Главная Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip
МЕЖДУНАРОДНЫЙ
УНИВЕРСИТЕТ (в Москве) Кафедра государственного и муниципального управления
Москва 23 апреля 2000 г.
Норкин К. Б.
Начальник управления Мэра Москвы, профессор.
Мы все являемся свидетелями того, что XXI век становится веком тотальной демократизации всех обществ. Действительно, мы видим, что практически все общества, все страны демократизируются и даже в регионах, где до сих пор еще существует обычай кровной мести, что никак вообще-то не согласуется с принципами демократии, говорят о необходимости демократического устройства общества. Мы видим также, что все уровни управления в обществе, сверху донизу, преобразуются на принципах демократии. То есть демократизация - это идея, с которой человечество вступает в XXI в.
Почему идея демократического устройства общества так захватила умы человечества? На мой взгляд, это естественная эволюция принципов взаимоотношений власти и народа, приводимая в движение прагматическими устремлениями народов.
На заре человечества взаимоотношения власти и народа можно было характеризовать словом конфискация или реквизиция. То есть власть основывалась на праве силы и, в основном, властвовали завоеватели, которые завоевывали народы и утверждали свою власть силой ради реквизиции у народов тех богатств, которые были накоплены мирным трудом. Но потом не столько из моральных, сколько из прагматических соображений, соображений пользы и выгоды, завоеватели сочли этот способ непродуктивным, потому что затраты на ведение войн значительны, а если все время отнимать и не давать людям создавать богатство, то нечего будет и отнимать. Вот это естественным образом переросло в идею, для которой лучше всего подходит слово культивация. Правители, бывшие завоеватели, которые стояли на позиции реквизиции, взяли на себя функции культивации своих народов. Взаимоотношения власти и народа стали по образу: народ поле, а властные структуры - пахари.
Было обнаружено, что за счет культивации, за счет того, что властители дают людям производить какие-то продукты и накапливать для этого производственные фонды, они имеют гораздо больше, чем за счет завоеваний, и эта форма правления достаточно хорошо утвердилась.
Даже еще в начале XVI века, в 1524 году, если мне память не изменяет, Филипп Комин, рассуждая о судьбах неаполитанского герцогства, в частности, писал, что если бы герцог довольствовался какой-то ограниченной суммой поборов, то герцогство бы процветало и герцог был бы в безопасности, но он, как настоящий тиран, установил по душевой налог в две тысячи дукатов в год, и в результате народ только и мечтает о смене синьора. Цитирую по памяти и могу ручаться лишь за общий смысл, но не за конкретные цифры.
Идея культивации, идея о том, что на самом деле власть есть некий взаимовыгодный способ взаимоотношений народа и власти, постепенно завоевывала умы. Но для ее воплощения нужны были стабильные законы, и когда эти отношения культивации властью своих народов установились, то даже завоевательные действия стало невозможно вести, не попытавшись их оправдать какими-то легитимными обоснованиями. Культивация вне законов не возможна, обязательно должна быть хотя бы видимость закона или какой-то серьезный компонент общественной жизни должен определяться законами.
Но вот постепенно, по мере того, как идея культивации обретала всеобщую власть, начала формироваться идея служения власти народу. Люди поняли, что власть нужна, прежде всего, для того, чтобы поддерживать законы и служить народам. Возникла идея служения. И как только возникла идея служения, сразу начался решительный пересмотр способа «вручения» власти. По существу, наиболее актуальным стал вопрос: кому доверить право служить? Поскольку служение - это оплачиваемая работа, она, как всякая оплачиваемая работа, должна исполняться хорошо и дешево, что невозможно без применения каких-то механизмов конкуренции. И вот здесь как раз радикально востребуется идея демократизации. Народ должен оценивать качество службы каким-то объективным критерием и обеспечивать конкуренцию, то есть выдвигать на службу тех, кто ведет эту службу наиболее дешево и наиболее качественно.
В большинстве европейских стран демократизация решается почти полностью за счет децентрализации функций управления. Больше функций передается на места, поскольку именно на местах есть возможность более четко сопоставить цену и качество служения, более внимательно и более обоснованно избирать тех, кому доверены соответствующие функции или службы.
Но вот в России, к сожалению, а может быть, и к счастью, природа вещей такова, что простая демонополизация службы, простая децентрализация, как исторически доказано, не проходит. Когда Владимир Мономах, по существу, в целях децентрализации управления разделил княжества между своими детьми, распалась Киевская Русь. Мы помним смутные времена после конца династии Рюриковичей, помним, к чему привело исчезновение жесткой центральной власти. Мы видим сейчас, что произошло и происходит в результате того, что региональные элиты воспользовались моментом, мы видим, что произошло после того, как был в свое время выброшен лозунг «берите суверенитета, сколько хотите».
По существу, мы видим, что тотальная децентрализация оказывается для России не очень продуктивной, если не сказать пагубной. Это объясняется следующими объективными причинами. По природным, климатическим и географическим условиям в России нет регионов, полностью приспособленных для такой обособленной жизни. Россия не может существовать, если разные компоненты дифференциальной ренты не перераспределяются через центральную власть. Наличие механизмов перераспределения дифференциальной ренты, которая возникает в различных регионах, как бы дополняет в каждом регионе недостатки природных условий и делает территорию, населенную россиянами, в целом пригодной для продуктивного проживания.
В России всегда было так: только возникает централизованное государство, только начинает отрабатываться механизм изъятия и перераспределения дифференциальной ренты, происходит мощное усиление государства, повышение качества жизни граждан, усиление авторитета на международной арене и т.д. Но такое усиление всегда было кратковременным. Дальше всегда происходила деградация централизованного государства. Чтобы в этом убедиться, достаточно сравнить, скажем, Петра Первого и Екатерину Вторую с Николаем Вторым, Сталина и Ленина с Черненко. Очевидна деградация. Почему эта деградация происходит? Деградация происходит потому, что централизация в России всегда была монополизацией при отсутствии четкого критерия качества работы, при отсутствии объективной меры успеха власти, при отсутствии ответственности власти за конечный результат. В России до сих пор реализовались только конструкции централизованного, бюрократического, по существу - безответственного государства. И вот эта периодичность процветания и развала централизованного государства в России наталкивает нас на мысль, что это не случайное явление, а закон, который свойственен централизованному государству, построенному на бюрократических командно-административных принципах.
Ну и что здесь делать? Не рубить сплеча. Так уж принято в России, что мы лечим голову путем ее отрубания. Марксом было установлено, и никто сейчас это не подвергает сомнению, что наличие частной собственности на орудия и средства производства, в том виде как это было при Марксе, порождает автоколебания в экономическом развитии, порождает социальную дифференциацию общества. Этот вывод Маркса никто не опроверг и его опровергнуть нельзя. Но во всех странах, на этом основании, просто мудро подправили законы, которыми регулируется частная собственность на орудия и средства производства. Введено довольно сильное налогообложение собственности, введены специальные налоги на наследство, которые приводят к тому, что неэффективно используемая собственность жжет руки собственнику. Соответствующий механизм срывает автоколебания, уменьшает социальное расслоение, делает развитие благоприятным. А мы сделали по-другому. Мы просто отменили частную собственность на средства производства. К чему это привело, мы прекрасно знаем.
Если мы в условиях России будем то вводить централизованное государство, то отменять, а сами правила функционирования централизованного государства не будем менять, то нас ждет, то же самое: у нас будут автоколебания. Мы должны изменить сам принцип устройства российского централизованного государства. По существу, говоря, демократические принципы, которые мы должны ввести в России, должны стабилизировать государство.
С помощью демократизации мы должны ввести какие-то конкурентные начала в функционирование органов власти. Эти конкурентные начала вводятся с помощью так называемого конкурентного функционально-стоимостного подхода, понятие о котором неоднократно вводилось нами в научный оборот. Он состоит в том, что ни для какой 45ункции заранее не установлено, что она осуществляется каким-то определенным уровнем иерархии государства. Этот уровень должен выбираться на конкурентной основе. Если частный сектор может эту функцию выполнить дешевле, чем государственный сектор, эта функция должна быть передана частному сектору. И деньги, которые собирает власть для выполнения этой функции, должны быть переданы
частному сектору напрямую, может быть с каким-то понижающим коэффициентом. Если более высокий уровень берется выполнить более дешево ту же функцию, которую выполняет частный сектор или низший уровень, то ее следует передать наверх, также вместе с деньгами. Цена услуги и ее исполнитель определяются на условиях конкуренции. И второе условие: платить за услугу должен тот, кому услуга оказана. Не обязательно, чтобы у него на это всегда были деньги, но право распоряжаться этими деньгами должно быть у человека или органа власти того уровня, которому эта услуга оказывается.
Главная же функция самого нижнего уровня власти, нижнего уровня бюрократической организации общества, состоит в том, что нижний уровень удостоверяет, что услуга оказана и что дешевле оказать эту услугу, отняв ее у государства, нельзя. Это очень важная функция, поскольку мы рассматриваем власть как служение.
Готово ли наше общество к такому функционированию, к такой организации жизни? На самом деле - нет. И в этом смысле мы разделяем тезис о том, что демократическое самоуправление граждан в России создать нельзя, оно может только возникнуть. Мы лишь можем ускорить его возникновение, создав благоприятные условия для этого. То есть при сохранении и даже укреплении принципов организации работы, которые мы унаследовали от командно-административной системы, мы должны предоставить тем территориальным организациям граждан, которые отвечают определенным условиям своего 4юрмирования, право взять на себя из этой системы некоторые функции на основе самоуправления. Я не могу сегодня останавливаться на детализации этого процесса, но как нам представляется, именно в таком порядке может быть организован эффективный общественный контроль с нижнего уровня. А правильнее сказать, не с нижнего, а с наиболее близкого к народу.
В рамках такой децентрализации управления может возникнуть соблазн отказа от перераспределения дифференциальной ренты. Скажем, в Москве есть районы, где дифференциальная, земельная, в частности, рента велика, а в каких-то районах эта дифференциальная рента мала. Значит и здесь, в общем, могут возникнуть очень серьезные конфликты. Но нельзя забывать, что такой результат зависит не от самого факта децентрализации управления, а от тех принципов, на которых эта децентрализация управления организуется.
Например, как мы представляем частную собственность на земельные участки в городе. Если частная собственность на земельные участки в городе не окружена строгими градостроительными правилами использования земель, то города развиваются, как мы говорим, стихийно, возникает ряд проблем: засорение среды, транспортные сбои, ухудшение качества жизни, падение валового внутреннего продукта, ухудшение и сбои экономического развития, и другие негативные явления. Но как только город принимает разумные, уже отработанные в мире правила градостроительного регулирования, основы градостроительного зонирования, оптимизированное распределение функций по городским участкам, увязку платежей за земельные участки с функциональным их назначением, которое установлено планами, сразу видно, что он развивается по единому плану, что частная инициатива и предприимчивость, привлекая значительные резервы, никак не приводят к системным сбоям. Что-то в этом роде должно быть предусмотрено в качестве правил принятия решений в территориальных органах самоуправления. То есть, фигурально говоря, они должны подчиняться правилам градостроительного зонирования. Те деньги, которые они могут использовать для нужд локальной общины, должны определяться не только налоговым потенциалом территории, но и налоговым потенциалом того организма, который мы должны согласованным образом развивать. Нами выдвинут соответствующий принцип корпоративного бюджетного федерализма, который как раз и позволяет, на наш взгляд, хорошо согласовывать интересы развития части и целого.
Корпоративный бюджетный федерализм состоит в том, что вся организация государства рассматривается как некая корпорация, которая имеет общую цель, состоящую в том, чтобы в рамках всей территории, на которой действует корпорация, производится наибольший валовой внутренний продукт и все члены корпорации имеют равное право пожинать блага от этого общего валового продукта, который производится корпорацией в целом, и несут равную ответственность за обеспечение его роста. А задачи, которые стоят перед территориальными элементами корпорации, состоят в том, чтобы наилучшим образом использовать ресурсы каждого региона для увеличения общей корпоративной прибыли. То есть прямое использование какими-то территориальными образованиями дифференциальной ренты ради выгоды этого региона дает этому региону гораздо меньше доходов на душу населения по сравнению с тем доходом, который получается, если продукт, обладающий этой дифференциальной рентой, вкладывается в общий производственный процесс. В результате сложения дифференциальная рента из других регионов используется как бы в синергетическом или мультипликативном режиме, и производится масса валового внутреннего продукта, которая намного превосходит то, что можно было бы получить, только присваивая дифференциальную ренту.
Эти два принципа, а именно: конкурентный функционально-стоимостный подход и корпоративный бюджетный федерализм позволяют обеспечить непрерывное освежение и повышение эффективности централизованной монополии власти, что необходимо для того, чтобы прервать автоколебания эффективности централизованного государства, которое для России необходимо. Одновременно они позволяют обеспечить экономический рост для государства в целом, от которого отдельные регионы выгадывают больше, чем, если бы они попытались выделиться.
Главная Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip