Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая      Скачать в zip

 

Теория муниципального управления

Королев С. В. 

 

Раздел  1. Теория муниципального управления

1.15. Принципы и модели рациональной бюрократии

Принципы рациональной бюрократии

Теория бюрократии была подробно разработана одним из основателей социологии Максом Вебером. Другим основателем считается французский учёный Эмиль Дюркгейм,который вопросами управления специально не занимался.Согласно Веберу современная техника адми­нистрирования включает в себя следующие принципы:

/1/принцип адресного распределения заданий;

/2/принцип иерархии должностей;

/3/принцип нормативного регулирования;

/4/принцип документооборота;

Принцип адресного распределения заданий означает.что каждый сотрудник отвечает за строго определенный сектор задач и наделяется для этого соответствующими полномочиями.С отрицательной стороны, данный принцип устанавливает универсальный запрет на т.н.общие, абстрактные задачи,поставленные перед всем коллективом.

Принцип иерархии должностей означает.что между носителями долж­ностей установлена строгая взаимосвязь господства и подчинения. Согласно этому принципу каждый носитель должности должен иметь непосредственного начальника, а каждый начальник должен иметь конкретных подчиненных.

Принцип нормативного регулирования означает.что деятельность любого сотрудника должна соответствовать,во-первых, единым государст­венным правилам,зафиксированным в форме соответствующих законов, во-вторых,она должна соответствовать единым правилам внутреннего порядка в форме соответствующих постановлений и распоряжений местного начальства. Принцип нормативного регулирования позволяет обеспечить достаточно высокую степень унификации управленческой деятельности и.следовательно.ее прозрачность и контролируемость. Помимо этогоданный принцип в какой-то степени ограничивает возможность произвола ,или - что то же - сферу дискреционных полномочий любого сотрудника.

Принцип документооборота означает.что весь процесс подготовки и принятия решений,а также контроль за их исполнением должен осущест­вляться в письменной форме.Принцип документооборота выполняет несколько важных функций: /1/данный принцип позволяет гибко использо­вать фактор времени,как правило,в целях ускорения принятия и реали­зации решений;/2/он является важным формальным средством оценки работы того или иного подразделения; /3/данный принцип обеспечивает определённую прозрачность управленческой деятельности.что опять-таки повышает степень защиты этой деятельности от непродуманных и/или произвольных решений.

Макс Вебер безусловно понимал,что в реальной действительности ни одно административное учреждение не в состоянии обеспечить безу- пречное действие всех указанных принципов.Однако оценка деятельности того или иного учреждения возможно только в той мере,в какой отдельные аспекты этой деятельности можно свести к рассмотренным принципам. Другими словами.эти принципы позволяют установить т.н.идеальный тип (нем.ИеаНур) организации.Реальные учреждения при этом оцениваются в зависимости от того.насколько они поддаются т.н.идеальному масштабу и, следовательно,приближаются или .напротив,отдаляются от установлен­ного Максом Вебером стандарта.

Вместе с тем,Макс Вебер видел и негативные стороны указанных прин-ципов.Так.принцип адресного распределения обязанностей в тенденции может подорвать всякую персональную инициативу. С другой стороны, данный принцип объективно способствует т.н. инфляции полномочий, поскольку возросший круг задач связан с возрастанием компетенции соответствующего чиновника. Практика же показывает, что после выполне­ния этих задач уровень полномочий должностного лица, как правило, остаётся на достигнутом, т.е. более высоком уровне, что не всегда целесо­образно.

Принцип иерархии должностей может способствовать развитию у административных работников промежуточного звена т.н. "синдрома велосипедиста"  (по мере продвижения в гору, необходимо сильнее жать вниз на педали).Речь идёт об особенно неприятном типе карьериста, который действует по принципу сильного давления на подчинённых, чтобы доказать свою эффективность и облегчить себе путь наверх. Кроме того, данный принцип развивает в сотрудниках чувство подчёркнутой и в тенденции сервильной лояльности к руководителю (по принципу "плох или хорош, но это мой патрон"). Наконец, данный принцип развивает в сотрудниках особый "местнический патриотизм", ограниченный рамками соответствую­щего отдела, сектора или департамента.

Принцип нормативного регулирования в наибольшей степени открыт для злоупотребления со стороны управленцев. В частности, побочным эффектом его применения является т.н. бюрократическая волокита. При этом особенно нетерпимым является такая ситуация, когда бюрократ все свои решения аргументирует ссылками на ведомственные или даже локальные акты и тем самым фактически игнорирует супремацию законов. В тенденции этот принцип также способствует становлению классического типа бюрократа т.е. безынициативного, равнодушного и часто трусливого управленца.

Наконец, принцип документооборота в тенденции может привести к чрезмерной формализации процессов управления. При этом неизбежно утрачивается связь с материальным содержанием целей и задач управле­ния. Руководители начинают оценивать работу сотрудников по двойному стандарту. Так, в целях защиты корпоративных интересов всего отдела перед вышестоящим начальством руководитель отдела готов "закрыть глаза" на существенные недостатки работы конкретного сотрудника, если его отчёт с формальной стороны выполнен вполне удовлетворительно.

Модель однолинейной организации

Модель однолинейной организации была разработана в США, хотя сам способ аналогичного управления известен со времени основания профес­сиональной армии в Пруссии, начиная от Фридриха-Вильгельма Бранден-бургского(1620-1688)и заканчивая Фридрихом Вторым Великим (1712-1786).Данная модель основана на принципе единоначалия и.следователь-но.на принципе распределения заданий.В рамках данной модели каждый сотруднике имеет только одного начальника,распоряжения которого он должен выполнять и перед которым он отчитывается.Движение распоря­жений по инстанциям осуществляется по вертикали,т.е.от подчинённого к его непосредственному начальнику.

Модель обеспечивает оперативность управления,поскольку не предус­матривает непосредственную коммуникацию по горизонтали.т.е. между звеньями управления одного и того же уровня,но разных отделов или департаментов Специфика информационных потоков в этой модели харак­теризуется ярко выраженной асимметрией .Другими словами, нисходящая информация(от начальника к подчинёному) по своему значению,а иногда и по объёму преобладает над восходящей информацией.

Преимущества. Каждое подразделение и каждый сотрудник в рамках данной модели обладает чёткими заданиями и определенными полномо­чиями. Поэтому вклад каждого подразделения и - в оптимальной ситуации -каждого сотрудника является достаточно прозрачным. Данное обстоятель­ство значительно облегчает отчёт и контроль. Начальник подразделения, как правило, хорошо осведомлён не только о ходе выполнения задания каждым сотрудником, но и достоинствах и недостатках своих подчинён­ных. Модель однолинейной организации объективно благоприятствует "генералистам". Другими словами, в рамках модели действует следующая закономерностычем выше продвигается начальник по иерархической лестнице, тем основательнее он усваивает стиль общего руководства и тем чаще он вынужден решать принципиальные вопросы, т.е. вопросы стратегического планирования.

Недостатки.(\а»»ая модель создаёт режим наибольшего благоприят­ствования только для "генералистов". "Специалисты" идем более, "функ­ционалисты" в условиях рассматриваемой модели объективно оттесня­ются на второстепенные и третьестепенные роли. Однако как раз на промежуточных уровнях управления более целесообразным является использование "специалистов", которых, как было сказано, модель однолинейного управления объективно отторгает. Следующий недостаток связан с тем, что высший уровень власти часто получает ограниченную, т.е. дозированную и поэтому не вполне объективную восходящую информацию.

Наконец, важным недостатком является то, что однолинейная организа­ция объективно препятствует установлению горизонтальных связей на критически важном уровне т.е. на уровне управленцев среднего звена. Лишённые надёжного способа общаться напрямую, управленцы данного звена часто вынуждены аккумулировать любую информацию от своих непосредственых подчинённых. Отсюда, они обычно перегружены инфор­мацией по второстепенным вопросам и часто вынуждены заниматься рутинными вопросами .подменяя управленцев низшего звена.

Рассматриваемая модель широко применяется в исполнительных органах как государственной, так и муниципальной власти. Тем не менее, в современную эпоху всё более проблематичным становится использование данной модели в её строго монократическом варианте режде всего дискуссионны два аспекта этой модели, во-первых, концентрация полномо­чий в лице высшего монократического органа управления, т.е. мэра или бургомистра и во-вторых, монополия "генералистов" на всех уровнях управления (данный тип управленца отсутствует лишь на низшем уровне власти)

Тем не менее, рассматриваемая модель вполне совместима с институтом персональной унии. например, когда глава исполнительной власти муниципального образования одновременно является председа­телем совета коммуны. В магистратской системе местного самоуправления негативные моменты персональной унии отчасти нейтрализуются тем, что высшее звено управления является бицефальным, т.е. избираются не один бургомистр, а два. При этом один из них одновременно автоматически становится и председателем совета коммуны (совета представителей). Как бы то ни было, следует исходить из того, что модель однолинейной организации именно на муниципальном уровне часто далека от совер­шенства. Это объясняется тем, что концентрация полномочий мэра или бургомистра при такой организации управления не обязательно сопровож­дается соразмерной концентрацией его ответственности. Далее, "генара-листами" при такой организации обычно становятся управленцы, не получившие фундаментального гуманитарного образования. Следова­тельно, они не обучены технологии стратегического мышления и могут приобщиться к ней лишь на основании собственного управленческого опыта и/или самообразования.

Модель штабной однолинейной организации

Данная модель возникла как улучшенная модификация уже рассмот­ренной однолинейной модели.Среди недостатков однолинейной организа­ции обычно указывают на два наиболее серьёзных:/"!/отсутствие горизон­тальных связей между управленцами разных департаментов,но одного и того же уровня; /2/второстепенную роль "специалистов"особенно на сред­них и высшем уровнях управления.

Первый из указанных недостатков отчасти смягчается посредством т.н.файольских мостов,названных так по имени автора этого нововве­дения. "Файольские мостьГ.не отменяя принцип единоначалия,позволяют установить стабильные каналы связи между управленцами одного и того же уровня.Второй недостаток,а именно недостаточная роль специалистов смягчается посредством использования различных штабов. Так же,как и файольские мосты,штабы не ставят под сомнение сам принцип единона­чалия.Тем не менее их применение в значительной степени может повлиять на стиль руководства.

Штаб - это особое подразделение.приданное на постоянной основе к определенному органу управления. Обычно штаб выполняет функцию своеобразного коллегиального усиления важного монократического орга­на, прежде всего главного руководителя.В задачи штаба,т.е. ближайших помощников руководителя.входит экспертиза и обработка поступающей • информации и подготовка рекомендаций. Однако.данные рекомендации не носят обязательного характера.Дело в том.что штаб вообще не входит в организационную систему господства и подчинения. Сотрудники штабы связаны лишь с органом.который они обслуживают.Для других подразде­лений штаб как бы вовсе не существует. Во всяком случае "штабисты" не могут принимать самостоятельных решений в рамках структуры управле­ния и не могут отдавать каких-либо конкретных распоряжений другим подразделениям.

Следует отметить.что в принципе штаб может быть и специализиро­ванным подразделением.осуществляющем информационное обслужива­ние какого-либо органа специальной компетенции.Но на высшем уровне руководства штаб обеспечивает информационное обслуживание органа общей компетенции.Другими словами,и здесь проявляется характерное для однолинейной организации структурное преимущество "генералистов" над "специалистами"

/7реомущес/пва.Использование штабов двух разных типов позволяет одновременно решать три задачи.Во-первых,посредством создания специ-ализированых штабов укрепляется власть специалистов на промежу­точных уровнях управления.Во-вторых.специализированные штабы на промежуточных уровнях управления позволяют создать режим состя­зательности между "штабистами" конкретного начальникам одной сторо­ны,и сотрудниками его отдела.с другой.В-третьих,общип штаб позволяет разгрузить высший уровень управления от второстепенной и рутинной информации и.следовательно.освободить главного руководителя для принятия решений стратегического характера.

Недостат/си./1/Учреждение штаба на высшем уровне управления обычно вызывает т.н. демонстрационный эффект.Это означает.что ниже­стоящие органы управления также начинают проявлять интерес к анало­гичным вспомогательным структурам.Другими словами,в тенденции это может привести, во-первых,к к разбуханию штата сотрудников вообще и,во-вторых,к появлению особой "штабной бюрократии" со своими одтель-ными и малопрозрачными корпоративными интересами.

/2/Следующая опасность заключается в нецелесообразном дублировании функций,а именно.штабы,созданные на промежуточных уровнях управления, могут подменять собой "специалистов" соответству­ющего подразделения. Другими словами.начальник промежуточного звена может всё меньше прислушиваться к мнению сотрудников своего отдела и всё больше опираться на своё непосредственное окружение, т.е.на "штабистов".

/3/Эта же опасность,воспроизведённая на высшем уровне управления, может привести к тому.что для главного начальника штаб превращается в единственный источник информации.Руководитель учреждения,утратив непосредственный и систематический контакт с низовыми подразделе­ниями,утрачивает и контроль над ними.В пограничной ситуации власть деперсонализуется.т.е.уже не руководитель,а штаб начинает от имени начальника контролировать всю систему управления в данном учрежде­нии.

На муниципальном уровне данная модель широко используется для организации системы представительной демократии.Прежде всего речь идёт о совещательных комитетах муниципального совета.В ещё более рельефном виде модель используется в ведомстве главы местной испол­нительной властид.е.мунициалитета в узком смысле.Менее активно используется данная модель на уровне отдельных муниципальных пред­приятий и других объектов муниципальной собственности.Тем не менее, значение штаба как особого элемента управления неизменно возрастает с увеличением сложности и объёма задач.Во всяком случае без штаба или системы штабов трудно наладить работу комплексного и/или многопро­фильного учреждения или предприятия.

Модель многолинейной организации

Данный тип организации был разработан известным американским инженером Тэйлором.Отдельные элементы многолинейной организации Тэйлор первоначально наблюдал на предприятиях массового (конвейер­ного) производства и прежде всего в цехе готовой продукции.В таком цехе несколько мастеров разного профиля - каждый по своей специальности -должны обеспечить оптимальное качество готового изделия, например, автомобиля. При этом рабочие в зависимости от неполадки или дефекта изделия обращаются к любому из мастеров.Таким образом,на низшем уровне управления принцип единоначалия уже не действует,поскольку всякий рабочий в принципе имеет несколько непосредственных начальни­ков.

Тэйлор логически продолжил этот принцип от низших до промежу­точных звеньев управления.Таким образом,на всех уровнях управления, кроме высшего,каждый сотрудник имеет.по меньшей мере.двух началь­ников.Иначе говоря.распорядительные и контрольные функции в отноше­нии одного и того же подчиненного рассредоточены,по меньшей мере,на две вышестоящие штатные единицы.Все сотрудники - не только непосред­ственные исполнители - в зависимости от аспекта решаемой проблемы должны обращаться к соответствующему специалисту-управленцу,должны следовать его указаниям и подотчётны ему в определённой части задания.

Преимущества./!/Тэйлоровская модель управления значительно сок­ращает путь обмена информации и упрощает кооперацию.В рамках дан­ной модели становится возможным устранить потерю времени /а/на уведомление непосредственного начальника при возникновении опреде­ленной проблемы;/б/на частую необходимость убеждать начальника в пользу того или иного решения /в/на возврат с приказом начальника на своё рабочее место и т.п.

/2/Рассматриваемая модель окончательно подрывает административ­ные преимущества "генералистов". Более того,на всех промежуточных уровнях организации авторитет и знания "специалистов" становятся зте циа поп эффективного управления.Благодаря действительной - а не номинальной квалификации - управленцы-специалисты способны быстро принимать компетентные решения.

/3/Наконец,данная модель в значительной степени повышает иници­ативность и профессиональную сознательность непосредственных испол­нителей, которые самостоятельно решают к какому специалисту обра­щаться в той или иной ситуации и обращаться ли вообще.

Недостатки./'\/Главный недостаток заключается в том.что в рамках данной модели едва ли возможно чёткое разграничение компетенции. Отсюда, очень трудно порой обеспечить оптимальный режим личной ответственности как непосредственных исполнителей, так и управленцев промежуточных звеньев. Другими словами, не всегда удаётся установить виновников отдельных операций или ошибочных административных решений. Соответственно, данная модель не позволяет обеспечить долж­ный контроль за выполнением персональных обязанностей каждым конк­ретным сотрудником.

/2/Рассматриваемая модель таит в себе опасность что низовые сотруд­ники могут быть дезориентированы противоречивыми распоряжениями управленцев одного и того же уровня,особенно при возникновении много­профильных проблем,когда исполнитель вынужен обращаться за помо­щью к любым непосредственным начальникам.

Проектные группы в рамках многолинейной организации

Несмотря на формальное сходство между штабами и проектными группами существуют некоторые принципиальные различия. Единственное сходство между ними носит отрицательный характеру именно,ни штаб.ни проектная группа не входят непосредственно во властно-распоряди­тельную структуру учреждения.Другими словами, как таковые члены этих подразделений не обладают властной компетенцией в отношении сотрудников других подразделений.Однако.в полной мере это правило применимо лишь к "штабистам" (референтам, переводчикам, советникам и т.п.). Участник проектной группы обычно является членом структурного подразделения организации.лишь временно наделенный полномочиями в рамках соответствующего проекта.В принципе одновременно он может быть и руководителем любого ранга.В этом качестве он может отдавать распоряжения^ том числе и в рамках проекта.

Таким образом,важное различие между штабом и проектной группой заключается в том.что участник какого-либо проекта одновременно явля­ется сотрудником другого подразделения^ то время как "штабист" являет­ся сотрудником только соответствующего штаба.Другое важное отличие заключается в том.что "штаб" является постоянным органом,в то время как проектная группа всегда носит временный характер и создаётся лишь тогда.когда возникает необходимость в определенный срок найти решение конкретной проблемы.В основе деятельности всякой проектной группы заложены два взаимосвязанных принципа: /1/принцип концентрации и /2/принцип кооперации интеллектуальных ресурсов соответствующего учреждения.

Предпосылкой для создания проектной группы обычно является комплексная проблема,которую невозможно или нецелесообразно решать силами одного единственного подразделения.Тем не менее,вновьсоздан-ная проектная группа, включающая в себя сотрудников разных отделов, придаётся в распоряжение того отдела.который. имеет наибольшую предметную связь с поставленной перед группой проблемой.При необхо­димости решать очень сложные междисциплинарные проблемы проектная группа подчиняется непосредственно руководителю учреждения.

Глобальному распространению данной модели в значительной мере способствовали всевозможные ТНК.Структура и деятельность компаний такого типа немыслимы без многолинейных административных связей, обеспечивающих оптимальный уровень информации и контроля уже на низших ступенях управления.При необходимости на более высоких уров­нях управления система многолинейных связей дополняется созданием специализированных проектных групп.Однако в области государственного и муниципального управления использование этой модели затруднено как раз ввиду её структурных "демократических характеристик".т.е.ввиду ослабленности принципа единоначалия,

Модель матричной организации

Матричную модель можно рассматривать в качестве разновидности как однолинейной,так и многолинейной организации.Смысл матричной модели заключается в том,что каждый элемент управления, кроме высшего, вов­лечён в двойную систему подчинения.Первая структура полномочий обра­зуется по функциональному принципу.Она объединяет собой три важней­ших стадии управления:/а/планирование,/б/реализацию,или исполнение и /в/контроль.Отсюда,каждый низовой и промежуточный орган управления последовательно взаимодействует с органами планирования,исполнения и контроля.По определению во главе отделов или департаментов плани­рования,исполнения и контроля стоят "функционалисты".

Вторая структура полномочий образуется по предметному.т.е. тради­ционному принципу.В рамках этой структуры власть осуществляют соот­ветствующие специалисты.Так.правовой департамент возглавляет юрист, отдел программного обеспечения специалист в области компьютерных технологий и т.п.Как видим, в рамках предметной структуры полномочий каждая штатная единица имеет одного непосредственного начальника. В то же самое время каждая такая единица в пределах своей специализации отвечает либо за планирование.либо за исполнение решений,либо за контроль В этом качестве она подлежит контролю со стороны соответст­вующего функционального отдела или департамента. Следовательно, каждый сотрудник в тенденции подчиняется соответствующему "специа­листу''^ одной стороны,и соответствующему "функционалисту",с другой.

Итак.специфика связей господства и подчинения в условиях матричной организации заключается в том,что всякий орган за исключением высшего имеет одновременно одного непосредственного начальника,а именно специалиста.и особого прямого начальника.("функционалиста").Помимо этого существуют ещё и прямые начальники в рамках соответствующей предметной специализации. Следовательно.система полномочий специа­листов имеет сквозной,всеобъемлющий характеру то время как власть функционалистов всегда секторальна.Это означает.что,например, депар­тамент планирования контролирует деятельность лишь тех специалистов, которые в рамках своих компетенции и на своём уровне отвечают за вопросы планирования.

Г7реимугцества./1/Матричная модель позволяет объединить проблемы статики и динамикй,т.е."управления объектами",с одной стороны.и "управ­ления процессами",с другой.Такое объединение обеспечивается посредст­вом структурного взаимодействия в рамках решения одних и тех же задач "специалистов"и функционалистов".

/2/Матричная модель позволяет непосредственно контролировать фактор времени.Время как таковое становится своеобразным объектом управления.

/3/Матричная модель способствует возникновению т.н.позитивных конфликтов между "специалистами" и "функционалистами",а также между самими "функционалистами", например, между департаментом планирова­ния и департаментом контроля.Отсюда.появляется возможность рассмот­реть одну и ту же проблему в более широком контексте.что значительно снижает опасность непродуманных решений.

/4/Структурное взаимодействие специалистов и функционалистов значительно повышает скорость и уровень адаптации организации к постоянно меняющимся внешним условиям.что особенно важно в совре­менную эпоху.

/5/Наконец, данная модель позволяет более рационально использо­вать наличные кадровые ресурсы.

Недоста/госи./1/Матричая организация не обязательно способствует позитивному соперничеству между "специалистами" и "функционалиста-ми'.Такое соперничество может приобретать и форму негативных конф-ликтов.Это связано с тем.что "функционалисты" в принципе могут вмеши­ваться в деятельность любого специализированного подразделения.В пограничной ситуации разногласия между руководителем специализиро­ванного подразделения и руководителем функционального отдела могут привести к дезорганизации работы соответствующего отдела или департа­мента.

/2/Так же, как и в многолинейной организации,в условиях матричной модели не всегда удаётся определить лицо.ответственное за то или иное решение.поскольку руководитель-специалист всегда может сослаться на деструктивную позицию руководителя-функционалиста.и наоборот.

/3/Матричная модель предъявляет повышенные требования ко всему персоналу учреждения,начиная от директора и заканчивая низовыми сотрудниками. От каждого из них требуется высокая квалификация, твор­ческая инициатива,повышенное чувство ответственности,исключительная добросовестность^ также умение отстаивать свою позицию.

/4/Наконец,быть может самый главный недостаток матричной органи­зации заключается в том.что власть в ней полностью поделена между специалистами и функционалистами.Другими словами,генералисты факти­чески вытеснены самой структурой "матричного управления". Это озна-чает.что в рамках матричной модели нет управленцев,которые способны формулировать и удерживать стратегические цели развития данного учреждения.

Существуют объективные и субъективные препятствия для использо­вания данной модели в области государственного и муниципального управления. К объективным препятствиям относятся следующие: во-первых.не всякий муниципалитет в государствах т.н.переходной экономики обладает специалистами достаточно высокого уровня,не говоря уже о функционалистах. Во-вторых, как было показано, модель предъявляет осо­бые требования к этике управления .Другими словами, моральные качества сотрудников играют здесь не меньшую роль, чем их профессиональные знания.

Что касается.субъективных препятствий, то они связаны с тем, что социали­зация и весь предыдущий опыт не позволяет многим нынешним управ­ленцам увидеть преимущества этой модели даже при наличии объек­тивных предпосылок для её реализации.

   

Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая      Скачать в zip