В ходе опроса респондентам было предложено представить себе те муниципальные образования, которые, с их точки зрения, наиболее успешно справляются с задачей управления муниципальным образованием, и указать факторы, благодаря которым они прежде всего добились успехов.

Интересно, что “субъективный фактор управления” оказался для респондентов более важным, чем наличие объективных предпосылок к успеху: только 40% респондентов полагают, что успех муниципального образования определяет его выгодное экономическое положение. Такая сильная, если не определяющая, зависимость системы управления от субъективного фактора в сознании муниципальных служащих может свидетельствовать о переходном состоянии системы муниципального управления (в ситуации, когда нормы деятельности только складываются, успех может быть обеспечен за счет более сильных лидеров), но, с другой стороны, этот факт нельзя не признать уязвимой чертой системы муниципального управления.

Высокая зависимость управленческой системы от личности руководителя сочетается с относительной незначимостью для работников муниципальных структур законодательной базы функционирования муниципального образования. Нормативная база, обеспечивающая оптимальные условия для развития муниципального образования, по мнению муниципальных служащих и депутатов, сейчас далеко не в первую очередь определяет успех управленческой деятельности (на нее как на значимый фактор указали 30% опрошенных).

Несмотря на то, что абсолютное большинство респондентов признают важность учета мнения населения в управлении муниципальным образованием на практике, судя по результатам исследования, система муниципального управления, а тем более ее эффективность, практически не зависит от импульсов “снизу”. Всего 13% респондентов указали, что активность населения, местного сообщества играет важную роль для успеха управления муниципальным образованием. Для органов власти низового управленческого уровня, которые по определению наиболее близки к населению, это, несомненно, является тревожным симптомом. Таким образом, очевидна неразличимость двух составляющих, о которых говорилось выше, а именно, задач публичного управления и самоуправления, выражающегося во взаимопомощи и социальной поддержке граждан.

Таблица 11. Наверное, Вы могли бы выделить муниципальные образования, которые, с Вашей точки зрения, наиболее успешно справляются с задачей управления муниципальным образованием. Как Вы думаете, благодаря чему они прежде всего добились успехов (укажите не более трех вариантов ответа)?

Обнаружены некоторые различия в ответах респондентов в зависимости от статуса их муниципального образования: муниципальные служащие органов местного самоуправления в столицах субъектов Федерации гораздо более важным фактором успехов в муниципальном управлении считают активность населения и наличие разработанной нормативной базы функционирования муниципального образования; а вот фактор “личных качеств руководства” называется ими сравнительно реже.

По мнению опрошенных, главные препятствия, сдерживающие развитие местного самоуправления, - это, во-первых, вопросы разграничения предметов ведения между государственной и местной властью, и, во-вторых, участие населения в решении местных проблем.

Респонденты из тех муниципальных образований, где действует система местного самоуправления, чаще указывают на эти факторы как препятствующие нормальному развитию местного самоуправления. Таким образом, можно предположить, что проблем во взаимоотношениях органов местного самоуправления и государственной власти в них больше, чем в муниципальных образованиях с назначаемым главой администрации, хотя разрыв здесь не столь значителен (соответственно 40% и 32% респондентов в первой и второй группах считают главным препятствием развития местного самоуправления “сопротивление” региональной власти).

Таблица 12. Как Вы считаете, каковы основные препятствия на пути развития системы местного самоуправления в стране (укажите не более трех вариантов ответа)?

Хотя респонденты подчеркивают необходимость взаимодействовать с населением, они невысоко оценивают реальное влияние местного сообщества на ситуацию в своем муниципальном образовании.

Респонденты невысоко оценивают вклад населения в процесс управления, указывают на незначительность его влияния на принятие решений. Почти 62% опрошенных экспертов считают, что жители не оказывают какого-либо значимого влияния на процесс принятия решений органами местного самоуправления. Большинство опрошенных (почти 72%) отрицают, что население активно участвует в решении проблем муниципального образования (через различного рода объединения жителей).

Таблица 13. Ниже приведены суждения, характеризующие взаимоотношения населения с органами муниципального управления. Пожалуйста, оцените степень Вашего согласия с нижеследующими утверждениями применительно к ситуации в Вашем муниципальном образовании.

Исследование показало отсутствие разницы в оценках по этому вопросу между респондентами, представляющими органы местного самоуправления и структуры местной власти с назначаемым мэром: и в том, и в другом случае реальная роль местного сообщества оценивается невысоко.

Если сотрудники исполнительных структур склонны считать, что население относится с доверием к местной власти, то депутаты представительных органов настроены более сдержанно и в этом скорее сомневаются. Кроме того, работники исполнительных структур местной власти выше оценивают готовность населения к участию в управлении муниципальным образованием. При этом депутаты-профессионалы настроены более пессимистично, чем их коллеги, работающие на общественных началах: работающие на постоянной основе депутаты гораздо больше сомневаются, что население доверяет органам местного самоуправления.

Нельзя не обратить внимания на крайне недостаточный уровень гарантий участия населения в решении местных вопросов в Уставах муниципальных образований. Наказы населения не учитываются при составлении бюджетов муниципальных образований, жители не привлекаются к оценке деятельности муниципальных предприятий и организаций, например, в жилищном хозяйстве. В связи с тем, что реформа местного самоуправления идет сверху, со стороны властей, то и первые шаги к населению, его участию в местных делах следует делать местной власти, а совсем не населению, как думают многие респонденты. Пока эти шаги очень робкие. Деятельность властей не является в полном смысле публичной. Информация о ней, как правило, закрыта для населения.

Таблица 14. Как бы Вы охарактеризовали взаимоотношения органов местного самоуправления Вашего муниципального образования с органами государственной власти субъекта Федерации?

Оценки отношений органов местного самоуправления с государственной властью субъектов Федерации несколько выше у сотрудников местных исполнительных органов, чем у респондентов из представительных органов. При этом депутаты-“профессионалы” чаще считают эти отношения конфликтными, чем депутаты, работающие в представительных органах без “отрыва от производства” (многие из них просто затруднились ответить на этот вопрос).

Важно отметить, что результаты исследования не подтверждают распространенное убеждение, что взаимоотношения муниципальных образований, являющихся донорами регионального бюджета, с региональными властями носят конфликтный характер. Респонденты, работающие в органах власти и дотационных муниципальных образований, и муниципальных образований - “доноров”, характеризуют отношения своих муниципальных образований с органами государственной власти субъекта Федерации как “удовлетворительные”. Тем не менее основа для конфликтности все же есть: представители муниципальных образований - “доноров” чаще обвиняют региональную власть в нежелании делиться полномочиями и видят в этом препятствие на пути реформы местного самоуправления (об этом заявили 43% респондентов, представляющих муниципальные образования - “доноры”, и 31% респондентов - их дотационных муниципальных образований).

Этот факт указывает на то, что процесс становления системы местного самоуправления характеризуется отсутствием необходимой полноты и целостности взгляда на систему местного самоуправления. В сознании муниципальных служащих и депутатов присутствует несколько взаимоисключающих точек зрения на перспективы развития местного самоуправления. Нам только предстоит сделать шаг от разрозненных суждений по разным вопросам деятельности органов местного самоуправления к системным представлениям, которые могут быть выражены в устойчивой и непротиворечивой системе принципов их функционирования и развития.

На первом плане сегодня находятся вопросы разграничения полномочий, финансово-экономического состояния муниципальных образований, личных качеств руководителей. Вопросы политической организации, муниципального управления, освоения нормативно-правовых средств, взаимодействия с населением пока находятся на втором плане. Однако именно эти области деятельности могут определить стратегические перспективы развития местного самоуправления и конкретных муниципальных образований.

Внимание, которое респонденты уделили вопросам стратегии, указывает на их важность, однако при попытках раскрыть содержание стратегической работы обнаруживается недостаток ее понимания.

В заключение возьмем на себя смелость сделать прогноз о ближайшем шаге развития и становления местного самоуправления: акцент в деятельности органов местного самоуправления будет перенесен с приоритетов в решении хозяйственно-производственных задач на политические и управленческие задачи. За этим последует развитие кооперации между муниципальными образованиями в решении вопросов местного значения.