Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая      Скачать в zip

 

Теория муниципального управления

Королев С. В.

Раздел  1. Теория муниципального управления

1.8. Функции и полномочия органов МСУ

Органы управления местных сообществ по определению являются административными. Для их классификации неуместно использовать тео­рию разделения властей: местные сообщества не обладают самостоятель­ной законодательной властью ни - тем более - властью судебной. Местные сообщества не являются государствами, поэтому и муниципальный совет не является аналогом законодательного органа. Деятельность всякого муниципального органа власти является властно-распорядительной. Данное обстоятельство не исключает возможность и даже необходимость осуществления других функций, но все иные функции носят вспомога­тельный характер по отношению к задачам управления. Рассмотрим основные ОМСУ, а также их функции.

Представительный орган муниципального образования

Муниципальный совет

В отличие от общегосударственного законодательного собрания муниципальный совет является не только представительным, но и административным органом общей компетенции. Члены муниципального совета избираются на основе всеобщего, прямого избирательного права. Количественный состав совета, как правило, зависит от количества населения данного муниципального образования. Так во Франции при населении до 100 человек совет коммуны не может включать в себя более 9 членов. При населении - от 100 до 499 человек - количество членов совета может достигать 11.При населении - от 500 до 1499 человек в состав муниципального совета могут входить до 15 членов и т.п. Наиболее крупные коммуны(от 300 тыс. населения) могут выбирать в совет до 69 представителей./28.с.81/Срок полномочий муниципального совета обычно весьма продолжителен(во Франции,например.6 лет).Совет должен регу­лярно собираться на заседания (например, во Франции не реже одного раза в три месяца). Посредством регулярных заседаний совет реализует три важнейших функции:

(1)во-первых, определяются позиции фракций и политических групп совета по вопросам повестки дня;

(2)во-вторых, происходит обмен мнений и сближение позиций;

(3)в-третьих, принимается согласованное окончательное решение от имени всего совета;

К порядку проведения регулярных заседаний предъявляются следую­щие требования:

(1)заседание должно проходить, во-первых, гласно( т.е. не только депу­таты, но в принципе и все заинтересованные лица, особенно эксперты должны иметь возможность открыто обсуждать соответствующий пункт повестки дня) и, во-вторых, публично (т.е. в идеале любой житель муниципа­литета должен иметь право получать своевременную информацию о ходе заседания).В любом случае в зал заседаний должен быть обеспечен доступ представителям СМИ);

(2)председатель должен полно и точно указать пункты повестки дня. Включение дополнительных пунктов после акта обнародования повестки дня допускается лишь на условиях, оговоренных в статуте муниципального совета;

(3)информация о месте, времени заседаниям также о повестке дня должна быть заблаговременно доведена до сведения всех заинтересо­ванных лиц, прежде всего депутатов. Формой оповещения может служить стандартный акт управления, например, распоряжение председателя сове­та, скрепленное соответствующей подписью, печатью и исходящей датой. При этом в качестве масштаба заблаговременности(т.е. временного интер­вала между датой оповещения и датой заседания)принимается проме­жуток времени необходимый для того, чтобы наиболее отдаленно прожива­ющие члены совета по получении известия о предстоящем заседании могли должным образом к нему приготовиться, а именно изучить повестку дня и выработать собственную позицию по ее пунктам;

(4)заседание проводится лишь при наличии кворума (=закрепленного в статуте количества членов совета, необходимого для принятия действи­тельных решений);

(5)только те решения совета обладают юридической силой, которые

соответствуют условиям (1),(2),(3),(4);

Среди функций муниципального совета основными являются: (Квотирование бюджета, определение ставки местных налогов; помимо

этого муниципальный совет дает согласие на заключение договоров займа

между соответствующим муниципалитетом и кредитными учреждениями,

контролирует текущие расходы местной администрации;

(2)создание новых и ликвидация старых муниципальных служб, опреде­ление их внутреннего устройства, функций и конкретных задач;

(3)управление муниципальной собственностью;

(4)определение штата муниципальных служащих;

(б)решение всех вопросов, связанных с заключением любых контрактов, в которых муниципалитет является одной из сторон;

(6)принятие решения об организации публичных работ, особенно в области управления пространством коммуны;

(7)решение вопросов, связанных с административным регулированием вопросов местного хозяйства;

Председатель совета

Председатель совета, если он не совмещает эти функции с должностью главы местной администрации, является по преимуществу координатором заседаний. Председатель совета выполняет две основные функции, а именно: 1/созыв очередных заседаний и 2/ в случаях оговоренных в статуте назначение нерегулярных, или экстренных заседаний. Помимо этой закреп­ленной в статуте ("официальной") компетенции председатель муници­пального совета обладает некоторыми дискреционными полномочиями, в рамках которых он фактически действует по своему усмотрению.

Прежде всего он широко пользуется своей дискреционной властью при назначении времени, места заседания, а также при определении повестки дня. В последнем случае речь разумеется идет не о самовластном назна­чении пунктов повестки, а о полномочии председателя, во-первых, редак­тировать эти пункты и, во-вторых, менять их очередность вплоть до "вынужденного" переноса некоторых из них на другое заседание и т.п.

Председатель обладает значительными административными полно­мочиями по порядку ведения заседания. Сюда относятся:

(1)право в определённых ситуациях пресекать публичное выступление любого члена совета.В пограничной ситуации данное право "уплотняется" до лишения депутата права голоса на весь период дебатов.если статутом совета не установлено иное правило;

(2)право удалять из зала заседания любых "нарушителей спокойствия";

(3)право предлагать перерыв в проведении заседания,включая опреде­ление продолжительности перерыва;

Комитеты и комиссии совета

В зависимости от целей создания принято различать два типа комитетов совещательные и постановляющие. Формальное отличие между двумя типами комитетов заключается в том, что по персональному составу нет разницы между совещательными комитетами и муниципальным советом, поскольку все депутаты обязаны работать в том или ином сове­щательном комитете. Напротив, постановляющие комитеты, как правило, формируются из экспертов и специалистов работающих на постоянной основе.

Совещательные комитеты могут быть органами как общей так и специ­альной компетенций. В их задачи входит непосредственная подготовка работы предстоящего заседания. Прежде всего речь идет об инфор­мационном обеспечении пунктов повестки дня т.е сопровождение этих пунктов комментариями, дополнениями, статистическими данными и т.п. К началу заседания задачи совещательного комитета в рамках предстоящей повестки дня, как правило уже исчерпаны.

Иное дело постановляющие комитеты. Во-первых постановляющие комитеты могут самостоятельно осуществлять функцию информацион­ного, а также экспертно-аналитического обеспечения, но могут в этой части сотрудничать и с соответствующими совещательными комитетами. Однако главная задача постановляющих комитетов заключается в том что они на постоянной основе осуществляют руководство конкретной сферой хозяйства (например комитет дорожного строительства) или контроли­руют определенное направление социально-экономической деятельности (например комитет инвестиций).

В первом случае, можно говорить о постановляющем комитете пред­метной специализации, во втором - о постановляющем комитете функци­ональной специализации. Со стороны муниципального совета постанов­ляющие комитеты наделяются властно-распорядительными полномо­чиями, но только в рамках соответствующей специализации. Муниципаль­ный совет сохраняет свои контрольные функции в отношении постанов­ляющих комитетов вплоть до отзыва делегированных им полномочий, если это предусмотрено уставом муниципального образования и/или статутом совета.

И совещательные и постановляющие комитеты решают двойную задачу. Что касается совещательных комитетов, то они во-первых, обеспе­чивают информационную, экспертно-аналитическую и статистическую подготовку деятельности совета и, во-вторых, высвобождают время, необ­ходимое членам совета для решения вопросов стратегического значения. Постановляющие комитеты к тому же(в рамках соответствующих специа­лизаций) разгружают совет от необходимости решать оперативные и особенно рутинные вопросы.

Однако комитеты и комиссии не только решают, но и порождают проблемы. Каждое муниципальное образование должно решить вопрос о т.н оптимальном сочетании совещательных и постановляющих комитетов. Прежде всего чрезмерное количество любых комитетов может стать серьезным грузом для местного бюджета. Особенно обилие постанов­ляющих комитетов фактически может привести к тому, что муниципальный совет превратится в полностью опосредованный орган, который деле­гировал все свои полномочия малопрозрачным олигократическим струк­турам. Как бы то ни было не существует общего правила об оптимальном количестве совещательных и постановляющих муниципальных комитетов. Более того, нет общего правила и о том, какой должна быть номенклатура задач совещательных комитетов и какой должна быть номенклатура задач постановляющих комитетов.

Далее, возникает проблема оптимального соотношения постановля­ющих комитетов предметной специализации и постановляющих комите­тов функциональной специализации. Первый вид постановляющих комите­тов обеспечивает более адресное управление, а второй – позволяет решать вопросы стратегического планирования. Тем не менее принято считать, что существуют такие постановляющие комитеты без которых немыслима деятельность ни одного муниципалитета(например, комитет финансового контроля и т.п.)

Местная администрация

Глава местной администрации (мэр, бургомистр)

Среди компетенции главы местной администрации следует различать, по крайней мере.три группы полномочий:

(1) полномочия полицейского характера осуществляемые в целях под­держания порядка, общественной морали, общественного спокойствия и безопасности;

(2)полномочия административного характера связанные с осущест­влением общего руководства муниципальными службами, учреждениями и предприятиями, включая кадровые и дисциплинарные полномочия в отно­шении всех категорий сотрудников указанных служб учреждений и пред­приятий;

(3)разнообразные полномочия, связанные с исполнением решений муниципального совета. Эта наиболее эластичная группа полномочий в принципе не поддается исчерпывающему перечислению. Именно данные полномочия объективно перерастают в т.н. дискреционные (т.е. непрозрач­ные для контроля) полномочия. Сюда в частности относятся:

(3.1 )управление муниципальной собственностью;

(3.2)управление доходами(сохранение и преумножение доходов);

(3.3)управление расходами(в каждом конкретном случае именно глава

местной администрации отдаёт распоряжения бухгалтерии о выдаче денег);

(3.4)надзор за деятельностью муниципальных учреждений;

(3.5)подготовка проекта местного бюджета;

Наконец, в рамках тех систем местного управления, где институт пред­седателя муниципального совета и институт главы местной админи­страции скреплены персональной унией, к полномочиям мэра (бурго-мистра)добавляется еще одна группа полномочий, .в частности, отлагатель­ное вето на решения совета; право альтернативного делегирования задач либо комитетам и комиссиям совета, либо департаментам и службам муниципалитета. т.е. в конечном итоге сотрудникам административного аппарата.

 

Местная администрация как корпорация ("городское правительство")

"Городское правительство", или муниципалитет в узком смысле имеет ряд существенных особенностей. Выше уже отмечалось, что данный орган в отличие от совета коммуны и мэра обычно не обладает самостоя­тельным коммунально-конституционным статусом. Все сотрудники мэра, включая его непосредственных заместителей не имеют собственных полномочий. Они выполняют лишь те задачи, которые им делегирует мэр. Соответственно, муниципальный совет (как коллегиальный орган общей компетенции) может делегировать полномочия только мэру, а не тем или иным сотрудникам муниципалита (как бы минуя мэра)/28.с.79/.Тем не менее ближайшее окружение мэра представляет собой особую и явно привилегированную категорию муниципальных сотрудников, которые - хотя и в разной степени - могут удерживать за собой рычаги дискреционной власти. С другой стороны члены муниципалитета в любой момент могут быть лишены мэром их прежних функций. При этом мэр руководствуется, как правило, соображениями целесообразности. Таким образом, в отноше­нии своих ближайших сотрудников мэр осуществляет власть, во многом аналогичную власти главы дуалистической монархии в отношении каби­нета министров: он довольствуется их услугами до тех пор, пока они "ведут себя хорошо".

 

Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая      Скачать в zip