Руководитель сессии и ведущий — А.М. Ломоносов, декан юридического факультета Марийского государственного университета

А.М.ЛОМОНОСОВ: Дамы и господа!

Открываем первую сессию — “Проблемы правового регулирования, деятельности муниципального образования”. Записавшихся на выступления по данной теме 7 человек. Поэтому есть предложение установить ориентировочный регламент. Сначала пройдут три запланированных выступления. Слово предоставляется С.Ю. Фабричному (администрация Новгородской области).

С.Ю.ФАБРИЧНЫЙ (администрация Новгородской области)

Для меня очень большая честь выступать перед столь авторитетными в области самоуправления людьми. За это большое спасибо Московскому общественному научному фонду. Хочу поблагодарить Фонд также и за ту совместную и, надеюсь, взаимовыгодную работу, которую мы ведем уже на протяжении четырех лет. Особая благодарность за ту юридическую литературу, которую Фонд нам предоставляет для юридического факультета Новгородского университета.

Сначала хотелось бы сказать несколько слов о Федеральном законе “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации”.

Во-первых, отрадно, что с принятием этого закона сделан еще один шаг по реализации Указа Президента Российской Федерации “Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации” (июнь 1997 года), в соответствии с которым формирование правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации является одной из приоритетных задач Президента и Правительства. То есть налицо тенденция, просматривается логика — и это приятно.

Второе, что я хотел бы отметить, связано, скорее, с областью психологии. Для муниципальных служащих этот закон важен хотя бы потому, что теперь они даже по названию могут не чувствовать себя ущемленными по сравнению с федеральными государственными служащими и с государственными служащими субъектов Федерации.

И, наконец, на мой взгляд, важно отметить и то, что этот закон помогает ликвидировать некоторые “узкие места”. В частности, на мой взгляд, федеральный закон поставил точку в дискуссии по допустимости и целесообразности того, чтобы главы муниципальных образований избирались в качестве депутатов законодательных и представительных органов субъектов Российской Федерации. Часть 1 статьи 2 дает определение муниципальной службы как профессиональной деятельности, которая осуществляется на постоянной основе.

Хочу сказать, что в Новгородской области, начиная с 1994-го года, путем принятия ряда нормативных актов глав муниципальных образований мы вывели глав местного самоуправления из категории муниципальных служащих. Таким образом, мы, с одной стороны, осуществили реализацию конституционно-правовых принципов развития местного самоуправления, а с другой, на мой взгляд, укрепили управляемость территорий, поскольку 12-ти главам муниципальных образований из 22-х удалось избраться в качестве депутатов представительного органа субъекта Российской Федерации. На мой взгляд, такой качественный состав законодательного органа субъекта Федерации, в первую очередь, способствует профессиональному решению вопроса, который выносится на его обсуждение.

Нормативные акты Новгородской области по вопросам муниципальной службы на сегодняшний день представлены четырьмя законами: первый — это собственно закон о муниципальной службе Новгородской области, который был принят немного ранее Федерального закона “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации”; второй — это закон о денежном содержании государственных служащих субъектов Федерации и муниципальных служащих; третий — это закон о порядке исчисления стажа государственных служащих Новгородской области и муниципальных служащих и четвертый — это закон о реестре муниципальных должностей Новгородской области.

Здесь я бы хотел отметить особенности, которые заключаются в том, что мы старались осуществить регулирование таким образом, чтобы были общие нормы для государственных и муниципальных служащих. В частности, когда принимался Закон о денежном содержании, то за базовую ставку исчисления заработной платы и для государственных служащих субъекта Федерации, и для муниципальных служащих мы избрали минимальный размер заработной платы и установили одинаковые размеры доплат к заработной плате как государственным, так и муниципальным служащим. Кроме того, когда мы ввели доплату, инициативно, к государственной пенсии государственным служащим, в соответствии с рекомендациями Указа Президента 1995 года, одним из оснований приостановления этого решения было то, что за пределами рассмотрения остались муниципальные служащие. И договорились, что в том случае, если вводим какие-то льготы и дополнительные условия, помогающие работать государственным служащим субъектов Федерации, аналогично должны то же самое делать и для муниципальных служащих, поскольку задачи решаются совместные.

Теперь несколько слов о сложностях и проблемах, которые, на мой взгляд, существуют.

Закон о муниципальных служащих Новгородской области по аналогии с федеральным Законом “О государственной службе” и Законом “О государственной службе субъектов Федерации” устанавливает квалификационные требования, которые должны быть выполнены для того, чтобы тот или иной муниципальный служащий рассчитывал на занятие определенной должности. В число этих квалификационных требований входит в том числе и наличие соответствующего образовательного уровня.

На сегодняшний день 48% муниципальных служащих Новгородской области этим квалификационным требованиям не соответствуют. В этой ситуации мы пошли на то, чтобы закрепить в Законе о муниципальной службе правило, в соответствии с которым муниципальный служащий, чей образовательный уровень не отвечает квалификационным требованиям, не может быть в течение 10 лет освобожден от занимаемой должности по основаниям, закрепленным в части 2 статьи 33 Кодекса законов о труде (“Несоответствие занимаемой должности вследствие недостаточной квалификации”). Эту проблему мы сейчас пытаемся решить совместно с Министерством по делам национальностей и федеративным отношениям посредством реализации дистанционного обучения, когда муниципальные служащие, проживающие в районах, смогут получать высшее образование в рамках программы Северо-Западной Академии государственной службы, не выезжая в город Новгород за несколько сотен километров и не уезжая, тем более, в Москву или в Санкт-Петербург.

Следующий вопрос, который, на мой взгляд, нужно было бы обсудить, заключается в том, что статья 110 Кодекса законов о труде, которая предусматривает, что после окончания сроков полномочий предоставляется прежняя, или равнозначная ей, работа для работников органов государственной власти, не распространяется на работников муниципальной службы. На мой взгляд, это упущение, которое требует, видимо, внесения поправок в статью 110 Кодекса законов о труде с тем, чтобы муниципальные служащие, занимающие выборные должности в муниципальных образованиях, — речь идет, в первую очередь, о главах муниципальных образований, — имели бы аналогичные гарантии. То есть в том случае, если глава муниципального образования не избирается через 4 года, он должен иметь возможность вернуться на прежнее место работы. К сожалению, федеральный Закон “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации” такой гарантии тоже не предоставляет.

И, наконец, последнее, на чем я хотел бы остановиться.

Федеральный Закон “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации” не устанавливает предельный возраст для нахождения на муниципальной службе. Предельный возраст для нахождения на федеральной государственной службе установлен федеральным законом о федеральных государственных служащих. Аналогично в Новгородской области в качестве предельного возраста нахождения на государственной службе субъекта РФ определены 60 лет. Но этого верхнего предела нет для муниципальных служащих.

На мой взгляд, мы можем оказаться в ситуации, когда муниципальная служба будет понемногу стареть. Инициативно верхний предел мы закрепили в нашем областном законе “О муниципальной службе в Новгородской области”.

Комитет Государственной Думы по местному самоуправлению нашу позицию поддерживает. А.А. Поляков, председатель Комитета, считает, что основание для прекращения муниципальной службы относится к полномочиям субъектов Российской Федерации. Но у нас есть и ответ из Правового департамента Министерства труда и социального развития РФ, из которого следует, что, поскольку федеральный Закон “Об основах муниципальной службе в Российской Федерации” не установил дополнительных оснований прекращения служебных оснований для муниципальных служащих, эти лица могут быть уволены только по основанию, предусмотренному законодательством Российской Федерации. Аналогичной позиции придерживается и прокуратура Новгородской области.

Сейчас мы обратились с письмом в Министерство по делам национальностей и федеративным отношениям, чтобы они помогли нам разобраться в этой ситуации, потому что, на наш взгляд, установление предельного срока или возраста нахождения на муниципальной службе это не только правовой вопрос. Это вопрос психологический, это вопрос экономический, потому что для того, чтобы развивалась идея местного самоуправления дальше, нужно, чтобы приходили новые люди. Представьте себе, что молодые ребята, которые получают высшее образование в Москве или Санкт-Петербурге, возвращаются домой и не могут найти применение своим силам. Таким образом, мы подспудно, на мой взгляд, сами можем породить конфликт, с которым можем столкнуться в перспективе. В итоге: не выиграет дело и не выиграем мы с вами. Остаются два варианта: или нарабатывать судебную практику по этим вопросам, или выходить с инициативой внесения поправок в соответствующий Федеральный закон “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации”, который закрепляет, что трудовые отношения муниципальных служащих регулируются Кодексом законов о труде и данным Федеральным законом.

А.М.ЛОМОНОСОВ: Есть ли вопросы? Пожалуйста.

И.Б. МИХАЙЛОВСКАЯ: Тут есть некоторое противоречие: 48% ваших муниципальных служащих не отвечают требованиям, которые указаны в законе. И лет 10 вы их не будете трогать. В то же время Вы говорите, что молодые, окончившие образование, не смогут устроиться, если не установить возрастного предела. В этом я вижу противоречие. Если действительно есть молодые работники, может быть, не делать исключения для тех, кто не имеет соответствующего образования?

С.Ю.ФАБРИЧНЫЙ: Муниципальных служащих, которые достигли 60-летнего возраста (а именно этот возраст обозначен в Федеральном законе о федеральной государственной службе, и этот же возраст мы закрепили в нашем законе о муниципальной службе), не 48%, а значительно меньше. И второе. Я думаю, ни для кого не секрет, что в современной экономической ситуации вряд ли кто-то добровольно расстанется с той должностью, которую он занимает. (И.Б.МихайловскаЯ: нет, я сказала о другом: 48% не соответствует предъявляемым требованиям в отношении образования) Но мы ведь не имеем никакой иной чисто законной возможности прекратить трудовые отношения с этими людьми. А кто на сегодняшний день напишет заявление по собственному желанию и уйдет с муниципальной службы? Поэтому, на мой взгляд, единственный выход в этой ситуации — сделать верхний предел по возрасту, чтобы появилась возможность заполнения тех должностей, которые освободятся в результате того, что люди, достигшие 60-летнего возраста, уйдут с муниципальной службы.

А.Н.МАЛЬЦЕВ: У меня не вопрос, а скорее замечание. Сергей Юрьевич сказал, если я не ошибаюсь, что в Федеральном законе решается вопрос об участии в муниципальной службе депутатов. Он решен отрицательно, но это совершенно не касается вопроса об участии в качестве депутатов глав местного самоуправления. Они не муниципальные служащие. В федеральном Законе “Об основах статуса муниципальных служащих”, который мы сейчас разрабатываем, наложен запрет на то, чтобы главы местного самоуправления были депутатами законодательных органов субъектов Федерации. Он в двух чтениях уже принят, и в третьем чтении нам придется принять его в этом виде. Я знаю, что это очень спорная позиция. Я просто уверяю вас, что в ином виде мы не могли принять закон в данный период. Но я думаю, что мы вернемся к рассмотрению того и другого закона, где предложим поправки после того, как будет принят этот закон, — и в Закон “Об основах муниципальной службы”, и в Закон “Об основах статуса выборного лица местного самоуправления”.

А.М.ЛОМОНОСОВ: Сергей Юрьевич, Вы говорили о том, что предусмотрена бесплатная форма переквалификации. Какие у вас источники финансирования и как вообще организована система бесплатного образования?

С.Ю.ФАБРИЧНЫЙ: Существенную помощь оказало Министерство по делам национальностей и федеративным отношениям посредством предоставления сервера, без которого мы бы просто не обошлись, а вторая часть — это денежные средства городского и областного бюджета. Причем варианты обучения муниципальных служащих различны: либо 100% стоимости обучения оплачивается из бюджета муниципального образования, либо 50 на 50, — то есть муниципальное образование выплачивает часть суммы, а часть выплачивает непосредственно тот, кто желает получить образование.

А.М. ЛОМОНОСОВ: А как обстоит дело с методикой бесплатного обучения?

С.Ю.ФАБРИЧНЫЙ: Методика эта разработана Северо-Западной академией государственной службы. Она непосредственно занимается этим вопросом.

А.М.ЛОМОНОСОВ: Нет больше вопросов? Спасибо, Сергей Юрьевич.

Второе сообщение сделает Белокуров Олег Васильевич, депутат Ульяновской Думы, кандидат юридических наук. Пожалуйста, Вам слово, Олег Васильевич.

---

МОНФ-2000г. Дизайн и HTML верстка Олега Ступенькова