Содержание

Требования к повышению квалификации и профессионализации муниципального управления

А.Е. Балобанов

Научный руководитель Образовательного компонента
Программы "Местное самоуправление" Московского общественного научного фонда
кандидат философских наук

Развитие кадрового потенциала и профессионализация муниципального управления давно обсуждается как одна из ключевых задач, требующих решения в связи с реформой системы административного управления и становлением местного самоуправления. Обычно в качестве участников таких обсуждений выступают представители учебных заведений и федеральных органов управления, заинтересованных в развитии местного самоуправления. Между тем реальные сдвиги в сфере повышения квалификации и профессионализации деятельности муниципальных управляющих невозможны без активного участия в этой работе самих работников муниципального управления. Поэтому результаты проведенного исследования, связанные с отношением муниципальных управляющих к собственной профессиональной квалификации, представляются важным шагом в направлении уточнения понимания задач, стоящих в сфере развития кадрового потенциала и профессионализации муниципального управления.

Разная практика работы, направленной на развитие кадрового потенциала муниципального управления и повышение квалификации муниципальных управляющих, порождает разные подходы, стратегии и типы ее организации. Можно выделить, по меньшей мере, четыре основные группы, заинтересованные в этой работе, и, соответственно, четыре разных типа целевых установок и ожиданий, связанных с этой работой.

  1. Для представителей федеральных и субфедеральных органов управления основным предметом интереса является система обучения и повышения квалификации муниципальных управляющих. Они обычно рассматривают вопросы регулирования муниципальной службы, системы квалификационных требований, организации аттестации, процессов подготовки, переподготовки и повышения квалификации и т.п. Очень важным вопросом для них являются средства и механизмы оценки эффективности деятельности муниципальных управляющих, хотя серьезных разработок в этой области чрезвычайно мало, практика их использования предельно узка, и реально эта оценка в большой степени производится "на глазок", с использованием чисто административных средств и приемов.
  2. Для представителей учебных заведений обычным является подход, базирующийся на сложившихся принципах и нормах учебной работы, имеющихся учебных программах и возможностях преподавателей. В качестве основного вопроса при этом выступает вопрос о том, какие знания и (в меньшей степени) умения необходимо передать управленцу. Решение этого вопроса реально чаще всего находится в руках именно учебных заведений и определяется их возможностями и пониманием ими управленческой практики. В лучших вариантах такое решение определяется также результатами взаимодействия представителей учебных заведений с действующими управленцами, заинтересованностью последних в результатах обучения и их реальной включенностью в формирование заказа на эти результаты.
  3. Для представителей консультационных организаций и образовательных практик, связанных с консультированием, точкой отсчета являются результаты диагностики потребностей организации-клиента. В этом случае учебные программы играют роль средства для решения конкретных задач, связанных с развитием организации-клиента, и специально строятся для решения именно этих задач. Обычно это – короткие интенсивные программы, в лучших своих образцах точно сконцентрированные на конкретной цели. Тиражироваться и воспроизводиться такие программы могут с точностью до воспроизводства порождающих их задач. Более важным, с точки зрения тиражирования и воспроизводства, здесь являются не сами программы, а принципы и технологии их разработки. Если в классическом учебном заведении преподаватель, в первую очередь, является носителем знания, то здесь ключевой фигурой оказывается разработчик, организатор и тренер, основные задачи которого связаны с проектированием и проведением учебных программ. Необходимое для них предметное содержание обеспечивается за счет включения в эту работу соответствующих экспертов.
  4. Частным случаем таких образовательных программ являются тренинговые программы, сформированные в ответ на типичные потребности органов муниципального управления. В сегодняшней образовательной практике сферы муниципального управления такие программы, однако, практически отсутствуют.

  5. Отношение к повышению квалификации и развитию кадрового потенциала представителей муниципальных органов управления в целом наименее определенно. Это связано с разнообразием условий, существующих в разных муниципальных образованиях, интенсивностью изменений, происходящих в сфере муниципального управления, ограниченностью срока работы ключевых фигур муниципального управления выборным периодом, спецификой административного управления, в рамках которого кадровая работа часто рассматривается в большей степени с точки зрения причастности и посвященности, нежели эффективности управления. В этом плане очень важна работа по оформлению возможных подходов к организации управления персоналом и его развития в муниципальном управлении, а также изучение и анализ реального отношения муниципальных управляющих к этим вопросам, складывающегося в разных органах муниципального управления.

Результаты проведенного исследования дают возможность получить ряд ответов на вопросы об отношении к профессионализации и повышению профессиональной квалификации, существующей у представителей этой последней группы.

Самооценка профессиональной квалификации

Один из первых вопросов, возникающих при обращении к теме повышения квалификации, есть ли вообще предмет для обсуждения. Есть ли о чем заботиться и что повышать?

Ответ на этот вопрос кажется очевидным. Переход к новым формам организации территориального управления, связанный с реформами 90-х годов, необходимость решать большое количество принципиально новых задач, резкий дефицит профессионально подготовленных работников – все это подталкивает к давно сделанному и кажущемуся банальным выводу о недостаточной квалификации сотрудников органов муниципального управления.

Однако анализ того, что думают по этому поводу сами муниципальные управляющие, показывает, что картина не так проста.

Таблица 20 представляет оценку профессиональной квалификации в области муниципального управления, сделанную участниками опроса. Основное количество предпочтений в ответах на вопрос об уровне профессиональной квалификации располагается в строке "средняя" (44%) и "выше средней" (37%). То, что слово "средний" – не плохой, но и не хороший, приемлемый, но безликий – притягивает к себе основную массу респондентов, можно рассматривать, одновременно, как показатель устойчивости профессионального самоощущения муниципальных управляющих и недостаточной развитости их представлений о профессиональной специфике муниципального управления. То, что количество респондентов, оценивающих квалификацию выше среднего уровня (46,5%), существенно превышает количество тех, кто оценивает ее ниже среднего уровня (9%), говорит об определенной уверенности муниципальных управляющих в своей профессиональной квалификации. То, что в упомянутых 46,5% только 9% составляет оценка "высокая" (против 3% оценки "низкая"), а 37% - "выше средней" (против 6% - "ниже средней"), снова указывает на притягательность слова "средний".

В целом можно сказать, что в вопросе об оценке своей квалификации муниципальные управляющие чувствуют себя достаточно устойчиво: слово "средний" содержит в себе и смысл устойчивости тоже (яркий пример проявления этого смысла – поиск "среднего класса" как основы общественной устойчивости).

Итак, 91% муниципальных управляющих оценивают свою квалификацию как устойчивую (в этом смысле, приемлемую) с отчетливым перевесом в сторону оценки ее как скорее высокой, чем низкой. Очевидно, это – не самая благоприятная основа для заботы о повышении квалификации: в самом деле, зачем улучшать то, что и так неплохо выглядит.

Таблица 20. Распределение оценок профессиональной квалификации в области муниципального управления (% ответивших).

Выборка в целом

Представительные органы

Исполнительные органы

Высший уровень

Средний уровень

Низший уровень

Низкая

3,0

6,5

1,1

1,0

1,9

6,7

Ниже средней

6,1

10,2

3,7

1,0

2,9

15,6

Средняя

44,4

53,7

39,2

43,3

42,7

47,8

Выше средней

37,4

26,9

43,4

44,2

37,9

28,9

Высокая

9,1

2,8

12,7

10,6

14,6

1,1

Однако на прямой вопрос о желании повысить квалификацию в области муниципального управления больше двух третей респондентов (78%) отвечают утвердительно (таблица 21).

Таблица 21. Скажите, пожалуйста, хотели бы Вы получить дополнительное профессиональное образование, повысить квалификацию в области муниципального управления (% ответивших)?

Выборка в целом

Представительные органы

Исполнительные органы

Высший уровень

Средний уровень

Низший уровень

Да

78,1

71,8

81,8

79,2

84,5

69,9

Нет

12,6

14,5

11,5

17,0

7,8

12,9

Затрудняюсь ответить

9,3

13,6

6,8

3,8

7,8

17,2

Сопоставление полученных результатов помогает поставить вопрос о том, чего ищут муниципальные управляющие в программах повышения квалификации? Хотят улучшить свою квалификацию от "средней" и "выше средней" до "высокой"? Отправляются на курсы по разнарядке руководства или просто в соответствии со сложившейся практикой, превратившейся в ритуал? Едут за удостоверениями о прохождении соответствующих курсов, важными для прохождения аттестации? Пользуются возможностью сменить обстановку, отвлечься от текучки или просто отдохнуть?

Другой вопрос, возникающий в связи с рассмотрением этих данных, состоит в том, чего хотят и что делают организаторы и преподаватели курсов повышения квалификации? Передают знания людям, которые и без того чувствуют себя в профессиональном отношении достаточно устойчиво? Отрабатывают "ритуал занятия", составляющий часть их образа жизни, или получаемую зарплату? Наконец, как соотнести высокую самооценку собственной квалификации муниципальных управляющих с рассуждениями о низком профессиональном уровне муниципального управления, характерными для анализа ситуации в муниципальном управлении в целом?

Один из ответов на этот вопрос состоит в том, что эта разница в оценках – следствие позиции, из которой она осуществляется. Будучи включенными внутрь непосредственного осуществления муниципального управления, невозможно адекватно оценивать квалификацию осуществляемой работы. К тому же – высокая (как минимум, устойчивая и незаниженная) самооценка составляет одно из психологических условий, необходимых для успешного осуществления выполняемой работы и, в этом смысле, является обязательным или, по меньшей мере, важным компонентом осуществляемой деятельности.

Поэтому постановка вопроса о квалификации и ее повышении требует анализа и оценки ситуации извне. Это означает, что ответ на вопрос о повышении квалификации муниципальных управляющих требует анализа того, в чем смысл, назначение, горизонты развития муниципального управления как деятельности особого типа, сопряженной с другими сферами деятельности. Так вопрос может ставиться только "со стороны" – аналитиками и консультантами – или "сверху" – представителями структур, озабоченных работой с системами, включающими в себя муниципальное управление как один из компонентов. Такими системами могут быть сами муниципальные образования при условии, что они рассматриваются как системы, более широкие, объемлющие деятельность органов муниципального управления, а не входящие в них и поглощаемые ими в качестве объекта управления. Такими системами могут быть регионы разного масштаба и типа, как территориальные, так и деятельностные или жизнедеятельностные (например, профессии, корпорации, местные сообщества и др.). Изнутри этот вопрос может быть поставлен только в одном случае – если работник муниципального управления ощущает себя не только в качестве работника, но и в качестве строителя новой сферы деятельности. Понятно, что это – не массовый случай.

Из сказанного вытекает целый ряд специфических требований к организаторам программ повышения квалификации, а также преподавателям, работающим непосредственно в учебной аудитории. Становится понятным, что именно организатор и разработчик учебных программ определяет возможные результаты, которые будут (или не будут) получены после прохождения тех или иных курсов повышения квалификации. В свою очередь, для того, чтобы иметь возможность делать это не случайным образом (например, вследствие практики преподавания, сложившейся в данном учебном заведении), организаторам и разработчикам необходимо опираться на концепции и программы развития муниципального управления того или иного масштаба (городские, районные, региональные и т.д.). Только такая опора может дать возможность ответить на вопрос о целях и акцентах разрабатываемых учебных программ.

Наконец, от преподавателя, работающего в учебной аудитории, сказанное требует готовности и способности ответить слушателям на вопрос, чего, собственно, не достает в их квалификации, что он в состоянии им предложить. Этот вопрос редко задается в аудитории в прямой и открытой форме, но данные таблицы 20 позволяют предположить, что в непроявленном виде он обычно присутствует. В свою очередь, способность ответить на этот вопрос опять-таки определяется наличием и пониманием того объемлющего контура, в рамках которого проводится данный учебный курс. Без проработки такого контура организаторами и разработчиками учебной программы ответить на вопрос о ее учебном потенциале просто-напросто невозможно, и наличные ответы – к которым так или иначе вынужден прибегать преподаватель, - всегда будут иметь характер трюков и "отмазок", позволяющих преподавателю преодолеть не вполне удобную для него ситуацию и только.

Один из специальных вопросов, возникающих в связи с необходимостью точной характеристики позиции, занимаемой преподавателем и слушателями в учебной аудитории, связан с тем, как строится их фундаментальное отношение к местному самоуправлению, в каких рамках они его рассматривают. Разные образцы такого самоопределения зададут разное понимание задач и содержания учебных курсов. Так, рассмотрение местного самоуправления как системы управления, функционирующей в муниципальном образовании, задаст иные точки отсчета, нежели отношение к нему как к форме демократии и гражданского общества, становящейся в условиях преодоления тоталитарного сознания и административно-командных принципов территориального управления. Третий вариант даст подход к местному самоуправлению как единице государственности, четвертый – как форме самоорганизации жизнедеятельности местного сообщества. Эти глубинные концептуально-мировоззренческие основы в учебной аудитории (и не только в ней) обсуждаются меньше всего и, одновременно, определяют очень многое. Их проявление и анализ – важнейшая задача учебных программ повышения квалификации.

Сказанное о том, что осознание важности вопроса о повышении квалификации связано с выходом во внешнюю позицию по отношению к непосредственной управленческой деятельности, подтверждается ответом на вопрос о первоочередных задачах, которые должны решать органы местного самоуправления (таблица 6). Постановка этого вопроса заставляет взглянуть на муниципальное управление "со стороны", ответить, для чего оно предназначено. Такой взгляд меняет отношение к вопросу о профессиональной квалификации муниципальных управляющих, поскольку постановка вопроса ориентирует на оценку не собственной профессиональной квалификации, а ее общего уровня в органах местного самоуправления. Отвечая на этот вопрос, респонденты оказываются вынуждены занимать внешнюю позицию по отношению к их деятельности. При такой перефокусировке сознания задача повышения профессионализма кадров муниципальных служащих выходит на третье место, уступая лишь вопросам, связанным с решением экономических и финансовых проблем, и опережая такие позиции, как разработка муниципальных политик, программ, нормативно-правовой базы, налаживание связей с общественностью, улучшение взаимодействия с органами государственной власти и проведение структурных преобразований.

На вопрос об изменениях, происшедших за последние годы в системе и методах муниципального управления, а также требованиях к квалификации муниципальных управляющих, около двух третей респондентов отвечают, что такие изменения действительно имеют место (78% и 76% опрошенных соответственно) – см. таблицы 15 и 22.

При этом происшедшие изменения ощущаются больше сотрудниками исполнительных органов муниципального управления, чем представительных (82% против 65%) и больше на высшем и среднем уровнях управления (81-82%), чем на низшем (63%). Можно предположить, что депутаты и работники низшего управленческого уровня менее остро чувствуют эти изменения в силу неполной погруженности в работу муниципальных органов управления и в значительной степени технического характера работы, соответственно. Одновременно, эти данные могут означать, что основные управленческие решения (с включенностью в подготовку которых связано более острое ощущение происходящих изменений) принимаются в большей степени в исполнительных, а не в представительных органах управления и на среднем и высшем, а не низшем управленческих уровнях. Последнее утверждение выглядит совершенно естественно, что же касается преобладания исполнительных органов над представительными, то, с точки зрения, профессиональной управленческой работы это тоже нормально. Другое дело – разграничение функций: связанных, например, с подготовкой и принятием нормативно-законодательных решений местного уровня (представительный орган) и формированием и реализацией конкретных программ и планов муниципального развития и решением задач текущего функционирования муниципального хозяйства (исполнительный орган). Данные таблицы 10 показывают, что работники представительных органов, действительно, ценят правовую компетентность выше, чем работники исполнительных органов, в то же время умение определить стратегические задачи муниципального управления они ценят ниже, чем работники исполнительных органов. Одновременно они придают большее значение, чем работники исполнительных органов, таким вещам, как умение правильно выстраивать отношения с органами государственной власти и своевременно решать текущие вопросы.

Таблица 22. Как Вы считаете, изменились ли за эти годы (с 1995 г.) требования к квалификации муниципальных служащих (% ответивших)?

Выборка в целом

Представительные органы

Исполнительные органы

Высший уровень

Средний уровень

Низший уровень

Безусловно да

33,6

19,8

41,6

41,7

40,0

17,2

Скорее да

42,2

45,0

40,5

38,8

41,9

46,2

Скорее нет

16,9

27,0

11,1

15,5

11,4

24,7

Безусловно нет

2,0

1,8

2,1

0

2,9

3,2

Затрудняюсь ответить

5,3

6,3

4,7

3,9

3,8

8,6

В ответ на предложение пояснить, в чем именно выразилось изменение требований к квалификации, практически все респонденты указали на их повышение (ужесточение). В качестве существенных отмечались следующие типы требований к квалификации:

В качестве причин, вызвавших повышение требований к профессионализму сотрудников муниципальных органов управления, респонденты называли:

  1. Нормативное закрепление требований к профессионализму в федеральном и региональном законодательстве о муниципальной службе.
  2. Изменение условий работы: появление большей свободы в принятии решений и выборе методов управления, децентрализация, передача полномочий органам местного самоуправления и увеличение количества вопросов, решаемых на местах, повышение многообразия форм собственности, недостаточность финансирования, увеличение объема и усложнение структуры работы, усложнение функциональной специализации, увеличение штатов, повышение контроля за деятельностью муниципальных служащих со стороны государственных органов власти и населения.
  3. Изменение характера работы с кадрами: введение реестра муниципальных служащих, проведение аттестаций и сертификаций, разработка квалификационных требований и должностных инструкций, усиление работы по подбору кадров, введение конкурсных механизмов занятия вакантных должностей, проведение работы по переподготовке кадров.

По мнению большинства опрошенных, повышение требований имело результатом реальный рост профессионализма муниципальных управленцев: повысился образовательный уровень муниципальных служащих, их правовая компетентность, компетентность в финансовых вопросах, персональная ответственность за принимаемые решения, инициативность, эффективность работы.

Не обошлось и без скептиков: несколько респондентов выразили мнение, что система подготовки муниципальных служащих практически отсутствует, и, несмотря на то, что требования к их работе выросли, реальная квалификация не изменилась.

Для того чтобы иметь возможность говорить о содержании работы, направленной на повышение квалификации муниципальных управляющих, необходимо анализировать характер их деятельности, профессиональные компетенции, необходимые для ее осуществления, а также уровень владения этими компетенциями.

Определенные результаты в этом отношении могут быть получены после дополнительного анализа ответов на вопрос о самооценке профессиональной квалификации. Самые низкие самооценки в таблице 20 – у представителей депутатского корпуса и низшего управленческого. Одинаков также характер распределения самооценки этих категорий респондентов: в строках "ниже средней" и "средняя" цифры в соответствующих клетках таблицы выше средних показателей, а в строках "выше средней" и "высокая" – ниже. Такое распределение подтверждает положение, что в сегодняшних структурах муниципального управления определяющее влияние на происходящее оказывают исполнительные, а не представительные органы. Одновременно эти цифры указывают на запрос на повышение квалификации депутатов и низшего управленческого звена. Очевидно при этом, что квалификация депутатов и низшего управленческого персонала органов муниципального управления включает в себя разные управленческие компетенции. Соответственно для повышения квалификации этих двух групп управляющих нужны разные учебные программы.

Наиболее высокой является самооценка управляющих высшего и среднего уровней органов муниципального управления – именно здесь лежит основной массив ответов "выше средней" и "высокая". При этом представители среднего уровня чувствуют себя более уверенно – здесь находится самый большой процент респондентов, оценивающих свою квалификацию как "высокую" (15%). Можно предположить, что это следствие выборности первых лиц представительных органов, которая ведет к тому, что на этих постах периодически оказываются новые люди, не имеющие устойчивого опыта работы в органах муниципального управления. На среднем управленческом уровне, наоборот, чаще оказываются "старожилы", выбравшие работу в органах муниципального управления как жизненную стратегию, а не связавшие с ним свою судьбу волею случая или для решения определенных задач. С другой стороны, эти цифры могут говорить о том, что уровень первых лиц, в наибольшей степени сосредотачивающий в себе необходимость принимать решения и брать на себя соответствующие им ответственность и риски, в меньшей степени обеспечен необходимыми для этого профессиональными компетенциями, нежели уровень среднего звена управления, работа на котором связана, в первую очередь, с подготовкой и реализацией решений и нормирована в существенно большей степени.

Из таблицы 21 видно, что больше всего стремятся повысить свою профессиональную квалификацию работники среднего уровня (84,5%). В этой же группе находится наименьшее число работников, не желающих повышать свою квалификацию. Управляющие высшего уровня стремятся к повышению квалификации несколько меньше (79%,), и здесь же находится наибольшее число респондентов, не желающих повышать свою квалификацию (17%). Одновременно работники среднего и высшего звена управления представляют собой самые определившиеся слои муниципальных управляющих в данном вопросе – среди них находится наименьшее количество респондентов, затруднившихся с ответом.

Респонденты, стремящиеся повышать свою квалификацию меньше всего, находятся среди депутатов (72%) и сотрудников низшего слоя управления (70%). Здесь же находится наибольшее число опрошенных, не желающих повышать свою квалификацию (14,5% и 13% соответственно). В эти два слоя входит и наибольшее число респондентов, затруднившихся с ответом (14% и 17% соответственно).

Таким образом, группой, наиболее определенной в отношении повышения квалификации, являются сотрудники среднего и высшего звена органов муниципального управления. Они больше всего заинтересованы в этом и испытывают меньше всего колебаний по этому поводу. В этих двух группах находятся работники, оказывающие основное влияние на то, что делают органы муниципального управления. В этом плане, это – наиболее самодостаточная группа муниципальных управляющих, обладающая наибольшей степенью уверенности.

Наименее уверенные в этом вопросе группы – депутаты и работники низшего уровня органов муниципального управления. Они же меньше всего стремятся повышать свою квалификацию. Можно предположить, что это связано с тем, что представители этих групп вообще слабее ориентируются в системе и задачах муниципального управления и относятся к нему наименее профессионально. В случае депутатов, которые, чаще всего, не связывают свою профессиональную судьбу с муниципальным управлением, определенную роль может играть и ощущение временности пребывания в его структурах. Это подтверждает и наибольший процент нежелающих повышать квалификацию среди сотрудников высшего звена управления, где также находится наибольшее число респондентов, воспринимающих свое пребывание в органах муниципального управления как временное, в связи с перспективой смены в результате выборов.

Полученные данные показывают, что внутри системы муниципального управления существует большое количество разных отношений и запросов к повышению квалификации, связанных с разными управленческими позициями, разными типами работ, требующих разных профессиональных компетенций и, соответственно, разных учебных программ, направленных на повышение квалификации муниципальных управляющих. Отсюда вытекает необходимость внимательного анализа особенностей целевой аудитории при построении учебных программ для муниципальных управляющих, представляющих разные элементы системы муниципального управления. Точная организация учебных программ, направленных на профессионализацию и повышение квалификации, возможна только при отчетливом понимании задач, которые решают муниципальные управляющие на разных уровнях системы управления, и каковы особенности требований к обучению, связанные с характером этих задач. Эффективная система работы с человеческими ресурсами муниципального управления требует формирования наборов разных учебных программ для разного уровня муниципального управления, дополненной системой переходов между этими уровнями – в первую очередь, набором представлений о характере деятельности муниципальных управляющих разного уровня и системой процедур аттестации, обеспечивающих движение людей с одного уровня на другой.

Между тем сегодня в этой сфере мы, чаще всего, имеем дело с унифицированными учебными программами и учебными планами. Источником этого положения дел является то, что повышение квалификации муниципальных управляющих в основном опирается на работу вузов и академий и стимулируется во многом с уровня Федерации и ее субъектов. Между тем практика преподавания, традиционная для вузов и академий, практически не дает возможности разворачивать работу, опирающуюся не на преподавание (передачу знаний), а на консалтинг (работу с проблемами и процессами развития). Федеральная же поддержка развития повышения квалификации, по самому характеру своей организации, естественно, ориентируется не на частное, характерное для отдельных муниципалитетов и решающее именно их задачи, а на общее и типичное, характерное для всех (в лучшем случае, многих) муниципалитетов. Оба эти направления важны (тем более в условиях становления местного самоуправления), но не менее важно дополнение их специфически консультационной работой и соответствующими такой работе учебными программами, точно привязанными к проблемам и задачам конкретных муниципалитетов.

Таблицы 8-10 позволяют понять характер представлений респондентов о качестве управленческого труда, необходимого для муниципального управления, более точно.

Основные предпочтения в представлениях об управленческом опыте, наиболее полезном для муниципального управления, отданы опыту руководства крупным предприятием (65%) и государственной службы (55%).

Выбор в качестве основного ориентира для муниципального управления руководства крупным предприятием говорит о том, что в сознании муниципальных управленцев сохраняется отношение к месту, характерное для советского времени, когда оно рассматривалось, в первую очередь, как придаток размещенного на нем производства, соответственно руководство предприятием рассматривалось как основная управленческая забота, а руководство жизнью и развитием места строилось с использованием производственных же управленческих подходов и средств. Оборотной стороной этой медали является то, что реальный опыт и понимание муниципального управления сегодня недостаточны для выделения его как особой сферы управленческой деятельности, обладающей специфическими подходами, средствами, формами организации. Это подтверждается тем, что хотя 21,5% опрошенных имеют реальный опыт муниципального управления, никто не выделил его в качестве наиболее полезного (таблица 9). Здесь – очевидный запрос к работе по анализу специфики муниципального управления, построению соответствующих представлений о его задачах, средствах, формах организации, разработке учебных программ, специфичных для муниципального управления.

Нельзя не отметить сравнительно низкое значение, придаваемое опыту партийной или комсомольской работы (14%), которое свидетельствует о том, что этот слой ориентиров советского времени сегодня уже не рассматривается как важный.

Предпочтения, связанные с государственной службой, говорят о том, что муниципальные управляющие не отрывают свою работу от государственной. Впрочем, возможно, эта связь обеспечивается, в первую очередь, сотрудниками органов муниципального управления, ранее работавшими в органах государственного управления: процент выделивших опыт государственной службы как необходимый для муниципального управления практически совпадает с процентом муниципальных управляющих, действительно имеющих такой опыт (таблица 9). Остальные предпочтения, в этом смысле, умозрительны.

Связь муниципального и государственного управления наиболее отчетливо ощущают представители среднего управленческого персонала органов муниципального управления (61%). Возможно, именно здесь сосредоточено наибольшее количество бывших работников государственных органов управления (советского и постсоветского периодов), а более молодые работники этого слоя могут связывать с перспективой трудоустройства в государственных органах управления возможное развитие своей карьеры. Наиболее далеки от притяжения государственного управления сотрудники низшего уровня (50%).

В таблице 10 представлены представления респондентов о профессиональных компетенциях, необходимых для эффективного муниципального управления. Основными такими компетенциями, по мнению опрошенных, являются умение подбирать и расставлять кадры, формировать “команду” (72% ответов), а также умение определить стратегические задачи муниципального управления (62,5% ответов). Финансово-экономическая компетентность занимает шестое место (42%), способность эффективно решать хозяйственные вопросы – восьмое (34%).

Правовая компетентность, умение выстраивать отношения с органами государственной власти, своевременно решать текущие вопросы, осуществлять непосредственное руководство набирают лишь от 19 до 10%, а способность быть хорошим политиком – 6%.

Позиции, вышедшие на два первых места таблицы 7, говорят о сложностях кадрового обеспечения муниципального управления (отсюда – высокое значение умения работать с персоналом) и недостаточной проясненности специфики муниципального управления, поскольку именно практическое освоение этой специфики дает возможность определять стратегические задачи муниципального управления.

Интересны различия между представительной и исполнительной ветвями власти. Представительную власть, больше чем исполнительную, заботят правовая компетентность, умение выстраивать отношения с органами государственной власти, своевременно решать текущие вопросы и способность быть хорошим политиком. Меньше исполнительной ее интересует умение определять стратегические задачи управления, профессиональная компетентность в области муниципального управления, финансово-экономическая компетентность, умение представлять и отстаивать интересы, способность эффективно решать хозяйственные вопросы и умение осуществлять непосредственное руководство. Каждое из таких различий может быть развернуто в особенности учебных программ, направленных на повышение квалификации сотрудников исполнительной и представительной ветвей власти и депутатов представительных органов.

Аналогичные особенности можно выделить, анализируя различия в представлениях о профессиональных компетенциях, необходимых муниципальному управляющему, характерных для разных уровней управления. Так, умение работать с персоналом значимо, в первую очередь, для среднего управленческого персонала, тогда как для высшего более значимо умение работать с людьми и согласовывать интересы разных групп. Значимость профессиональной компетентности в области муниципального управления выше всего оценивается специалистами низшего уровня, а умение сформировать эффективную систему управления – среднего. Финансово-экономическая компетентность и способность эффективно решать хозяйственные вопросы более всего важна с точки зрения работников высшего уровня управления, умение представлять и отстаивать интересы, а также воля и решительность в осуществлении задуманного – среднего, а умение правильно выстраивать отношения с органами государственной власти – низшего. Интересно, что работники среднего уровня управления заметно ниже остальных оценивают значимость правовой компетентности.

Опыт и предпочтения в области повышения квалификации

Опытом повышения квалификации обладают около половины опрошенных (53%). Около трети (37%) участвовали в программах и курсах повышения квалификации только один раз, 16% имеют многократный опыт повышения квалификации (табл. 23).

Число людей, обладающих опытом повышения квалификации, в исполнительных органах муниципального управления выше (59%), нежели в представительных (42%). Наибольший процент людей, не обладающих опытом повышения квалификации, находится среди сотрудников низшего уровня органов муниципального управления (62%).

Среди обладающих опытом повышения квалификации основную часть составляют сотрудники высшего и среднего уровней органов муниципального управления. При этом последние повышают свою квалификацию несколько реже, но более регулярно: среди них находится наибольшее число людей, имеющих многократный опыт повышения квалификации.

Таблица 23. Опыт повышения квалификации в области муниципального управления (% ответивших).

Опыт повышения квалификации

Выборка в целом

Представительные органы

Исполнительные органы

Высший уровень

Средний уровень

Низший уровень

Не имеют

47,2

58,0

40,9

42,5

39,0

61,7

Однократный

37,2

32,1

39,9

40,6

38,1

31,9

Многократный

15,6

9,8

19,2

17,0

22,9

6,4

Отношение к имеющемуся опыту повышения квалификации можно увидеть из данных таблицы 24.

Из таблицы видно, что однократный опыт повышения квалификации позитивно оценивается работниками системы муниципального управления (среди респондентов, обладающих таким опытом, – наибольший процент стремящихся к дальнейшему повышению квалификации – 84%). Вместе с тем накопление такого опыта приводит к ослаблению этого стремления: среди тех, кто имеет многократный опыт повышения квалификации, процент стремящихся повышать ее и впредь составляет 77%. Что стоит за этим снижением интереса к повышению квалификации? То, что люди начинают считать свою квалификацию достаточной, то, что им становится скучно снова встречаться с тем, что уже знакомо, или то, что они разочаровываются в возможностях повышения квалификации? Все это – вопросы к тому, как должны организовываться учебные программы повышения квалификации и сопутствующая им система требований к ней. Тенденция к снижению интереса к повышению квалификации по мере накопления опыта такого повышения, скорее всего, следует интерпретировать как определенное поле для поиска в этой области. Вряд ли можно говорить о том, что в повышении профессиональной квалификации муниципальных управляющих возможен "потолок", когда "повышать уже нечего", тем более в условиях продолжающихся интенсивных изменений. Скорее, это сигнал о том, что недостает программ, которые в состоянии удовлетворить управляющих достаточно "продвинутых" в профессиональном отношении, которые, вкусив того, что такое повышение квалификации, начинают сомневаться в том, что оно может быть им полезно далее.

Таблица 24. Стремление к повышению квалификации и реальный опыт повышения квалификации (% ответивших).

Желание повысить квалификацию

Выборка в целом

Нет опыта повышения квалификации

Однократный опыт повышения квалификации

Многократный опыт повышения квалификации

Да

78,1

73,9

83,9

77,1

Нет

12,6

13,4

10,7

14,6

Затрудняюсь ответить

9,3

12,7

5,4

8,3

Впрочем, самооценка профессиональной квалификации муниципальных управляющих по мере накопления ими опыта повышения квалификации растет (таблица 25). Среди респондентов, обладающих однократным опытом повышения квалификации, число оценивающих свою квалификацию "выше средней" выше, нежели среди тех, у кого такого опыта нет (45% против 29%), а среди тех, кто обладает многократным опытом повышения квалификации, – максимальное число тех, кто оценивает свою квалификацию как высокую (19%).

Таблица 25. Распределение оценок профессиональной квалификации и опыт повышения квалификации.

Оценка квалификации

Всего

Нет опыта ПК

Однократный опыт ПК

Многократный опыт ПК

Низкая

3,0

5,0

1,8

0,0

Ниже средней

6,1

10,1

2,7

2,1

Средняя

44,4

49,6

42,3

34,0

Выше средней

37,4

28,8

45,0

44,7

Высокая

9,1

6,5

8,1

19,1

О том, что именно необходимо муниципальным управляющим в программах повышения квалификации, можно судить из ответов на вопросы о предпочтительных формах повышения квалификации (таблица 26) и проблемах, которые респонденты хотели бы решить с помощью повышения квалификации (таблица 27).

Данные таблицы 26 говорят о том, что наиболее предпочтительными формами повышения квалификации является участие в мероприятиях, позволяющих работать с опытом муниципального управления: семинарах и конференциях по конкретным проблемам муниципального управления (45%), краткосрочных курсах повышения квалификации и интенсивных тренингах (44%), стажировках в других муниципальных образованиях и обмен опытом (37%). То, что получение высшего образования по специальности является заметно менее предпочтительной формой повышения квалификации (26%), равно как и то, что стажировка за рубежом оказывается менее предпочитаемой (33%), чем стажировка в других муниципальных образованиях (37%), может говорить о настроенности опрашиваемых не на формальный результат, пусть даже сопряженный с традиционно престижной поездкой за рубеж, но на реальный сдвиг в возможности решать конкретные проблемы, связанные с их деятельностью.

Таблица 26. Какую форму образования (повышения квалификации) Вы бы выбрали при наличии возможности? (выберите не более трех вариантов ответа).

Формы образования

% ответивших

Участие в семинарах, конференциях по конкретным проблемам муниципального управления

45,4

Участие в краткосрочных курсах повышения квалификации (1-3 недели), интенсивных тренингах

43,8

Стажировка в других муниципальных образованиях, обмен опытом

37,2

Стажировка за рубежом по специальности “муниципальное управление”

33,2

Получение высшего образования по специальности “муниципальное управление” (в очной или заочной форме)

26,0

Самообразование

14,1

Учеба по месту работы

5,9

В ответах на вопрос о проблемах, которые респонденты хотели бы решить с помощью повышения квалификации (таблица 27), доминирует практика муниципального управления (36%). Другой выделяющейся позицией является повышение правовой компетентности (20,5%). Остальные позиции не превышают 9% (за вычетом повышения профессионализма муниципального управления, примыкающего к практике муниципального управления и набравшего 14% ответов). Эти цифры еще раз говорят о запросе на проявление и предъявление в программах повышения квалификации специфики муниципального управления как управленческой деятельности особого типа, а также на пробивающее дорогу внимание к нормативно-правовым составляющим местного самоуправления.

Таблица 27. Распределение ответов на вопрос: “Скажите, пожалуйста, какие проблемы Вы хотели бы решить с помощью повышения квалификации (каких конкретных результатов Вы бы ожидали)”?

Типы формулировок

% ответивших

Практика муниципального управления

35,8

Повышение правовой компетентности

20,5

Повышение квалификации, профессионализма в области муниципального управления

13,8

Освоение положительного опыта других муниципальных образований, регионов, зарубежного опыта

8,1

Повышение экономической компетентности

8,1

Расширение кругозора, получение знаний

7,6

Повышение компетентности в финансовых вопросах

7,2

Теория управления

5,7

Вопросы местного самоуправления

5,7

Продвижение по службе

2,4

Вопросы социальной защиты

2,4

Более подробные варианты ответов по каждой тематической подгруппе выглядят следующим образом.

Выводы

Анализ данных, полученных в результате исследования, позволяет сказать, что у депутатов и специалистов, работающих сегодня в органах муниципального управления, существует достаточно устойчивое позитивное отношение к повышению профессиональной квалификации.

Одновременно, есть основания предположить, что это отношение носит достаточно общий характер и не подкреплено развернутыми системными представлениями о структуре муниципального управления как специфической сферы профессиональной управленческой деятельности. В частности, можно предположить, что муниципальные управляющие несколько переоценивают свою профессиональную квалификацию, а основным побудительным стимулом к повышению квалификации является общепринятость этого процесса и стремление получить сертификат, который может быть полезен при переаттестации.

Это положение дел задает ряд специальных требований к учебным программам повышения квалификации. В частности, понятно, что такие курсы, в отличие от учебных программ, предназначенных для студентов, должны содержать в себе существенный компонент, связанный с анализом того, в чем именно состоит их содержание и почему оно важно для слушателей, уже работающих в системе муниципального управления и, по их собственной оценке, достаточно удовлетворенных своей работой. Программы повышения квалификации, в отличие от программ базового профессионального образования, требуют, в качестве существенной предпосылки своей успешности, включения одного из классических элементов программ обучения взрослых – формирования у слушателей критического отношения к имеющемуся опыту.

Развитие системы повышения профессиональной квалификации требует дифференциации учебных программ и курсов: в соответствии с запросами разных групп муниципальных управляющих, их возможностями, задачами, которые решают конкретные муниципалитеты.

В общем виде можно сделать утверждение, что существующее сегодня восприятие работы органов муниципального управления и задач повышения их квалификации в большей степени ориентировано на составляющие, связанные со службой, и в меньшей – на составляющие, связанные с управлением. Такое положение дел требует от системы повышения квалификации специализированных курсов, направленных именно на управленческие аспекты местного самоуправления.

В этой связи необходимо особенно подчеркнуть важность развития, наряду с традиционным подходом к повышению квалификации муниципальных управляющих, тренинговых и консалтинговых форм организации учебных курсов, требующих соответствующего аналитического обеспечения (выявления сильных и слабых сторон, возможностей и ограничений конкретных муниципальных органов управления) и позволяющих строить учебные программы в точном соответствии с конкретными запросами муниципалитетов и задачами развития конкретных муниципалитетов. Без реализации таких учебных программ невозможно всерьез рассчитывать на повышение профессиональной квалификации, связанной с управленческой составляющей местного самоуправления.

Специальную задачу представляет вопрос повышения квалификации работников низшего управленческого уровня органов местного самоуправления. В настоящее время – эта группа меньше всего вовлечена в проблематику местного самоуправления, имеет наименее отчетливые позиции по отношению к нему, меньше всего участвует в программах повышения квалификации. Кроме прочего, это может быть связано с недостатком специальных учебных программ, направленных на этот слой работников. Такие программы должны быть направлены главным образом на формирование технических компетенций муниципального управления, которые, прежде чем стать предметом учебных программ, должны быть выявлены и описаны.

Наконец, особая задача связана с разработкой учебных программ, направленных на повышение профессиональной квалификации муниципальных управляющих в организации взаимодействия органов муниципального управления и жителей муниципальных образований. Анализ результатов исследования, проведенный в предыдущих разделах, показывает, что эта сторона деятельности органов муниципального управления, составляющая одну из важнейших характеристик местного самоуправления, понимается и оценивается работниками органов муниципального управления далеко не однозначно.


Copyright  МОНФ-2000г. Дизайн и HTML верстка Олега Ступенькова 
 
Hosted by uCoz