Территориальное общественное самоуправление: не перевернуть ли пирамиду?

По теме местных сообществ и местного самоуправления сегодня накоплено много различной информации. Область, стоящая за этой темой, очень важна, и важность эта становится все очевиднее. Тем не менее объяснять, почему эта тема важна, все еще необходимо.

Как известно, структура уровней власти в Российской Федерации довольно сложна.

Каков же, на самом деле, этот секрет Полишинеля?

Исключение составляют Москва и Санкт-Петербург. Поскольку это “Субъекты Федерации с особым статусом”, то и структура у них особая. Префекты, управляющие округами столицы, не избираются и официальный уровень их свободы гораздо ниже, чем у главы администрации любого райцентра.

Разноуровневая структура власти характерна для всей истории Государства Российского. Менялись названия, количество и размеры “субъектов”. Уровень “местного самоуправления” зачастую становился нижним уровнем управления государственного. “Территориальное общественное самоуправление” появлялось и исчезало, но общая схема сохранялась.

То же самое происходило с ресурсами. Российское государство всегда стремилось сконцентрировать в своих руках все ресурсы. Время от времени появлялась какая-либо проблема, для решения которой действительно требовалось много ресурсов (татаро-монгольское иго, выход к морю, индустриализация и т.п.). Ресурсы концентрировались, проблема решалась, можно было "отпустить вожжи". Но привычка решать все проблемы “с федерального уровня" оставалась, как и привычка накапливать громадные ресурсы на вершине государственной пирамиды. Причем эти ресурсы переставали использоваться, поскольку исчезала “великая цель”, которая требовала напряжения всех сил государства. Зато возникала необходимость хоть как-то объяснить народу, а зачем государство его обдирает, если более великой цели нет.

Народ, как правило, этих объяснений не принимал. В результате государство попадало в кризисную ситуацию. И чем больше до того центр концентрировал ресурсов, тем тяжелее были кризисы. Вплоть до того, что они ставили государство на грань исчезновения. Каждый раз, путем неимоверного напряжения сил государство спасали, причем ресурсы, полномочия и обязанности уходили на более низкие уровни. А затем и государство, и народ какое-то время приходили в себя, пока история не повторялась вновь.

Интересно то, что, чем эффективнее работали “нижние” уровни пирамиды в период кризисов, тем быстрее и кардинальнее их ликвидировали верхние уровни этой пирамиды по окончании кризиса. А если не ликвидировали, то лишали существенной доли полномочий и ставили под жесткий контроль центра. И все считали это правильным и справедливым, поскольку центр опять собирался напрячь всю страну для решения очередной задачи глобального уровня. Задачу решали, страна становилась “гораздо более великой”, а люди превращались во все более мелкие винтики государственного механизма.

Возможна ли в России модель с диаметрально противоположным распределением ресурсов, полномочий и обязанностей? Можно ли “перевернуть пирамиду”? Сделать базовым уровень “территориального общественного самоуправления” – ТОС? Предоставить субъектам этого уровня (а не федерального) право решать, какие проблемы они на своем уровне решить не могут и поэтому готовы поделиться необходимыми для их решения ресурсами. То же самое – на уровне “местного самоуправления”? Строить пирамиду власти не сверху вниз, а снизу вверх? Сосредоточить ресурсы не на верхних, а на нижних этажах? Может быть, страна, построенная по этому принципу, не будет такой великой, зато людям в ней станет удобнее жить?

Хотя, если кто-то не может без революций, – старые грабли ждут.

Однако текст получился несколько иным. Получилось отношение человека, который достаточно давно работает в области общественного самоуправления, к наиболее важным понятиям, существующим в этой области. Конечно, субъективное, но имеющее (разумеется, на мой взгляд) определенную ценность для тех, кто собирается работать в этой области или просто хочет понять, что такое территориальное общественное самоуправление.

Главам муниципальных образований, которые всерьез захотят выстроить партнерские отношения с населением, придется учитывать то, что эта работа, результаты которой будут видны не завтра и даже не послезавтра. К сожалению, как показывает практика, многие главы муниципальных образований не готовы вкладывать усилия в направление, не дающее немедленной отдачи. В нынешнем тяжелом экономическом положении их вполне можно понять. Но их желание сделать население своим партнером (то есть дать ему возможность решать многие свои проблемы самостоятельно) немедленно практически нереализуемо. В этом смысле очень показательна попытка Московской администрации резко увеличить число товариществ собственников жилья (ТСЖ) и организаций территориального общественного самоуправления (в Москве они называются территориальными общинами) по приказу. Несмотря на немалые средства, вложенные Московской мэрией в реализацию этой инициативы, результаты, мягко говоря, несколько отличались от желаемых.

Выстраивание партнерских отношений с населением – это серьезная профессиональная работа. Я верю, что в администрациях муниципальных образований работают умные люди, которые способны самостоятельно “изобрести велосипед”. Только зачем это делать? В мире накоплен большой опыт по работе с населением. Громадное число наработок возникло за последнее десятилетие в России. Это именно тот случай, когда “скупой платит дважды”.

Еще один важный аспект этой проблемы состоит в том, что в тех муниципальных образованиях, где не ведется серьезная работа с организованным населением, большинство организаций возникают для борьбы с органами местного самоуправления.

Несмотря на это, в разных регионах РФ приходится сталкиваться с довольно странной картиной, когда председатели организаций ТОС (ОТОС) воспринимают себя именно как чиновников, а (что более странно) большинство региональных ресурсных центров по работе с общественными объединениями и некоммерческими организациями не рассматривают ОТОС как своих клиентов, не умеют и не хотят работать с ними.

Территориальное общественное самоуправление может осуществляться в нескольких основных формах.

Такая форма имеет очевидные преимущества.

Другой проблемой в этой связи становится то, что став “мини-собесом”, уйти от этой роли очень сложно. Во многом по этой причине погибло большое количество московских КОСов в 1993 году. Формальным поводом к гибели были административные меры, принятые Ю. М. Лужковым, после того как КОСы в Москве поддержали Верховный Совет в его противостоянии с президентом. Но КОСы, занимавшиеся реальной деятельностью, продолжают ее до сих пор. Проблема была в том, что многие КОСы в начале 90-х годов, когда система советской торговли уже исчезла, а новая еще не возникла, стали заниматься прямыми поставками продуктов населению. Когда потребность в этом исчезла, многие КОСы просто остались без работы и перестроиться уже не смогли. И хотя сейчас многим кажется, что протезирование собой органов соцзащиты навсегда останется функцией органов территориального общественного самоуправления, когда положение изменится, эти организации просто погибнут.

Но самое печальное в другом. Часто появляется существенный разрыв между населением и представительным органом территориального общественного самоуправления. Этот представительный орган начинает представлять только себя, а жители ничего не знают о его работе. Известны случаи, когда на территории создавался второй орган территориального общественного самоуправления: не в пику первому, а просто потому, что о его существовании не подозревли.

При этом не особенно важно, правда ли, что орган территориального общественного самоуправления действует только в собственных интересах, или жители просто так думают. Например, в одном из Российских городов руководитель одного из органов территориального общественного самоуправления сумел привести на свою территорию инвестора. Инвестор был готов вложить в территорию около 170 тысяч долларов США, но нужно было получить согласие жителей на планируемое переустройство. Руководитель считал это делом формальным, поскольку видел одни плюсы и никаких минусов. Но жители, по его словам, так и не смогли разглядеть, где же личная дача руководителя на Канарах, и поэтому отказали инвестору в своем согласии.

Еще более анекдотичный случай, когда председатель жилтоварищества в самом центре Москвы сумел добиться, что все нежилые помещения в доме стали принадлежать жилтовариществу. Аренда помещений в этом районе не просто дорога, а очень дорога, поэтому не надо объяснять, как это было выгодно для жителей. Но возникла та же самая проблема. Поскольку жители не смогли найти, где председатель сумел украсть, они решили, что это означает, что он украл очень много и хорошо спрятал. И жители по суду отказались от права владения.

Вышеописанное иллюстрирует положение о том, что разрыв между населением и представительным органом практически составляет родовой признак непрямых форм территориального общественного самоуправления.

2. Формы прямого участия. Обычно эта форма применяется на небольших территориях с небольшим количеством жителей. В этом случае для решения вопросов собирается общее собрание жителей территории или организуется письменный опрос. Это форма наиболее полного представительства жителей в управлении своей территорией. При ее правильном использовании она позволяет учитывать интересы всех жителей. Однако ее значительным минусом является слабая организованность жителей. При ее применении значительно снижается оперативность. Часто собирать собрание всех жителей обычно просто невозможно, а принять какое-либо решение на общем собрании совсем непросто.

Примерами такой формы самоуправления является сход и референдум.

3. Коалиции нескольких организаций. Возникают, когда на одной территории действует несколько устоявшихся организаций, представляющих интересы определенных категорий жителей (например, совет ветеранов, детская организация, экологическая организация и т.п.). Как показывает практика, это наиболее продуктивная форма работы. При ее применении наиболее четко отражаются интересы различных групп жителей, проживающих на территории. При такой организации органы территориального общественного самоуправления способны на решение серьезных вопросов жизни своих жителей. Коалиция способна на мобилизацию серьезных ресурсов. По сравнению с формами прямого участия резко возрастает оперативность работы.

С другой стороны, это наиболее сложная форма работы. Как правило, для ее организации требуются значительные внешние усилия. Обычно, хотя и не всегда, она возникает при активном участии органов местного самоуправления. Если органы местного самоуправления не принимают мер для возникновения такой коалиции, которая бы работала вместе с органами местного самоуправления, часто возникает коалиция, созданная с целью борьбы с органами местного самоуправления. И, как показывает практика, действует и в этом случае вполне эффективно.

Есть еще один круг проблем, для решения которых стоит создавать организации территориального общественного самоуправления в виде коалиций, связан с общей профессионализацией деятельности организаций ТОС.

Общественная организация имеет наибольшие шансы действовать успешно, если вся ее деятельность посвящена решению одной проблемы. Как показала практика, попытка общественной организации решать более одной проблемы приводит к развалу организации и к тому, что все проблемы остаются нерешенными. Имеющиеся исключения только подтверждают это печальное правило.

Организация ТОС, по определению, должна решать все проблемы, возникающие на территории. Именно для этого она и создается. Как только ОТОС пытается сконцентрироваться на решении одной проблемы, она перестает быть организацией ТОС и становится обычной общественной организацией. Никто не говорит, что существование еще одной общественной организации, сосредоточенной на решении проблемы, это плохо, но за чем тогда было создавать ОТОС?

Единственный широко распространенный метод решения этого противоречия – борьба ОТОС с наиболее острой проблемой. Как только острота проблемы снимается, ОТОС переключается на следующую по остроте проблему и т.д. Существует некоторая отличная от нуля вероятность, что, последовательно снижая остроту всех проблем, ОТОС может их решить, но, как показывает практика, стратегия “латания дыр” срабатывает редко. Обычно удается удержать проблему от перерастания в катастрофу и не более. Исключения, конечно, есть, но нас интересует правило.

В мировой практике проблема решается путем превращения ОТОС в “зонтичную” организацию. В результате ОТОС начинает заниматься определением стратегии развития территории и некоторыми другими наиболее общими вопросами. Для решения отдельных проблем создаются отдельные организации. Часто такие организации даже не регистрируются и после решения конкретной проблемы ликвидируются. ОТОС предоставляет таким организациям услуги бухгалтера, занимается поиском источников финансирования, устанавливает связи с аналогичными организациями в других регионах, занимается вопросом координации деятельности разных организаций, представляет их интересы в органах власти.

В результате такого разделения труда ОТОС резко сужает свою область деятельности и получает возможность заниматься ею профессионально. При такой постановке вопроса для руководства ОТОС не обязательны гении. Подобные схемы возможны и при решении других проблем, стоящих перед ОТОС. В результате руководство ОТОС превращается в технологию. Этому (руководству ОТОС) можно обучать.

При определении того, какая форма организаций территориального общественного самоуправления (ОТОС) необходима на территории вашего муниципального образования, стоит учитывать множество факторов. Вот некоторые из них.

Сначала немного этимологии. Слово “кондоминиум” происходит от двух латинских слов: “ко(н)”, означающее совместное, и “доминиум”, означающее владение. Соответственно оно означает совместное владение чем-либо несколькими собственниками. Это понятие широко применяется в международном праве. Например, острова Новые Гибриды являются кондоминиумом Великобритании и Франции. В новом Российском законодательстве под словом “кондоминиум” понимается совместное владение жильем жителями. Для того, чтобы осуществить свое право владения, жители должны объединиться в некоммерческую организацию – товарищество собственников жилья (ТСЖ). ТСЖ, как новая форма организации жителей, призвана заменить жилищные кооперативы, существовавшие при советской власти. В данный момент существует и та, и другая форма, но при этом с кооперативами происходят странные вещи. Поскольку их статус в Российском законодательстве не определен, то возникают случаи, когда жилищные кооперативы признаются коммерческими организациями, со всеми вытекающими отсюда последствиями (в основном в налоговой сфере). Регистрация ТСЖ и кондоминиумов, и передача жилья в управление жителям является одним из основных моментов жилищной реформы. Как показывает практика, передача жилья в управление жителям приводит к серьезной экономии ресурсов. Увеличиваются сроки эксплуатации зданий.

Такая система подготовки в виде специализированных муниципальных центров существует во многих регионах Российской Федерации. К сожалению, в большинстве из них будущие председатели ТСЖ изучают только (или почти только) коммунальное хозяйство. Неприкаянных выпускников подобных курсов можно встретить во многих местах. Если учесть, что довольно часто это безработные, рассматривающие место председателя, как свое рабочее место, то становится понятным отчаяние этих людей, которые не могут применить полученные знания.

Кстати, “третий сектор” это еще один термин, широко распространенный в узком кругу. Он возник на Западе, но широко используется именно в России. Это связано с неспособностью кратко определить весь мир самоорганизации людей в нашей стране. Если для американцев оказалось достаточно термина “NGO”, то в России за последние девять лет введено в употребление более 10 взаимодополняющих терминов. Сейчас объяснить разницу между, например, “общественной организацией” и “некоммерческим партнерством” может только человек, постоянно пользующийся этими терминами. Поэтому и возник термин, описывающий то, чем мы не являемся. Мы явно не государство (первый сектор) и не бизнес (второй сектор), мы другие, то есть третий сектор. Осмысленность этого термина весьма сомнительна, но лучшего, к сожалению, пока нет.

Например, наша организация работает с “общественными объединениями и некоммерческими организациями, созданными по месту жительства”. Или, согласно другому определению, с “органами и организациями территориального общественного самоуправления”. Я до сих пор не пойму, какое из этих определений нравится мне меньше. Поэтому мы постоянно пытаемся сочинить термин, который бы нас устроил. И не только мы. В литературе по данному вопросу применяется десяток терминов, от “земства” до “соседства”.

Не пытаясь оспаривать других авторов, хотел бы предложить нашу терминологию.

Важнейший фактор связан с деятельностью на конкретной территории. Поэтому мы во все названия вводим понятие “территориальное”. Таким образом, мы определяем тот вид “социальных групп”, “сообществ” и “общин”, которые имеют отношение к территориальному общественному самоуправлению.

Предположим, у конкретной группы какая-либо общая цель отсутствует, то есть группа еще не осознала себя как группа и существует только в описаниях внешних исследователей. Например, на конкретную территорию пришел социолог и для удобства проведения исследования выделил категорию людей со средним доходом “Х” (или с определенным количеством детей, или определенного возраста и т.д.). Он зафиксировал наличие данной социальной группы, обращаясь к своим профессиональным средствам.

С другой стороны, вполне возможна ситуация, когда владельцы собак объединятся и начнут предпринимать какие-либо действия по созданию такой площадки на территории своего района. У них появится общая цель (площадка для собак), и они начнут предпринимать действия для ее осуществления. В этом случае “социальная группа” начинает преобразовываться в “сообщество”. В ходе процесса преобразования внутри сообщества обязательно появляется четкая структура. Причем обязательно возникнет формальная структура. Возникают некие общие правила (законы), сознательно признаваемые всеми членами сообщества. Разрабатывается общий план действий.

Если сообщество достигает своих целей и получает удовлетворяющий его результат, опять возможны два варианта.

1. Сообщество ставит перед собой новые цели и начинает их добиваться, развиваясь и дальше как сообщество.
2. Сообщество начинает “консервировать” получившуюся ситуацию и это становится его единственной целью. Действительно, цели достигнуты, зачем еще что-либо менять? Все эти перемены только отодвигают ситуацию от достигнутого идеала. В результате создаются условия для преобразования “сообщества” в “общину”. В процессе преобразования часто исчезает формальная структура, ее место занимает невидимый для посторонних набор неформальных связей. Возможен вариант, когда существующая формальная структура власти только маскирует настоящие центры власти. Законы постепенно перерастают в обычаи. Все члены общины ведут себя так, а не иначе просто потому, что всем очевидно, что вести себя надо так.

Как показывает практика, для того, чтобы сообщество перешло в общину, необходимо существование стабильных условий. Община приспосабливается к этим условиям наилучшим образом, но, если условия меняются, возникают проблемы. В результате община гибнет, а ее бывшие члены входят в состав различных социальных групп.

Возможна и такая, довольно оригинальная ситуация, когда на конкретной территории община возникает сразу из социальных групп. Для того, чтобы такое произошло, должно возникнуть сочетание сразу нескольких условий:

К сожалению, именно такие условия сложились в последнее время в России. Это привело к взрывообразному росту числа общин. Все бы ничего, но назвать условия, сложившиеся в нашей стране, устойчивыми, наверное, ни у кого язык не повернется. В результате можно констатировать, что люди просто пытаются отгородиться от действительности, надеясь пересидеть переходный период за стенами общины. Наша страна сейчас переполнена примерами социальных резерватов. Самым громким примером такого резервата из уже рухнувших можно назвать, наверное, Ульяновскую область с ее попытками законсервировать советскую власть.

Но (к счастью или к сожалению) стабильных, не меняющихся условий не будет теперь очень долго. Современные тенденции развития цивилизации заставляют сомневаться в том, что они вообще когда-нибудь возникнут. Из этого можно сделать довольно печальный вывод, что все попытки законсервировать прежние условия обречены на неудачу.

Из сказанного можно сделать вывод, что органам местного самоуправления, прежде чем начинать формировать планы работы на конкретной территории, имеет большой смысл выяснить, существуют ли там какие-либо общины. Наличие крепких общин может серьезно затруднить любую работу по переустройству данной территории. Например, в США известны случаи, когда жители трущоб оказывали серьезное сопротивление любым попыткам превратить их жилье в приличное. Администрациям американских городов приходится тратить значительные средства на переубеждение жителей. С другой стороны, наличие общин способно резко затормозить ухудшение ситуации. То есть, если у вас существуют две территории, положение на которых по всем внешним признакам скоро должно стать катастрофичным, и есть деньги на спасение только одной территории, то стоит проверить, есть ли на этой территории общины. Территории, на которых общины существуют, способны какое-то время выживать самостоятельно.

Не менее важно выяснить, есть ли на этой территории действующие сообщества. Наличие сообщества, ставящего себе цели совпадающего с планами органов местного самоуправления, способно резко облегчить работу, взяв на себя выполнение части работ и, таким образом, резко увеличить ее эффект. С другой стороны, наличие сильного сообщества, планы которого не совпадают с планами органов местного самоуправления, способно сделать выполнение этих планов невозможным.

И, наконец, если на вашей территории отсутствуют необходимые вам сообщества, то может быть имеет смысл их создать? Поэтому совсем неплохо знать, какие социальные группы существуют на вашей территории.