровне, о котором мы и говорим, а это уровень, который ближе всего к гражданину.

Этот принцип, и это уже можно сказать, стал общеевропейским достоянием, потому что из 43 членов Совета Европы, 37 подписали эту хартию, 33 ратифицировали, в том числе Российская Федерация, и в этом плане данную хартию можно рассматривать как межгосударственное право, в том числе и вашей Конституции. Безусловно, уважаемые коллеги, этот принцип субсидиарности не исчерпывается формальной децентрализацией, так сказать чисто техническими и или механическими моментами, потому что иначе можно было бы просто расположить государственные организации на местах и считать, что, допустим, полицейский пост в деревне – это и есть субсидиарность.

Этот принцип и положение данной хартии имеет определенное содержательное наполнение и те административные организации, которые стоят ближе всего к гражданину, должны выполнять его сферу собственных полномочий как отдельные образования. И естественно для этого необходимо достаточное финансовое обеспечение и правовая защита, о чем мы будем говорить еще во второй части своей конференции. Буквально в нескольких тезисах, принцип общего ведения муниципалитетов – это один момент.

Второй момент состоит в том, что сфера ведения муниципалитетов должны быть обширными и исключительными, они не должны передаваться на другой центральный или региональный уровень даже в качестве подарка. И о чем уже сегодня говорилось, можно сделать вывод о том, что муниципалитеты должны иметь собственную организацию, а для этого они должны иметь собственный тщательно подобранный и квалифицированный персонал.

Местное самоуправление означает не только право, но и действительную способность действовать от имени законов и выполнять часть государственных задач на собственную ответственность и на благо проживающих граждан. Реализация этого принципа естественно отличается в каждой данной конкретной стране.

Хартия – это не единая модель, которая действует единообразно для всех, допустим, в Европе есть федеративно организованные государства, но где-то сотня различного рода положений о муниципалитетах. Так что действуют самые различные принципы, и каждый из этих принципов должен в своей данной системе строго соблюдаться.

С учетом, можно сказать, гигантских различий в каждой конкретной стране было бы невозможно, будучи внешним наблюдателем, привнести какую-то модель и сказать: Вот так нужно действовать. Но есть та или иная сторона опыта в этих 43 странах - членов Совета Европы, причем негативного рода, что не обязательно нужно его повторять его в собственной стране.

Как раз недавно мы подготовили один отчет, который отражает одну тенденцию, практически увеличение вдвое количество муниципалитетов в последнее время, что значительно занижает ту границу жителей, которую они должны иметь. Но, однако, это не послужило делу укрепления местного самоуправления. А наоборот, ослабило их, потому что многие из этих мелких муниципалитетов не имеют достаточной экономической базы, поэтому они привязаны к капельнице государства, к национальным правительствам, и как-то уже мало связаны с местным самоуправлением.

Или совсем абстрактный пример. Если говорить о субсидиарности или муниципальном разграничении, то можно сказать так, что какой-то гигантский жилой квартал или целая улица, где проживает несколько тысяч человек, можно было бы рассматривать как единицу местного самоуправления и дать им определенную самостоятельность, ну, устанавливать название имени или заботиться о чистоте своей улицы – это еще не означает местное самоуправление.

Конечно, можно отметить, что местное самоуправление в Европе за последние 10 лет действительно осуществило свое триумфальное шествие и, прежде всего, это касается тех государств, которые в прошлом имели исключительно централизованную систему – это свидетельствует о том, что речь идет не о формальном изменении административного устройства, а о вопросе эффективности, потому что впоследствии можно проследить в экономическом развитии и в эффективности. И, уважаемые коллеги, это связано и с административными действиями, поскольку действие непосредственно на местах имеют большую гибкость и тем самым они больше могут приспособиться к изменениям тех условий, с которыми нам приходится сталкиваться все чаще и чаще. Потому что передача государственных задач к местному самоуправлению требует от местного самоуправления и большей экономичности в своих действиях, и происходит так сказать бесплатный постоянный контроль со стороны избирателя.

В тоже время и, пожалуй, это самый важный момент в данном отношении, что посредством местного самоуправления со временем формируется чувство собственной ответственности граждан, их отождествление с собственной общиной или муниципалитетом, а это уже очень существенный элемент.

Есть еще множество примеров. Например, Франция – страна с очень сильными централистскими традициями. А в последние годы там проводилась децентрализация и укрепление местного муниципального уровня, что дало положительные результаты для развития в целом.

Или моя страна – земля Бавария. До Второй мировой войны – это было чисто аграрное государство, а сейчас Бавария превратилась в одно из экономически ведущих государств Европы. У нас существует своего рода разрыв Север-Юг, различия примерно в пропорции один к двум, я буду еще об этом говорить, рассказывая об эффективности муниципальной системы.

Мы проводили территориальную реформу в семидесятые годы, и в этой связи мы провели функциональную реформу, то есть более сильным общинам мы передали большую часть задач, в том числе и часть государственных задач для всей государственности, для федерального уровня, для отдельных федеральных земель и для муниципального уровня – это имело положительные последствия.

Я знаю что у вас в стране, которую в общем-то нельзя сравнить ни с одной, ни с другой страной Европы по ее размерам, невозможно взять безоговорочно ту или иную модель, но я вижу, что здесь в том или ином направлении есть гигантские возможности, может быть, определенные условия и предпосылки для того, чтобы изменить существующее положение вещей. И если обратиться опять к мировому масштабу, то можно сказать, что территориально все крупные государства, возьмете ли вы США, Бразилию, Мексику или Канаду, все они имеют федеративную структуру, и он передают все большее число задач на местный уровень.

Условия для этого здесь хорошие, Конституция дает четкие положения. А там, где встречаются трудности, во всяком случае опыт моих предыдущих встреч и бесед с коллегами показывает, что все трудности, заложенные на исполнительном уровне регионального уровня и, прежде всего, сознание того, что местное самоуправление в состоянии укрепить регионы и покажется, вот эта мысль пока еще недостаточно осознана.

Поэтому реализация принципа субсидиарности касается не только муниципалитетов и местного самоуправления, но и всех уровней государства. Это необходимо реализовать на всех уровнях государства. Эта мысль здесь уже упоминалась, и я хочу ее еще раз подчеркнуть – самый главный вопрос состоит в очень четком определении и размежевании задач различного уровня государства, что делает тот или иной уровень: федеральный, субъекты Федерации и различные уровни местного самоуправления.

Муниципалитеты, как уже говорилось, среди них там нужно различать задачи собственной сферы деятельности, то есть те задачи, которые как бы исконно входят в сферу их деятельности. И если говорить несколько более высокопарно, они не касаются государства вообще.

И есть другого рода задачи, которые государство сознательно передает муниципалитетам, где они в непосредственной близости к гражданам могут реализовываться более эффективно и в конечном итоге дешевле. И вот это разграничение должно быть четко проведено в законе, об этом мы сегодня еще будем говорить, потому что именно из этого могут вытекать значительные последствия, в частности, и для финансирования выполнения тех или иных задач.

Кроме того, что касается собственных задач, то здесь нужно различать между обязательными задачами, которые стоят перед каждым муниципалитетом, и на что имеет право гражданин по отношению к муниципалитету, и с добровольными задачами собственной сферы деятельности, которые, ну, можно сказать так, являются роскошью. Допустим, построить школьное здание – это обязательная задача, или здание для детского сада. Но может ли позволить себе община или муниципалитет устанавливать скамейки в парке? Это может быть тот вопрос, который не столь близок к повседневности, если нет для этого каких-то особых потребностей.

Итак, уважаемые коллеги, на самых различных уровнях местного самоуправления, то есть муниципалитет, район, округ – это может быть по-разному в Российской Федерации, в зависимости от той конструкции, которая существует в том или ином субъекте, и здесь нужно проводить четкое разграничение между сферами ведения муниципалитетов или общин. Только на этой основе можно добиться четкого выполнения задачи и четкого регулирования финансирования.

При этом, если отдельные субъекты Федерации будут обращаться к этому вопросу, необходимо четко дифференцировать эти муниципальные задачи с точки зрения Федерации на основе существующего конституционно-правового регулирования. И вот эта дифференциация в рамках субъектов Федерации и на отдельных уровнях местного самоуправления должна обязательно извлечь за собой принцип субсидиарности. Лишь тогда, когда какая-то задача не может решаться на самом низшем уровне, подключается более высокий уровень.

Для положения, где не может действовать низший уровень, причины могут быть различными. Это может быть природа вещей, это может быть определенная экономическая дееспособность. Во всяком случае, опыт других стран в нашем европейском контексте показывает, что в ходе времени, в ходе последующего развития все больше и больше задач делегируется сверху вниз, те задачи, которые, может быть, в начале не так четко просматривались.

Муниципалитеты в России в прошлом всегда играли очень большую роль. В последнее десятилетие до начала реформ, когда они были чистыми исполнительными органами государственной власти, и кроме того, уже существует целый ряд типов или категорий муниципалитетов, и мы должны учитывать, что только в ходе осуществления реформ, где только возможно нужно обращаться к этим старым категориям, потому что иначе мы можем впасть в опасность, что различные категории для гражданина станут совершенно непонятными, введут его в замешательство и, собственно, исчезнет понимание, кто и за что отвечает.

Поэтому нужно обходиться очень экономно с формированием новых ступеней, новых категорий – это вот тот совет, который я могу вам дать с чистой совестью. Это связано еще и с тем, что я уже говорил в начале. В конечном итоге самый низший уровень субсидиарности – это даже не муниципалитет, а наши граждане.

Если хотите, можно было сказать даже так, что субсидиарность в этом широком смысле является своего рода порождением перечня прав человека, потому что люди имеют право на то, по возможности на местах со своими соседями и согражданами регулировать все дела, касающиеся их непосредственности. И чтобы непосредственно на местах эти отношения между индивидуумом и общностью лучше всего бы регулировалось ближе к гражданину.

Все это те вопросы, которые вытекают из человеческого общежития, и показывают, что любой конфликт лучше всего разрешается на местах. А социальная сбалансированность – это одна из целей конференции в Рио-де-Жанейро, и в устойчивом развитии.

Эта социальная сбалансированность и социальный мир в нашем обществе не может быть установлен какими-то заданиями сверху или положениями сверху. Возможность может быть только в том случае, если граждане получат возможность непосредственно на местах представлять свои интересы.

Уважаемый председатель, уважаемые дамы и господа, спасибо за внимание. (Аплодисменты.)

Спасибо Вам, господин Энгель.

Слово предоставляется господину Кармокову, члену Совета Федерации, представляющему парламент Кабардино-Балкарской Республики. Пожалуйста, Хачим Мухамедович.

Уважаемый председатель, уважаемые коллеги, я очень внимательно слушал выступавших здесь до меня товарищей. И должен сказать, что все было сказано по делу, все было сказано в интересах дела, все было сказано с прицелом на перспективу, ради которой мы здесь сегодня с вами собрались, на перспективу развития местного самоуправления в нашей стране.

Я повторюсь немножко, но все равно я должен сказать несколько слов о роли и значении этой темы. Конституция, как вам известно, наша, которая восемь неполных лет уже действует в нашей стране, она в нескольких статьях буквально в шести-семи статьях своих определила, что такое местное самоуправление, что оно признается в нашей стране, и что самое важное – оно гарантируется. Конституция – это документ, который мы часто называем гарантией прав и свобод жителей нашей страны.

Нужно сказать, что вот тот закон, который определяет общие принципы местного самоуправления в нашей стране, он достаточно четко в своей второй статье определил местное самоуправление как одну из основных составляющих конституционного устройства, государственного устройства в нашей стране. И, собственно говоря, этим, можно сказать, все сказано.

За время, которое прошло с момента принятия Конституции, в стране создана и она действует достаточно обширная правовая основа местного самоуправления. Конечно, не без изъянов, конечно, не без определенных слабых мест, не без недосказанностей, но такая правовая основа есть, существует. И мы сегодня с удовлетворением можем сказать, что и ряд норм Гражданского кодекса и целые разделы Бюджетного кодекса, и налоговые наши законы, они тоже имеют непосредственно нормы и положения, которые адресованы именно организации и развитию местного самоуправления.

Можно к этому добавить и другие законы. Если серьезно и внимательно покопаться в этой правовой основе, в этой правовой базе, то можно найти немало вещей, на которые можно опереться при построении местного самоуправления. Но надо сказать, и это справедливо здесь уже отмечалось, что есть вот определенный такой резко бросающийся в глаза диссонанс или парадокс, что при наличии определенной правовой базы, особенно это надо подчеркнуть на федеральном уровне, потому что на региональном уровне законодательная база не так хороша и не так, может быть, применяема, но при наличии такой более менее существенной правовой базы, мы реально имеем ситуацию, когда местного самоуправления практически нет.

Звучали с этой трибуны слова о том, что местное самоуправление банкрот, что оно не имеет средств на свое существование, на свое развитие, на решение своих самых насущных проблем. И это в большей подавляющей своей части действительно имеет место, это правда. Сегодня, обсуждая проблемы и вопросы развития и строительства местного самоуправления, мы не должны на это закрывать глаза. Местное самоуправление, если говорить по большому счету, еще предстоит создавать, его попросту нет. Дело в том, что региональная власть отстаивая свои, может быть, ведомственные интересы, подавляет местное самоуправление, в ряде случаев достаточно сознательно и во многих случаях мы сталкиваемся с осознанным стремлением, таким последовательным достаточно, превратить местное самоуправление в этакий придаток государственной власти, может быть, не в самых лучших структурных образованьях и формированиях. Эта проблема есть, она существует, и она будет существовать до тех пор, пока мы с вами все вместе не решим проблему основ экономических формирований местного самоуправления.

Здесь уже затрагивались вопросы формирования муниципального бюджета. Вы знаете, что наша бюджетная система российская состоит из бюджетов трех уровней: федерального, регионального и муниципального. И сегодня муниципальный уровень бюджетной системы вызывает наибольшую озабоченность, там и наибольшее количество проблем связанных с тем, что разрыв между доходными возможностями и расходными полномочиями достаточно велик. Можно сказать, что целая масса муниципальных бюджетов в подавляющей своей части нормальных доходных источников не имеет. Добавьте к этому, что практически наше местное самоуправление не располагает имуществом или собственностью, которая могла бы приносить доходы. И сегодня, когда идет обсуждение на федеральном уровне основ межбюджетных отношений, вопросов совершенствования этих межбюджетных отношений, сегодня, когда основные параметры бюджетов в Правительстве уже одобрены и сегодня, когда мы сталкиваемся с ситуацией достаточно благоприятной, на наш взгляд, когда уже несколько лет и по факту, и в законодательных документах мы имеем профицитный бюджет, то есть, начиная с 1999 года по факту бюджет федеральный в стране исполняется с превышением доходов над расходами. То есть это создает определенные благоприятные перспективы для постановки и решения вопросов строительства муниципальных бюджетов, то есть для улучшения бюджетного процесса на муниципальном уровне. И здесь есть ряд проблем, о которых конечно необходимо сказать: прежде всего, это налоговые полномочия или те самые налоги, которые мы относим к местным.

Сегодня этих налогов совершенно недостаточно, они либо существуют в виртуальном режиме, их просто невозможно собрать, либо их не существует вовсе и формировать сегодня муниципальный бюджет особенно в сельской местности, в малых населенных пунктах задача я бы сказал, практически неразрешимая. Но даже там, где есть возможности собирать какие-то налоги, их прежде всего надо отметить, явно недостаточно, но даже там, где эти недостаточные налоги мы с горем пополам могли бы собирать, исполнение бюджетов в части расходов наталкивается на целый ряд нерешенных сложностей и трудностей, которые не позволяют сегодня говорить об уверенном исполнении бюджета на муниципальном уровне.

Чего греха таить? Мы даже в те годы, когда имели достаточно доходов на федеральном уровне, целые разделы бюджетной функциональной классификации финансировали не на 100 процентов, хотя доходов у нас было более 100 процентов, и закон нарушать не стоило.

Надо сказать, что такое исполнение бюджета при наличии доходов более 100 процентов неравномерно в таком диспропорциональном или дискриминационном режиме. Мы достаточно часто отмечали, обращали на это внимание исполнительной власти, Правительства, но пока воз и ныне там. И, видимо, он будет там находится до тех пор, пока мы не найдем соответствующего механизма исполнения бюджета, который бы обеспечивал его стопроцентное исполнение в расходной части при наличии соответствующих доходов.

Надо сказать, что во многом эта ситуация проистекает из того, что у нас законодательно закреплено положение о том, что бюджет исполняется в меру поступающих доходов, и это создает определенные возможности для исполнительной власти произвольно исполнять расходную часть бюджета.

Здесь хорошим механизмом могло бы быть принятие законодательного решения на федеральном уровне, чтобы бюджет исполнялся на 100 процентов в условиях профицита, не в меру поступающих доходов, а за счет кредитной линии, допустим, Центрального банка: рубль в рубль, день в день. Записали в закон. Все уровни бюджета должны получить свою часть, свою долю. Это касается не только получателей из федерального бюджета, но и получателей из региональных бюджетов.

У нас практически предложения на эту тему есть. Мы их можем представить. Можем более подробно их изложить, если соответствующие структуры, Конгресс(?) муниципальных объединений страны этими вещами заинтересуется.

Нужно сказать, что очень большая сложность заключается в том, чтобы не теряя времени, не теряя темпов все-таки заниматься формированием доходной базы муниципальных бюджетов. Здесь вещь упирается вся в отсутствие инвестиционных ресурсов, в отсутствие достаточного финансирования, капитальных затрат из вышестоящих бюджетов - из региональных и федерального.

Достаточно сказать, что на федеральном уровне у нас много лет инвестиционная программа финансируется либо очень плохо, и формируется она тоже из рук вон плохо. И в результате мы имеем отставание не только на уровне муниципальных бюджетов, но и региональных, и федерального бюджета.

Мы убеждены в том, что такой переходный период в период, когда проводятся достаточно масштабные реформы, патронаж государства за инвестиционной активностью в стране необходим. И без такого реального, весомого участия следственных бюджетов в инвестициях видимо нам проблему развития совершенствования доходной базы бюджетов, бюджетной системой не решить.

Я приведу вам одну цифру. Инвестиции в региональные программы на будущие годы предусматриваются в размере около 3 млрд. рублей, что составляет не многим более двух десятых процентов общих расходов федерального бюджета. Скажите, что можно на это сделать? Сколько у нас тысяч муниципальных образований в стране? Как мы собираемся такими ничтожными суммами и средствами поднять доходную базу муниципальных образований.

Есть еще одна проблема, которую хотелось бы, чтобы она здесь прозвучала и нашла какое-то свое продолжение в итоговых документах конференции – это проблема отношений собственности на уровне местного самоуправления. Ведь сегодня страна живет в структурах местного самоуправления. Мы должны признать, что население страны, россияне, они живут в городах и поселках, в селах и деревнях. И эти структуры местного самоуправления на сегодняшний день практически не обладают собственностью, не обладают имуществом, то есть не обладают реальными рычагами воздействия на производственно-хозяйственную деятельность на своей территории, даже, если эта деятельность осуществляется во вред, допустим, с точки зрения экологии, не говоря уже о каких-то социальных или других далеко идущих последствий.

Надо сказать, что на законодательном уровне эта проблема не нашла своего разрешения, и можно было бы говорить о том, что местное самоуправление обладало бы на своей территории хотя бы блокирующим пакетом акций тех хозяйствующих субъектов, которые имеются на его территории.

Можно привести примеры того, как на территории, допустим, сельского населенного пункта имеется целый ряд объектов промышленной, производственной, сельскохозяйственной инфраструктуры, которые могли бы отчислять не только налоги, но и дивиденды на соответствующие пакеты акций в пользу местного самоуправления, укрепляя тем самым бюджетные основы самоуправления, но этого, к сожалению, не происходит, потому что законодательно проблема не решена и она не сдвинется с места, пока не будет четкого определения на законодательном уровне.

Нужно сказать, что есть еще один серьезный ресурс, резерв экономический у местного самоуправления. Это земля. Вы все, наверное, были свидетелями того острого обсуждения Земельного кодекса, который состоялся на прошлой неделе в Думе, вы, наверное, сами являетесь, так сказать, не безразличными свидетелями и слушателями этих вопросов. И нужно сказать, что сегодня местное самоуправление по большому счету к земле, к территории, на которой оно находится, никакого отношения не имеет.

Мы считали бы, что если бы местное самоуправление имело право владеть, пользоваться и распоряжаться так называемыми землями общинного характера или общинного предназначения, это тоже, так сказать, послужило бы укреплению экономической базы местного самоуправления.

Можно сегодня очень много говорить о проблемах местного самоуправления. И я считаю, что дело теперь за достаточно реальными или решительными действиями со стороны тех, кто это местное самоуправление представляет. Надо, как говорил один известный европейский полководец, ввязаться в драку, а потом уже, так сказать, получить какой-то результат.

Если ждать, пока законодательная база будет полностью разработана и введена в действие, мы можем опоздать с местным самоуправлением и можем понести на этом достаточно серьезные политические и экономические потери, потому что сегодня весь мир понимает, что если в стране нет местного самоуправления, то там нет демократии и там нет предпосылок для строительства нормального правового государства.

В заключение я бы хотел сказать слова благодарности инициаторам и организаторам этой конференции, это очень нужное, необходимо совещание, конференция, где мы можем в таком свободном обмене мнениями поискать наиболее приемлемые, наиболее эффективные, наиболее перспективные и рациональные пути развития, совершенствования местного самоуправления.

Спасибо большое, Хачим Мухамедович.

Слово предоставляется профессору Коробейникову, директору Института регионального законодательства.

Если можно, Валерий Семенович, чуть-чуть более кумулятивно, чтобы мы могли…

Понял, буду стараться. Жаль, что здесь часов у вас нет.

Тема моего выступления – Европейская Хартия и пути развития местного самоуправления в России.

Хотелось бы, в первую очередь, обратить внимание на существующие различные аспекты в понимании сущности местного самоуправления в российском и европейском праве. Например, в федеральном законе девяносто пятого года об общих принципах, я буду говорить о федеральном законе 95 года для экономии времени, местное самоуправление характеризуется как деятельность населения непосредственно, но через соответствующие органы по решению вопросов местного значения, а в Европейской Хартии под местным самоуправлением подразумевается право и реальная способность органов местного самоуправления, чувствуете разницу, регламентировать значительную часть общественных дел и управлять ими в интересах населения.

В первом случае упор делается на инициативу и активность граждан, во втором случае – на права, реальные возможности и управленческое мастерство органов местного самоуправления. Мне кажется, что именно на последних трех китах мы и можем развивать наше местное самоуправление. Почему?

Дело в том, что развитие активности населения это довольно длительный процесс, он потребует у нас, по крайней мере, я не знаю, несколько лет. Наше население, как оно участвует в делах сейчас местного самоуправления? Какова реакция на невыносимые условия жизни, как нерешение вопросов на местном уровне? А ведь нам хотелось бы, чтобы население и мы с вами, мы же с вами тоже представители населения, реагировали бы конструктивно. То есть по таким, например, проблемам как развитие благоустройства нашей территории, социально-экономическому развитию и так далее и тому подобное.

Так вот по этим вопросам, как показывают наши исследования, к сожалению, они проводились уже 5 лет назад, но тем не менее. Лишь только 3-5 процентов населения готово участвовать в решение таких местных вопросов на конструктивном уровне. Кстати говоря, нам нужно было задуматься, чтобы проводить мониторинг по развитию этой инициативы наших граждан внизу. То есть, каковы их интересы и каково увеличение или уменьшение степени активности в решении местных дел.

Поэтому мне кажется, сейчас наиболее целесообразно поставить по главу угла о совершенствовании деятельности органов местного самоуправления в интересах всего населения.

Вот попробуем адаптировать триаду Европейской Хартии, о которой я упоминал, к нашим российским условиям. Прежде всего, в сфере прав наиболее актуальным практическим вопросом является разграничение полномочий, здесь говорилось, в области реальных возможностей состояние местных бюджетов, в управлении – уровень профессионализма органов местного самоуправления.

В федеральном законе 1995 года, как известно, перечисляются полномочия в области местного самоуправления только федеральных и региональных органов. А что касается органов местного самоуправления, то за ними закрепляются не полномочия, а предметы ведения. И не в этой аудитории мне объяснять, что хотя это и близкие понятие, но, тем не менее, не тождественны.

И мне кажется, что сейчас как раз вопрос о разделении полномочий имеет не только правовой, но и политический характер. На мой взгляд, специфика местного самоуправления заключается в том, что это власть гражданского общества. То есть сферы проявления свободных индивидов, добровольных организаций и ассоциаций людей. Это власть в рамках государственного законодательства реализует интересы определенных социально-профессиональных групп, живущих на данной территории. Вот такое положение наводит на мысль, а не задуматься ли нам над разделением местного самоуправления в городах и в сельских местностях. Тем более у нас есть хороший исторический прецедент. Как известно, Александр II ввел указом положение о земских учреждениях в 1864 году. Поработали пятилетку и ввели дородовое положение 70-го года. И аргументы, когда я говорю с практиками местного самоуправления, они мне говорят: "Да, действительно есть такие полномочия, которые в городских условиях не нужны, а как раз в сельских они очень хороши". Это связано с своеобразием развития сельских территорий.

Специфика еще местного самоуправления заключается в том, что в отличие от государства у него нет таких механизмов как армия, прокуратура, тюрьма. Но у нее есть другие механизмы, которые нам нужно использовать. Это сила общественного мнения, мощь совместных ответственных решений, действий людей, народная инициатива, общественная охрана порядка и другие формы реализации полномочий, которые у государства развиты в меньшей степени.

Эти полномочия, мне кажется, нужно закрепить в законодательном порядке. Если не на федеральном, то на региональном уровне.

Здесь вставал вопрос о полномочиях в области социальной сферы. Мне кажется, что общий методологический подход к распределению предметов ведения и полномочий должен основываться на статье 7 Конституции Российской Федерации, ориентирующий развитие страны на создание социального государства, не социального гражданского общества, а социального государства. Это означает, что социальные вопросы имеют приоритетное значение для деятельности органов государственной власти. Среди них труд и минимальная оплата, система образования, здравоохранения, социальных служб, социальная защита семьи, пенсионеров и так далее, и тому подобное. То есть, видите, вопрос уже встает о целесообразности оставления так называемой бюджетной сферы в пределах компетенции органов местного самоуправления.

Может быть, особенно, скажем, в сфере образования у нас же была прекрасная государственная система образования, лучшая в мире. И мы ее откинули, я считаю, только по идеологическим соображениям. Почему нам не вернуться к этой схеме? За органами местного самоуправления остаются предметы ведения и полномочий, касающиеся развития территорий муниципальных образований. Например, социально-экономическое планирование, регулирование и планировка застройки территорий, вопрос создания общих условий для нормальной жизнедеятельности людей и так далее, и тому подобное.

Одной из острейших проблем развития местного самоуправления, как здесь правильно уже говорилось, является большой дефицит бюджетов местных образований. И для его преодоления предлагается, правда, не на этой конференции, на этой конференции, я со многими выступающими согласен, предлагаются различные рецепты. И чаще всего речь идет о дележе средств между бюджетами различных уровней. Но есть ведь и другие пути укрепления бюджета. Нужно, прежде всего, как мне кажется, опираться на стратегию развития внутренних резервов, которые есть как у регионов, так и муниципальных образований.

Например, в Красноярском крае пошли по пути создания единых муниципальных образований. То есть слияния нескольких муниципалитетов во имя концентрации сил и средств с целью выхода на самодостаточность муниципальной территории. По оценке губернатора края Александра Лебедя, такая реорганизация, опирающаяся на поддержку населения, они через референдум это провели, дает экономию бюджетных средств в 2-2,5 раза, численность чиновников уменьшается. А эффективность управления существенно возрастает. Территория быстро становится самодостаточной.

Опыт субъектов Российской Федерации показывает, что проблему дефицитности местных бюджетов можно решить за счет использования, как я сказал, внутренних резервов. И в частности, собственности. Как известно, по закону, и здесь я в выступлении господина Кармокова поддерживаю двумя руками, как известно, муниципальное образование вообще не может по закону быть образовано без муниципальной собственности. То есть тот, кто говорит, что у нас нет собственности, это, как говорится, незаконное действие, если это действительно так. Но дело в том, что собственность может быть разной. Она может быть затратной и она может быть доходной. Так вот мы сейчас констатируем, что у наших муниципальных образований затратная в основном собственность и она никак не балансируется собственностью доходной. Видимо, здесь нужно пересмотреть этот баланс. Как известно, муниципальные образования сбросили жилье, социальную, культурную сферу и так далее, и тому подобное.

И вот, мне кажется, что в условиях развития рыночных отношений и модернизации российской экономики приобретает особое значение развитие административно-хозяйственной деятельности. У нас здесь тоже хороший опыт имеется, прежде всего опыт земств. Здесь отмечалось, что были и взлеты, и падения, но, тем не менее, премьер Витте должен был ввести ограничения на рост земских бюджетов. Вот какое было положение, что так они развили свою деятельность, что уже стало опасно для Правительства, потому что земства выходили из под их власти, они были независимы от них финансово и поэтому они принимали какие-то там политические решения неугодные власти.

В условиях рыночной экономики одним из важнейших направлений деятельности органов самоуправления является создание благоприятного климата для развития предпринимательства, использующих различные формы собственности, а также собственная хозяйственная деятельность, но в определенных формах и объемах. Вот если кто был в западных странах, проходил там стажировку и так далее, как мне, например, пришлось, я заметил, что какой самый большой департамент в мэрии среднего города. Самый большой департамент это по развитию экономики и предпринимательства. То есть люди занимаются тем, что они инициативу хозяйствующих субъектов, отдельных индивидов всячески поддерживают себе во благо, ибо они имеют с этого доход.

Когда мы обращаемся к хозяйственной деятельности, здесь, конечно, встает вопрос о том, как подготовить наших муниципальных служащих, членов представительных органов к такой работе в условиях демократизации и развития отношений в громадной степени увеличивается роль управленческого фактора и, прежде всего, в сфере экономики. По подсчетам специалистов, можно использовать на муниципальном уровне более 25 рыночных механизмов. Какие механизмы у нас в основном используются? Это кредиты, за которые потом расплачивается регион, это муниципальные займы, то же самое и это покупка акций. Мы работаем сейчас уже полгода в Вологодской области, изучаем все и пришли к выводу, что действительно, здесь такой беспорядок. Во-первых, нет статистики муниципальной собственности, в том числе и земли и по этим позициям тоже определенная неразбериха, следовательно, здесь нужно наводить порядок.

Таким образом, мне кажется, что прикладное использование положения Европейской Хартии местного самоуправления дает возможность совершенствовать муниципальную власть в России в интересах людей, проживающих на конкретных территориях. Спасибо. (Аплодисменты.)

Спасибо большое, Валерий Семенович.

Уважаемые друзья, наши доклады завершены, у нас еще 10 минут, мы могли бы дать возможность желающим в пределах трех минут выступить. Есть несколько коллег, которые уже попросили слово. Я хотел бы предоставить для информации господину Полуяну, советнику Информационно-аналитического управления Совета Федерации. Пожалуйста, Леонид Яковлевич.

Уважаемые участники конференции, хотя слово мне предоставлено во время, отведенное для дискуссии, но я хотел бы прежде всего предоставить вам информацию, которая может быть для вас интересной. Речь идет о том, что в настоящей сегодняшней конференции работа над проблемами местного самоуправления как бы не начинается и не заканчивается, в том числе это работа идет с очень активным участием европейских участников, европейских стран и над государством европейских структур. Я хочу вас проинформировать, что в марте в этом зале прошла презентация результатов проекта, который осуществлялся по линии ТАСИС при поддержке Европейского Союза, участниками его были Совет Федерации и Государственная Дума, и европейский консорциум в составе трех стран: Франции, Германии и Испании.

Одним из результатов этого проекта был довольно обстоятельный аналитический доклад по поводу сравнительного анализа, сравнительной оценки опыта европейских стран в развитии местного самоуправления. И в качестве приложения к этому докладу был разработан новый федеральный закон, который, с точки зрения участников этой работы, мог бы ответить на многие вопросы, которые продолжают дискутироваться. И сегодня с этой трибуны тоже подвергались достаточно острой дискуссии. Поскольку у меня нет времени охарактеризовать достаточно подробно не только закон, но даже его концепцию, для того, чтобы вам дать представление о духе, я приведу два-три принципиальных положения из этого закона.

Положение первое. Субъектами компетенций по решению вопросов местного значения, в отличие от действующего закона, наделяются не органы местного самоуправления, а муниципальные образования. На первый взгляд, разница несущественна. С нашей точки зрения – она принципиальная. Также как у нас Конституцией компетенцией федерации наделена Федерация, а не федеральные органы государственной власти, то же самое относится и к субъектам Российской Федерации. Так и здесь.

С нашей точки зрения, очень много неправильного понимания природы местного самоуправления исходит от того, или даже попытки изъять часть компетенций, исходит из неправильного понимания, что субъектом является население, в первую очередь, а во вторую очередь – органы. У населения, местное самоуправление, изымать в чью-либо пользу часть компетенций также неправомерно, как это делают в отношении всего российского народа – изымать компетенцию, скажем, у Российской Федерации. Это первый момент.

Второй момент. Для того, чтобы сделать строительство местного самоуправления более гибким, более адекватным реалиям, в этом законе введена достаточно развернутая типология типов муниципальных образований. В частности, введены такие типы муниципальных образований, как: район, внутрирайонные муниципальные образования, и муниципальные образования районного значения. Они могут наделяться разной компетенцией. И в частности это может осуществляться в привязке к реальному уровню развития того или иного муниципального образования, в частности, к состоянию финансово-экономической базы.

Кроме этого, это важно, с точки зрения того, что, как здесь правильно отмечалось, город, район, и сельское муниципальное образование по природе своих компетенций различаются. Для того, чтобы эти нюансы учесть введены не только разные уровни, разные типы муниципальных образований, но и введена, и сделана попытка достаточно детально в законе прописать совместную компетенцию района и внутрирайонного муниципального образования. При этом в дополнении к этому предлагается прописать такой механизм разделения полномочий между этими муниципальными образованиями в виде двухсторонних соглашений. Действительно соглашения в общегосударственном плане, а точнее договоры о разграничении компетенций между Федерации и субъектами, подвергаются сегодня ожесточенной критике. Но с точки зрения разработчиков этого закона не столько виноваты сами эти договоры, как инструмент, виноват не столько инструмент, сколько исполнение, сколько использование этого инструмента. А на местном уровне он мог бы оказаться действительно достаточно полезным.

Сам закон назван, в отличие от действующего закона, не об общих принципах, а об общих принципах и основах местного самоуправления. Он достаточно развернут и достаточно детальный. Он содержит порядка ста восьмидесяти…

Чтобы мне закончить на какой-то конструктивной ноте, поскольку время истекло, мне хотелось бы, если у участников конференции ко всей этой работе будет интерес, предоставить возможность получить текст этого закона для того, чтобы с ним поработать, и продолжить эту дискуссию в конструктивном ключе.

Мы можем либо договориться с Конгрессом муниципальных образований, поскольку оригинал-макет у нас сохранился в электронном виде, или с нашим профильным комитетом Совета Федерации договориться о том, чтобы либо по вашим заявкам, либо в циркулярном плане по списку участников конференции этот текст разослать. Кроме этого, мы его передали в рабочую группу при Госсовете, которая работать под руководством господина Рокецкого над этим вопросом. Спасибо.

Спасибо, Леонид Яковлевич.

Единственное пояснение для всех. Это не закон еще, как вы понимаете, это проект закона. Точнее говоря, предпроект, который требует всестороннего обсуждения, поскольку он действительно целый ряд вещей продвигает значительно вперед. Но в то же время он вступает в противоречие с существующим законом. Поэтому здесь еще предстоит достаточно серьезная и подробная дискуссия, наверное, и в комитете у Владимира Семеновича прежде всего. Но над этим надо работать.

Попросил также слово для короткого выступления Анатолий Иванович Салтыков, член Комитета по делам Федерации, член Совета Федерации.

Уважаемый президиум, уважаемые коллеги!

Я хочу сказать о том, что опыт местного самоуправления в Российской Федерации практически никто не обобщал и все те выводы, которые делаются и дают предложения по реорганизации этой системы, они представляются мне несколько преждевременными, потому что именно изучение опыта и практики местного самоуправления, а оно по-разному у нас организовано на разных территориях, в разных регионах, оно дало бы тот результат, наверное, который был нужен для того, чтобы эту реформу подтолкнуть дальше.

Я хочу сказать, что с начала девяностых годов в городах у нас появились активные, инициативные люди, и наиболее активные граждане начали брать на себя обязанность быть представителями населения и решать вопросы местного значения. Вы знаете, как это трудно, чтобы люди взяли на себя общественные обязанности по решению каких-то вопросов. Но этот процесс начался, и сегодня эти люди не только в представительных органах местного самоуправления, они и сегодня в общественных советах, комитетах, общественных организациях, клубах, органах территориального общественного самоуправления. И вот система местного самоуправления сделала все, чтобы поддержать вот эту самоорганизацию граждан, поскольку мы понимаем, что все это является элементами строительства гражданского общества.

Сегодня люди верят. Завтра перестанут, если не урегулируем вот эти правовые отношения и межбюджетные отношения. Перестанут верить, перестанут верить власти не только местной - любой власти перестанут верить, если не восстановить лифты, если не отремонтировать крыши, если не решить простые, необходимые для людей проблемы.

Почему я об этом говорю? Да потому, что в последние годы в органах местного самоуправления денег в бюджетах было на то, чтобы платить заработную плату, и то этих денег не хватало, не говоря уже о том, что надо было содержать все города, надо было сделать так, чтобы они выжили, было тепло, вода, работал транспорт и так далее.

И вот органы местного самоуправления в городах, действуя автономно, сумели это сделать, показали свою жизнестойкость.

Есть ряд моментов, которые сегодня просто мешают нормальной работе органов местного самоуправления, не дают развития этой системе. Это тоже опасно. Сегодня уже говорили о финансово-экономической базе. И если говорить об угрозах, влияющих на ход реформ в стране, то я бы выделил такую, как отсутствие условий самостоятельной экономической деятельности муниципальных образований и, как следствие, утрата местных сообществ способности к самоорганизации для решения вопросов местного значения.

Многие нормы просто не реализуются и мы должны все время обращаться к Конституции, которая закрепила основные положения о местном самоуправлении.

Местное самоуправление признается и гарантируется. Везде признается? Нет. В ряде субъектов Федерации даже законов не принято. Гарантируется? Нет. В половине субъектов Федерации не принято еще законов, определяющих финансово-экономическую основу местного самоуправления.

Аналогично можно сказать ведь и о том уровне федеральном, на котором тоже мы встречаемся систематически с противоречиями. В чем эти противоречия? Посмотрите, принимаются законы … Министерства, ведомства готовят отраслевой какой-то закон и протаскивают там свой интерес. Этот интерес для местных органов заканчивается одним – дополнительными затратами. Принят Закон о гражданской обороне. Государственная функция? Государственная. Почему за счет местных бюджетов должны содержать убежища? То же самое можно сказать по любому закону. Их около 200 законов, которые обязывают выкладывать деньги местные бюджеты.

Почему так происходит? Есть конституционные нормы, которые должны были быть развиты в федеральном законодательстве, должен был быть определен порядок наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления. Порядок не определен, а полномочия передаются.

Нет федерального закона о порядке передачи государственной собственности в муниципальную собственность, а собственность передается. Она просто сбрасывается, жилье, детские сады, коммунальные сети, дороги. Это колоссальнейшие затраты. Порой эти затраты превышают половину, а то и более бюджетов местных муниципальных образований.

Тем не менее, оба эти закона уже на протяжении ряда лет где-то все ходят по федеральным структурам и никак не могут быть приняты. Когда меня спрашивают: "Ты, почему осуществляешь те или иные полномочия?" Вот часто мы с прокурором дискутируем на эту тему. Я говорю: "Я этими полномочиями наделен законом". А вот что касается делегированных полномочий, то этот вопрос совершенно не урегулирован. Мы пошли на договорные отношения сегодня, заключили договоры с Комитетом земельным, с Налоговой инспекцией и так далее. Коллеги, я одну деталь, наверное, не сказал, что…

Что Вы в последнее время были мэром Ижевска, поэтому это так все близко.

Три дня назад сложил полномочия, проработав 11 лет в должности мэра города. Сегодня, прошу прощения, что я несколько еще может быть с такими эмоциями, пока не забыл, что делается на местах.

У Вас есть еще возможность сегодня выступать. Вы будете подробно рассказывать сегодня после перерыва.

Я скажу, что даже простой закон, который не требует больших вложений, о статусе выборных должностных лиц, тоже оказался не принятым. Мы говорим об ответственности этих должностных лиц. О какой ответственности можно говорить, когда не определен статус этих людей? Ни гарантий, ни ответственности.

Я бы еще мог назвать ряд законов, которые необходимо принять, но поскольку у нас идет краткое обсуждение, я избегу этого.

Я хочу сказать еще о том, что ряд законов просто надо приводить в соответствие с новой Конституцией. Все, что было принято до 1993 года, надо взять просто и отменить. Они сегодня не вяжутся. Мы такие судебные коллизии имеем сегодня, что не знаем, как разрешать вопрос. Мы имеем противоречия в законодательстве. Федеральный закон говорит о том, что мы, органы местного самоуправления, утверждаем генеральный план. Госстрой выдал свой документ, написал, что это делают исполнительные органы государственной власти. Законодательство должно быть стабильным и действия должны быть прогнозируемы.

Я думаю, что тот опыт, который имеется в целом в Европе, полезный опыт, он годами изучался, обобщался. Я работаю в Конгрессе местных и региональных властей, являюсь вице-президентом. Я вижу, как тщательно прорабатывается каждый вопрос. Вот безопасность граждан в городах. Тема, которую обследовали уже, пожалуй, в двадцати государствах-членах Совета Европы. И на этой основе появляются рекомендации, которые носят в общем-то обязательный характер для всех членов. Я имею в виду и призываю к тому, что тот опыт, который там отрабатывается, нужен и благодарность моя коллегам за то, что они приехали и поделились с нами опытом.

К сожалению, когда была сформирована система местного самоуправления, принят закон "Об общих принципах…", не было начала главному вопросу – подготовке кадров. Мы говорим, кадры слабые и так далее. Все, сегодня уже трудно об этом говорить, что кадры слабые. Кадры доморощенные, сильные кадры. Я по своему городу скажу, у меня 76 процентов с высшим образованием, 16 процентов уже получили специальное образование по муниципальному управлению. Этот процесс идет, но нам надо помочь в этом отношении, чтобы государство определило более четко свою политику. И учась в Европе, мы многое получим, но надо учиться здесь.

Здесь на основе того большого опыта, который есть у муниципальных образований в России и тот опыт, который обобщают секции Союза городов, секции Конгресса муниципальных образований, он наиболее ценен, он подлежит обобщению и распространению. В последнее время стал хуже диалог местных властей, федеральных властей. Но я думаю, что этот вопрос урегулируется. Без диалога здесь нельзя действовать.

Многие выступающие уже сказали о том, что нужен координационный центр с тем, чтобы шел нормальный эффективный диалог между федеральным, региональным и местным уровнем власти. Без такого диалога сложно получить какие-то результаты и добиться согласованной политики и согласованных действий по осуществлению непростых реформ, которые сейчас у нас осуществляются.

Спасибо. (Аплодисменты.)

Спасибо, Анатолий Иванович.

Уважаемые коллеги, мы немножко вышли уже из графика, как намечали. Есть у нас такое предложение, что мы после обеда начнем как бы вторую сессию, общую дискуссию по проблемам бюджетов. И поскольку первая тема достаточно близко перекликается со второй, сделать как бы общую дискуссию после основных докладов. Поскольку проблемы местного самоуправления также неисчерпаемы, как атомы и о них можно говорить с утра до вечера и с вечера до утра. Но давайте мы как бы пополним себя не только душевной пищей, но и натуральной – пообедаем.

Поэтому объявляется перерыв. После перерыва мы начинаем работать в 14.45. Ведет мой коллега Филип Блэр.

(Перерыв)

Добрый день, дамы и господа!

Думаю, пора начать работу. Опыт показывает, что в противном случае у нас явно не хватит времени. Как председательствующий на этом заседании, я хочу, чтобы у нас было достаточно времени в конце нашего заседания для общей дискуссии, в ходе которой могут выступить многие. И можем также услышать реакцию выступавших на заседаниях.

Поэтому переходим сразу ко второму заседанию. Основные условия для эффективной реализации полномочий органами местного самоуправления: финансовые механизмы и межмуниципальное сотрудничество. У нас есть ряд выступающих. Уверен, что все они дисциплинированные люди и будут придерживаться регламента, который был установлен. Я просто хочу напомнить им об этом.

Начинаем наше заседание с выступления Георгия Леонтьева, заместителя председателя Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления. Прошу Вас.

Уважаемый председательствующий, уважаемые участники конференции, сессия, которую мне выпала честь открыть своим выступлением, посвящена трем очень важным вопросам. Основным условием эффективной реализации полномочий органами местного самоуправления, финансовым механизмам, межмуниципальному сотрудничеству.

Я намерен привлечь ваше внимание в большей степени к первому вопросу. В качестве основной темы своего выступления я взял нормативное регулирование межбюджетных отношений, как необходимого условия комплексного социально-экономического развития муниципальных образований. Почему именно развитие межбюджетных отношений я выбрал в качестве основного условия и почему это условие рассматривается на примере одного из полномочий органов местного самоуправления – право на комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований.

Считаю, что основной причиной падения уровня социально-экономического развития муниципальных образований в современной России является государственная политика в сфере межбюджетного регулирования. Эта политика долгие годы по существу была направлена на ущемление прав граждан на местное самоуправление, что в конечном итоге и привело к нынешнему плачевному состоянию наших поселений. Хотя многие политики склонны считать, что первопричиной падения уровня социально-экономического развития наших городов и сел является неэффективность института местного самоуправления. Уверен в том, что здесь мы имеем дело с подменой реальной причины и ее следствием.

С другой стороны, в соответствии с федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации к ведению местного самоуправления отнесено 30 полномочий, из которых считаю принципиальным отметить право органов местного самоуправления на комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований. Считаю, что это полномочие является основанием для органов местного самоуправления впервые в современной истории поставить и решить вопрос устойчивого и гармоничного развития наших городов и сел.

Появился заинтересованный в отстаивании интересов населения субъект, получивший право на постановку целей развития поселений. Это местное сообщество, от имени которого выступают органы местного самоуправления.

Итак, право на развитие есть, но самого развития нет. В чем причина? Причину я вижу в неадекватной государственной политике, замешанной на недоверии к своему основному партнеру – местному самоуправлению.

Центральным звеном, потянув за которое, можно вытащить всю цепь проблем, являются эффективные межбюджетные отношения.

Именно поэтому в качестве основной темы своего выступления я взял тему развития межбюджетных отношений. Отношения между бюджетами я рассматриваю с точки зрения местного самоуправления, интересов населения муниципальных образований. Но прежде чем перейти непосредственно к теме, считаю необходимым сделать еще одно очень важное, на мой взгляд, замечание, связанное с самым принципиальным условием развития местного самоуправления. Говоря об интересах местного самоуправления, следует сразу оговориться вот о чем, я глубоко убежден в том, что укрепление местного самоуправления не противоречит национальным интересам России, однако, к сожалению, это убеждение на сегодня разделяют далеко не все. До настоящего времени местное самоуправление большей частью политической элиты страны рассматривается как нечто экономически неоправданное, но необходимое с точки зрения демократии, то есть рассматривается как некая дань демократии, которую вынуждена платить страна, претендующая на место в ряду цивилизованных стран.

Считаю такую позицию глубоко ошибочной. Я убежден в том, что местное самоуправление является очень эффективным механизмом, способным обеспечить комплексное социально-экономическое развитие городов и сел, механизмом воспроизводства интеллектуального и духовного ресурса нации. Считаю, что именно с этих позиций необходимо подходить к решению вопросов развития местного самоуправления. В этой связи важнейшим условием развития местного самоуправления являются достаточно глубокие изменения в мировоззрении лиц, принимающих сегодня политические решения, нужна достаточно глубокая смена идеологических установок в кругах политической элиты страны. считаю, что именно недооценка потенциала местного самоуправления сдерживает развитие бюджетного федерализма и межбюджетных отношений. История развития межбюджетных отношений сегодня мы в России переживаем очень ответственный этап: закончилась реализация концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации, принятая в 1998 году. В соответствии с концепцией 1998 года предполагалось уже к 2001 году полностью перейти на нормативное регулирование межбюджетных отношений. Это означает, что региональные и местные бюджеты 2001 года по которым мы сегодня живем, должны были быть разработаны на основе минимальной государственных социальных стандартов. Эта процедура если не исключает влияния субъективного фактора, то по крайней мере является существенным препятствием для него. Во всяком случае, она дает органам местного самоуправления более солидные основания для защиты от произвола и политических преследований неугодных мэров.

К сожалению, предусмотренное введение минимальных государственных социальных стандартов не произошло. К их введению мы не готовы и в этом году. Несмотря на то, что концепция была не выполнена, Правительством России тем не менее была подготовлена новая программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года. Ознакомившись с проектом программы, депутаты трехсторонней рабочей группы по межбюджетным отношениям обратили внимание Правительства России на необходимость его существенной доработки. Суть наших замечаний сводилась к следующему. Первое, на что обратили внимание, это то, что в программе Правительства не в полной мере учтены результаты выполнения предыдущей концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации 1999-2001 года.

Существенным моментом правительственной программы является необязательность использования минимальных государственных социальных стандартов на региональном и местном уровне. Такое положение необходимо рассматривать как шаг назад по сравнению с тем, что было предусмотрено предыдущей концепцией. Более того, такой подход входит в противоречие с Конституцией Российской Федерации. Считаемо, что необходимо в полном объеме завершить выполнение концепции в части поэтапного перехода к нормативной оценке потребностей всех уровней бюджетной системы России и эта позиция должна найти свое отражение в программе. В программе должен быть дан анализ причин невыполнения концепции и установлены новые сроки реализации ее положения.

Второе. В программе Правительства обосновывается необходимость перехода к двухуровневой системе местного самоуправления, причем разработчики программы эту позицию подкрепляют, привязываясь к системе административно территориального деления. Разработчики программы не принимают во внимание то обстоятельство, что существующая система административно-территориального деления была заложена в конце 20-х годов, начале 30-х прошлого столетия и создавалась с целью приближения органов государственной власти к населению, так как не предполагала развития местного самоуправления. Сегодня существующая административная сетка вошла в противоречие с формирующейся системой местного самоуправления, гарантировано Конституцией.

Это противоречие необходимо устранять. Однако представляется, что решение этой проблемы выходит за рамки программы и должно быть урегулировано иным образом, например, в рамках административной реформы, предусмотренной в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 3 апреля 2001 года. Более того, предложенное разработчиками решение этой проблемы нельзя признать конституционным. На основании изложенного, мы считаем, что следует исключить из программы положение о двухуровневом местном самоуправлении.

Третье. Бюджетный процесс в Российской Федерации должен обеспечить принятие всеми уровнями бюджетной системы бездефицитных бюджетов. Обсуждаемая программа не предусматривает решение этого вопроса. Установившийся порядок принятия бюджетов может гарантировать отсутствие дефицита бюджета лишь на федеральном и региональном уровнях, но не гарантирует отсутствие дефицита местных бюджетов.

Существующий порядок способствует тому, что реальный дефицит консолидированного бюджета страны концентрируется на самом незащищенном уровне бюджетной системы – на местном.

Представляется необходимым разработать программу в направлении исключения существующей тенденции формирования дефицита местных бюджетов. Наилучшим решением проблемы было бы изменение последовательности в формировании бюджетов снизу вверх.

Если это в настоящее время невозможно, то следует дополнить процедуру принятия федерального бюджета предварительным рассмотрением и утверждением основных параметров консолидированного бюджета России.

Четвертое. Представляется целесообразным подоходный налог в полном объеме зачислять в местные бюджеты, а все имущественные налоги должны получить статус местных налогов.

В связи с разработкой программы реформирования и модернизации жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации предлагается в рамках федерального бюджета предусмотреть образование фонда модернизации коммунального комплекса Российской Федерации.

Некоторые представители муниципальных образований считают, что предложенная Правительством программа вполне их устраивает. В определенной степени с этим можно согласиться. В программе, в отличие от предыдущей концепции, гораздо больше сказано про местное самоуправление. Однако мне представляется, что радоваться особенно нечему. В части повышения прозрачности бюджетов сделано, как я уже отмечал, шаг назад. И этот шаг превышает все достоинства программа. Каковы реальные последствия такой политики?

В отсутствии объективных нормативов возможны только субъективные решения. В условиях дефицита бюджета органы управления провоцируются на контакт с криминальными структурами и нередко они становятся их легкой добычей. Сегодня дефицит консолидированного бюджета в процессе исполнения практически весь сосредотачивается на местном уровне. Федеральный бюджет сбалансирован, а местные бюджеты вынуждены брать на себя бремя дефицита консолидированного бюджета, им отступать некуда, за ними население.

Не надо самих себя обманывать. По размеру дефицита можно с высокой степенью точности прогнозировать не только уровень социальной напряженности, но и возникновение и обострение конфликтов между субъектами бюджетного процесса: техногенные катастрофы, развитие коррупции и другие нежелательные явления. Где дефицитный бюджет, там нет управления в классическом понимании этого термина. Там царит произвол.

Реальным выходом из сложившейся ситуации является скорейшее введение института минимальных государственных социальных стандартов. Мне представляется, что за введением государственных минимальных социальных стандартов стоит не только прозрачность, технологичность и логическая завершенность бюджетной системы России, но и новое качество, которое она приобретает. Бюджетная система становится реальным инструментом управления развития, комплексным социально-экономическим развитием муниципальных образований, и всей России в целом - из механизма распределения дефицита в механизм управления развитием. Поэтому в рекомендациях нашей конференции достаточно записать только один пункт, перекрывающий по своим последствиям все остальные – это пункт о скорейшей разработке и принятии закона о минимальных государственных социальных стандартах.

Правительственная программа содержит еще одну очень серьезную угрозу для местного самоуправления. Программа предусматривает четыре уровня бюджетной системы. Для этого разработчики программы предлагают, ни много, ни мало, ввести двухуровневое местное самоуправление. И это предложение Минфина поддержано представителями Конгресса муниципальных образований Российской Федерации. Мне трудно в это поверить.

Предложение Минфина России сводится к формированию двухуровневой системы местного самоуправления посредством введения муниципальных образований двух типов: муниципальных образований, входящих в состав субъекта Федерации – первый тип; и муниципальных образований, входящих в их состав, в состав муниципальных образований, то есть второй тип.

Данная новелла противоречит природе местного самоуправления, в соответствии с которой местное самоуправление, связанное с самоорганизацией и непосредственным взаимодействием власти с населением по поводу его инициатив, принципиально не может быть расположено, размещено в двух уровнях.

Образование второго уровня возможно и, может быть, даже необходимо, но этот второй уровень может быть образован либо как надмуниципальный, межмуниципальный уровень, либо территориальный уровень государственной власти, либо их сочетание. Об этом, в частности, с