5.1. Возрождение экономической базы

Кризисное состояние экономической базы городов, обуславливаемое в каждом конкретном случае различным набором факторов (стагнация отдельных отраслей промышленности, перенасыщенность региона оборонными предприятиями, потерявшими государственный заказ, неконкурентоспособность предприятий обрабатывающей промышленности, экологический кризис техногенного характера и т.д.,) в основе своей имеет структурную природу. (За исключением городов Крайнего Севера, где доминирующим фактором является изменение государственной политики в отношении методов освоения территорий с экстремальными природными условиями.)

Накопленные в предыдущий период структурные деформации (гипертрофированное развитие отраслей градообразующей сферы, отставание градообслуживающих отраслей, некомплексное социально-экономическое развитие городского хозяйства и т.д.) в сочетании с трудностями перехода к рыночным основам хозяйствования требуют согласованной региональной политики по осуществлению структурной перестройки экономической базы городов, реализуемой федеральными, региональными и муниципальными органами управления в целях преодоления кризисного состояния и создания предпосылок дальнейшего экономического роста.

В начальном периоде должны быть определены возможные стратегические направления развития экономической базы. Данное определение должно основываться на анализе конкурентных преимуществ развития отдельных отраслей в условиях региона (города), в целях приведения в соответствие хозяйственной деятельности в городе (регионе) его потенциальным возможностям и оптимизации их использования.¹

В начальный, переходный период преодоления последствий кризиса, как свидетельствует опыт развитых стран, деятельность органов государственного и муниципального управления в отношении экономической базы кризисных городов должна быть направлена на создание конкурентоспособной структуры хозяйства, в первую очередь промышленности.

При этом необходима тщательная и полная инвентаризация расположенных на территории хозяйствующих субъектов, выделение различных по перспективности предприятий; в отношении стагнирующих отраслей осуществляется политика сворачивания производств, а не их поддержка, приводящая к консервации неэффективной структуры хозяйства.

Т.е. в переходный период региональными органами управления должны быть созданы условия для содействия переводу спада из общего в структурный (“созидательное разрушение”), для активизации деятельности прогрессивных производств, а также поддержания функционирования отраслей и предприятий, жизненно важных для территории и населения.

На начальной стадии преодоления кризисной ситуации в экономической базе городов, наряду с адаптационными мерами, направленными на создание условий саморазвития хозяйства, важнейшее значение приобретают меры компенсационные, перераспределительные, осуществляемые в первую очередь в целях поддержания отраслей и производств с высокой степенью локализации и социальной значимости.

На первом же этапе должно быть положено начало процессам стабилизации в экономике региона, ориентиры для реализации которых должны быть определены при разработке среднесрочных и долгосрочных прогнозов развития территории, в т.ч. региональных балансов спроса и предложения по соответствующим товарным группам, потребности и наличия рабочих мест и т.д.

Используя известный эффект мультипликативности инвестиций, можно было бы, направляя средства (за счет концентрации и целевого использования бюджетных средств всех уровней) на развитие промышленных объектов с высокой степенью локализации воспроизводственных циклов, имеющих первоочередное значение для хозяйства и населения территорий, содействовать созданию “цепочек” пользователей в регионе (потребителей, смежников и т.д.), имеющих неоднократный полезный региональный эффект.

Данное направление возрождения экономической базы может быть целесообразно как в кратко- и среднесрочном, так и долгосрочном периодах и должно способствовать повышению устойчивости и экономической безопасности регионального хозяйства.

Необходимым условием успешного развития процессов стабилизации в развитии экономической базы кризисных городов является деятельность органов регионального управления по внедрению рыночных норм поведения хозяйствующих субъектов, в частности, проведение активной антимонопольной политики.

Примером успешной деятельности в данном направлении является анализ социально значимых рынков зерна, хлеба и хлебопродуктов, проведенный органами регионального и муниципального управления Владимирской области совместно с Владимирским территориальным управлением ГКАП РФ. Исследования местных рынков показали, что все они имеют чрезмерную степень концентрации, т.е. конкурентная среда недостаточна.

В связи с этим Центр поддержки предпринимательства при содействии Администрации области профинансировал 4 бизнес-проекта в городах области по созданию предприятий хлебопечения за счет областного бюджета и 2 бизнес-проекта — за счет средств федерального Центра поддержки предпринимательства. Кроме того, был принят ряд санкций к хлебокомбинату г. Юрьев-Польский, занимающему доминирующее положение на рынке хлеба и устанавливающему монопольно высокие цены с целью компенсации необоснованных затрат, а также сокращавшему производство хлеба, на который имеется спрос и возможности безубыточного производства.

Особо важное значение (как для периода преодоления последствий кризиса, так и в период перехода к устойчивому развитию экономической базы кризисного города) имеет региональная протекционистская политика, в отношении производителей, дислоцированных в кризисном регионе (городе). К числу таких протекционистских мер можно отнести установление льготного пошлинного режима на импорт технологического оборудования для модернизации производства; в целях развития экспортноориентированных производств целесообразно осуществлять кредитование “точек перспективного роста” в экспорте как за счет бюджетов различных уровней, так и внебюджетных источников и т.д.

Острота кризисных ситуаций в городах, вызванных экологическими проблемами техногенного характера, в частности, функционированием оборонных предприятий, баз, арсеналов и т.д., делает особо актуальными первоочередные меры по ликвидации источников загрязнения среды и предотвращению дальнейшей экологической напряженности.

Попыткой эффективного решения данных проблем на основе использования новых организационных форм является проект по утилизации боеприпасов на Нижнетагильском химическом заводе.

Заводом были предприняты шаги по созданию проекта утилизации артиллерийских боеприпасов с учетом последних мировых достижений.

Учитывая существующую в Свердловской области потребность в организации комплекса работ по утилизации в связи с наличием большого количества арсеналов с боеприпасами, срок хранения которых заканчивается, на базе Нижнетагильского химического завода “Планта” (регионального центра утилизации боеприпасов) с участием Института испытания металлов, Режевского химического завода, ряда других предприятий и организаций города и западных инвесторов создается финансово-промышленная группа (ФПГ) для решения данной проблемы.

Целесообразность вхождения участников в ФПГ определяется законодательно закрепленными мерами государственной поддержки, такими как:

предоставление участникам ФПГ права самостоятельно определять сроки амортизации оборудования и накопления амортизационных отчислений с направлением их дальнейшего использования;

передача в доверительное управление центральной компании ФПГ временно закрепленных за государством пакетов акций участников ФПГ и т.д.

Заинтересованность органов местного самоуправления определяется возможностью создания дополнительных рабочих мест на оборонных предприятиях, решения экологических проблем, повышения устойчивости городского бюджета за счет дополнительных налоговых поступлений от предприятий.

Основным стратегическим направлением деятельности региональных и муниципальных органов управления в части совершенствования экономической базы города в условиях перехода к устойчивому развитию является поддержание перевода развития промышленности на наукоемкий (там, где это возможно и целесообразно), социально ориентированный, конкурентоспособный тип производства.

Как известно, отечественная промышленность отстает от промышленности развитых стран на 1-3 технологических уклада: в основном в оборонной промышленности получили развитие производства, представляющие 5-й технологический уклад (вычислительная техника, микроэлектроника, радиоэлектроника) с элементами 6-го (роботостроение, биотехнологии). Развитие отраслей гражданской промышленности соответствует в основном 1 — 4 технологическим укладам.

Т.е. конкурентоспособность городской (региональной) промышленности и, соответственно, место города (региона) в территориальном и международном разделении труда, а также состояние налогооблагаемой базы и определяемое ею социальное развитие региона в перспективе в значительной мере будут определяться эффективностью региональной политики, направленной на инновационное развитие промышленного комплекса города.

При этом следует учитывать, что в городском (региональном) хозяйстве существуют точки — “полюса роста” (отдельные виды производств, отрасли, внутрирегиональные территории, предприятия), воздействие на которые оказывает существенное влияние на развитие других элементов региональной экономики.

Совокупность данных “полюсов роста” образует экономическое ядро, развитие которого обладает мультипликативным эффектом для экономической базы города.

Состав элементов “ядра” в каждом конкретном случае будет различным в зависимости от степени комплексности развития территориального хозяйства, его специализации, соотношения развития градообслуживающих и градообразующих предприятий и т.д.

Следует отметить, что различная “генетическая” обусловленность кризисного состояния экономической базы городов предполагает необходимость дифференцированного подхода к решению задач преодоления последствий кризиса.

Так, в кризисных городах с моноотраслевой экономической базой (с преобладанием сырьевых, горнодобывающих предприятий и т.д.) требуется поиск путей дифференциации отраслевой структуры промышленности; так, например, одним из эффективных направлений диверсификации производства в условиях данной группы городов является освоение сырьевых ресурсов техногенного происхождения (промышленные отвалы и т.д.), т.е. повышение степени комплексности переработки исходного сырья; для реализации данного направления развития экономической базы создаются различные ассоциативные структуры (консорциумы и т.д.), решающие, наряду с производственными, проблемы экологии данных городов;

в кризисных текстильных городах решение проблем использования и дальнейшего совершенствования экономической базы в значительной мере зависит от устойчивости сырьевого обеспечения, зависящего как от состояния межгосударственных экономических связей, так и в значительной мере от предпринимательской инициативы хозяйствующих субъектов, а также использования и развития альтернативных сырьевых баз, в частности, традиционного для условий России производства льна;

в городах с преобладанием предприятий оборонной промышленности, потерявших государственный заказ, но располагающих высокотехнологичной производственной базой, высококвалифицированными кадрами, а также возможностями коммерциализации высоких технологий решению проблем выхода из кризиса будет способствовать развитие инновационной инфраструктуры в регионе: технопарков, инновационных центров, фондов рискового финансирования, развитие малого инновационного предпринимательства; на базе научно-технического потенциала и социальной инфраструктуры ранее закрытых городов оборонного комплекса во многих случаях реально создание технополисов и т.д.

Опыт как развитых стран, так и стран с переходной экономикой свидетельствует о высокой эффективности использования дифференцированной зональной политики для преодоления кризисных явлений в развитии экономической базы городов и регионов.

Так, в ряде стран особенности хозяйственного режима, в которых функционируют такие зоны, определяются прежде всего тем, сохраняются ли они в границах национальной таможенной территории или получают статус экстерриториальности. Зоны, не имеющие статуса экстерриториальности, называются предпринимательскими. Статус предпринимательской зоны получают территории (в основном это районы в городах), отвечающие определенным критериям депрессивности и отсталости. Например, в США критериями служат уровни бедности и безработицы, превышающие средний уровень, а также численность населения (не менее 4 тысяч жителей).

Для образования предпринимательских зон требуется заключение контракта между центральными и соответствующими местными органами власти. При этом первоначальный стандартный набор налогово-бюджетных льгот и стимулов конкретизируется в связи с предложениями местных властей. Как правило, льготы преимущественно нацелены на стимулирование мелкого и среднего предпринимательства и включают, в частности, временное освобождение или сокращение налогов, прежде всего на недвижимость и землю, субсидии по инвестициям в развитие производства, расходам по НИОКР, оплату труда и погашение кредита, ускоренную амортизацию оборудования.

В США льготы также распространяются на население, проживающее в данных зонах: граждане с низким уровнем дохода могут получить дополнительную помощь из федерального бюджета в форме ваучеров на оплату жилья, отрицательных ставок подоходного налога.

Создание зон в Соединенных Штатах может происходить как в соответствии с общенациональным законом, так и в соответствии с законами штатов.

В целом зоны с экстерриториальным статусом (специальные экономические зоны — СЭЗы), как правило, бывают четырех основных типов: торговые, промышленно-производственные, технико-внедренческие и сервисные. Они также создаются в экономически отсталых и депрессивных регионах, но их роль намного шире решения сугубо местных проблем: они призваны стать полюсами экономического роста для значительных регионов и отраслей экономики страны.

Наиболее распространенными видами льгот в СЭЗах являются: полное освобождение от таможенных пошлин и других сборов с импортного оборудования, сырья и компонентов, налоговые каникулы по налогу на прибыль иностранных инвесторов, полное или частичное освобождение юридических лиц от большинства других прямых и косвенных налогов и т.д. Используется также ряд других стимулов: субсидии по кредитам, аренде, льготные тарифы по коммунальным услугам и т.д., вводится особый бюджетный режим для АТО, в пределах которых находятся зоны.

Вариантом адаптации зональной политики применительно к условиям российской экономики может служить опыт создания “точечных зон” предпринимательства (ТПЗ) на кризисных предприятиях оборонной промышленности в Нижегородской области.

Основной идеей создания ТПЗ является производственная деятельность в условиях льготного налогообложения на территории нерентабельных оборонных предприятий за счет загрузки неиспользуемых помещений, технологических комплексов и отдельных видов оборудования сторонними участниками ТПЗ.

Основными целями создания ТПЗ являются:

• создание благоприятных условий для предприятий оборонного комплекса, направленных на использование имеющегося потенциала предприятий и не требующего значительных прямых затрат;
• диверсификация производств под действием рыночных приоритетов; привлечение негосударственных инвестиций;
• сохранение и максимально возможное использование научного, производственного и кадрового потенциала оборонных предприятий;
• привлечение аналогичного дополнительного потенциала (содействие решению проблем безработицы в городе) и заказов.

ТПЗ формируется на территории и производственной базе конкретного предприятия оборонных отраслей промышленности, собственники и оперативное руководство которого выразили согласие на использование его в качестве базового предприятия для ТПЗ. Для размещения привнесенных производств сторонним участникам предлагаются незагруженные производственные мощности и площади, имеющиеся на базовом предприятии.

В ТПЗ отечественные и иностранные юридические и физические лица создают предприятия и филиалы, осуществляющие все виды производственной деятельности, за исключением торгово-посреднической.

Все участники ТПЗ (включая базовое предприятие) пользуются следующими льготами:

• предоставлением ежегодно в течение пяти лет инвестиционного налогового кредита в пределах сумм, зачисляемых в федеральный бюджет, с погашением его в соответствии с законом Российской Федерации;
• освобождением от налоговых платежей в части, зачисляемой в областной и местный бюджеты;
• пониженной арендной платой (на уровне коммунальных платежей);
• использованием ускоренной амортизации, предусмотренной действующим законодательством;
• упрощенным порядком таможенного оформления товаров, ввозимых на территорию свободных складов, учреждаемых в границах базовых предприятий и вывозимых с их территории на остальную часть таможенной территории России, без взимания сборов за таможенное оформление, в том числе и иностранных товаров, если стоимость ввезенных и используемых иностранных товаров при производственных операциях на свободном складе не превышает 30% стоимости готового товара на момент его выпуска со свободного склада.

Отбор сторонних участников ТПЗ (проектов) осуществляется на конкурсной основе с учетом задач эффективного функционирования и развития базового предприятия.

Основной задачей деятельности в сфере занятости и социальной защиты населения кризисных городов является преломление тех негативных тенденций, которые сложились здесь в процессе реформирования экономики и продолжаются в настоящее время.

Решение проблем занятости, приостановка роста безработицы, постепенное ее сокращение и в дальнейшем поддержание на уровне, обеспечивающем нормальное функционирование рыночной экономики, в значительной степени будет способствовать повышению уровня жизни основной массы населения этих городов и сокращению контингента лиц, нуждающихся в различных видах социальной помощи.

С 1992 года в стране создана и функционирует специальная государственная структура — Федеральная служба занятости населения с территориальными подразделениями в субъектах Российской Федерации и отдельных муниципальных образованиях (в т.ч. в городах). В ее задачи входит учет и материальная поддержка безработного и ищущего работу населения, а также проведение активной политики на рынке труда, способствующей снижению показателей уровня безработицы и социальной напряженности (особенно в кризисных городах). Однако в последние годы эффективность работы городских органов службы занятости значительно снизилась, что связано с рядом объективных причин и, в первую очередь, с увеличением контингента безработного населения и сокращением средств, поступающих в городские отделения Фонда занятости населения (ФЗН). Как показал анализ работы некоторых центров занятости населения (ЦЗН) в городах с критической ситуацией на рынке труда (например, в гг. Октябрьск, Кинель Самарской области, ряде городов Ивановской области), ситуация складывается таким образом, что средств, собранных с предприятий (большинство из которых практически перестали работать), не хватает даже на расходы по материальной поддержке безработных (пособия выплачиваются с задержкой в несколько месяцев). В результате — свернута работа по реализации мероприятий активной политики на рынке труда, проведение которых имеет особую значимость для городов с напряженной ситуацией в сфере занятости. При этом следует отметить, что органами службы занятости накоплен положительный опыт проведения вышеуказанных мероприятий, создана определенная материально-техническая база для их осуществления, подготовлены квалифицированные кадры.

В связи с этим одним из основных направлений деятельности в кризисных городах на ближайшую перспективу является поиск путей пополнения ФЗН и консолидация усилий и средств всех заинтересованных сторон (в первую очередь, органов местного самоуправления, службы занятости и хозяйствующих субъектов) в работе по снижению безработицы и смягчению напряженной ситуации на рынке труда. Необходимо также оказание различных видов помощи и поддержки таким городам со стороны государственных органов власти как регионального, так и федерального уровней.

Учитывая современную ситуацию, характеризующуюся крайней ограниченностью бюджетных и внебюджетных средств на всех территориальных уровнях, оценка масштабов реальной незанятости и нуждаемости населения отдельных городов должна стать одним из первоочередных мероприятий в деятельности органов управления различных территориальных уровней. При этом функции по разработке и нормативно-законодательному обеспечению деятельности в этом направлении целесообразно возложить на государственные органы власти субъекта Российской Федерации, а функции непосредственно организационной работы — в большей степени на органы местного самоуправления. Особое внимание должно быть уделено разработке механизмов легализации труда в неформальном секторе экономики, учета занятости в нем и доходов, а также учету всех видов доходов трудящихся на предприятиях и в организациях всех форм собственности. Ожидаемый эффект от проведения такого рода деятельности выразится, во-первых, в сокращении контингента лиц, претендующих на получение пособий по безработице и различных видов социальной поддержки, а также в увеличении налогооблагаемой базы для поступлений в бюджеты и социальные внебюджетные фонды различных уровней.

Второе важное направление совместной работы органов управления различных уровней — это выработка механизмов погашения задолженностей хозяйствующих субъектов по отчислениям в бюджеты и различные социальные фонды всех уровней (в т.ч. и ФЗН).

Проведение вышеуказанных мероприятий позволит увеличить объем финансовых средств, направляемых на борьбу с безработицей и социальную поддержку бедного населения.

Следует отметить, что на современном этапе и в ближайшей перспективе достижение положительных результатов в работе по повышению уровня занятости (снижению уровня безработицы) населения кризисных городов возможно лишь при проведении последовательной комплексной активной политики на рынке труда.

Обоснованность такой политики обеспечивается разработкой ежегодных и среднесрочных программ занятости населения, базирующихся, в свою очередь, на прогнозах социально-экономического развития и комплексных программах преодоления кризисной ситуации в городе в целом и в отдельных его подсистемах (и в первую очередь — в экономической базе).

Основными направлениями в реализации активной политики на рынке труда кризисных городов, проводимой органами службы занятости населения и способствующей в определенной степени решению проблем занятости населения и снижению социальной напряженности, на ближайшую перспективу могут быть:

1. Консолидация деятельности органов местного самоуправления, государственной службы занятости, хозяйствующих субъектов, общественных и других заинтересованных организаций.

В этом направлении важным моментом является создание в кризисных городах специальных комиссий, курирующих вопросы занятости населения, из представителей органов местного самоуправления, городских ЦЗН, основных работодателей, руководителей учебных заведений, общественных и других организаций; регулярное обсуждение на заседаниях созданных комиссий ситуации на рынке труда и хода выполнения городских Программ содействия занятости населения; в случае критического обострения ситуации целесообразно рассмотрение вопросов занятости на заседаниях городских представительных органов и администраций с последующим обращением за поддержкой в органы государственного управления субъектов Российской Федерации и Государственной службы занятости населения (при условии невозможности разрешения кризисной ситуации местными силами и средствами). К работе в вышеуказанной комиссии в обязательном порядке должны привлекаться руководители основных предприятий. Кроме того, со стороны органов местного самоуправления и региональных органов государственной власти необходима законодательно-нормативная поддержка деятельности городских ЦЗН по таким направлениям, как организация временной занятости и общественных работ, квотирование рабочих мест для слабозащищенных категорий населения, предоставление налоговых льгот для безработных, желающих заняться предпринимательской или индивидуальной трудовой деятельностью и др.

Органам управления субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в кризисных городах целесообразно постоянно проводить работу по изысканию и привлечению дополнительных средств для решения проблем занятости в городе; в случаях острого дефицита средств в городских и региональных отделениях ФЗН возможно участие в его формировании бюджетов различных уровней.

Положительный результат в деятельности по повышению уровня занятости населения кризисных городов может дать создание в них бизнес-центров, занимающихся организацией и управлением малого бизнеса, разработкой бизнес-планов предприятий, осуществляющих маркетинговые исследования, содействующих подготовке и переподготовке кадров.

2. Поддержка рабочих мест и работников, находящихся под риском увольнения.

Основная задача в этом направлении — сдерживать сокращение, прежде всего, экономически целесообразных и перспективных рабочих мест², обеспечить сохранение трудовых коллективов.

В связи с этим целесообразно:

• на основе социально-экономического анализа перспектив развития отдельных хозяйствующих субъектов городов составить перечень предприятий, нуждающихся в поддержке перспективных рабочих мест и работников (эту работу могут провести экономические отделы администраций кризисных городов и рекомендуемые в данной работе бизнес-центры);
• оказывать всестороннюю поддержку (финансовую, организационную, правовую, консультативную и т.д.) из средств ФЗН, городских и региональных бюджетов в функционировании включенных в вышеуказанный список предприятий;
• производить временные выплаты из средств ФЗН, местных, региональных и федеральных бюджетов (на возвратной и безвозвратной основе — в зависимости от тяжести финансового положения предприятия) для поддержания рабочих мест и работников на наиболее социально значимых субъектах хозяйственной деятельности кризисных городов;
• стимулировать использование гибких форм занятости на предприятиях, испытывающих экономические трудности.

3. Поддержка незанятого населения и содействие его трудоустройству.

Данное направление — основное и наиболее традиционное в работе городских подразделений Государственной службы занятости населения. В кризисных городах, где напряженность на рынке труда имеет критический уровень — количество вакантных мест, официально заявляемых в ЦЗН, в несколько десятков и даже сотен раз превышает количество ищущих работу граждан, реализация рассматриваемого направления зачастую превращается в малоразрешимую задачу.

В связи с этим необходимы поддержка и участие со стороны органов управления различных уровней в организации работы городских ЦЗН с работодателями. Первым шагом в такой поддержке может быть принятие правового акта об обязательности предоставления предприятиями и организациями кризисных городов информации о наличии свободных рабочих мест и ожидаемом высвобождении работников. В свою очередь, для работодателей должен быть обеспечен квалифицированный и оперативный подбор работников по их запросам и предоставлена возможность свободного доступа к банку данных о незанятых гражданах, состоящих на учете в ЦЗН; а для ищущих работу граждан — индивидуальный подбор подходящего рабочего места и обучение навыкам поиска (в т.ч. самостоятельного) работы и использование специальных форм интенсивного консультирования граждан, испытывающих трудности в трудоустройстве, организация “Клубов ищущих работу”, курсов “Новый старт”, ярмарок специалистов и вакансий и других эффективных организационных форм.

Для кризисных городов, где вакансии на рынке труда практически отсутствуют, целесообразно широкое использование трудоустройства населения на контрактной (и иной) основе в других регионах страны.

В целях повышения эффективности работы по поиску необходимых вакансий и трудоустройству безработного населения необходимо усовершенствование информации о рынке труда (городском, региональном, республиканском) путем создания в органах Государственной службы занятости единой информационной системы с современным техническим и программным обеспечением, а также путем поддержания тесных контактов с работодателями и гражданами, в том числе с использованием средств массовой информации.

4. Профессиональная ориентация и профессиональное обучение и переобучение безработных.

Это направление деятельности имеет особую значимость для кризисных городов, имеющих “молодую” демографическую структуру населения и у которых выход из критической ситуации связан со значительной перестройкой и перепрофилированием экономической базы. Начальная профессиональная подготовка выпускников общеобразовательных школ и переобучение высвобождаемых с предприятий кадров на новые специальности, требуемые на рынке труда, — одна из первоочередных задач, которая должна решаться совместными усилиями территориальных органов управления Государственной службы занятости населения, общеобразовательными и профессиональными учебными заведениями.

В реализации рассматриваемого направления необходимо выявление соответствующей и перспективной потребности предприятий и организаций города и региона в специалистах различных квалификаций (в городе, возможно, путем анкетирования работодателей). Кроме того, целесообразно создание банка данных о профессиональных учебных заведениях и обучающих организациях и их возможностях в близлежащих городах и районах.

Большее внимание следует уделять целенаправленности начального профессионального обучения в общеобразовательных школах на основе квалифицированной профориентации (с помощью специалистов городских центров занятости населения).

В соответствии со спросом на рынке труда и оценкой его перспектив необходимо проведение своевременной корректировки объемов и профилей подготовки рабочих и специалистов в учебных заведениях профессионального образования кризисных городов.

Положительный результат, как правило, дает расширение сотрудничества службы занятости с отдельными работодателями по организации обучения безработных граждан непосредственно на рабочих местах с последующим трудоустройством на этих предприятиях, в т.ч. в рамках программы “Молодежная практика”.

В целях смягчения кризисности ситуации на рынке труда возможна по согласованию с руководителями и отделами подготовки кадров предприятий, намечающих высвобождение работников, организация на договорной основе опережающего обучения и профессиональной переподготовки кадров и повышения квалификации высвобождаемых работников. При этом необходимо оказание финансовой поддержки из средств ФЗН и бюджетов различных уровней предприятиям, занимающимся профессиональной переподготовкой высвобождаемых граждан, а также принимающим на вакантные рабочие места безработных (особенно из числа лиц с ограниченной трудоспособностью).

Особое внимание следует уделить организации профессиональной подготовки (как правило, на базе имеющихся в городе и регионе учебных заведений) безработных граждан для последующей работы в негосударственном секторе экономики, включая занятия предпринимательской деятельностью и самозанятостью, по профессии “предприниматель” (менеджер малого бизнеса), а также по другим специальностям, требуемым на рынке труда (бухгалтер, служащий офиса, маркетолог и др.).

Для содействия в трудоустройстве безработных, завершивших профессиональное обучение, необходимо привлечение администраций городов, руководителей предприятий и общественных организаций.

5. Организация временной занятости и общественных работ.

Это направление работы еще не получило должного развития в кризисных городах. Хотя, как показывает зарубежный опыт, организация временной занятости и общественных работ способствует смягчению социальной напряженности в городах с критическими показателями уровня безработицы.

В связи с этим органам местного самоуправления и службам занятости кризисных городов следует уделять большее внимание развитию рассматриваемого направления путем расширения практики заключения договоров между службой занятости населения и отдельными хозяйствующими субъектами по созданию дополнительных временных рабочих мест (при финансовой поддержке из средств ФЗН — субсидированные рабочие места, в рамках реализации программы “Молодежная практика” и др.); организации временной занятости подростков на сезонных работах (сельскохозяйственных, лесовосстановительных, ремонтных и т.д.); организации временных работ для лиц, находящихся в отпусках по инициативе администрации. При этом ЦЗН обеспечивают информирование безработных граждан о наличии оплачиваемых временных и общественных работ в городах.

6. Содействие и поддержка создания новых рабочих мест, развитие предпринимательской деятельности и самозанятости граждан.

Создание новых и модернизация действующих рабочих мест — одно из наиболее перспективных направлений. Это направление вписывается не только в политику повышения занятости населения, но и в политику по развитию предпринимательства, малого и среднего бизнеса, поддержка которого (с соответствующим финансированием) должна стать приоритетным направлением деятельности органов управления и территориальных отделений Государственной службы занятости всех уровней. Более широко деятельность в вышеуказанном направлении освещена в разделе “5.1. Возрождение экономической базы”; в данном разделе рассматривается лишь та ее часть, которая осуществляется при участии городских и региональных отделений службы занятости населения.

В круг их ведения по реализации данного направления могут быть включены следующие аспекты деятельности:

• проведение информационно-разъяснительной работы, организация тестирования незанятого населения с целью изучения намерений и способностей для занятия предпринимательской деятельностью;
• обеспечение бесплатного юридического консультирования населения по вопросам предпринимательства;
• оказание финансовой и организационной помощи в оформлении документов для организации собственного дела;
• организация обучения незанятого населения (в первую очередь, молодежи) бизнесу и малому предпринимательству в объеме полной потребности;
• расширение практики выплаты субсидий безработным и ищущим работу гражданам, желающим открыть собственное дело;
• обеспечение на конкурсной основе финансирования предприятий и организаций, создающих новые рабочие места (в первую очередь, для лиц из числа безработных);
• создание банка свободных производственных площадей в городе для возможного открытия новых производств.

7. Дополнительное содействие занятости слабозащищенных категорий населения, квотирование для них рабочих мест.

Осуществление этого направления особенно важно с точки зрения повышения социальной защиты социально уязвимых категорий населения (трудоспособных инвалидов, женщин с детьми, молодежи и др.), которые в условиях критической ситуации на рынке труда практически не конкурентоспособны. Расходы по созданию и поддержанию рабочих мест для таких граждан обязано взять на себя государство (так, например, происходит во всех развитых странах).

В условиях постоянного дефицита средств в местных бюджетах и муниципальных отделениях ФЗН кризисных городов финансирование рассматриваемого направления должно осуществляться из финансовых ресурсов вышестоящих территориальных уровней. При этом на городском уровне органами местного самоуправления должна быть обеспечена законодательно-нормативная база для квотирования рабочих мест на предприятиях для наименее конкурентоспособных граждан и проводиться организационная работа (совместно с ЦЗН) по оказанию финансовой помощи хозяйствующим субъектам, создающим дополнительные рабочие и учебные места для безработных лиц из числа особо нуждающихся в социальной поддержке.

8. Повышение эффективности работы городских Центров занятости населения кризисных городов.

В реализации этого направления наиболее существенными моментами являются: обеспечение ЦЗН высококвалифицированными кадрами; повышение уровня материально-технического, правового и информационного обеспечения; а также — работа по формированию и рациональному использованию средств ФЗН. В этих целях существенную помощь может оказать изучение (и творческое использование) накопленного положительного опыта в решении проблем занятости и механизмов формирования и использования ФЗН в других кризисных городах России и за рубежом.

Однако, как было сказано выше, осуществление всех вышеперечисленных мероприятий лишь в определенной степени будет способствовать снижению уровня безработицы и смягчать напряженную ситуацию на рынке труда кризисных городов. Эта деятельность не позволит коренным образом решить острые проблемы в сфере занятости населения, так как она не затрагивает первопричину создавшейся ситуации на рынке труда этих городов — кризис их экономической базы. Только преодоление последнего и переход к стабилизации и последующему устойчивому социально-экономическому развитию всех подсистем кризисных городов позволит комплексно и эффективно разрешить проблемы занятости их населения.

В сфере социальной защиты населения кризисных городов первоочередной задачей органов управления всех территориальных уровней должно стать обеспечение ее основных принципов — гарантированности, своевременности, доступности и адресности. В этих целях необходима разработка целевых городских программ по социальной поддержке населения, в рамках которых предусматривались бы такие механизмы финансирования мероприятий, которые позволяли бы реализовать вышеперечисленные принципы.

В условиях ограниченности средств в бюджетах всех уровней (и, особенно, кризисных городов) целесообразно направлять их на поддержание, в первую очередь, наиболее социально уязвимых категорий из числа нетрудоспособного населения (инвалидов, пожилых людей, детей-сирот и т.д.); а социальная поддержка трудоспособных граждан должна заключаться в предоставлении им возможности трудиться и обеспечивать себя и свои семьи.

5.3. Экологическая реабилитация кризисных городов, снижение экологической напряженности

Города с тяжелой экологической ситуацией требуют особого внимания при определении путей выхода из кризиса. При этом экологическая составляющая может являться ведущей причиной кризисного положения города, или быть отяжеляющим обстоятельством общеструктурного кризиса, в некоторых случаях экологический и экономический кризисы могут совпадать, усиливая друг друга. Основные направления снижения экологической напряженности в определенной степени имеют общий характер для кризисных городов с экологической составляющей, так как в первую очередь направлены на реабилитацию здоровья населения и обеспечение его чистой питьевой водой и продуктами питания, с постепенным восстановлением городской природной среды. Изменения в направлениях экологической реабилитации городов в зависимости от совпадения экологического и экономического кризисов будут отражаться прежде всего на мероприятиях, связанных с устранением первопричины — источников загрязнения. Так, экономически нерентабельное предприятие, находящееся на стадии банкротства, нет смысла и возможности заставлять монтировать воздухоочистные установки и тому подобное. В таких случаях речь может идти о перепрофилировании производств или даже об их закрытии в зависимости от состояния рынка труда в городе.

В случае когда причиной кризиса является экологическое состояние территории, требуется государственная помощь этим городам и регионам с соответствующим нормативно-правовым обеспечением.

В Государственном Комитете по охране окружающей среды Российской Федерации идет отработка и уточнение критериев определения статуса территорий экологического неблагополучия: “зона чрезвычайной экологической ситуации”, “зона экологического бедствия”. Однако если разработка экологических показателей, критериев выделения этих зон уже близится к завершению, то в определении вариантов предоставления этим территориям налоговых льгот, финансовых ресурсов, использования различных элементов хозяйственного механизма решения еще не найдено. Ожидается принятие специального законодательного акта — положения о статусе “зоны экологического бедствия” и зоны “чрезвычайной экологической ситуации”. Первоначально предполагалось, что в случае попадания территории в “зону экологического бедствия”, все загрязняющие территорию промышленные предприятия будут закрыты, работать будут лишь предприятия, поддерживающие жизнеобеспечение населения, однако вопрос, что делать дальше, оставался открытым. В 1995 году Минприродой России был утвержден (Приказ № 45 от 06.02.95 г.) Временный порядок объявления территории зоной чрезвычайной экологической ситуации

Ряд городов, в том числе Чапаевск (Самарской области), Братск (Иркутской области), Нижний Тагил, Каменск-Уральский, Магнитогорск (Свердловской области), уже подготовили материалы и сдали на экспертизу в Госкомэкологии РФ по предоставлению этим городам статуса “зоны чрезвычайной экологической ситуации”. На основе тщательного анализа ситуации в этих городах предполагалось отработать экономические механизмы по выводу городов из экологического кризиса, но значительные различия в социально-экономическом положении этих городов не позволили пока найти однозначного решения. Так, руководство г.Братска предлагает для выправления экологической ситуации предоставить ему значительные налоговые льготы, а г.Чапаевска с незагруженными предприятиями ВПК надеется преимущественно на финансирование из федерального бюджета.

До последнего времени применялась практика принятия различных постановлений и программ как по отдельным городам, так и по регионам, например:

Постановление Правительства РФ от 23.04.94 г. № 376 “О Федеральной целевой программе неотложных мер по улучшению состояния окружающей среды, санитарно-эпидемиологической обстановки и здоровья населения г. Братска Иркутской области”.

Постановление Правительства РФ от 25.04.95 г. № 412 “О первоочередных мероприятиях по оздоровлению экологической обстановки в г. Череповце Вологодской области в 1996-1998 годах”.

Постановление Правительства РФ от 06.05.95 г. № 452 “О федеральной целевой программе по оздоровлению окружающей среды и населения г. Нижний Тагил Свердловской области на период до 2000 г.”

Постановление Правительства РФ от 02.11.95 г. № 1071 “О первоочередных мероприятиях по улучшению экологической обстановки в г. Чапаевске Самарской области в 1996-1998 годах”.

Федеральная целевая программа “Социально-экологическая реабилитация территории и охрана здоровья населения г. Чапаевска Самарской области”: утверждена Постановлением Правительства РФ от 21.06.1996 г. №720.

Постановление Правительства РФ от 19.09.95 г. № 940 “О первоочередных мероприятиях на 1996-1997 годы по экологическому оздоровлению крупных промышленных центров Красноярского края”.

Постановление Правительства РФ от 05.11.95 г. № 1108 “О первоочередных мероприятиях по оздоровлению окружающей среды в Кемеровской области на 1998-1997 годы”.

Распоряжение Правительства РФ от 18.01.95 г. № 74-р “О мероприятиях, осуществляемых специальным фондом регионального обеспечения реализации экологической программы в рамках Программы оздоровления экологической обстановки и охраны здоровья населения Тульской области”.

Все эти города объединяют следующие обстоятельства:

• это промышленные центры с большой концентрацией вредных для здоровья производств;
• неблагополучная экологическая обстановка существует здесь не одно десятилетие, в связи с чем произошло накопление токсичных веществ в почвах городов и хвостохранилищах промышленных предприятий, идут постоянные процессы вторичного загрязнения;
• длительное неблагополучное состояние окружающей среды привело к ухудшению здоровья населения городов на уровне популяции в целом, что проявляется в повышенной заболеваемости органов дыхания, пищеварения, нервной системы и в отклонениях здоровья новорожденных.

Поэтому основным неотложным направлением по смягчению экологической ситуации в этих городах является реабилитация и охрана здоровья населения. Здесь можно рекомендовать:

1) проведение многопрофильных обследований для профилактики здоровья детей дошкольного и школьного возраста;

2) создание медицинских детских общеоздоровительных центров;

3) создание специализированных центров по медико-социальной реабилитации детей-инвалидов;

4) создание медицинских центров репродуктивности и здоровья женщин;

5) создание специализированных клиник по профзаболеваниям;

6) осуществление комплекса лечебно-профилактических мероприятий для жителей города, подвергшихся неблагоприятному воздействию окружающей среды;

7) развитие спортивно-оздоровительной работы.

Одним из применяемых направлений, смягчающих социальную напряженность в городах с неблагополучной экологической обстановкой, является выплата компенсаций, активно практикующаяся в настоящее время в зонах радиоактивного загрязнения Чернобыльской катастрофы, “Семипала-тинского следа”, аварий на производственном объединении “Маяк” и др. Представляется, что этот опыт целесообразно применять и по отношению к другим экологически кризисным территориям, в том числе городам, например:

1) выплата ежемесячных компенсаций жителям из федерального бюджета по специальному постановлению, например, Постановление Правительства РФ от 18.01.95 г. № 73-р “Об отнесении к территориям радиоактивного загрязнения (зона проживания с льготным социально-экономическим статусом) г.Кузнецк-12 Пензенской области”;

2) предоставление жителям различных льгот по приобретению лекарств и адаптированных смесей для беременных женщин и детей;

3) предоставление жителям различных льгот по приобретению путевок санаторно-курортного и детского оздоровительного отдыха;

4) организованный завоз экологически чистых продуктов питания.

Второй проблемой, непосредственно связанной со здоровьем населения, является качество питьевой воды.

В целом по России 22% проб воды коммунальных 23% ведомственных водопроводов не соответствовали гигиеническим нормативам по санитарно-химическим показателям, а 8,7% и соответственно 13,6% проб по микробиологическим показателям не отвечало санитарно-эпидемиологичес-ким показателям. Основными причинами плохого состояния водных ресурсов являются, с одной стороны, техногенные загрязнения в местах высокой концентрации загрязняющих производств, сброс неочищенных и недоочищенных стоков в поверхностные водоемы, служащие основными источниками питьевого водозабора в крупных городах; с другой стороны, причиной неблагополучия также является крайняя изношенность и недоремонт водопроводных сетей, недостаточная оснащенность станций очистки и водоподготовки, а местами — их отсутствие.

Важнейшим направлением по реабилитации здоровья населения является доведение до санитарных стандартов, повышение качества питьевой воды. Основные мероприятия в этом направлении общеизвестны.

1. Строительство новых водозаборов из водоемов, удаленных от зон техногенной нагрузки.

2. Оснащение станций подготовки воды современными установками по озонированию, обезжелезиванию, ультразвуковой очистке питьевой воды и других установок для комплексной очистки вод в зависимости от их первоначального состава.

3. Замена в процессе планового ремонта, реконструкции водопроводной сети старых труб на более устойчивые к агрессивной техногенной среде трубы, антикоррозийные из новых материалов, из ПВХ, либо с покрытием из стеклоизола или другие виды, отвечающие экологическим требованиям.

4. Строительство физико-химических и биологических очистных сооружений для сточных вод.

Опыт изучения архитектурно-планировочной структуры загрязненных промышленных центров показал, что одна из существенных причин неблагополучия здоровья населения связана с отсутствием вокруг предприятий организованных в соответствии с нормативными требованиями санитарно-защитных зон, особенно в городах, где строительство промышленных гигантов проходило в период первых пятилеток, или планировочная структура, унаследованная с дореволюционного периода, формировалась на базе рабочих поселков при заводах, например, в старопромышленных городах Урала. В этих городах нередко массивы жилой застройки и объекты соцкультбыта (школы, больницы, детские сады) расположены в непосредственной близости от заводов, в зонах интенсивного загрязнения.

Поэтому одним из важнейших направлений экологического оздоровления кризисных территорий является градостроительно-планировочное. Это, в первую очередь:

1) вынесение школ и детских дошкольных заведений, других объектов здравоохранения за пределы санитарно-защитных зон предприятий;

2) поэтапная ликвидация жилых массивов в пределах интенсивно-загрязненных районов города, зон аккумулирования вторичного загрязнения и строительство новых микрорайонов на существенном расстоянии от промпредприятий с учетом розы ветров;

3) создание скоростных дорог между промзонами и экологически чистыми районами и оснащение их современными видами общественного транспорта;

4) рекультивация земель, отсыпка нового почвенного слоя в санитарно-защитных зонах предприятий, озеленение этих территорий;

5) важнейшим мероприятием, которому в настоящее время не придается должного значения, является вынос садов и огородов с экологически загрязненных городских земель в относительно чистые районы пригородов. Специальные обследования экологически кризисных городов показали, что продукты, выращиваемые на токсичных почвах, накапливают в себе опасные дозы загрязнения, которые переносятся с пищей в организм человека, со всеми вытекающими последствиями.

Приведенные выше мероприятия направлены на смягчение экологической напряженности в кризисных городах, но не ликвидируют главных причин загрязнения окружающей среды, которые заключаются в излишней концентрации загрязняющих промышленных предприятий на небольших территориях и отсталых технологиях производства.

В условиях общеструктурного кризиса чрезвычайно трудно проводить радикальные экологические решения, например, закрытие основных предприятий — загрязнителей среды, так как остановка предприятий, нередко являющихся основными градообразующими объектами, приводит практически к параличу жизнь города: резко возрастает безработица, падает уровень жизни населения, сокращаются поступления в городской бюджет.

Рассмотрим два крайних варианта развития предприятий-загрязнителей (хотя возможны и их промежуточные стадии) на примере предприятий городов Нижнего Тагила (Свердловской области) и Чапаевска (Самарской области). 90% населения обоих городов проживает в зонах экстремального и высокого загрязнения. В этих городах качество питьевой воды представляет риск для здоровья населения. И здесь и там наблюдается повышенная заболеваемость детей дошкольного и школьного возраста, устойчивый рост осложнений при беременности и многое другое, что присуще экологически кризисным городам.

В Нижнем Тагиле основным предприятием-загрязнителем, дающим 90% всех выбросов, является АО “Нижнетагильский металлургический комбинат” (НТМК), который в отличие от других промышленных гигантов индустрии основательно вошел в новые рыночные условия. Это крупнейший в стране поставщик металлопродукции для железнодорожного транспорта (50% российского выпуска рельсов, колес, бандажей, прокатных профилей для вагоностроения). В 1996 году НТМК увеличил объемы производства на 5% по сравнению с предыдущим годом, более 40% продукции экспортируется.

В Чапаевске основные загрязнители — 4 ведущих предприятия, в прошлом или настоящем связанные с ВПК (два из них остались государственными), однако экономическая ситуация на них тяжелая, оборонный заказ понизился до 10% их мощностей, средств на конверсию производства не выделяется. Предприятия вынуждены были провести массовые увольнения, г. Чапаевск на втором месте в области по величине безработицы, бюджет наполовину дотируется из областного уровня. Одно из самых загрязняющих предприятий в настоящее время АО “СВЗХ” (Средневолжский завод химудобрений) находится в крайне сложном положении.

Из приведенного сравнения видно, что для Нижнетагильского металлургического комбината выходом из сложившегося экологического неблагополучия может стать модернизация производства, а для Чапаевских предприятий необходимы серьезная конверсия и перепрофилирование производств. Проведение конверсии этих предприятий невозможно без значительной государственной помощи, модернизация производства на НТМК идет за счет своих средств с участием машиностроительных заводов — “Уралмаша” и Ижорского завода “Сибтяжмаша”, разрабатывается проект строительства современного конверторного цеха совместно с австрийской фирмой First Aipine.

Таким образом, просматриваются два принципиально различных варианта развития предприятий.

В Чапаевске решение вопроса возможно за счет выхода на уровень экологически допустимых мощностей основных загрязняющих предприятий, т.е. за счет их сокращения и частичного перепрофилирования. С этой целью необходимо провести паспортизацию всех источников выбросов на предприятиях и экологическую экспертизу действующих и законсервированных технологических линий на предмет сокращения части мощностей, моральный и физический уровень которых не позволяет эффективно снизить нагрузки на природную среду. Таким образом, вопросы конверсии, перепрофилирования и мобилизационных мощностей, именно сегодня, в процессе перестройки предприятий, должны быть увязаны с решением экологических перспектив города. После определения экологически допустимых масштабов химических производств мощности сверх указанных ограничений должны быть перепрофилированы на выпуск экологически чистой продукции.

В Нижнем Тагиле основным направлением развития НТМК будет только модернизация и реконструкция. Здесь уже в 1996 году пущена после реконструкции крупная доменная печь. Был закрыт один экологически грязный мартеновский цех. Введена установка непрерывной разливки стали. Готовится к пуску завод по переработке отвальных шлаков, что позволит в будущем нейтрализовать накопленные на территории города твердые промышленные отходы (60 млн. т), и тем самым — ликвидировать очаг вторичного загрязнения. Ежегодно этот завод будет перерабатывать по 3 млн. т шлаков, получая до 500 тыс. т дешевого металлопродукта и щебень для строительства. Проектируемый конверторный цех заменит второй мартеновский цех.

В настоящее время уже имеются прецеденты активного государственного участия в структурной перестройке экономической базы отдельных небольших моноотраслевых городов с неблагополучной экологической обстановкой, например, имеется Постановление Правительства РФ от 25.01.95 г. №72 “О государственной поддержке перестройки и конверсии атомной промышленности в г. Железногорске Красноярского края”. Нам представляется, что это один из реальных путей помощи экологически кризисным городам.

5.4. Преодоление (сглаживание) финансово-бюджетного кризиса и активизация инвестиционной деятельности

Законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” были определены предметы ведения местного самоуправления, его правовые, экономические и финансовые основы, закреплены гарантии осуществления местного самоуправления. К ведению местного самоуправления были отнесены все вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми оно могло наделяться. В доходы местных бюджетов, являющихся основой местных финансов, зачислялись местные налоги, сборы и штрафы, отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов РФ в соответствии с нормативами, установленными федеральными законами и законами субъектов РФ, закрепленными на долговременной основе, финансовые средства, переданные органами государственной власти органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий, поступления от приватизации имущества, от сдачи муниципального имущества в аренду, от местных займов и лотерей, часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций, дотации, субвенции, трансфертные платежи и иные поступления в соответствии с Законом и решениями органов местного самоуправления, а также другие средства, образующиеся в результате деятельности органов местного самоуправления. На основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности органами государственной власти субъектов Российской Федерации предполагалось устанавливать минимально необходимые расходы местных бюджетов, которые должны были обеспечиваться путем закрепления доходных источников.

Законом было определено, что органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством, самостоятельно распоряжаются средствами бюджета, сумма превышения доходов над расходами по результатам отчетного года не подлежит изъятию органами государственной власти.

Казалось бы, была создана основа для развития городов, решения ими своих социально-экономических проблем, фактически же за счет собственных бюджетных средств большинство из них не может покрыть минимально необходимые расходы, а поступающих из региональных бюджетов трансфертов с большой “натяжкой” хватает лишь на текущие расходы.

Отсутствие продуманной стратегии экономического развития, механизма формирования бюджета, взаимодействия ценовой и налоговой политики, государственной поддержки привело к закрытию большого числа стратегически важных промышленных предприятий, росту безработицы, обострению социальных проблем и в результате к уменьшению доходной части городских бюджетов.

Анализ бюджетов большинства кризисных городов показывает, что их доходная часть формируется в основном за счет налоговых источников, при этом главным образом за счет регулирующих. Доля этих налогов, поступающих в местные бюджеты, определяется законом на уровне соответствующего субъекта РФ и имеет выраженную тенденцию к сокращению. За 1992-1996 годы в целом по России доля доходов субъектов местного самоуправления в консолидированном бюджете сократилась с 28 до 21%. Из налоговых источников наиболее надежным при исполнении доходной части бюджета является подоходный налог с физических лиц.

В структуре налоговых платежей также велика доля налога на добавленную стоимость.

Неналоговые доходы, т.е. доходы, связанные с владением имуществом и землей, также не играют существенной роли в бюджетах городов, поскольку до сих пор законодательно не определена сфера собственности муниципальных образований.

Бюджеты большинства городских поселений дефицитны. Собственные доходы муниципальных образований не покрывают первоочередных расходов. Для достижения минимальной бюджетной обеспеченности им выделяются дотации из бюджетов субъектов Российской Федерации. Часть кризисных городов пользуется субвенциями, выделяемыми из федерального бюджета, для решения проблем, связанных с угрозой жизни или здоровью населения (к таковым, например, относится город Чапаевск Самарской области).

В решении проблем финансового обеспечения населения кризисных городов определенную роль играют внебюджетные ресурсы. По своему объему они близки к бюджетным, концентрируются в фондах — медицинского страхования, пенсионном, социального страхования и пр. Все эти фонды функционируют автономно и несмотря на то, что формирование доходной части их бюджетов находится в прямой зависимости от состояния экономического развития города, направления расходования средств определяется целями и задачами этих фондов без учета состояния экономической базы городов, что не позволяет на данном этапе обеспечивать минимальных социальных гарантий, декларированных Конституцией населению кризисных городов.

Возможности получения коммерческих кредитов кризисными городами ограничены, так как в них очень высока степень страхового риска. Муниципальные займы, размещаемые в ряде кризисных городов, используются исключительно с целью покрытия дефицита бюджета и не решают проблем, направленных на выход из кризиса.

Частью финансовой системы городов являются также финансы муниципальных предприятий. В монопрофильных городах, которые и являются в большинстве случаев кризисными, эта часть финансовой базы чрезвычайно слаба и не может играть сколь-либо существенной роли.

Наиболее сложное положение в городах, где монопольное положение занимают 1-2 предприятия. Это, в первую очередь, малые города, в основном монопрофильные.

Сложная ситуация сложилась в ряде крупных многопрофильных городов, где сосредоточена основная часть крупных предприятий-монополистов: отраслей тяжелой промышленности (угольно-металлургический комплекс) — в Кемеровской, Екатеринбургской, Челябинской, Ростовской, Тульской, Красноярской агломерациях, предприятий оборонного комплекса — в Екатеринбургской, Ижевской, Челябинской, Красноярской, Хабаровской и других агломерациях. При осуществлении экономической реформы, разрыве сложившихся связей, потере рынков сырья и сбыта именно в этих городах произошел резкий спад промышленного производства, приведший к сокращению объема финансовых ресурсов на всех уровнях — федеральном, субъектов РФ, местного самоуправления. Усиление налогового пресса, призванное решить проблему бюджетного кризиса, не только не решало ее, а, наоборот, разоряло оставшиеся предприятия.

Обострение финансовой ситуации в этих городах было обусловлено и особенностями отраслевой структуры их хозяйства. В крупнейших и крупных городах более высокая относительно других городов доля занятых в непроизводственных отраслях — в науке, управлении, культуре, искусстве и пр., не являющихся источниками доходов, но требующих существенных затрат для их функционирования.

Финансово-бюджетный кризис характерен также для большинства “исторических” малых городов и поселков городского типа. В сложившихся условиях эти города практически лишены возможности самостоятельно решать свои проблемы и использовать свой ценный историко-культурный потенциал. Будучи ориентированы в предшествующий период на промышленное развитие и обслуживание окружающих сельских поселений, эти города, как и многие другие малые города, в настоящее время в связи с резким возрастанием расходов на транспортные услуги, разрывом традиционных экономических связей в значительной степени утратили и свои организационно-хозяйственные функции.

Кризисное состояние характерно и для поселений “закрытого типа”, связанных с военно-промышленным комплексом страны. Как правило, эти поселения были созданы вокруг оборонных предприятий и объединений, преимущественно Минобороны и Минатома России. Статус “закрытого города” в предшествующий период предполагал особые условия жизни для его населения, при котором некоторые ограничения прав компенсировались мерами социальной защищенности. В этих городах проще решались проблемы жилья, обеспеченности садами, яслями, объектами здравоохранения. Централизованное снабжение облегчало удовлетворение потребностей населения продовольственными и промышленными товарами. С распадом ВПК началось резкое сокращение бюджетного финансирования предприятий оборонного комплекса, затем они были переведены на “рыночные отношения в рамках конверсии”, что привело к остановке целого ряда предприятий и к негативным социально-экономическим последствиям. С 1986 года было прекращено централизованное снабжение закрытых городов. К настоящему времени восстановлено финансирование, осуществляемое из федерального бюджета, однако оно происходит несвоевременно и в недостаточных размерах.

Проблемы кризисных городов не могут решаться путем уменьшения их расходов, так как резервы сокращения социальных расходов исчерпаны. Существующая отраслевая структура производства в кризисных городах в условиях перехода российской экономики к рыночным условиям хозяйствования оказалась во многих случаях неэффективной, в связи с чем поступление налоговых платежей с промышленных предприятий носит нестабильный и ограниченный характер.

Увеличение доходов бюджета за счет других налоговых поступлений, в частности, подоходного налога с физических лиц при нынешнем низком уровне жизни, а также плохом учете доходов состоятельных граждан, едва ли достижимо.

Для пополнения доходной части бюджетов кризисных городов необходимо изменение структуры промышленности в многофункциональных и расширение градообразующей базы в однофункциональных городах с осуществлением диверсификации, позволяющей обеспечить расширение производства товаров народного потребления, оборудования для развития легкой и пищевой промышленности при сокращении доли ресурсоемких и экологически вредных производств. Имеющийся в них достаточно мощный производственный потенциал позволит им адаптироваться к новым экономическим условиям, но это потребует реконструкции производства, связанной с внедрением высокопроизводительных и природосберегающих технологических процессов, природоохранных мероприятий. Для этого потребуются целевые кредиты и более эффективное использование амортизационных отчислений предприятий.

Для преодоления финансово-бюджетного кризиса в так называемых “исторических городах” потребуется изменение народнохозяйственной структуры, позволяющее реализовать предпосылки этих городов к развитию туристско-рекреационных функций, художественных промыслов и традиционных производств с включением их в рыночные связи, а также отраслей сферы социального обслуживания населения. Развитие промышленности в таких городах целесообразно при условии жесткого соблюдения, прежде всего, экологических требований, кроме того, новые рабочие места должны создаваться в строительстве, сфере услуг, на транспорте. Для осуществления этих мероприятий следует установить льготы по налогам и кредитам, способствующие привлечению инвесторов, шире использовать внебюджетные источники, в частности фонда поддержки муниципальных образований.

В “закрытых” городах ведутся активные поиски источников, способных пополнить местные бюджеты, обеспечить занятость населения. В них развиваются различные научные ответвления, в том числе прикладные, связанные с нуждами народного хозяйства, часть предприятий переходит на выпуск товаров народного потребления и т.п. Однако едва ли можно считать рациональным такое использование высокоинтеллектуальных кадров и дорогостоящего оборудования. Именно в этих городах накоплен огромный опыт наукоемкого производства, имеются неиспользуемые технологии и ноу-хау.

При переходе к рыночной экономике все острее ощущается потребность в создании аналогично существующих за рубежом технополисов, технопарков, инновационных центров и других форм территориальной организации научных исследований и развития наукоемких производств. На наш взгляд, основой для их развития в России могли бы стать именно “закрытые” города. Наличие квалифицированных кадров, развитой социальной и инженерно-коммуникационной инфраструктуры, а в ряде случаев и работающей модели научно-производственного центра с компактно расположенными на одной территории научно-теоретическим центром, конструкторскими бюро и заводами-изготовителями, свидетельствуют о высоком уровне готовности этих городов к решению научных задач национального и даже глобального масштаба.

Однако опыт зарубежных стран показывает, что основным инициатором создания технополисов, технопарков и т.д. должно стать федеральное правительство, в функции которого входили бы определение приоритетных направлений развития, обеспечение технической помощи, создание благоприятного налогового климата, выделение кредитов.

В соответствии с законодательством именно на уровне городских поселений должны быть реализованы все социальные потребности населения — в жилье и жилищно-коммунальных услугах, в образовании, здравоохранении, социальном обеспечении и пр. Существующая доходная база бюджетов кризисных городов в настоящее время не позволяет им выполнять возложенные на них функции. Для решения этой проблемы необходимо привести в соответствие выполняемые поселениями функции и средства, выделяемые на их реализацию. Целесообразность реализации функций по удовлетворению основных жизненных потребностей населения на уровне поселений определяется характером процесса воспроизводства, — т.е. воспроизводством населения и труда, общественного продукта и капитала, элементов природной среды. Различные таксономические уровни должны выполнять свойственные каждому из них функции в воспроизводственном процессе. Исходя из этого, именно на уровне местного самоуправления должны реализовываться функции по удовлетворению жизненных потребностей населения и для этого должна быть создана соответствующая финансовая база.

Для определения финансовых потребностей поселений должны быть использованы региональные минимальные социальные стандарты, учитывающие природные и экономические особенности различных населенных пунктов. Однако следует констатировать, что эта проблема до сих пор не нашла своего решения, несмотря на неоднократные поручения Правительства.

При формировании доходной части бюджетов городов, в том числе и кризисных, целесообразно закрепить за ними подоходный налог с физических лиц, налог с имущества (недвижимости) и др.

Необходимо сохранение ряда местных налогов, выполняющих, главным образом, регулирующую функцию.

Серьезным дополнительным источником местных бюджетов должны стать и неналоговые доходы. В России на уровне Федерации в целом принят Указ Президента о продаже муниципальной земли (земельных участков под застройки). Но необходимо сделать так, чтобы доходы от этой продажи полностью попадали в местные бюджеты. Это касается и имущества муниципальных образований.

Однако все вышеперечисленные меры, хоть и способствуют наполнению бюджета кризисных городов, но их недостаточно для того, чтобы создать работающую финансово-бюджетную систему. Существующее положение таково, что кризис финансово-бюджетной сферы ощущается на всех уровнях властной вертикали. Сокращение доходов требует снижения расходов не только на уровне местного самоуправления, но и на уровне субъектов Российской Федерации и страны в целом. Государство уже не в состоянии в прежнем объеме отвечать по своим обязательствам. Свидетельством чему является фактический секвестр федерального бюджета 1997 года. Следовательно, перераспределение доходов по ветвям власти не позволит обеспечить коренной перелом в решении проблем бюджетного кризиса ни на уровне поселения, ни субъекта Российской Федерации, ни России.

Основным направлением выхода из кризиса должна быть активизация экономики в целом, и особенно инвестиционной деятельности, которая должна определяться стратегией экономического развития страны, субъектов Российской Федерации, муниципального образования. В соответствии со стратегией должны быть определены отрасли приоритетного развития, которые должны обеспечить экономический рост. Территории, наиболее благоприятные для развития этих отраслей, должны получить соответствующее законодательное и финансовое обеспечение в виде инвестиционных кредитов, которые явятся в свою очередь основой бюджетов развития территорий.

Города являются тем почвенным слоем, который питает всю корневую систему инвестиционной деятельности. Поэтому все ветви государственной власти и местные органы самоуправления должны быть заинтересованы в повышении их инвестиционной привлекательности.

Для этого в городах и поселках городского типа необходимо:

• создание благоприятной среды, способствующей повышению инвестиционной активности (правовое и налоговое регулирование рынка инвестиций);
• улучшение транспортной доступности;
• развитие инженерно-коммуникационной инфраструктуры;
• создание условий для подготовки трудовых ресурсов, требуемых специальностей и квалификации;
• предоставление возможностей использования резервов территории при необходимости расширения и диверсификации производства;
• создание системы гарантий инвестиционной деятельности инвесторам, снижение инвестиционных рисков;
• информационное обеспечение инвестиционной деятельности.

Для создания благоприятной среды для инвестиционной деятельности в поселениях необходимо расширить права местных органов власти по предоставлению налоговых льгот инвесторам. В настоящее время города, особенно дотационные, не могут позволить себе льготное налогообложение инвесторов, несмотря на то, что в перспективе такой подход привел бы к расширению налогооблагаемой базы в муниципальном образовании и к пополнению бюджетов всех уровней и, в частности, местных.

Для развития транспортной и инженерно-коммуникационной инфраструктуры, являющейся одним из условий привлечения инвесторов, необходима поддержка субъекта Российской Федерации. Повышение транспортной доступности населенных пунктов должно стать условием выравнивания их стартовых условий.

Небольшие городские поселения не имеют достаточной материальной базы и не располагают научно-методическим обеспечением для подготовки кадров требуемых в рыночных условиях профессий. На уровне субъекта Российской Федерации необходимы разработка прогноза потребности в специалистах и создание условий для его реализации.

Муниципальными образованиями — городами, поселками совместно с субъектом Российской Федерации должны быть разработаны их земельные кадастры, определена рыночная стоимость земли и соответственно арендная плата.

Обеспечение гарантий инвестиционной деятельности и снижение рисков является задачей Федерации и субъекта Российской Федерации. На городском уровне оно возможно лишь при условии расширения их прав собственности.

Информационное обеспечение инвестиционной деятельности должно стать важнейшим направлением деятельности муниципальных органов. Предоставляя информацию не по отдельным предприятиям, а по поселению как хозяйственному, социально-экономическому комплексу, местные органы содействуют привлечению инвесторов не только в производство, но и в другие сферы развития населенного пункта.

---

МОНФ-2000г. Дизайн и HTML верстка Олега Ступенькова