Главная
Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip
Теория муниципального управления
Королев С. В.
Раздел 1. Теория муниципального управления
Местные финансы представляют собой совокупность ликвидных и неликвидных средств.необходимых для обеспечения бесперебойного функционирования муниципальных образований.Соответственно.финан-совая деятельность местных сообществ - это деятельность ОМСУ по образованию.распределению и использованию различных источников денежных средств.Среди этих источников следует выделить(1)местный бюджет; (2)внебюджетные фонды; (З)авуары хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципального образования; (^муниципальные кредитные учреждения и(5)местные сберегательные кассы.
Основным источником пополнения местных финансов служит местный бюджет.В свою очередь.местный бюджет формируется посредством трех основных и отчасти противоречивых механизмов,а именно;
(1)местных налогов и сборов;
(2)трансфертов из бюджетов иных уровней,т.е.дотаций,субвенций, и субсидий и
(3)банковских кредитов.
Данные механизмы перечислены в соответствии с их "идеологическим весом'в рамках современной концепции муниципального права. Это означает.что местные налоги и сборы должны быть главным источником пополнения финансовых средств местных сообществ.Дотации.субвенции и субсидии имеют лишь субсидиарное значение, т.е.должны вступать в действие лишь в тот момент, когда местная налоговая система "зависает". Наконец.банковские кредиты и вовсе не должны иметь универсального значения,поскольку они приемлемы лишь для очень ограниченного круга динамично развивающихся муниципальных образований.
Однако на практике данная идеологическая схема редко соблюдается. Прежде всего местные налоги и сборы,представляют собой наименее эластичные финансовые инструменты.Как правило,они предусматривают фиксированную ставку отчислений в местный бюджет.Отсюда.первый малоутешительный вывод:инфляционные механизмы особенно репрессивно воздействуют именно на местные налоги(например,налог на имущество физических лиц) в отличие.например.от федеральных налогов (например, НДС).
Во-вторых,дефицит на местном уровне эластичных налогов.обеспечи-вающих самовозрастание налоговых поступлений по ходу инфляции, приводит к тому.что муниципальные органы стремятся компенсировать низкое качество местных налогов их чрезмерным количеством.При этом могут резко возрастать издержки на самообслуживание местных налоговых систем.В конечном итоге это приводит в разбуханию дорогостоящего аппарата муниципальной налоговой службы.Таким образом,местные налоги на практике постепенно утрачивают то важнейшее место, которое им отводится идеологией муниципального права.
Это означает.что на практике неуклонно возрастает значение трансфертов из бюджетов вышестоящего уровня. Данная тенденция подтверждается не только в налоговых системах государств т.н. переходной экономики,но и в структуре коммунальных бюджетов развитых стран. Так,во Франции.согласно данным за 1987 год структура источников местных бюджетов выглядела следующим образом:
налоговые поступления - 40%трансферты - 32,3%;займы - 15.3%;иные источники - 12,4% /28.С.225/.В Германии исключительное значение трансфертов проявляется прежде всего в отношении округа(Кгв!8),который представляет собой промежуточный самоуправляющийся коллектив между низовыми местными сообществами (6ете1пс1е) и субъектом федерации (1_апс1).При этом вызывает интерес то обстоятельство что немецкий Кге1з формирует свой бюджет как за счет нисходящих трансфертов из бюджета соответствующей земли так и восходящих трансфертов из бюджетов входящих в данный округ общин. В совокупности бюджет немецкого округа до 50 % обеспечивается за счет трансфертов /ЗЭ.с.26)
Для системы местных финансов России также характерна тенденция возрастания роли трансфертов по сравнению с местными налоговыми поступлениями. Тем не менее чрезмерный вес трансфертов в системе местных финансов фактически подрывает принцип самофинансирования муниципальных образований. Особенно актуальна эта опасность для государств с нарождающейся системой муниципального управления.
В этой связи вызывает интерес стремление государственной власти России повысить роль доходной части местных бюджетов. При этом речь идет о структурной трансформации бюджета. Как известно по источникам доходная часть бюджета состоит из (1 Закрепленных и (2)регулирующих доходов. Закрепленные доходы - это такие доходы которые полностью или в определенных долях в установленном порядке поступают в соответствующий бюджет. На уровне муниципального права речь идет о традиционных местных налогах и сборах. Напротив реализующие доходы - это доходы, которые, как правило, поступают в соответствующий бюджет в целях сбалансирования доходов и расходов в виде процентных отчислений от налогов и других платежей, закреплённых за бюджетом иного уровня.
Следует.в частности, отметить важную роль регулирующих доходов как механизма гарантированного участия бюджетов нижестоящих уровней в доходах от наиболее эластичных центральных(федеральных) налогов. Так,в системе местных финансов ФРГ общины получают 15 % от суммы подоходного налога,изъятой в федеральный бюджет на территории данного муниципального образования.Такой путь.повышения роли регулирующих доходов в местных бюджетов представляется особенно перспективным в условиях федеративного государства переходного типа.
Однако Российская Федерация пока идет путем самостоятельных проб и ошибок. В этой связи, в частности,показательным является Постановление Правительства РФ от 27 декабря 1995 года(№1251)"0 Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправ-ления'.Пункт 3 указанного постановления гласит: "Министерству Финансов РФ при распределении ассигнований на 1996 год для финансирования федеральной программы по развитию регионов, предусмотреть выделение 35 млрд. рублей на выполнение мероприятий программы."
При этом, как видим речь идёт не столько о стремлении сместить акценты в отношении доли закреплённых и доли регулирующих доходов в местных бюджетах сколько о традиционном для России уповании на дотационные механизмы перераспределения средств. Между тем согласно идеологии муниципального права государство может прибегать к помощи других инструментов выравнивания местных бюджетов(в частности дотаций, субсидий, банковских кредитов и т.п.)лишь в том случае если механизм закрепленных и регулирующих доходов оказался малорезультативным.
При этом дотация, как правило, носит общий характер. Ее можно определить следующим образом: Дотация - это сумма, выделяемая из бюджета вышестоящего уровня для формирования минимального бюджета нижестоящего уровня. Обычно дотации представляют собой наиболее распространенную форму т.н. финансовой. помощи. Главный аргумент против чрезмерного использования этого инструмента финансовой поддержки сводится к тому что дотации фактически консервируют регионы финансового бедствия. Последние, однажды привыкнув к регулярным дотационным вливаниям уже неспособны к самостоятельному развитию.
В отличие от дотации субвенция носит более определенный характер. Иначе говоря,субвенция - это сумма, выделяемая на определенный срок из бюджета вышестоящего уровня на конкретные цели для выравнивания социально-экономического развития субъектов РФ. Основной аргумент против чрезмерного использования данного инструмента сводится к следующему: иногда очень трудно провести грань между целью социально-экономического характера и целью политического характера. В теории субвенции всегда должны использоваться лишь на социально-экономические цели.Однако на практике социально-экономические цели часто имеют политическую подоплеку и,наоборот, политические цели могут быть искусно вплетены в контекст социально-экономического развития территориального коллектива.
Субсидия обладает характеристиками как дотации,так и субвенции. Долгосрочный,а иногда и бессрочный характер субсидии(например, систематическая поддержка убыточных отраслей)отчасти приравнивает этот финансовый инструмент к дотации.В то же время относительная адресность субсидии.т.е.целевой характер использования.сближает её с субвенцией.
По функциональному признаку бюджет местного сообщества как в доходной.так и расходной части принято подразделять на (1)бюджет функционирования,или бюджет текущих расходов и(2) бюджет инвестиций, или бюджет развития.Следует отметить ,что бюджет функционирования, или текущих расходов всегда преобладает над бюджетом инвестиций. Это обстоятельство характерно и для государств с развитой системой муниципального управления.Так,за 1987 год в структуре общих расходов французских коммун (=297 млрд.франков) текущие расходы составили 188 млдр.,а расходы на инвестиции -109 млрд.франков./28.с.225/Легко установить следующую закономерность: чем более соразмерны бюджет функционирования и бюджет инвестиций, тем более благополучными является как $1а1из-яио данного муниципального образования ,так и дальнейшие перспективы его развития.
Для местных сообществ развитых государств (а в последнее время и для России)характерно стремление "смягчить" диспропорцию между местным бюджетом текущих расходов и бюджетом инвестиций за счет активного привлечения (1)банковских кредитов и (2)прочих источников. В отношении банковских кредитов следует отметить лишь одну ,на первый взгляд, парадоксальную закономерность: банковский кредит действительно может стать "трамплином" для прыжка из порочного круга финансовых проблем, но для этого необходимо соблюдение ,по крайней мере двух условий:
(1.1)кредит должен быть достаточно щедрым в плане денежной массы(уровень процентной ставке при огромном кредите уже не играет самостятельной роли) и (1.2) кредитная масса должна быть направлена на реализацию наиболее перспективных социально-экономических проектов и, таким образом, закладывать основы для последующей диверсификации местного хозяйства. Во всех остальных случаях банковский кредит, как правило, способствует лишь неизбежному закабалению местных сооб-ществ. Формально-юридически это означает что в конечном итоге бюджет текущих расходов в части обслуживания долга все более и более возрастает ^соответственно, уменьшается возможность местных сообществ осуществлять самостоятельную инвестиционную политику.
В этой связи последний шанс неблагополучных территориальных коллективов связан с т.н. иными доходами. Среди этой аморфной группы наиболее перспективными представляются два источника:(1 Организация сберегательного дела на местном уровне (2)осторожное и неуклонное развитие института муниципальных промышленных компаний на базе частного капитала, но с сохранением контрольного пакета акций в муниципальной собственности.
Организация сберегательного дела на местном уровне неизбежно предполагает взаимодействие большинства соседних муниципальных образований данного региона. Другими словами, лишь совместными усилиями, местные сообщества одного и того же социо-культурного ареала смогут обеспечить достаточную для инвестиций аккумуляцию средств местных вкладчиков. Как ни парадоксально муниципальное сберегательное дело тем эффективнее чем более оно приобретает супра-муниципальный характер, т.е. концентрирует финансы нескольких соседних коммун.
В свою очередь, развитие института муниципальных промышленных компаний с привлечением частного капитала предполагает предварительное развитие института муниципальной собственности.При этом речь уже не может идти об однобокой приватизации,поскольку привлечение частного капитала не только не должно противоречить социальной направленности деятельности муниципалитета, но,напротив,должно укреплять эту направленность.
Главная
Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip
