МОСКОВСКИЙ ОБЩЕСТВЕННЫЙ НАУЧНЫЙ ФОНД

СОЮЗ РОССИЙСКИХ ГОРОДОВ

Настоящее издание представляет собой попытку обобщения конституционной судебной практики по проблемам местного самоуправления в Российской Федерации

Кроме широко известных и активно используемых правоведами Постановлений Конституционного Суда РФ в настоящем издании проанализированы также и Определения Конституционного Суда РФ по проблемам местного самоуправления. Эта часть работы представляет наибольший интерес, поскольку, обладая теми же юридическими свойствами, что Постановления и Заключения Конституционного Суда РФ, Определения, тем не менее, не подлежат обязательной публикации без специальной оговорки, а потому не всегда попадают в поле зрения специалистов.

В книги затронуты также проблемы развития законодательства о местном самоуправлении в Российской Федерации и разделения органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В приложении даны тексты Постановлений и Определений Конституционного Суда Российской Федерации по проблемам местного самоуправления.

Представляет интерес для юристов муниципальных образований, руководителей и специалистов органов государственной власти и местного самоуправления, студентов и преподавателей юридических вузов по специальности “муниципальное право”.

Мнения, высказанные в докладах серии, отражают исключительно личные взгляды авторов и не обязательно совпадают с позициями Московского общественного научного фонда.

Книга распространяется бесплатно.

Приложения:

Целью настоящей работы является обобщение конституционной судебной практики по проблемам местного самоуправления в Российской Федерации.

Более того, разброс мнений и предложений по организации местного самоуправления в России, как собственно и иных институтов власти, по-прежнему, очень широк. Иногда местное самоуправление представляется как некий феномен, охватывающий все государственные функции, механизмы народного представительства, непосредственной демократии и гражданского общества. Порой, — как власть, сравнимую с властью суверенного государства. Чаще, — как только общественное территориальное самоуправление на уровне уличного, домового комитета, микрорайона.

Существует и такое мнение. Местное самоуправление существовало всегда и продолжает существовать в том виде, в котором оно было в течение 70 лет, а с реформой связывают лишь изменение в названиях органов власти на местах и не хотят видеть нового качества, которое заключено в нормах Конституции 1993 года и Закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”.

Приходилось сталкиваться и с такой точкой зрения: федерализм следует рассматривать не только с точки зрения распределения полномочий между центром и регионами, а как идеологию самоуправляющегося общества, т.е. как альтернативу не только автократическому правлению, но любой централизованной властной иерархии, любой бюрократической системе.

Проблемы организации местной власти давно стали предметом острой дискуссии депутатов, ученых, практиков. Не остались равнодушны к реформе местного самоуправления представители исполнительной власти, особенно на уровне субъектов Российской Федерации, увидевшие возможность решительного увеличения своих полномочий за счет органов представительной власти и местного самоуправления. Это нашло отражение в Федеративном Договоре (март 1992 года), который отнес к совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ установление общих принципов организации местного самоуправления.

На практике же, как замечает один из авторов концепции местного самоуправления в Российской Федерации К.Ф. Шеремет, "существенной особенностью процесса формирования местного самоуправления явилось (и остается) постоянное несоответствие в условиях экономического кризиса и политических конфликтов реальных материально-финансовых возможностей органов местного самоуправления и их основных функций и полномочий, предусматриваемых в законодательных актах. Объективно медленные темпы формирования рынка, падение производства, инфляция и низкий уровень социальной защиты большей части населения не только сдерживали обретение органами местного самоуправления нормальных условий для выполнения своих функций, но и вели к утрате доверия граждан к местному самоуправлению".

На социально-психологические факторы формирования местного самоуправления обращает внимание М.В. Баглай: "Становление органов местного самоуправления проходит весьма медленно вследствие недостаточного усвоения населением негосударственного характера этих органов и отсутствия у него навыков общественной самодеятельности. С другой стороны, дело тормозят некоторые органы власти субъектов РФ, несогласные с передачей собственности и полномочий формирования бюджета на места, а также с введением выборности нижнего слоя местного чиновничества, не подчиняющегося "верхам". В связи с этим в ряде регионов, особенно в республиках, приняты законы, извращающие самую суть самоуправления и ставящие его под контроль региональных органов".

Разумеется, очень много вопросов организации местного самоуправления решается благодаря принятию законодательных и нормативных актов как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Помимо Федеральных Законов "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "О финансовых основах местного самоуправления", "Об основах муниципальной службы" и других требуются аналогичные и местные законы. В частности, о бюджетах различных уровней и организации бюджетного процесса, о минимальных местных бюджетах, о территориальных границах, о муниципальной собственности, о порядке выборов органов и должностных лиц местного самоуправления, об их статусе, о порядке и формах прямого волеизъявления населения и другие. Полагаем, что настоящая работа поможет в процессе законотворчества по данной проблематике.

а годы реформ, принятия Конституции Российской Федерации появилось значительное число монографий, учебников, статей в сборниках и журналах, посвященных проблемам местного самоуправления. Проведены многочисленные совещания, научно-практические конференции, семинары, международные симпозиумы, на которых высшие должностные лица государства, политики, общественные деятели, ученые, практики, руководители органов местного самоуправления делились предложениями о проблемах местного самоуправления и путях их решения.

Постановления принимаются по делам о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, конституций республик, уставов и иных законов субъектов Российской Федерации, изданных по предметам ведения Российской Федерации и совместному ведению, договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также договоров между органами власти субъектов Российской Федерации, не вступивших в силу международных договоров.

В постановлениях дается толкование Конституции Российской Федерации. Кроме этого, постановлениями оформляются решения Конституционного Суда Российской Федерации по спорам о компетенции между федеральными органами государственной власти, между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации. Постановления принимаются по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов.

Постановления и заключения подлежат незамедлительному опубликованию в официальных изданиях органов государственной власти. Они также публикуются в "Вестнике КС", а при необходимости и в иных изданиях.

Однако самое большое число решений КС имеет форму определений. Принимаются определения по различным основаниям (об отложении заседания, освобождении заявителя от государственной пошлины, о прекращении производства, о разъяснении постановления, об отказе в принятии к рассмотрению и т.д.). Между тем определения (прежде всего об отказе в принятии обращения к рассмотрению по различным основаниям), по форме — акт процессуального характера, очень часто в мотивировочной части содержат нормы материального права. А если учесть, что определения Конституционного Суда обладают теми же юридическими свойствами, что и постановления, и заключения, то они могут становиться очень важными источниками права. Все эти решения Конституционного Суда РФ окончательны, не подлежат обжалованию, вступают в силу немедленно после их провозглашения. Они действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами. Но если постановления и заключения, как ранее указывалось, подлежат обязательному опубликованию, то определения публикуются в официальном издании Конституционного Суда — "Вестнике КС", в Собрании законодательства РФ лишь по специальному решению при принятии самого определения.

В этой связи, как уже указывалось, считаю необходимым привести и прокомментировать в настоящей работе, наряду с постановлениями, также и определения Конституционного Суда РФ по проблемам местного самоуправления.

Учитывая, что в работе приводятся также Особые мнения судей Конституционного Суда РФ, напомним также правовой статус этих документов. В соответствии с 76-й статьей Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации": Судья Конституционного Суда Российской Федерации, не согласный с решением Конституционного Суда Российской Федерации, вправе письменно изложить свое особое мнение. Особое мнение судьи приобщается к материалам дела и подлежит опубликованию вместе с решением Конституционного Суда Российской Федерации.

ак можно убедиться, анализируя решения Конституционного Суда Российской Федерации, ключевым вопросом многочисленных дискуссий, споров по проблемам организации местного самоуправления стало положение статьи 12 Конституции Российской Федерации о том, что "Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти". Даже приведенная конституционная норма говорит о коренной реорганизации существовавших ранее органов власти: от единой системы Советской власти, организованной на принципах демократического централизма, до организации местного управления на основе децентрализации и разграничения полномочий. Разумеется, что эта государственно-правовая реформа не могла не повлечь и рождение нового комплекса нерешенных вопросов.

В чем же тогда смысл рассматриваемой нормы статьи 12? Главным образом в демонстрации полного разрыва с принципом "демократического централизма", в соответствии с которым местные Советы были "агентами" сверхцентрализованного государства на местах, являлись подножием иерархической пирамиды единой государственной власти".

После пятилетнего срока действия Конституции и, следовательно, апробации положений статьи 12, о необходимости изменения этой нормы Конституции высказывается один из авторов и редакторов ее текста депутат Госдумы Шейнис В.Л. В статье, посвященной проблеме внесения изменений в действующую Конституцию, он пишет: "Должен быть также однозначно решен деликатный вопрос о распространении исполнительной вертикали на уровень местного самоуправления".

В связи с этой дискуссией хотелось бы напомнить предысторию современного конституционного оформления самостоятельности органов местного самоуправления и, в частности, ключевой идеи "выделения" органов местного самоуправления из системы органов государственной власти.

Вокруг этой формулировки проекта Конституции, многочисленных поправок к ней и собственно раздела проекта Конституции, посвященного местному самоуправлению, развернулась дискуссия, которая показывает большой разброс мнений участников совещания. Как правило, юристы весьма критически оценивали идею отделения местного самоуправления от органов государственной власти. Так, академик Топорнин Б.Н. предупреждал: "Я бы внес только одну поправку о том, что местное самоуправление связано с законом. Потому что в той редакции, которая сейчас предлагается, такая мера самостоятельности допускает любые действия, нарушающие любые постановления, любой закон и тем самым подрывает единство правового пространства".

М.А. Федотов, в тот период — министр печати и информации Российской Федерации, замечал: "Местное самоуправление — это не только система органов местного самоуправления. Именно местное самоуправление отделено от государственной власти, а не органы местного самоуправления отделены от органов государственной власти". Ему возражал академик В.В. Журкин: "Отделено от государственной власти и действует независимо и самостоятельно местное самоуправление. Местное самоуправление может состоять только из каких-либо органов. Никаких других пока форм местного самоуправления, мне, кажется, не существует". Член Президентского совета Л.В. Смирнягин настаивал на независимости местного самоуправления: "Вы знаете, эта поправка практически формулирует главные заветы нашего земства. Самостоятельность от государственных органов чрезвычайно, принципиально важна для местного самоуправления... Независимость от государственной власти — принципиальная черта российского земства." Депутат Верховного Совета Российской Федерации Е.М. Кожокин предупреждал: "Я поддержал бы уже высказанное предложение о том, чтобы вообще снять вот в такой жесткой формулировке, притом жесткая не только в поправке, но и в варианте Конституции. И включить только в специальный раздел, который посвящен местному самоуправлению.

Редакция статьи, идеи отделения местного самоуправления от государства вызывают недоумение у большинства участников Конституционного Совещания. Сопредседатель Свободной демократической партии России М.Е. Салье вообще задается вопросом о правомерности помещения в Конституции текста о местном самоуправлении. Если местное самоуправление отделено от государства, как церковь, то, может, это вообще не должно присутствовать в Конституции? Председательствующий в одной из групп заместитель ответственного секретаря Конституционной комиссии Съезда народных депутатов РСФСР В.Л. Шейнис разделяет это недоумение: "Мы долго обсуждали эту проблему в Институте государства и права и пришли к убеждению, что это опасно. Дело в том, что здесь подменяется понятие "автономия" и "отделение от государства" и создаются какие-то удельные княжества, маленькие удельные образования. Поэтому мы считаем, что она неуместна, эта запись, вообще в этой статье".

Как видно из материалов Конституционного Совещания, юристы активно возражают против предложенной редакции статей проекта Конституции о местном самоуправлении. Заведующий кафедрой Иркутского госуниверситета С. И. Шишкин, характеризуя раздел о местном самоуправлении, дает ему крайне негативную оценку: "Меня этот раздел не устраивает, он написан безобразно... Очень много здесь умозрительного и придуманного, что не вяжется с практикой деятельности местных властей. И поэтому мне кажется, что надо писать "местная власть и самоуправление" и тогда все бы стало на свои места. А поскольку мы взорвали местную власть на уровне субъектов Федерации, то и возникла эта идея. И мы начинаем дискуссию по предмету, которого просто не существует в действительности".

Выступающий в роли эксперта в группе представителей местного самоуправления по доработке проекта Конституции Российской Федерации С. И. Шишкин неоднократно пытается привлечь внимание собравшихся к концептуальным положениям по этому разделу проекта Конституции: "Хотел бы сделать небольшой экскурс. Откуда вообще пошла эта идея о местном самоуправлении в последние годы. Так уж случилось, что я был связан последние 10-15 лет с людьми, которые писали фактически все вещи, связанные с местным самоуправлением. Это известные вам профессора Барабашев и Шеремет, их авторство было при создании Закона о местном самоуправлении, соответствующей главы в Конституции, которая действует сегодня, материалов съездов ЦК КПСС в этой части.

И тогда концепция местного самоуправления была декоративной моделью, которая разнообразила систему местных Советов, как бы ее модернизировала применительно к общей идее Горбачева о самоуправлении, развитии самоуправления в стране.

С.И. Шишкин делает целый ряд предложений по редактированию проекта Конституции. Он предлагает назвать главу о местном самоуправлении — "Местная власть, управление и самоуправление", тем самым заузить систему местного самоуправления, рассматривая этот институт прежде всего как общественно-территориальное самоуправление. По его мнению, нельзя искусственно из жесткой административной структуры создать самоуправление, поднять людей до уровня понимания необходимости самоорганизации и желания сообща разрешать какие-то проблемы.

Председатель союза городов С.В. Вобленко пытается разъяснить свою точку зрения. По мнению этого участника Конституционного Совещания, в силу политических обстоятельств, просто местную власть на западный манер стали называть местным самоуправлением. Если же брать нашу терминологию, то местная власть — это конституционное название, а самоуправление — это общенародная терминология. Базовым уровнем местной власти являются города, а если брать более широко, то это — населенные места — села, города, поселки. Местная власть у нас должна получить полный объем полномочий на уровне городов, населенных пунктов и сельских районов. Все то, что находится ниже города, ниже сельского района, то есть микрорайон в городе, район в городе, это уже не местная власть. Это одна из разновидностей местного самоуправления.

Интересную мысль высказал представитель Российской ассоциации возрождения и развития исторически малых и средних городов "Регион" В.А. Федяинов: "...Наверное, нам следует признать концептуально, что в системе местного самоуправления есть много уровней, все из них значительные, а наша задача — найти рациональное распределение полномочий по всем этажам власти.

В этой связи мы должны подвергнуть определенному сомнению концепцию полного разрыва между государственной властью и местным самоуправлением. При таком подходе полный разрыв выглядит, как искусственная конструкция, которая нам пользы не принесет".

Е.М. Марков (Союз малых городов Российской Федерации) пытался возвратить участников секции по местному самоуправлению к основополагающей идее реформы местной власти: "...наверное, нам следует признать концептуально, что в системе местного самоуправления есть много уровней, все из них значительные, а наша задача — найти рациональное распределение полномочий по всем этажам власти. В этой связи мы должны подвергнуть определенному сомнению концепцию полного разрыва между государственной властью и местным самоуправлением.

При таком подходе полный разрыв выглядит, как искусственная конструкция, которая нам пользы не принесет. Мы можем говорить о предоставлении определенного круга полномочий, права решать их под самостоятельную ответственность, но это не полный разрыв, это не полная самостоятельность".

Уже упоминавшийся эксперт С.И. Шишкин, пытаясь разрешить эти концептуальные тупики, предлагает изменить акценты, назвав главу "местная власть и самоуправление". По его мнению, местное сообщество "реализует себя через два канала — через местную власть, представительные органы, исполнительные органы государственной власти и через местное самоуправление".

По мнению профессора Шишкина С.И., следует допустить действие различных форм представительного и прямого волеизъявления, имея в виду, что представительные и исполнительные органы власти — это как Советы и главы администраций. Что же касается местного самоуправления, то здесь, помимо форм прямой демократии, они могут быть еще и органами общественно-территориального самоуправления. Такое разграничение местной власти и самоуправления неизбежно порождает вопрос о различии власти как элемента государственного управления от местного самоуправления как элемента волеизъявления граждан. Если основными элементами власти является соподчиненность органов, отношения долженствования, реализация общегосударственного интереса на местах и другие черты, то органы местного самоуправления должны прежде всего создавать атмосферу комфортности проживания людей в городах, поселках и т.д. При этом, как замечает этот эксперт, разумеется, "местная власть будет экспансионистски вести себя по отношению к органам местного самоуправления и тем самым нарушать интересы сообщества в целом". Однако, "если народ не в состоянии самоорганизоваться для того, чтобы реализовать предоставленные законом права, мы никаким описанием в Конституции не побудим его своими полномочиями пользоваться, потому что это его право — пользоваться или не пользоваться."

Точка зрения о разделении власти на местную и на местное самоуправление находит поддержку не у всех участников Конституционного Совещания. Возражают А.Г. Воронин, В.И. Тищенко, Н.В. Быков, Н.В. Владимиров, С.В. Вобленко и другие. Основные возражения сводятся к проблеме разграничения полномочий между местной властью и самоуправлением. С.В. Вобленко — представитель межрегиональной ассоциации областей и городов Центрального района России замечает: "Мы повторяем ту же ошибку, которая была сделана в 1892 году при написании пятого Городового положения. Мы смешиваем самоуправление и государственную власть, пытаясь вписать ее в структуру государственной власти. В 1892 году это привело к гибели самоуправления России".

Характерная дискуссия развернулась в группе представителей товаропроизводителей и предпринимателей. В.А. Никонов (междуна-родный фонд "Реформа") неоднократно задавал присутствующим вопросы о содержании муниципальной власти: "... почему самый важный, самый близкий к людям уровень государственной власти не является государственным?", "Местные органы власти входят в местное самоуправление?", "Мэр Рязани входит в местное самоуправление? Нет. Тогда, вероятно, где-то в Конституции должно быть сказано о том, что существуют местные органы власти."

Эксперт В.Б. Кувалдин на эти сентенции В.Ф. Шумейко заметил: "Я думаю, что не учитывается реальность. А реальность очень определенная — у нас нет никаких местных сообществ. Это калька с английского, это английский термин. Их нет по той простой причине, что у нас нет граждан, составляющих такое сообщество. То есть у нас будет юридический термин, а за ним реальность будет совершенно иная".

Настаивая на своем видении местного самоуправления, В.Ф. Шумейко достаточно откровенно приводит собственную аргументацию: "сейчас переходный период, все это отбрасывается. Мы хотим, чтобы наконец-то появились граждане, чтобы местное самоуправление действительно было, чтобы оно владело собственностью, чтобы представители местного самоуправления решали, как жить в районе, а не два-три директора, которые сказали сегодня так, а завтра — по-другому.

Те, кто здесь присутствует, прекрасно понимают, о чем идет речь, почему так не хочется заниматься из центра всей этой мелочевкой, извините за выражение, всем, что происходит на местах".

Возникает вопрос о содержании предложений по организации местного самоуправления в проекте Конституции, разработанной Конституционной комиссией Съезда народных депутатов Российской Федерации, который был завершен в июле 1993 года и учитывал идеи и предложения, содержавшиеся в варианте, подготовленном Конституционным Совещанием. Впервые местное самоуправление упоминается в четвертой статье "Народовластие" где указывается, что "Народ Российской Федерации осуществляет свою власть непосредственно, а также через государственные органы и местное самоуправление". В шестой статье "Разделение властей" местному самоуправлению фактически придается статус государственной власти:

"(1) Система государственной власти в Российской Федерации основана на разделении на законодательную, исполнительную, судебную власти и разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, а также местным самоуправлением.

(2) Органы законодательной, исполнительной и судебной власти, а также местного самоуправления действуют самостоятельно, взаимодействуя друг с другом и не выходя за пределы своих полномочий".

Статья 8. Местное самоуправление.

"Российская Федерация и ее субъекты признают и гарантируют местное самоуправление, обеспечивают его самостоятельность. Органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти" (подчеркнуто мною — В.М.).

Статья 112 (в главе ХIХ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ).

"(1) Местное самоуправление гарантируется. Субъекты Российской Федерации обеспечивают условия для местного самоуправления.

(2) Местное самоуправление осуществляется территориальными общностями через образуемые ими местные представительные органы (советы), местную администрацию, иные их органы, местные референдумы, собрания и сходы граждан, другие формы непосредственной демократии.

(3) Местное самоуправление осуществляется в границах территориальных единиц, на которые разделяются субъекты Российской Федерации.

(4) Должностные лица местной администрации не могут быть депутатами местных представительных органов.

(5) Органы местного самоуправления в пределах своей компетенции действуют в рамках Конституции РФ и федеральных законов, конституций (уставов) и законов субъектов Российской Федерации, а также положений о местном самоуправлении, независимо от федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации.

(6) Органы местного самоуправления могут наделяться в соответствии с законом отдельными государственными функциями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

(7) Вмешательство в законную деятельность местного самоуправления не допускается.

Статья 113.

(1) Ведению самоуправляющихся территориальных общностей подлежат:

а) местный бюджет, местные налоги и сборы;

б) местная собственность;

в) хозяйственные, социальные, культурные, природоохранные и другие вопросы местного значения, отнесенные законом к их ведению.

(2) Местный представительный орган принимает местный бюджет.

(3) Местная администрация в своей деятельности подотчетна местному представительному органу либо сходу граждан. Полномочия местной администрации по владению, пользованию и распоряжению местной собственностью устанавливаются местным представительным органом в соответствии с законом".

осле принятия Конституции Российской Федерации 1993 года, Конституционным Судом Российской Федерации было рассмотрено значительное число дел, непосредственно связанных с вопросами местного самоуправления. По ряду из них были приняты Постановления, которые в данной работе расположены в хронологическом порядке.

1. В деле о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 года (с изменениями от 22 апреля 1996 года) оспаривалось право определять в федеральном законе сроки выборов органов и должностных лиц местного самоуправления. Глава Республики Коми считал, что это компетенция субъектов Российской Федерации.

Постановление по данному делу было принято 30 мая 1996 года. Конституционный Суд Российской Федерации указал, что оспариваемые положения включены в главу VIII Закона "Об общих принципах...". "Заключительные и переходные положения" и принадлежат к предписаниям, связанным с вступлением Закона в силу, с определением порядка его реализации и обеспечением формирования институтов местного самоуправления. Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что действие оспариваемых положений Закона рассчитано только на переходный период становления системы местного самоуправления. Эти положения призваны упорядочить процесс ее формирования. Хотя органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, федеральный законодатель вправе защитить право народа на осуществление своей власти через органы местного самоуправления, в том числе, путем установления предельного срока, когда выборы в местные органы власти должны быть проведены. Федеральный законодатель при этом не вторгается в компетенцию субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, в частности, поскольку не указывает в Законе, каков должен быть порядок проведения выборов или какова должна быть система органов местного самоуправления.

Согласившись, в целом, что установление сроков выборов после завершения переходного периода не относится к общим принципам организации местного самоуправления, Конституционный Суд РФ вместе с тем указал на правомерность регулирования этих вопросов федеральным законодателем по другим основаниям. Установление предельных сроков выборов, сохранение полномочий глав администраций могут рассматриваться как гарантии закрепления политических прав граждан, регулирование и защита которых находится согласно пункту "в" статьи 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации, а их защита в соответствии с пунктом "б" части 1 статьи 72 в совместном ведении. Следовательно, эти вопросы могут решаться федеральным законом.

Поэтому пункт 1 статьи 58 и пункт 2 статьи 59 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" были признаны соответствующими Конституции Российской Федерации.

2. Наиболее широко и принципиально рассматривались вопросы местного самоуправления в так называемом "Удмуртском деле". Поводом к рассмотрению дела о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" послужили запрос Президента Российской Федерации, запрос депутатов Государственной Думы, а также жалоба группы граждан — жителей города Ижевска на нарушение их конституционного права на осуществление местного самоуправления.

По мнению заявителей, названный закон лишает местное самоуправление в районах и городах конституционных гарантий, нарушает права граждан на осуществление местного самоуправления. Тем самым, самостоятельно установив систему государственной власти в Удмуртской Республике, Государственный Совет Удмуртии нарушил положение пункта "н" части 2 Конституции Российской Федерации, согласно которой установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов.

На основе оспариваемого Закона в Удмуртской Республике были практически ликвидированы органы местного самоуправления, избранные 10 апреля 1994 года сроком на 4 года. Полномочия представительных органов в районах, городах, городских районах были переданы "объединенным Советам депутатов на переходный период". Главы администраций районов и городов, избранные населением непосредственно, лишались мандата. В соответствии с оспариваемым Законом, они должны были назначаться или освобождаться от должности Президиумом Государственного Совета Удмуртии по представлению Председателя Правительства Республики.

Закон установил, что самоуправление возможно только на уровне ниже города и района, а в городе и районе могут действовать только органы государственной власти. Закон также наделял органы государственной власти Удмуртии правом отменять акты представительных органов и администрации района, города, района в городе.

Оспариваемый Закон запрещал создавать органы местного самоуправления в городских районах и городах районного подчинения, и это положение Закона тоже было признано не соответствующим Конституции Российской Федерации.

Неконституционными были признаны положения о назначении глав городской или районной администрации вышестоящим органом государственной власти, о возможности отмены актов органов государственной власти на местах такими вышестоящими органами вне четкого определения оснований отмены. В Постановлении Конституционного Суда РФ отмечается, что Государственный Совет как законодательный орган Удмуртской Республики был не вправе без учета мнения населения прекратить полномочия уже избранных и действующих представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Кроме того, прекращение полномочий указанных органов местного самоуправления означало и изменение границ самоуправляющихся территорий, что нарушает ч. 2 ст. 131 Конституции РФ, согласно которой изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Конституционный Суд РФ признал также несоответствующими Конституции Российской Федерации (ст. 12) положения Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" от 17 апреля 1996 года в той мере, в какой органы самоуправления района, города фактически включаются в систему органов государственной власти, а также их назначение и освобождение от должности органами государственной власти Удмуртской Республики.

Видимо, самым главным выводом этого Постановления стало утверждение об эквивалентности государственной власти и местного самоуправления с точки зрения организации публичной власти. То есть органы государственной власти на уровне районов, городов, имеющих статус административно-территориальных единиц, непосредственно входящих в состав Удмуртской Республики "... должны соответствовать основам конституционного строя Российской Федерации и вытекающим из этих основ принципам демократии и децентрализации власти, на которых строится организация публичной власти на местах, независимо от того, осуществляется она органами государственной власти местного уровня или муниципальными органами, не входящими в систему органов государственной власти".

По этому делу имеются Особые мнения судей Конституционного Суда Н.В. Витрука и Г.А. Гаджиева, которые считают, что есть и иные возможные подходы к ряду проблем местного самоуправления, разрешенных в настоящем деле.

Таким образом, по мнению Н.В. Витрука, реформирование системы органов государственной власти и местного самоуправления не может нарушить право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления (часть 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации). В районах и городах республиканского значения вместо органов местного самоуправления создаются представительные органы государственной власти, которые будут избираться населением данных территориальных образований. Не лишается население и права избирать и быть избранным в органы местного самоуправления на другом уровне в районах и городах республиканского значения.

Судья Г.А. Гаджиев в своем Особом мнении настаивает на том, что Конституционный Суд РФ в качестве критерия конституционного контроля вправе руководствоваться только Конституцией Российской Федерации и не может руководствоваться Конституцией Удмуртской Республики. Конституция же Российской Федерации при решении вопроса о том, на каких территориях население обладает конституционным правом на осуществление местного самоуправления, исходит из концепции естественных поселений. Таким образом, не субъективное мнение законодательных органов субъектов Российской Федерации (в том числе — конституционного законодателя), а объективно сложившиеся поселения являются тем конституционно значимым критерием определения территории местного самоуправления, которым обязан руководствоваться Конституционный Суд Российской Федерации. Как видим, судья Г.А. Гаджиев не только уточняет аргументацию Конституционного Суда Российской Федерации, но и полемизирует с судьей Н.В. Витруком.

По мнению заявителя, возможность досрочного прекращения полномочий органа или должностного лица местного самоуправления нарушает их самостоятельность и позволяет органам государственной власти субъекта Российской Федерации вмешиваться в функционирование местного самоуправления, что противоречит Конституции Российской Федерации. Кроме того, заявитель полагал, что процедура досрочного прекращения полномочий органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, установленная законом, неправомерно унифицирована и с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами не должна регулироваться федеральным законом. Вопрос о том, насколько деятельность указанных органов нарушает Конституцию Российской Федерации и другие законы, должен решать конституционный (уставной) суд субъекта Российской Федерации, а не суд общей юрисдикции. Решение же о прекращении полномочий указанных органов, по мнению заявителя, является индивидуальным правоприменительным актом и не может быть облечено в форму закона.

Постановление по данному делу было принято16 октября 1997 года. Конституционный Суд отметил, что Конституции Российской Федерации закрепляет самостоятельность местного самоуправления (статья 12), однако положения о самостоятельности местного самоуправления нельзя рассматривать в отрыве от других конституционных норм. Так, согласно части 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации, органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Чтобы защитить права граждан от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов местного самоуправления, Российская Федерация вправе предусмотреть адекватные меры ответственности указанных органов, в том числе и досрочное прекращение их полномочий. Следовательно, указанная норма оспариваемого Закона не противоречит Конституции Российской Федерации.

Что касается процедуры — судебного порядка решения вопроса, то она во многом предопределяет уровень защищенности конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления. То, что законодательный (представительный) орган принимает решение о прекращении полномочий органа местного самоуправления, тоже вполне оправдано. Поскольку между различными органами местного самоуправления нет отношений подчиненности, то органы одних муниципальных образований не вправе применять санкции в отношении других муниципальных образований.

Мнение заявителя о том, что дела о несоответствии действий органов местного самоуправления Конституции Российской Федерации и законам вправе решать только конституционные (уставные) суды, также не обоснованно. В компетенцию конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации не входит решение этих вопросов. (В соответствии со статьей 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" от 31 декабря 1996 года Конституционный (уставной) суд субъекта Российской Федерации рассматривает вопросы соответствия нормативных правовых актов местного самоуправления только конституциям или (уставам) субъектов Российской Федерации, а не законов.)

Не противоречит Конституции Российской Федерации также положение о том, что назначение новых выборов органов местного самоуправления осуществляется законом субъекта Российской Федерации. В Конституции Российской Федерации нигде не упоминается, что подобное решение не может быть принято в форме закона. Более того, принятие закона по этому вопросу является дополнительной гарантией прав местного самоуправления, поскольку процедура принятия закона значительно сложнее процедуры принятия иных видов решений органов государственной власти.

4. Поводом к рассмотрению дела о проверке конституционности пункта 1 части 2 Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" послужил запрос Тульского областного суда в связи с применением оспариваемого положения в конкретном деле о назначении выборов в органы местного самоуправления в городе Туле и ее районах.

Стремясь ускорить процесс формирования органов местного самоуправления, Государственная Дума приняла вышеназванный закон, пункт 1 статьи 2 которого установил, что в субъектах Российской Федерации, не установивших в своих законах норм, регулирующих порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, муниципальными образованиями являются в соответствии с существующим административно-территориальным делением субъектов Российской Федерации районы, города, районы в городах, имеющих районное деление, поселки, сельские округа (сельсоветы), иные населенные пункты или территории, в которых на день вступления в силу Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местное самоуправление осуществлялось в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Постановление по данному делу было принято 3 ноября 1997 года. Согласно Конституции Российской Федерации общие принципы организации местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что при отсутствии федерального закона субъект Российской Федерации может сам принять закон по данному вопросу. После принятия федерального закона субъект Российской Федерации должен привести свой закон в соответствие с федеральным.

Конституционный Суд счел, что в оспариваемом законе территориальная основа местного самоуправления не связана только с административно-территориальным делением и что перечень территорий муниципальных образований в законе является открытым. Субъект Российской Федерации имеет все возможности с учетом исторических и иных местных традиций своим законом определить территории местного самоуправления. Только наличие определенной территории муниципального образования позволяет провести муниципальные выборы и сформировать систему выборных органов местного самоуправления, которые смогут в полном объеме осуществлять свои права и обязанности. В отсутствие закона субъекта Российской Федерации о порядке определения территорий местного самоуправления, когда выборы в эти органы не проведены в законные сроки, а сроки полномочий действующих органов и соответствующих должностных лиц истекли, неприменение оспариваемых положений Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" сделало бы фактически невозможным реализацию конституционных положений о местном самоуправлении.

Поэтому Конституционный Суд признал пункт 1 статьи 2 Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" соответствующим Конституции Российской Федерации.

Постановление по данному делу было принято 15 января 1998 года. Конституционный Суд признал, что Конституция Республики Коми гарантирует самоуправление в целях самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Подтверждением муниципальной природы местных представительных органов, о которых идет речь в статьях 92 и 93 Конституции Республики Коми, является то, что к их полномочиям, перечисленным в статье 93 Конституции Республики Коми, отнесены утверждение местного бюджета, установление собственных налогов и сборов, определение порядка управления муниципальной собственностью, определение порядка пользования землей и другими природными ресурсами, находящимися в муниципальной собственности, то есть все то, что относится к исключительным полномочиям местного самоуправления. В той части, в которой, по мнению Конституционного Суда, положение статьи 92 Конституции Республики Коми об избрании местных представительных органов власти только в районах, городах республиканского подчинения и районах в городах ограничивает право на создание представительных органов местного самоуправления в других муниципальных образованиях, оно признано неконституционным. Конституционный Суд при этом подчеркнул недопустимость подчинения одного муниципального образования другому.

Установление Конституцией Республики Коми подотчетности исполнительного органа представительному органу местного самоуправления было также признано неконституционным, поскольку вопрос о такой подотчетности может быть решен лишь уставом муниципального образования.

В соответствии с Конституцией Республики Коми в Республике наряду с местными представительными органами действуют местные администрации (органы исполнительной власти). К их компетенции было отнесено решение вопросов местного значения, то есть вопросов, находящихся согласно Конституции Российской Федерации в компетенции местного самоуправления, что противоречит Конституции Российской Федерации. В постановлении было подчеркнуто, что субъектами Российской Федерации не могут создаваться государственные органы представительной и исполнительной власти на территориях, не имеющих статуса административно-территориальных единиц республиканского подчинения. Неконституционными были признаны положения статей 80 и 94 Конституции Коми, согласно которым местные администрации, решающие вопросы местного самоуправления, входят в систему исполнительной власти этого субъекта Российской Федерации, образуются Главой Республики Коми, что подразумевает назначение глав местных администраций Главой Республики Коми или главами вышестоящих администраций.

Вместе с тем Конституционный Суд выразил правовую позицию, согласно которой прекращение функционирования местной администрации до сформирования заменяющих их органов местного самоуправления может привести к дезорганизации системы управления и ущемить права граждан. Поэтому исполнение настоящего постановления не должно повлечь немедленного прекращения полномочий ни местных администраций, ни их назначенных глав, в связи с чем требуется особый порядок исполнения данного решения Конституционного Суда.

Проблемы реализации норм Конституции Российской Федерации решались Конституционным Судом и в ряде других постановлений.

В связи с принятием указанных выше постановлений Конституционного Суда у субъектов Российской Федерации появилась возможность в необходимых случаях вносить в свои законы о местном самоуправлении изменения в соответствии с решениями высшего органа конституционного контроля. К сожалению, это происходит не всегда.

Так, по-прежнему возникают споры о конституционности организации местного самоуправления в Башкортостане. Вот один из образцов обращения в Конституционный Суд Российской Федерации. Гражданин К. считает, что частями второй и пятой статьи 25 Закона Республики Башкортостан "О местном государственном управлении в Республике Башкортостан" от 12 октября 1994 года были нарушены его конституционные права избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления. В своей жалобе заявитель просит:

признать содержащееся в части второй статьи 25 данного закона положение о том, что глава местной администрации района, города назначается на должность и освобождается от нее Президентом Республики Башкортостан, не соответствующим Конституции Российской Федерации;

признать положение о том, что глава местной администрации входит в единую систему исполнительной власти Республики Башкортостан, возглавляемую Президентом Республики Башкортостан, не соответствующим Конституции Российской Федерации.

С кассационной жалобой на это решение К. обратился в Верховный Суд Российской Федерации. 4 августа 1998 года Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации вынесла определение, в котором указала на следующее. Согласно статье 77 Конституции Российской Федерации система органов государственной власти республик, краев, областей устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Однако федеральный законодатель до сих пор не урегулировал вопрос об установлении общих принципов организации системы органов государственной власти и об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти.

В таком случае, до урегулирования данного вопроса федеральным законодателем, Республика Башкортостан вправе сама осуществить собственное правовое регулирование по указанному предмету совместного ведения, а также установить свою систему органов государственной власти самостоятельно.

Наличие же права субъекта Российской Федерации на собственное правовое регулирование по этому вопросу не позволяет согласиться с доводом заявителя о том, что главы территориальных исполнительных органов государственной власти должны получать свои полномочия только в результате выборов на эти должности.

С учетом приведенных фактических данных и аргументов судов, можно констатировать следующее.

Обжалуемая заявителем статья 25 (часть 2 и 5) Закона Республики Башкортостан "О местном государственном управлении в Республике Башкортостан", действительно, содержит положения, аналогичные тем, которые уже были предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации. Так, в соответствии со статьей 1 Закона Республики Башкортостан "О местном государственном управлении в Республике Башкортостан" "система местного государственного управления действует в районах, городах и районах в городе Республики Башкортостан". Исполнительным и распорядительным органом местного государственного управления в районах, городах является местная администрация (ст. 24). В соответствии со статьей 25 этого закона "глава местной администрации района, города назначается на должность и освобождается от нее Президентом Республики Башкортостан", а "глава местной администрации входит в единую систему исполнительной власти Республики Башкортостан, возглавляемую Президентом Республики Башкортостан".

Не содержит каких-либо норм, указывающих на создание особого государственного управления в административно-территориаль-ных единицах республики, и Конституция Республики Башкортостан. Так, в главе "Местная власть" указывается: "Местная власть в Республике Башкортостан обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, а также владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью" (ст. 108).

Глава администрации возглавляет администрацию района, города, которая является исполнительным органом государственной власти соответствующей административно-территориальной единицы. Глава администрации, равно как и его заместители являются должностными лицами самостоятельного исполнительного органа государственной власти именно данной административно-территориальной единицы, а не должностными лицами структурного подразделения вышестоящего (республиканского) органа власти. В соответствии со статьями 5 (часть 3) и 10 Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе принципов разделения властей, а также разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти различного уровня и их самостоятельности в пределах их полномочий. Поэтому назначение и освобождение от должности главы администрации и его заместителей не может быть отнесено к компетенции органов государственной власти Удмуртской Республики, как несовместимое с указанными положениями.

Вследствие этого указанные выше положение части второй статьи 21 и находящееся во взаимосвязи с ним положение статьи 13 (пункт “к”) оспариваемого Закона не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 5 (часть 3) и 10".

Это постановление Конституционного Суда РФ известно судам общей юрисдикции. Так, Верховный Суд Республики Башкортостан указал: "Ссылка К. на постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" от 24 января 1997 года не может быть признана обоснованной, ибо данное постановление принято по конкретному делу и распространяться на нормы закона по Республике Башкортостан не может".

Решение по данному вопросу еще не принято, но сам факт обращения в Конституционный Суд Российской Федерации показывает, что порой становление местного самоуправления осуществляется достаточно сложно, и не только в силу чьего-то нежелания, но и из-за различного понимания законодательства по данному вопросу.

Хотелось бы привести еще один пример судебного спора. В поступившем в Конституционный Суд Российской Федерации 13 марта 1998 года запросе Дубненского городского суда Московской области о проверке конституционности закона Московской области "О местном самоуправлении в Московской области" от 5 июня 1996 года ставится вопрос о проверке конституционности частей 1 и 4 статьи 16 названного закона, ущемляющих, по мнению заявителей, право муниципальных образований устанавливать собственные наименования представительного и исполнительного органов местного самоуправления.

Законом Московской области "О местном самоуправлении в Московской области" установлены наименования представительного органа местного самоуправления — Совет депутатов, исполнительно-распорядительного органа -администрация, должности главы муниципального образования — глава района, глава поселка, глава сельского округа (части 1и 4 статьи 16). Уставом же города Дубны, принятым 22 марта 1996 года и зарегистрированным в Администрации Московской области 26 марта 1996 года, то есть до приятия закона Московской области "О местном самоуправлении в Московской области", были установлены наименования представительного органа местного самоуправления — Городская Дума, исполнительно-распорядительного органа — Мэрия, главы города — Мэр.

Заявителем оспаривается конституционность следующего положения:

По мнению Дубненского суда, установленные в указанном законе Московской области требования к единообразному наименованию органов местного самоуправления противоречат статьям 12, 72, 76, 130, 131 Конституции Российской Федерации, а также статьям 5, 6, 8, 14, 16, 17 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и нарушают права местного самоуправления города Дубны, установившего в своем Уставе иные, нежели в названном Законе области, наименования органов и должностных лиц (соответственно Дума, Мэрия, Мэр).

Тем самым предметом спора фактически является проблема оценки конституционной нормы "установления общих принципов организации системы органов... местного самоуправления". Если наименования органов местного самоуправления можно отнести к основам, исходным, базовым положениям организации местного самоуправления, то Московская областная Дума, устанавливая в законе "О местном самоуправлении в Московской области" требования к наименованию органов местного самоуправления, действовала правомерно, в пределах законодательной компетенции субъекта Российской Федерации. Если же этот вопрос нельзя отнести к общим принципам, то есть к основам, доминирующим началам организации местного самоуправления, то, следовательно, это вопрос местного значения, который должен решаться населением самостоятельно. В таком случае, видимо, установление в законе "О местном самоуправлении в Московской области" требования о едином наименовании органов местного самоуправления в Московской области не основано на Конституции Российской Федерации.

18 декабря 1997 года Московский областной суд рассмотрел в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Мэрии и Мэра города Дубны о признании недействительными пунктов 1, 4, 5 статьи 16 Закона Московской области от 5 июня 1996 г. "О местном самоуправлении в Московской области". Предметом спора стали положения закона, в которых установлены наименования представительного и распорядительного органов местного самоуправления, наименование должности главы муниципального образования, а также варианты структуры и полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления.

Московский областной суд выносит решение об отказе в удовлетворении заявлений Мэрии г. Дубны и Мэра г. Дубны о признании недействительными положений пунктов 1, 4, 5 статьи 16 закона Московской области от 05.06.1996 г. "О местном самоуправлении в Московской области".

Таким образом, решение Московского областного суда вступило в законную силу после оставления этого решения без изменения Верховным Судом Российской Федерации.

Учитывая, что Налетов В.И. не сложил с себя полномочия депутата Кемеровского городского Совета народных депутатов, Законодательное Собрание Кемеровской области 26 февраля 1997 года приняло постановление "О досрочном прекращении полномочий депутата Законодательного Собрания Кемеровской области Налетова В.И.". Данное постановление обжаловалось Налетовым В.И. в Кемеровском областном суде. Решением областного суда от 30 июня 1997 года в удовлетворении заявления Налетова В.И. о признании постановления Законодательного Собрания от 26 февраля 1997 года незаконным было отказано. Указанное решение областного суда Налетовым В.И. было обжаловано в кассационном порядке в Верховный Суд Российской Федерации, который определением судебной коллегии по гражданским делам от 16 сентября 1997 года оставил решение областного суда без изменения.

В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации Налетов В.И. просит рассмотреть вопрос о соответствии Конституции Российской Федерации пункта "ж" статьи 10 Закона Кемеровской области "О статусе депутата Законодательного Собрания Кемеровской области" от 15 апреля 1996 года. Статья 10 "Досрочное прекращение полномочий депутата" в пункте "ж" указывает, что полномочия депутата прекращаются досрочно в случаях: "избрания его депутатом иного представительного органа власти или органа местного самоуправления".

По данному запросу Налетова В.И. Конституционным Судом было принято Определение от 7 мая 1998 года.

Помимо тех аргументов, которые указаны в данном Определении, можно было бы отметить следующее. Согласно статье 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом.

К общим принципам организации государственной власти следует отнести принцип разделения властей, а также исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти. Конституция Российской Федерации закрепляет самостоятельность местного самоуправления и его органов. Если органы местного самоуправления в целом не входят в органы государственной власти, то, видимо, не могут они входить и своими частями или своими представителями (депутатами). При этом следует учитывать аналогию федерального регулирования. Конституция Российской Федерации прямо указывает на невозможность депутату Государственной Думы быть депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления (статья 97, часть 1). Разумеется, депутаты органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления также не могут быть депутатами Государственной Думы — федерального органа представительной и законодательной власти Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации разграничила предметы ведения и полномочия между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, установила собственные предметы ведения местного самоуправления. Тем самым государство юридически закрепило ответственность органов государственной власти всех уровней и органов местного самоуправления за решение вопросов собственной компетенции. Субъекты Российской Федерации имеют свои конституции (уставы) и законодательство (статья 5, часть 2), в пределах своей компетенции управляют государственной собственностью, обеспечивают вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (статьи 72, 73, 76).

Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного значения, самостоятельно управляют муниципальной собственностью (статья 130, часть 1, статья 132, часть 1). Тем самым, Конституция Российской Федерации определила роль местного самоуправления в осуществлении народовластия как самостоятельного, независимого социального института, провела грань между системой государственной власти и системой местного самоуправления.

Установив самостоятельность, относительную независимость органов местного самоуправления и органов власти субъектов Российской Федерации, Конституция Российской Федерации создала ситуацию, в которой не только нет элементов подчиненности, но и устанавливается правовой режим самостоятельной реализации политических и экономических интересов субъектов Российской Федерации и их муниципальных образований. Такой правовой режим априори требует профессиональной деятельности органов представительной (законода-тельной) власти и органов местного самоуправления, а также самой депутатской деятельности. Компетентное, со знанием дела законодательствование (нормотворчество), учет в нем сложнейших проблем общественной жизни, ответственность перед избирателями требуют от представителей народа в органах власти и в органах местного самоуправления высокой специальной квалификации, систематической и напряженной работы. Разработка и принятие законов органом же законодательной власти имеет свою специфику, отличную от процесса подготовки нормативных актов органом местного самоуправления, требует от депутатов иных знаний и иной профессиональной подготовки.

И еще одно рассуждение лингвистического порядка. Ссылки Налетова В.И. в обоснование своей позиции на часть 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации не представляются достаточно корректными. Действительно, статья 32 Конституции Российской Федерации устанавливает важнейшие политические права граждан России — право избирать и быть избранными в органы государственной власти и в органы местного самоуправления.

Эту общую норму, устанавливающую активное и пассивное избирательное право всех совершеннолетних, дееспособных, не находящихся в местах лишения свободы по приговору суда граждан Российской Федерации, следует, по мнению Налетова В.И., понимать как право отдельного гражданина одновременно быть избранным и в орган государственной власти, и в орган местного самоуправления. Налетов В.И. указывает, что если бы в тексте данной статьи ("Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления...") стоял союз "или", а не "и", то речь шла бы о праве избираться либо в органы государственной власти, либо в органы местного самоуправления. Существующая же запись якобы позволяет гражданину избираться и в органы государственной власти, и в органы местного самоуправления.

Полагаем, что это заблуждение. Граждане Российской Федерации вправе избирать и быть избранными не только в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, но и главами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и даже Президентом Российской Федерации. Ограничения этих прав устанавливаются только законами при соблюдении требований Всеобщей декларации прав человека, Международного пакта о гражданских и политических правах, других международно-правовых норм, которые предписывают право каждого гражданина и возможность без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах. По логике же заявителя, право и возможность всех граждан равнозначны безусловному, неограниченному праву одного гражданина, которое он может реализовать без учета времени и места реализации. Согласно этой логике общую норму прав и свобод граждан можно превратить в требование безусловного и немедленного для себя предоставления любых прав и свобод. Однако известно, что реализация прав и свобод граждан возможна лишь при достаточном законодательном регулировании этой сферы и при реализации государством эффективных правовых механизмов защиты прав и свобод.

В Конституционный Суд РФ неоднократно поступали обращения с запросами о соответствии Конституции Российской Федерации пунктов 4.9, 4.10 Основных положений Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1июля 1994 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 года № 1535.

Пунктом 4.9 данной программы устанавливается максимальная выкупная стоимость объектов недвижимого имущества, принадлежащего на праве собственности муниципальным образованиям, которая не может превышать суммы годовой арендной платы, установленной в договоре аренды, умноженной на коэффициенты: для нежилых помещений в жилых домах, включая встроенно-пристроенные, — на коэффициент 2; а для зданий сооружений — на коэффициент 3.

Пунктом 4.10 Основных положений устанавливается порядок продажи застроенных земельных участков в городах и населенных пунктах, при котором их цена не может быть меньше нормативной цены за землю и больше ее трехкратной величины.

По мнению заявителей, такие ограничения выкупной стоимости объектов муниципальной собственности посягают на провозглашенный статьей 12 и пунктом 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации принцип самостоятельности местного самоуправления, в соответствии с которым владение, пользование и распоряжение объектами муниципальной собственности должно решаться населением самостоятельно. Такие ограничения также препятствуют реализации предусмотренного пунктом 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации права органов местного самоуправления на самостоятельное формирование и исполнение местного бюджета.

Эти вопросы рассматривались Конституционным Судом Российской Федерации и по ним были приняты определения. 2 ноября 1995 года за № 123-О было принято Определение об отказе в принятии к рассмотрению запроса Законодательного Собрания Оренбургской области о конституционности пункта 4.9 Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года. 4 декабря 1995 года за № 102-О было принято аналогичное Определение об отказе в принятии к рассмотрению запроса Орловской областной Думы о соответствии Конституции Российской Федерации пунктов 4.2, 4.9 и 4.10 Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года. Оба определения сохраняют свою силу.

В данных определениях указывалось, что предметом обращений законодательных органов Оренбургской и Орловской областей являются вопросы, касающиеся распоряжения объектами права собственности — недвижимым имуществом, земельными участками, объектами нежилого фонда, которые регулируются гражданским законодательством (статьи 214, 215, 294, 296 Гражданского кодекса Российской Федерации). Таким образом, субъекты обращений в Конституционный Суд Российской Федерации обращаются с просьбой о проверке соответствия Основных положений государственной программы приватизации Гражданскому кодексу Российской Федерации, что не входит в компетенцию Конституционного Суда, установленную статьей 125 Конституции Российской Федерации и Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Кроме этого, как указано в названных определениях, в пункте 4.9 Основных положений нормативно определяется цена объектов муниципальной собственности. Однако согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации (статьи 209 и 215) определение цены представляет собой реализацию правомочия распоряжения как составной части права собственности и является прерогативой самого собственника. Цена устанавливается в договоре собственника с контрагентом по их взаимному соглашению (статья 424 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В соответствии со статьей 130 (часть1) Конституции Российской Федерации, частью второй статьи 6 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к предметам ведения местного самоуправления относится, в частности, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления, руководствуясь статьей 215 Гражданского кодекса Российской Федерации, от имени муниципального образования правомочны осуществлять права собственника в отношении имущества, являющегося муниципальной собственностью. Основания возникновения и порядок осуществления права собственности регулируются гражданским законодательством (часть первая статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации). Согласно статье 46 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" судебная защита данных прав муниципальных образований осуществляется судом или арбитражным судом.

Аналогичное правовое обоснование нашло свое отражение в Федеральном законе "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" от 21 июля 1977 года, № 123-ФЗ. В соответствии со статьей 17 названного Закона, порядок определения начальной цены объектов приватизации устанавливается программой приватизации, а продавцы имущества вправе с учетом сложившейся конъюнктуры рынка принять решения об изменении начальной цены объектов приватизации. В статье 28 Закона указывается: "При приватизации государственного или муниципального имущества между продавцом имущества и покупателем заключается договор купли-продажи в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и настоящим Федеральным законом", а "право собственности на государственное или муниципальное имущество переходит соответственно от Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований к его покупателям в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и договором купли-продажи государственного или муниципального имущества".

Несмотря на то, что названный Закон не признал утратившим силу Указ Президента Российской Федерации от 22.07.94 № 1535 об утверждении Основных положений Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года, полагаем, что на основании положений Федеральных законов "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ и "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" от 21 июля 1977 года, № 123-ФЗ, муниципальные образования могут устанавливать выкупную цену арендуемых объектов недвижимости не опираясь на нормативы, установленные в пункте 4.9 Указа Президента Российской Федерации № 1535.

Важность этого вопроса для финансового обеспечения местного самоуправления трудно переоценить. Однако, как выяснилось, с таким правовым обоснованием не согласен Высший Арбитражный Суд Российской Федерации.

Так, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в своем постановлении от 05.06.97 по одному из конкретных дел указал, что "порядок выкупа муниципального имущества может быть установлен только органами местного самоуправления и правовых оснований для обязывания этих органов заключить договор купли-продажи нежилых помещений не имеется". Высший Арбитражный Суд Российской Федерации исходит из иных предпосылок. Так, например, в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28 апреля 1998 года № 5119/97 указывается, что в соответствии с пунктом 5.14.6 Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 24.12.93 № 2284, пунктами 4.5, 4.9 Основных положений Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 22.07.94 № 1535 и пунктом 11 Указа Президента Российской Федерации от 14.10.92 № 1230 "О регулировании арендных отношений и приватизации имущества государственных и муниципальных предприятий, сданного в аренду" организация имеет право на приобретение в собственность занимаемых им нежилых помещений.

"Вывод кассационной инстанции о том, что пункт 2.6 Государственной программы и пункт 4.5 Основных положений Государственной программы не подлежат применению при приватизации муниципального имущества, поскольку Федеральным законом от 12.08.95 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и другими законодательными актами о местном самоуправлении порядок и условия приватизации муниципального имущества регулируются исключительно самими органами местного самоуправления, является ошибочным.

Согласно статье 3 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданское законодательство, которым регулируется, в том числе и приватизация государственного и муниципального имущества, находится в ведении Российской Федерации. Статьей 217 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что при приватизации государственного и муниципального имущества предусмотренные настоящим Кодексом положения, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное. (Выделено мною — В.М.)

Поэтому упомянутые нормы Государственной программы и Основных положений Государственной программы подлежат применению при приватизации объектов муниципальной собственности". Как видим, позиция Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации не совпадает ни с выводами Конституционного Суда Российской Федерации, ни с мнением Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа.

Полагаем, что в этом споре арбитражных судов использование указанных определений Конституционного Суда Российской Федерации давно бы привело к единой правовой позиции.

Актуальность проблем приватизации очень высока до настоящего времени. Достаточно сказать о том, что с таким же запросом о конституционности пунктов 4.9 и 4.10 названных Основных положений Государственной программы приватизации по-прежнему обращаются субъекты Российской Федерации.

Считаем целесообразным привести аргументацию по поводу обращения в Конституционный Суд Российской Федерации гражданина Е., проживающего в городе Якутске Республики Саха (Якутия) с жалобой на нарушение его конституционных прав избирать и быть избранным в органы местного самоуправления.

Житель города Якутска Е. считает, что установление государственной власти в городе лишило его конституционного права в соответствии с частью 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации права избирать и быть избранным в органы местного самоуправления. Между тем в соответствии со статьей 131 Конституции Российской Федерации, местное самоуправление осуществляется в "городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций" и каких-либо исключений для "города республиканского значения" Якутска законодательством Российской Федерации не предусматривается.

Заявитель по этим вопросам ранее обращался в Верховный Суд Республики Саха (Якутия) и с кассационной жалобой в Верховный Суд Российской Федерации. Верховный Суд Республики Саха (Якутия) в своем решении от 29 октября 1997 года отметил: "Законность существования территориального (местного) органа государственной власти в гор. Якутске как городе республиканского значения, столице субъекта Российской Федерации, сомнений у суда не вызывает..."; "... на территории города Якутска на день вступления в силу Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 года местное самоуправление не осуществлялось, а действовал законно избранный орган территориальной (местной) государственной власти в лице администрации города Якутска, который осуществляет свои функции и в настоящее время. Администрация города Якутска, сформированная в качестве территориального (местного) органа государственной власти в соответствии с вышеуказанными законами, не может быть одновременно органом местного самоуправления, поскольку иное противоречит положениям статьи 12 Конституции Российской Федерации.

При таких обстоятельствах, Е. нельзя признать жителем муниципального образования, право которого избирать и быть избранным в органы местного самоуправления нарушены".

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, рассмотрев кассационную жалобу Е., 20 января 1998 года вынесла Определение, в котором указала: "Отказывая Е. в удовлетворении его требований, суд исходил из того, что он является жителем города республиканского подчинения, на территории которого в соответствии с республиканским законодательством действуют местные органы государственной власти. В связи с этим, по мнению суда, г. Якутск не является муниципальным образованием и Е., как и другие жители г. Якутска, не вправе ставить вопрос о защите своего права избирать и быть избранным в органы местного самоуправления г. Якутска, поскольку такого права не имеет. Однако с таким выводом согласиться нельзя"; "В соответствии со статьями 12, 32, 130 Конституции Российской Федерации Е., как и другие жители города Якутска, имеет право на участие в органах местного самоуправления, которое согласно статье 131 Конституции Российской Федерации осуществляется, в частности, и в городских поселениях с учетом исторических и иных местных традиций". Верховный Суд Российской Федерации отменил решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 29 октября 1997 года и направил дело на рассмотрение суда первой инстанции.

Поставленные в запросе Е. вопросы неоднократно рассматривались Конституционным Судом Российской Федерации. В частности, в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" указывалось, что согласно Конституции Российской Федерации государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (статья 11, часть 2). При этом система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (статья 77, часть 1).

Установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72, пункт "н" части 1 Конституции Российской Федерации). Статья 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации предусматривает, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Однако федеральный законодатель до сих пор не урегулировал вопрос об установлении общих принципов организации системы органов государственной власти и об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти, как это предусмотрено статьями 72 (пункт "н" части 1), 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

В таком случае до урегулирования данного вопроса федеральным законодателем республика вправе сама осуществить собственное правовое регулирование по указанному предмету совместного ведения, а также установить свою систему органов государственной власти самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и теми общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, которые предусмотрены Конституцией Российской Федерации.

Из статей 11 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации следует, что Конституция Российской Федерации не содержит ни исчерпывающего перечня органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, ни ограничения этого перечня лишь высшими органами государственной власти субъекта.

Поэтому система органов государственной власти субъекта Российской Федерации может включать в себя как высшие органы власти, так и территориальные органы, в том числе органы соответствующих административно-территориальных единиц, предусмотренных административно-территориальным устройством.

При этом следует учитывать, что согласно статье 77 (часть 2) Конституции Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. К этой системе в указанных пределах относятся и органы исполнительной власти в районах и городах республиканского значения.

Однако такие органы и их должностные лица могут действовать только в сфере компетенции указанных органов государственной власти, в том числе районов, городов республиканского подчинения, и не могут ущемлять самостоятельность местного самоуправления, его органов и вторгаться в сферу их компетенции.

В соответствии со статьей 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. По смыслу статьи 131 (часть 1) в ее связи со статьями 12 и 130 (часть 1) Конституции Российской Федерации городские и сельские муниципальные образования как таковые предназначены для решения вопросов местного значения (которые могут быть решены данным поселением самостоятельно, под свою ответственность), а не вопросов, которые по существу должны решаться посредством государственной власти. Определение уровня, на котором создаются муниципальные образования — с тем чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти, — может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Российской Федерации.

Учитывая соотношение вопросов местного значения и вопросов государственного значения, их уровень и объем в рамках того или иного города, республика вправе создать органы государственной власти и в определенных городах, наделив их статусом городов республиканского значения, приравняв их к районам, что должно быть закреплено в административно-территориальном устройстве, определяемом Конституцией Республики. В таком случае муниципальными образованиями могут стать части города, его районы и т.д.

Решение данного вопроса не находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов и не подпадает под правило статьи 72 (пункт "н" части 1) Конституции Российской Федерации, согласно которому к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относится установление общих принципов организации местного самоуправления.

Поэтому Республика сама вправе решить этот вопрос с тем условием, чтобы при этом население городских, сельских поселений и других территорий не было лишено конституционного права на осуществление местного самоуправления, то есть права на самостоятельное решение вопросов местного значения.

Эти положения были развиты в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 года "По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93, и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года "Об органах исполнительной власти в Республике Коми". В этом постановлении Конституционный Суд сделал вывод о том, что законодательство субъекта Российской Федерации должно гарантировать деятельность институтов самоуправления в целях самостоятельного решения населением вопросов местного значения.

С этой точки зрения необходимо оценить не только перечисленные выше полномочия местных представительных органов, но и другие их компетенционные характеристики, содержащиеся в Конституции Республики Коми.

Как следует из статьи 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации, структура органов местного самоуправления, а значит, и их взаимоотношения определяются населением самостоятельно. В соответствии с этой конституционной нормой в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закреплено, что структура органов местного самоуправления определяется в уставе муниципального образования, который разрабатывается и принимается им самостоятельно (подпункт 4 пункта 1 и пункт 2 статьи 8).

При определении территории муниципальных образований субъект Российской Федерации должен исходить из положения части 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации об осуществлении местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Данная конституционная норма конкретизируется в названном Федеральном законе, который, в частности, предусматривает, что население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления (часть третья пункта 1 статьи 12).

Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" выработаны правовые позиции, позволяющие определить территориальную сферу местного самоуправления с тем, чтобы, будучи максимально приближенным к населению, оно при этом не лишалось необходимой эффективности и чтобы в наибольшей степени учитывались особенности конкретной правовой и фактической ситуации.

Еще один интересный спор возник в Санкт-Петербурге. Основанием для запроса Администрации Санкт-Петербурга в Конституционный Суд Российской Федерации явилась неопределенность в вопросе о соответствии Конституции Российской Федерации статей 4, 5, 6, 7, 9 Закона Санкт-Петербурга "О порядке регистрации уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга" от 3 декабря 1997 года. Этот закон закрепил порядок, согласно которому Законодательным Собранием Санкт-Петербурга регистрируются уставы муниципальных образований города на основе принимаемых Собранием постановлений и ведется их реестр. Администрация Санкт-Петербурга полагает, что тем самым законодательный орган субъекта Российской Федерации выполняет несвойственные исполнительно-распорядительные функции. Этим, по мнению городской администрации, нарушается установленный статьей 10 Конституции Российской Федерации принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.

Заявитель утверждает, что установлением такого порядка регистрации уставов муниципальных образований, Законодательное Собрание Санкт-Петербурга нарушило статью 10 Конституции Российской Федерации, то есть принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, тем самым сконцентрировало власть у себя. По мнению заявителя, этими функциями следовало наделить исполнительную власть, то есть администрацию Санкт-Петербурга.

Тем самым, ссылаясь на несоответствие Закона Санкт-Петербурга "О порядке регистрации уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга" статье 10 Конституции Российской Федерации, администрация Санкт-Петербурга фактически ставит вопрос о разрешении спора о компетенции между законодательным и исполнительным органами власти города.

Говорить же о соответствии конкретного нормативного акта конституционному принципу разделения властей, на наш взгляд, возможно лишь в случае детального описания, закрепления механизмов и институтов разделения властей в самой Конституции или в федеральном законе (законах). Пока же правовое регулирование этих вопросов в основном осуществляется самими субъектами Российской Федерации. В принятых Конституциях, Уставах, законах субъектов Российской Федерации в подавляющем большинстве случаев бесконфликтно были закреплены нормы и механизмы как разделения властей, так и их взаимодействия и сотрудничества. Однако субъектами Российской Федерации установлены самые различные системы организации власти, в частности по полномочиям и взаимоотношениям органов законодательной и исполнительной властей. Отсутствие единого шаблона при конкретном воплощении принципа разделения властей, его реализация субъектами Российской Федерации при отсутствии федерального закона об организации власти в субъектах Российской Федерации позволяют сделать вывод о том, что поставленный в запросе вопрос, на наш взгляд, во многом относится к категории целесообразности и его нельзя решить, применяя лишь нормы Конституции Российской Федерации.

Возможно, Законодательным Собранием Санкт-Петербурга найден не оптимальный вариант регулирования данного вопроса. Например, в соответствии с Законом Российской Федерации "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" (статья 57, пункты 5, 7) на краевую, областную администрацию возлагались полномочия по регистрации общественных объединений граждан. В соответствии с принятым позднее Законом "Об общественных объединениях" государственная регистрация регионального и местного общественных объединений производится органами юстиции соответствующих субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем реальная практика субъектов Российской Федерации показывает наличие различных вариантов решения данного вопроса. Так, в большинстве субъектов Российской Федерации государственную регистрацию уставов муниципальных образований осуществляют органы юстиции. Исключения составляют следующие субъекты Российской Федерации: Республика Карелия, Республика Коми, Республика Татарстан, Удмуртская Республика; Амурская, Калининградская, Курганская, Нижегородская, Омская, Томская, Челябинская области; Хабаровский край; город Санкт-Петербург. В этих субъектах Российской Федерации регистрация уставов муниципальных образований осуществляется законодательными органами. Причем в Амурской и Курганской областях уставы муниципальных образований более низкого уровня, например сельские округа, регистрируются органами местного самоуправления более высокого уровня, например, органами местного самоуправления районов. В Ханты-Мансийском автономном округе и в Ярославской области такую регистрацию осуществляют главы администрации. (Данные получены из Управления Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления на основе изучения нормативных актов 65 субъектов Российской Федерации.)

Следует отметить еще одно важное обстоятельство, касающееся рассматриваемой проблемы. Анализируя законодательство Санкт-Петербурга, можно прийти к выводу о том, что на основании Устава города, принятого 14 января 1998 года, то есть после принятия Закона Санкт-Петербурга "О порядке регистрации уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга", создана специальная общая для обеих ветвей власти структура по регистрации нормативных актов города. Речь идет о Секретаре Санкт-Петербурга, который "осуществляет официальную регистрацию законов и иных нормативных правовых актов Санкт-Петербурга, правовых актов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (т.е. постановлений, которыми регистрируются уставы муниципальных образований — В.М.), Администрации Санкт-Петербурга" (ст. 20 Устава).

Ссылки заявителя при аргументации своей позиции на якобы невозможность в силу политической природы и коллегиального характера работы выполнения Законодательным Собранием Санкт-Петербурга решений судов общей юрисдикции о регистрации уставов муниципальных образований нельзя признать достаточно обоснованными. Если согласиться с этими аргументами, то органы законодательной власти в силу коллегиального характера работы вообще выводятся из-под юрисдикции Российской Федерации, судов, прокуратуры. Очевидно, что это не так.

Администрация Санкт-Петербурга в запросе указывает, что федеральное законодательство относит функции государственной регистрации к ведению органов исполнительной власти. Так, Гражданский кодекс Российской Федерации устанавливает порядок регистрации юридических лиц (органы юстиции), актов гражданского состояния (органы ЗАГС) и т. д. В связи с этим делается вывод, что "государственная регистрация, в том смысле, в каком она понимается в законодательстве, является исполнительно-распорядительной функцией, осуществляемой органами исполнительной власти".

Полагаем, что, во-первых, эти функции специально указаны в федеральных законах, отнесенных Конституцией Российской Федерации к исключительному ведению Российской Федерации. Во-вторых, именно в силу аналогичного регулирования, порядок регистрации муниципальных образований Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" был отнесен к собственной компетенции субъектов Российской Федерации. На основании этого закона, законодательным органом Санкт-Петербурга был принят закон о порядке регистрации уставов.

Наиболее подробно поставленный в обращении Администрации Санкт-Петербурга вопрос по этой проблеме исследован в Постановлениях Конституционного Суда по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края от 18 января 1996 года и по делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного Закона Читинской области 1 февраля 1996 года. В частности, делаются выводы о том, что реализация принципа разделения властей на уровне субъектов Российской Федерации должна осуществляться на основе следующих предпосылок:

• разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно — их взаимодействие;
• органы законодательной и исполнительной власти действуют независимо друг от друга;
• полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, не затрагивающие конституционные основы и прерогативы федерального законодателя, определяются ими самостоятельно;
• недопустимо вмешательство законодательных органов в управленческую деятельность администрации;
• Конституция Российской Федерации относит принятие законов к исключительному ведению законодательных органов. С учетом права вето и промульгации законов главой исполнительной власти, закон, принятый органом законодательной власти, обретает силу правового акта единой государственной власти;
• недопустимо применять законы, ставящие исполнительную власть в подчиненное по отношению к представительному органу положение;
• сбалансированность полномочий и стабильность двух властей могут быть достигнуты только в том случае, если полномочия одного органа уравновешиваются полномочиями другого;
• право законодательного органа на формирование исполнительного органа власти как один из элементов системы сдержек и противовесов не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации.

Полагаем, что заявитель не приводит достаточно аргументированного правового обоснования нарушения принципа разделения властей, а фактически ставит вопрос о разрешении спора о компетенции между органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

город Москва 30 мая 1996 года

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего Н.Т. Ведерникова, судей Э.М. Аметистова, Ю.М. Данилова, В.Д. Зорькина, В.О. Лучина, В.И. Олейника, В.Г. Стрекозова, В.А. Туманова, О.С. Хохряковой,

с участием представителей сторон, направивших запросы в Конституционный Суд Российской Федерации: М.А. Митюкова — представителя Президента Российской Федерации, Н.Т. Арапова — представителя Главы Республики Коми; представителей стороны, принявшей оспариваемый акт: Ю.И. Чунькова — представителя Государственной Думы Федерального Собрания, В.Е. Вишнякова — представителя Совета Федерации Федерального Собрания,

руководствуясь статьей 125 (пункт “а” части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом “а” пункта 1 части первой статьи 3, подпунктом “а” пункта 1 части второй статьи 22, статьями 36, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации”,

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 года “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 22 апреля 1996 года “О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”).

Поводом к рассмотрению дела явились запросы Президента Российской Федерации и Главы Республики Коми о проверке конституционности указанных положений названного федерального закона.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли оспариваемые заявителями нормы Конституции Российской Федерации.

Учитывая, что запросы касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации”, соединил дела по этим запросам в одном производстве.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Э.М. Аметистова, объяснения представителей сторон, выступления специалистов — кандидатов юридических наук А.Е. Постникова и Л.А. Ревенко, выступления приглашенных в заседание представителя Министерства юстиции Российской Федерации А.М. Степанова и представителя Правительства Российской Федерации А.Н. Широкова, исследовав имеющиеся документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Согласно пункту 1 статьи 58 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” выборы представительных органов местного самоуправления в муниципальных образованиях, а также выборы должностных лиц местного самоуправления проводятся не позднее чем через шестнадцать месяцев со дня вступления Закона в силу.

Оспариваемые положения Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” включены в главу VIII “Заключительные и переходные положения” и по своему характеру и направленности принадлежат к предписаниям, связанным с вступлением Закона в силу, с определением порядка его реализации и обеспечением формирования институтов местного самоуправления в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления, установленными Конституцией Российской Федерации и данным Законом. Предусмотренный пунктом 1 статьи 58 и пунктом 2 статьи 59 Закона шестнадцатимесячный срок определяет период, в течение которого должны быть сформированы путем выборов новые органы местного самоуправления в тех местностях, где к моменту принятия данного Закона они не были избраны и их функции осуществляли должностные лица, назначенные на должность государственными должностными лицами, органами государственной власти.

Таким образом, действие оспариваемых положений рассчитано только на переходный период становления системы местного самоуправления. Они призваны упорядочить процесс ее формирования и не допустить затягивания создания выборных органов местного самоуправления.

Устанавливающие предельный срок выборов, а также предельный срок сохранения полномочий назначенных глав местных администраций (глав местного самоуправления) положения статей 58 и 59 Закона могут рассматриваться и как определенная гарантия таких закрепленных Конституцией Российской Федерации прав, как право народа на осуществление своей власти через органы местного самоуправления (статья 3, часть 2), права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (статья 32, часть 2), осуществлять местное самоуправление путем референдумов, выборов, других форм прямого волеизъявления (статья 130, часть 2). Регулирование и защита такого рода прав согласно статье 71 (пункт “в”) Конституции Российской Федерации находится в ведении Российской Федерации, а их защита в соответствии с ее статьей 72 (пункт “б” части 1) — в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, эти вопросы могут решаться федеральным законом.

Определение в федеральном законе предельных сроков проведения выборов не нарушает право органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления назначать конкретную дату выборов, а лишь ставит реализацию этого права в определенные рамки по времени. Равным образом оспариваемые положения Закона не регламентируют порядок проведения выборов в органы местного самоуправления и не устанавливают саму систему местного самоуправления, что входит в компетенцию субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

Таким образом, положения пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” не нарушают полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, относящихся к предмету их ведения.

3. Возникшие между сторонами разногласия касаются не только разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, но и вопроса о целесообразности и предпочтительности установления тех или иных сроков, в течение которых должны быть сформированы путем выборов органы местного самоуправления.

Вопрос о таких сроках не получил разрешения в Конституции Российской Федерации. Федеральный законодатель, принимая рассматриваемый Закон, имел основания сам определить период, в течение которого на основе положений Конституции Российской Федерации должны быть проведены соответствующие выборы. Однако после завершения формирования органов местного самоуправления путем проведения первых выборов федеральные органы уже не вправе своим решением устанавливать временные рамки проведения последующих выборов, поскольку это нарушило бы конституционное положение о самостоятельности и независимости местного самоуправления.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 71, 72, 74, 75, 86, 87 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации”, Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Пункт 1 статьи 58 и пункт 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 года “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 22 апреля 1996 года “О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”) не противоречат Конституции Российской Федерации.

2. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации” настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.

№ 13-П

2. В Конституции отсутствует понятие общих принципов организации системы органов местного самоуправления. Однако системный и взаимосвязанный анализ соответствующих конституционных положений позволяет прийти к выводу о том, что такое понятие должно охватывать, по крайней мере, две группы норм.

Вторая группа норм должна обеспечить осуществление ряда положений Конституции, составляющих основы конституционного строя Российской Федерации и гарантирующих права и свободы человека и гражданина. К ней относятся конституционные положения об обязанности государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (статья 2); о праве народа осуществлять свою власть через органы местного самоуправления (часть 2 статьи 3); о запрете кому бы то ни было присваивать власть в Российской Федерации (часть 4 статьи 3); о праве граждан Российской Федерации участвовать в управлении государством как непосредственно, так и через своих представителей (часть 1 статьи 32); о праве граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (часть 2 статьи 32).

Поскольку согласно части 4 статьи 15 Конституции общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, устанавливаемые федеральным законодательством общие принципы организации местного самоуправления должны соответствовать международно-правовым нормам по данному вопросу, являющимся обязательными для исполнения Российской Федерацией. Одна из таких норм содержится в части 3 статьи 21 Всеобщей декларации прав человека, устанавливающей, что воля народа должна находить себе выражение в периодических выборах. Другая — в статье 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, где указывается, что каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей.

Европейская хартия о местном самоуправлении, принятая Советом Европы, предоставляя местным органам власти возможность самим определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление, также подчеркивает, что они должны делать это “не нарушая более общих законодательных положений” (часть 1 статьи 6).

3. Обе группы конституционных и международно-правовых норм, составляющих, по нашему мнению, общие принципы организации системы органов местного самоуправления, получили в той или иной мере отражение в Законе “Об общих принципах”.

Однако анализ содержания указанных положений пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Закона “Об общих принципах”, а также практики их применения приводит к выводу о том, что достижение конституционных целей осуществляется в законе не соответствующими Конституции методами, а потому не дает желаемых результатов.

Тем самым Закон “Об общих принципах” в полном соответствии со статьями 12, 130, частью 1 статьи 131, статьей 133 Конституции Российской Федерации включает вопросы структуры и порядка формирования (в том числе назначения сроков выборов) органов местного самоуправления, установления сроков полномочий представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления (в том числе глав муниципальных образований) в исключительную компетенцию субъектов Российской Федерации и находящихся на их территории муниципальных образований.

Поэтому установление федеральным законом каких-либо фиксированных выборов представительных органов местного самоуправления и их должностных лиц, а также предельных сроков сохранения полномочий глав местных администраций (глав муниципальных образований) — будь то конкретные даты выборов или рамочные сроки, установлены они только на переходный период или постоянно — сужает возможность для самостоятельного определения в уставах муниципальных образований соответствующих сроков, умаляет тем самым право на самостоятельное осуществление самоуправления, а потому противоречит вышеизложенным положениям рассматриваемого закона и, следовательно, соответствующим статьям Конституции, на которых они основаны. Это означает, что оспариваемые положения статей 58 и 59 Закона “Об общих принципах” не входят в рамки понятия “общие принципы организации системы органов местного самоуправления” в смысле пункта “н” части 1 статьи 72 Конституции и их включение в данный закон не соответствует Конституции.

Однако если считать, что фиксированные рамочные сроки выборов и сохранения полномочий, предусмотренные в этих статьях, установлены в пределах компетенции по регулированию и защите прав человека и гражданина согласно статьям 71 и 72 Конституции, то такое регулирование во всяком случае не должно приводить к какому-либо ограничению или умалению права граждан на осуществление местного самоуправления, поскольку в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (часть 2 статьи 55 Конституции). А такое умаление права на самостоятельное осуществление местного самоуправления нормами пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Закона “Об общих принципах” отмечено выше (см. пункт 3 Особого мнения).

Кроме того, положения о компетенции Федерации и о совместной компетенции Федерации и ее субъектов в сфере регулирования и защиты прав и свобод человека, содержащиеся в пункте “в” статьи 71 и пункте “б” части 1 статьи 72 Конституции; предполагают принятие и применение мер, которые действительно способствуют такой защите. В этой связи следует коснуться практической реализации оспариваемых положений Закона “Об общих принципах”, поскольку в соответствии с частью второй статьи 74 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации” Конституционный Суд принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему сложившейся правоприменительной практикой. А эта практика такова.

Все это приводит к выводу о том, что даже если обосновывать внесение оспариваемых норм в Закон “Об общих принципах”, руководствуясь пунктом “в” статьи 71 и пунктом “б” части 1 статьи 72 Конституции, то данные нормы не способствовали эффективной защите прав и свобод человека и гражданина, то есть не достигли целей, поставленных в указанных положениях Конституции, а потому не могут считаться соответствующими им.

Между тем предусмотренная в указанных конституционных нормах федеральная компетенция по регулированию и защите этих прав и свобод могла бы быть реализована посредством принятия более действенных мер, а именно мер по установлению необходимой ответственности за их нарушение. Введение таких мер предусмотрено в пункте 1 статьи 62 Закона “Об общих принципах”, где Правительству Российской Федерации было первоначально поручено не позднее трех месяцев со дня вступления закона в силу разработать и представить на рассмотрение Государственной Думы проекты законодательных актов, устанавливающих ответственность, в том числе уголовную, за воспрепятствование осуществлению прав граждан на местное самоуправление, включая ответственность за нарушение установленных сроков проведения выборов органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления. Данное поручение не было выполнено в течение назначенного срока и этот срок был продлен до четырнадцати месяцев упоминавшимся выше Законом от 22 апреля 1996 года. В результате необходимые акты об ответственности за неисполнение Закона “Об общих принципах” отсутствуют до сих пор.

Представляется, однако, что именно незамедлительное введение жестких и эффективных норм о такой ответственности (а не установление предельных сроков проведения выборов и сохранения полномочий, к тому же продлеваемых ввиду их неисполнения!) и могло бы стать реальной гарантией как соответствующих прав граждан, так и самого процесса развития системы органов местного самоуправления в Российской Федерации.

Город Москва 1 февраля 1996 года

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председателя В.А. Туманова, судей М.В. Баглая, Н.Т. Ведерникова, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,

с участием главы администрации Читинской области Б.П. Иванова — представителя стороны, обратившейся с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации; Председателя Читинской областной Думы В.Е. Вишнякова — представителя стороны, принявшей оспариваемый акт,

руководствуясь статьей 125 (пункт "б" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "б" пункта 1 части первой статьи 3, пунктом 1 части второй статьи 21, статьями 36, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного Закона Читинской области.

Поводом к рассмотрению дела послужил запрос администрации Читинской области о проверке конституционности положений следующих статей Устава — Основного Закона Читинской области: части третьей статьи 10, пункта "в" части второй статьи 55, пункта "в" части второй статьи 56, пунктов "в", "д", "р", "с" части второй статьи 57, части второй статьи 63, пунктов "в", "д", "з", "к" части первой статьи 67, части первой статьи 74, части второй статьи 77, частей четвертой и седьмой статьи 81, части второй статьи 82, части третьей статьи 112, части второй статьи 118, статьи 125.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации указанные в запросе нормы.

Заслушав сообщение судьи — докладчика В.Д. Зорькина, объяснения представителей сторон, исследовав представленные документы и материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:

2. Согласно части третьей статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению.

В запросе администрации Читинской области оспаривается конституционность ряда положений тринадцати статей Устава. По мнению заявителя, предусмотренные в них порядок формирования и полномочия органов государственной власти области противоречат основам конституционного строя, в том числе принципам разделения властей и самостоятельности органов государственной власти, содержащимся в Конституции Российской Федерации предписаниям о разграничении предметов ведения в Российской Федерации, о порядке организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

З. В части третьей статьи 10 Устава закреплено положение о том, что данный нормативный акт имеет высшую юридическую силу по отношению к правовым актам области. Заявитель оспаривает конституционность этого положения на том основании, что высшую юридическую силу имеет только Конституция Российской Федерации.

Однако в данной статье речь идет о высшей юридической силе Устава применительно не к Конституции Российской Федерации, а лишь к правовым актам области. Из статьи 66 (часть 2) Конституции Российской Федерации следует, что уставом определяется статус области. Это означает, что устав занимает особое, а именно высшее, место в иерархии нормативных актов, принимаемых законодательным органом области. Кроме того, в соответствии с частью первой статьи 10 Устава Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы, принимаемые по предметам ведения Российской Федерации, имеют прямое действие на территории области, а в соответствии с частью второй этой же статьи законы и иные правовые акты области не могут противоречить федеральным законам. Таким образом, оспариваемым положением Устава не вводится принцип его верховенства ни по отношению к Конституции Российской Федерации, ни по отношению к федеральному законодательству.

4. В запросе оспаривается также предусмотренный Уставом порядок подписания и обнародования законов области:

— принятые законы области подписываются Председателем областной Думы (пункт "в" части второй статьи 55 и часть четвертая статьи 81);

— Глава Администрации в установленном порядке обнародует принятый областной Думой закон (пункт "д" части первой статьи 67);

— если Глава Администрации в установленный срок не обнародует и не отклонит закон, то закон обнародуется Думой (часть седьмая статьи 81);

— при повторном принятии закона, ранее отклоненного Главой Администрации, последний обязан обнародовать закон в течение семи дней (часть вторая статьи 82).

В названных статьях за Главой Администрации закрепляется прерогатива участия в законодательном процессе, а именно: ему направляется для рассмотрения и обнародования принятый Думой закон; он имеет право отклонить принятый Думой закон и направить его на повторное рассмотрение (отлагательное вето), в этом случае повторное рассмотрение закона, равно как и преодоление вето, обязательно для принятия такого закона. Тем самым исполнительная власть в лице Главы Администрации получает возможность влиять на законодательный процесс в стадии принятия и обнародования закона, что соответствует принципам разделения властей и единства системы государственной власти (статья 5, часть 3, и статья 10 Конституции Российской Федерации) и закреплено применительно к законодательному процессу на федеральном уровне (пункт "д" статьи 84, статьи 107 и 108 Конституции Российской Федерации).

Наличие у Главы Администрации полномочий по рассмотрению, одобрению, отклонению, направлению на повторное рассмотрение и по обнародованию закона означает, что обнародование закона предполагает его удостоверение Главой Администрации. Такое удостоверение может быть осуществлено Главой Администрации или путем подписания закона, или путем издания специального акта. Пункт "д" части первой статьи 67, часть седьмая статьи 81 и часть вторая статьи 82 Устава не исключают этого, хотя в самом тексте названных статей о необходимости подписи Главы Администрации ничего не сказано. Вместе с тем Устав не предполагает и какого-либо иного варианта, при котором обнародование закона было бы удостоверено подписью Главы Администрации. Напротив, из пункта "в" части второй статьи 55 и части четвертой статьи 81 Устава следует, что законы, принятые Думой, подписывает только ее Председатель. Как установлено в ходе слушания дела, Дума считает, что и для обнародования закона также достаточно его подписания только Председателем Думы. Это исключает из процедуры обнародования законов ее существенный элемент.

Таким образом, пункт "в" части второй статьи 55 и часть четвертая статьи 81 Устава в их системной связи, исключая необходимость подписания законов Главой Администрации, не соответствуют Конституции Российской Федерации, содержащимся в ней принципам единства государственной власти (статья 5, часть 3) и разделения властей (статья 10).

6. В запросе оспариваются положения Устава о том, что Дума по представлению Главы Администрации утверждает проекты планов и программ социально-экономического развития области, областного бюджета, отчетов об их исполнении, проектов схемы управления областью и структуры органов Администрации области, о внесении в них изменений (пункт "в" части второй статьи 57, пункт "в" части первой статьи 67).

Заявитель просит также проверить конституционность положения Устава о том, что областная Дума устанавливает порядок организации и деятельности исполнительного органа власти области (пункт "д" части второй статьи 57). Это положение Устава предполагает определение указанного порядка законодателем путем нормативного урегулирования, что соответствует конституционным задачам законодательной власти, соотносится со статьей 114 (часть 2) Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой порядок деятельности высшего органа исполнительной власти Российской Федерации — Правительства Российской Федерации также определяется законом, и не исключает для исполнительной власти области возможности на основе установленного Думой порядка принимать собственные нормативные акты конкретизирующего, подзаконного характера.

8. Положение пункта "с" части второй статьи 57 Устава о том, что областная Дума совместно с Администрацией области согласовывает назначение на должность председателя областного суда и председателя областного арбитражного суда, не соответствует статье 128 (часть 2) Конституции Российской Федерации, из которой следует, что судьи областных судов назначаются в порядке, установленном федеральным законом.

Согласно статье 6 Закона Российской Федерации от 26 июня 1992 года "О статусе судей в Российской Федерации" в редакции от 21 июня 1995 года судьи областных судов назначаются с учетом мнения законодательного (представительного) органа соответствующей области. Следовательно, действующее федеральное законодательство не требует "согласования", согласия законодательного органа при решении данного вопроса. Это, однако, не исключает, что с учетом статьи 72 (пункт "л" части 1) Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой кадры судебных и правоохранительных органов находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, законодатель может предусмотреть и иной порядок. Во всяком случае, это право остается за федеральным, а не областным законодательным органом.

9. В запросе оспаривается конституционность положения части первой статьи 74 Устава о том, что судебная система области входит в судебную систему Российской Федерации. Заявитель подвергает сомнению понятие "судебная система области" и право областного законодательного органа определять судебную систему.

Согласно статье 71 Конституции Российской Федерации установление системы федеральных органов судебной власти (пункт "г" ), судоустройство (пункт "о" ) находятся в ведении Российской Федерации (а не ее субъектов). В статье 118 (часть 3) Конституции Российской Федерации предусмотрено, что судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом. До принятия этого закона действующая судебная система также определяется законом Российской Федерации и в соответствии с ним представляет собой единую судебную систему, поскольку в ней не выделены в качестве самостоятельных судебные системы субъектов Российской Федерации.

10. В запросе оспаривается часть вторая статьи 77 Устава: "До принятия федеральных законов, определяющих основы правового регулирования по предметам совместного ведения Российской Федерации и области, область вправе принимать законы и иные нормативные акты по предметам совместного ведения самостоятельно. После принятия федерального закона по предметам совместного ведения области и Российской Федерации правовые акты области приводятся в соответствие с федеральным законом". Заявитель полагает, что по предметам совместного ведения сначала принимаются федеральные законы, а затем в соответствии с ними — нормативные акты области.

По смыслу статей 72, 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует областной Думе принять собственный нормативный акт, что вытекает из природы совместной компетенции. При этом после издания федерального закона областной акт должен быть приведен в соответствие с ним, что следует из статьи 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации. Необходимость выполнения этого условия также оговорена в Уставе.

11. Конституционность части третьей статьи 112 Устава заявитель оспаривает постольку, поскольку она предписывает органам местного самоуправления образовывать свои исполнительные органы.

Положение части второй статьи 118 Устава позволяет органам государственной власти передавать органам местного самоуправления осуществление отдельных государственных полномочий. Как следует из статьи 132 (часть 2) Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (часть четвертая статьи 6) также определяет, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. Областная Дума является законодательным органом субъекта Российской Федерации, следовательно, она вправе в пределах принадлежащих ей полномочий посредством закона наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

12. В запросе оспаривается статья 125 Устава, предусматривающая, что организация исполнительной власти области в течение шести месяцев должна быть приведена в соответствие с положениями Устава и что на их основании проводятся выборы Главы Администрации области. По мнению заявителя, структурные изменения исполнительной власти и выборы Главы Администрации должны проводиться на основании федерального закона, а не Устава области и соответствующего областного закона.

Согласно Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "н" части 1); по этому вопросу издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76, часть 2); система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, определяемыми федеральным законом (статья 77, часть 1). Следовательно, выборы Главы Администрации и структурные изменения органов государственной власти области являются предметом регулирования не только федерального законодателя, но и законодательного органа самой области.

Таким образом, статья 125 Устава не противоречит ни Конституции Российской Федерации, ни принятому в соответствии с ней федеральному закону.

На основании изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, частями первой, второй, третьей и пятой статьи 72, статьями 75 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

2. Признать положения пункта "в" части второй статьи 55 и части четвертой статьи 81 Устава — Основного Закона Читинской области постольку, поскольку они не предусматривают подписание законов области Главой Администрации, не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 5 (часть 3) и 10.

Признать положения пункта "р" части второй статьи 57 и пункта "з" части первой статьи 67 Устава — Основного Закона Читинской области об утверждении областной Думой освобождения руководителей органов Администрации области, а также положение части второй статьи 63 о подотчетности Администрации области областной Думе не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статье 10.

Признать положения пункта "с" части второй статьи 57 и пункта "к" части первой статьи 67 Устава — Основного Закона Читинской области о согласовании назначения и освобождения от должности руководителей территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти во всех случаях, а не только в предусмотренных Конституцией Российской Федерации или федеральным законом, не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статье 78 (часть 1).

Признать часть третью статьи 112 Устава — Основного Закона Читинской области не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 12 и 131 (часть 1).

3. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.

4. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", а также официальных изданиях органов государственной власти Читинской области.

Конституционный Суд

Российской Федерации

город Москва 10 июня 1998 года

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего Т.Г.Морщаковой, судей Н.В.Витрука, Г.А.Гаджиева, Л.М.Жарковой, А.Л.Кононова, Н.В.Селезнева, Б.С.Эбзеева, В.Г.Ярославцева,

с участием представителей сторон, направивших запросы в Конституционный Суд Российской Федерации, — члена Совета Федерации И.П.Александрова и Председателя Палаты Республики Законодательного Собрания Республики Карелия Н.В.Коцюбы,

руководствуясь статьей 125 (пункт “а” части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом “а” пункта 1 части первой статьи 3, подпунктом “а” пункта 1 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации”,

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта “а” пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”.

Поводом к рассмотрению дела явились запросы Совета Федерации и Законодательного Собрания Республики Карелия о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”.

Учитывая, что запросы касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации”, соединил дела по этим запросам в одном производстве.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Б.С.Эбзеева, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей Верховного Суда Российской Федерации, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. В запросе Совета Федерации оспаривается конституционность положения подпункта “а” пункта 3 статьи 13 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” о том, что на местный референдум не могут быть вынесены вопросы о досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления и о проведении досрочных выборов органов местного самоуправления. По мнению Совета Федерации, установление в федеральном законе запрета выносить на местный референдум указанные вопросы является вмешательством в компетенцию субъектов Российской Федерации, вторжением в самостоятельность местного самоуправления, ограничивает право граждан на непосредственное осуществление власти через референдум и право на местное самоуправление и, следовательно, противоречит статьям 3 (части 2 и 3), 12, 55 (части 2 и 3) и 130 Конституции Российской Федерации.

Народовластие, будучи одной из основ конституционного строя Российской Федерации, осуществляется гражданами путем референдума и свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа, а также через признанное и гарантированное государством местное самоуправление, в частности путем местного референдума и выборов (статьи 3; 12; 32, часть 2; 130, часть 2, Конституции Российской Федерации). Из соотношения указанных форм непосредственного народовластия вытекают характер и содержание законодательного регулирования условий и порядка проведения местного референдума и выборов в органы местного самоуправления, обеспечивающих в том числе гарантии свободного волеизъявления граждан в процессе осуществления местного самоуправления. Народ при этом не только конституирует органы местного самоуправления и легитимирует их полномочия, но и контролирует в предусмотренных законом формах их деятельность.

Определение конкретных условий и порядка проведения местного референдума в соответствии с конституционным разграничением предметов ведения и полномочий между различными уровнями публичной власти, поскольку это не касается совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, относится к ведению субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, что вытекает из смысла положений статей 72 (пункт “н” части 1), 73 и 130 Конституции Российской Федерации и подтверждается Федеральным законом от 28 августа 1995 года “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (пункт 6 статьи 22). Однако это не означает, что пределы усмотрения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления не могут быть ограничены федеральным законодателем исходя из интересов обеспечения прав граждан в сфере местного самоуправления и общих принципов его организации в Российской Федерации.

Таким ограничением является предусмотренный оспариваемым положением запрет выносить на местный референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий и о досрочных выборах органов местного самоуправления. Данное ограничение обусловлено тем, что каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия, и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их. Референдум как высшее непосредственное выражение власти народа, по смыслу Конституции Российской Федерации, не может быть направлен на отрицание состоявшихся законных свободных выборов, также являющихся высшим непосредственным выражением власти народа, поскольку фактически это приводило бы к пересмотру их итогов и, как следствие, — к нарушению стабильности и непрерывности функционирования органов публичной власти.

Установление данного запрета не является неправомерным вмешательством Российской Федерации в сферу ведения ее субъектов, что подтверждается и правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 16 октября 1997 года по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”: рассматривая досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в качестве формы ответственности, Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил право Российской Федерации, гарантируя местное самоуправление, предусматривать в федеральном законе указанные меры ответственности соразмерно допущенному нарушению и значимости защищаемых публичных интересов, обеспечивая при этом дальнейшее функционирование местного самоуправления, в частности путем проведения досрочных выборов. С реализацией этого полномочия Российской Федерации связан, в частности, запрет выносить на местный референдум вопросы о выступающем в качестве меры ответственности досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления, а также о проведении их досрочных выборов.

Таким образом, положение подпункта “а” пункта 3 статьи 13 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” не противоречит Конституции Российской Федерации.

Федеративной природой государственности России, в том виде как она закреплена в статьях 1 (часть 1), 11 (часть 2) и главе 3 “Федеративное устройство” Конституции Российской Федерации, обусловлены разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, в том числе в сфере совместного ведения, и полнота государственной власти на каждом уровне федеративной системы вне пределов ведения и полномочий органов государственной власти другого уровня. По смыслу статей 11 (часть 3), 72, 73 и 76 (части 2, 4 и 6) Конституции Российской Федерации, в сфере совместного ведения субъекты Российской Федерации связаны только осуществленным федеральным законодателем регулированием, а также Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Субъекты Российской Федерации, обладая правом осуществлять собственное правовое регулирование в сфере совместного ведения, могут самостоятельно определять и вопросы, по которым проводится референдум субъекта Российской Федерации, если этими вопросами не затрагиваются полномочия Российской Федерации (статья 71 Конституции Российской Федерации) и если они не решены в федеральном законе. При этом следует иметь в виду, что нормативное значение актов, как одобряемых на референдуме, так и принимаемых органом законодательной власти субъекта Российской Федерации, является идентичным, в том числе по юридическим последствиям, и на них в равной степени распространяются положения статей 72 и 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации. Поэтому запрет выносить на референдум субъекта Российской Федерации вопросы, относящиеся к совместному ведению, ущемляет конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации и не соответствует указанным статьям Конституции Российской Федерации.

Вместе с тем институт референдума субъекта Российской Федерации в силу целостности России и единства системы государственной власти, обусловленных суверенитетом ее многонационального народа (статья 1, часть 1; статья 3, часть 1; статья 4, часть 1; статья 5, части 1 и 3 Конституции Российской Федерации), не должен использоваться для противопоставления воли населения субъекта Российской Федерации воле федерального законодателя. В связи с этим федеральный законодатель вправе и обязан предусмотреть необходимые правовые, включая судебные, гарантии соответствия принимаемых на референдуме субъекта Российской Федерации решений Конституции Российской Федерации и федеральному закону (пункт 5 статьи 61 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”). В федеральном законе возможно также установление дополнительных предварительных процедур урегулирования разногласий между Российской Федерацией и ее субъектами, если таковые возникнут в связи с назначением в субъекте Российской Федерации референдума по вопросам, входящим в сферу совместного ведения. Кроме того, такие разногласия могут быть преодолены путем рассмотрения споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов (статья 125, пункт “б” части 3 Конституции Российской Федерации).

3. Совет Федерации оспаривает конституционность положения пункта 2 статьи 58 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, согласно которому выборы признаются не состоявшимися в случае, если число голосов избирателей, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов по отношению к другому (другим кандидатам), меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов. По мнению заявителя, при этом нарушается принцип прямого волеизъявления избирателей, поскольку признание выборов не состоявшимися происходит не на основе голосов избирателей, поданных за или против отдельных кандидатов, а по результатам подсчета голосов избирателей, голосовавших “против всех кандидатов”, а следовательно, оспариваемое положение противоречит статьям 3 (часть 3) и 32 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации.

Согласно статье 3 (часть 3) Конституции Российской Федерации выборы в Российской Федерации являются свободными. Отсюда, в частности, следует право избирателей выражать свою волю в любой из юридически возможных форм голосования в соответствии с установленными федеральным законодателем и органом законодательной (представительной) власти субъекта Российской Федерации процедурами, с тем чтобы при этом исключалась возможность искажения существа волеизъявления избирателей.

По смыслу пункта 6 статьи 51 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, воля избирателей может быть выражена голосованием не только за или против отдельных кандидатов, но и в форме голосования против всех внесенных в избирательный бюллетень кандидатов. Такое волеизъявление означает в условиях свободных выборов не безразличное, как полагает Совет Федерации, а негативное отношение избирателей ко всем зарегистрированным и внесенным в избирательный бюллетень по данному избирательному округу кандидатам. Его конституционно-правовой смысл заключается в том, что таким кандидатам отказывается в праве представлять народ в выборных органах публичной власти. При этом выборы как способ выявления воли народа и формирования соответствующих легитимных органов государственной власти и местного самоуправления, от его имени осуществляющих публичную власть, основаны на приоритете воли большинства избирателей, принявших участие в голосовании.

Оспариваемое положение не противоречит и принципу прямого избирательного права, смысл которого состоит не в том, что, как полагает заявитель, избиратель голосует за или против каждого конкретного кандидата (списка кандидатов), а в том, что он, как это вытекает из смысла Конституции Российской Федерации (статья 3, часть 2; статья 32, часть 1; статья 81, часть 1; статья 130, часть 2), осуществляет свое волеизъявление непосредственно.

4. Законодательное Собрание Республики Карелия оспаривает конституционность пункта 6 статьи 4 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, согласно которому субъекты Российской Федерации могут своими законами устанавливать дополнительные условия реализации российским гражданином пассивного избирательного права, связанные с достижением определенного возраста, однако лишь при соблюдении установленных федеральным законом пределов — минимальный возраст кандидата не должен превышать 21 года на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления и 30 лет — на выборах глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Между тем оспариваемая норма не вводит непосредственно такие ограничения, оставляя решение вопроса об их установлении на усмотрение законодателя субъектов Российской Федерации. Отсюда следует, что заявитель считает не подлежащим действию положение, реализация которого полностью зависит от него как законодателя субъекта Российской Федерации, при том что ни один из федеральных органов государственной власти или органов государственной власти субъектов Российской Федерации не настаивает на его применении при проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации или органы местного самоуправления.

Следовательно, с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, оспариваемое положение должно быть признано соответствующим Конституции Российской Федерации.

5. И в запросе Совета Федерации, и в запросе Законодательного Собрания Республики Карелия оспариваются положения пункта 3 статьи 19 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, касающиеся требований, предъявляемых к порядку образования избирательных округов при проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а именно: примерное равенство избирательных округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более чем на 10 процентов, а в труднодоступных и отдаленных местностях — не более чем на 15 процентов; при образовании избирательных округов на территориях компактного проживания коренных малочисленных народов допустимое отклонение от средней нормы представительства избирателей в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может превышать указанный предел, но не должно быть более 30 процентов.

По мнению заявителей, требование примерного равенства избирательных округов по числу избирателей и установление пределов допустимых отклонений от этого равенства нарушают конституционные правомочия субъектов Российской Федерации самостоятельно определять принципы установления границ избирательных округов при выборах в законодательные (представительные) органы субъекта Российской Федерации и, таким образом, противоречат статьям 73 и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Осуществляемое в соответствии со статьей 71 (пункт “в”) Конституции Российской Федерации регулирование федеральным законом избирательных прав на выборах в субъектах Российской Федерации и пределы федеральных полномочий в этой области обусловлены вытекающей из статей 3, 19 и 32 Конституции Российской Федерации необходимостью обеспечения принципа равных выборов, гарантируемых в том числе установлением в федеральном законе требований к примерному равенству избирательных округов по числу избирателей. Тем самым обеспечивается соответствующее конституционному принципу народовластия в демократическом правовом государстве (статьи 1 и 3 Конституции Российской Федерации) представительство народа в выборных органах государственной власти и местного самоуправления. Следовательно, оспариваемое положение соответствует Конституции Российской Федерации. Оно не препятствует реализации права субъекта Российской Федерации самостоятельно устанавливать собственную систему органов государственной власти и территориального устройства (статьи 72, 73 и 77 Конституции Российской Федерации) с учетом особенностей государственно-территориальной организации публичной власти в конкретном субъекте Российской Федерации, в том числе путем создания двухпалатной структуры законодательных (предста-вительных) органов, при которой одна из палат состоит из представителей административно-территориальных единиц или (и) муниципальных образований. Между тем и в этом случае полномочия палат должны быть сбалансированы, с тем чтобы решения палаты, депутаты которой избираются по избирательным округам с примерно равным числом избирателей и представляют непосредственно население, не блокировались палатой, формируемой без обеспечения равного представительства, а именно на условиях, отражающих специфику территориального устройства и организации публичной власти в субъекте Российской Федерации. Иное не соответствовало бы закрепленному статьей 3 Конституции Российской Федерации приоритету народа, предполагающему именно равное его представительство в законодательных (представительных) органах власти.

Таким образом, оспариваемые положения пункта 3 статьи 19 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” не противоречат Конституции Российской Федерации, не ограничивают конституционный статус субъектов Российской Федерации в части самостоятельного образования органа законодательной (представитель-ной) власти и организации территориального устройства (статьи 73 и 77 Конституции Российской Федерации). Этими положениями не затрагивается возложенная на Российскую Федерацию обязанность гарантировать права коренных малочисленных народов (статья 69 Конституции Российской Федерации).

Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75 и 87 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации”, Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать соответствующим Конституции Российской Федерации с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов положение пункта 6 статьи 4 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” о возможности установления законами субъектов Российской Федерации дополнительных (ограничи-тельных) условий реализации гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, связанных с достижением гражданином определенного возраста, только в пределах, предусмотренных федеральным законом.

2. Признать соответствующим Конституции Российской Федерации положение подпункта “а” пункта 3 статьи 13 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” о том, что на местный референдум не могут быть вынесены вопросы о досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления, а также о проведении их досрочных выборов.

3. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 72, 73 и 76 (части 2 и 5) положение пункта 4 статьи 13 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” о том, что на референдум субъекта Российской Федерации не могут быть вынесены вопросы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

4. Признать соответствующим Конституции Российской Федерации положения пункта 3 статьи 19 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” о том, что при проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации избирательные округа должны образовываться при соблюдении их примерного равенства по числу избирателей с допустимыми отклонениями от средней нормы представительства избирателей, предусмотренными данными положениями.

5. Признать соответствующим Конституции Российской Федерации положение пункта 2 статьи 58 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” о том, что выборы признаются соответствующей избирательной комиссией не состоявшимися, если число голосов избирателей, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов по отношению к другому кандидату (другим кандидатам), меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов.

6. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации” настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.

7. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации” настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в “Собрании законодательства Российской Федерации”, “Российской газете”, официальных изданиях органов государственной власти Республики Карелия. Постановление должно быть опубликовано также в “Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации”.

№ 17-П

город Москва 10 июня 1998 года

1. Конституционный Суд Российской Федерации, неоднократно рассматривая вопрос о конституционности установления дополнительных условий (цензов) для кандидатов в депутаты и на выборные государственные должности, признавал не соответствующими Конституции Российской Федерации нормы конституционного и текущего избирательного законодательства ряда субъектов Российской Федерации без проверки конституционности аналогичных по содержанию норм федерального закона (см. постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 июня 1997 года и от 27 апреля1998 года).

Согласно букве и духу Конституции Российской Федерации отношения, связанные с содержанием активного и пассивного избирательного права граждан и избирательной системы в целом по выборам органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, в их полном объеме составляет предмет конституционного (уставного) и текущего законодательного регулирования самих субъектов Российской Федерации.

Если даже учесть то, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, то трудно согласиться с тем, что установление конкретных требований относительно возраста кандидатов в депутаты и на выборные должности в субъектах Российской Федерации входит в содержание "общего принципа организации системы органов государственной власти и местного самоуправления" либо составляет основу (принцип) регулирования избирательного права граждан Российской Федерации.

И, наконец, законодательная унификация на федеральном уровне возрастных пределов в реализации пассивного избирательного права во всех субъектах Российской Федерации не учитывает разнообразия в оценке значения возраста человека для надлежащего осуществления общественных и государственных функций у разных народов, населяющих Россию.

2. Конституционный Суд Российской Федерации признал соответствующим Конституции Российской Федерации положение пункта 3 статьи 19 о том, что при проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации избирательные округа должны образовываться при соблюдении их примерного равенства по числу избирателей с допустимыми отклонениями от средней нормы представительства избирателей, предусмотренными частями 1 и 2 пункта 3 статьи 19 указанного Федерального закона.

Установление указанным Федеральным законом строго фиксированного предела допустимого отклонения от средней нормы представительства избирателей в 30 процентов при образовании избирательных округов на территории компактного проживания коренных малочисленных народов может привести к ущемлению прав и интересов коренных малочисленных народов, гарантируемых и защищаемых Конституцией Российской Федерации в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации (статья 69 Конституции Российской Федерации). Этот вопрос имеет особо актуальное значение для Российской Федерации.

Как известно, принцип формального равенства всех граждан перед законом и судом в целях достижения фактического равенства корректируется системой льгот и преимуществ для определенных категорий граждан. Так, в мировой практике для коренных малочисленных народов устанавливаются льготы, связанные с освобождением от воинской обязанности, от уплаты налогов, сборов и т.п., с особым представительством в органах государственной власти, с предоставлением традиционного самоуправления и т.д.

В действующем российском федеральном законодательстве нет определения коренных малочисленных народов, их перечня, что на практике при наличии столь жесткого критерия при образовании избирательных округов на территории компактного проживания коренных малочисленных народов, установленного Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", может как раз привести к нарушению конституционно-правовых интересов коренных малочисленных народов. Как известно, в Российской Федерации существует 65 коренных малочисленных народов общей численностью немногим более 500 тысяч человек, 13 из которых насчитывают от 100 человек до 1 тысячи. Численность самых крупных из этих народов в настоящее время не достигла и 35 тысяч человек.

15 июня 1998 года Н.В.Витрук

город Москва 8 октября 1997 года

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего Ю.Д.Рудкина, судей Н.В.Витрука, Г.А.Гаджиева, Л.М.Жарковой, А.Л.Кононова, Т.Г.Морщаковой, Н.В.Селезнева, О.И.Тиунова, Б.С.Эбзеева,

руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями второй и третьей статьи 3, пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 96, 97, 99 и 86 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации”,

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности Закона Санкт-Петербурга от 14 июля 1995 года “О ставках земельного налога в Санкт-Петербурге в 1995 году”.

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба ТОО “СКАМ” на нарушение названным Законом ряда конституционных прав граждан-учредителей и работников этого товарищества.

установил:

По иску ТОО “СКАМ” Арбитражный суд Санкт-Петербурга и Ленинградской области признал недействительным акт госналогинспекции Адмиралтейского района Санкт-Петербурга в части доначисления земельного налога за 1995 год и пени. Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа решение Арбитражного суда Санкт-Петербурга и Ленинградской области отменил, полагая, что после вступления в силу Закона Санкт-Петербурга от 14 июля 1995 года земельный налог на территории Санкт-Петербурга подлежал уплате всеми налогоплательщиками исходя из новых ставок и границ зон градостроительной ценности территории. Заместитель Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, рассмотрев заявление ТОО “СКАМ” о принесении протеста на постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа, не нашел для этого оснований.

Считая, что примененный налоговой инспекцией и арбитражными судами Закон Санкт-Петербурга нарушает конституционные права налогоплательщиков, ТОО “СКАМ” обратилось в Конституционный Суд Российской Федерации.

3. Статья 21 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года “Об основах налоговой системы в Российской Федерации” относит земельный налог к местным налогам и сборам.

В соответствии со статьей 39 Федерального закона от 28 августа 1995 года “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” местные налоги устанавливаются представительными органами местного самоуправления самостоятельно. Вместе с тем согласно Федеральному закону от 17 марта 1997 года “О внесении дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” в субъектах Российской Федерации — городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в целях сохранения единства городского хозяйства предметы ведения находящихся на их территориях муниципальных образований, в том числе установленные федеральным законом объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов определяются законами субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Однако заявитель просит признать Закон Санкт-Петербурга неконституционным на том основании, что им нарушены права местного самоуправления.

В соответствии со статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Из этого следует, что жалобы граждан и объединений граждан допустимы в целях защиты их конституционных прав и свобод. Поэтому содержащееся в жалобе ТОО “СКАМ” ходатайство о нарушении оспариваемым Законом компетенции местного самоуправления в данном деле не может быть признано допустимым.

4. Заявитель просит признать Закон Санкт-Петербурга от 14 июля 1995 года “О ставках земельного налога в Санкт-Петербурге в 1995 году” не соответствующим Конституции Российской Федерации по содержанию, порядку принятия и введения в действие.

5. Законодательные органы в целях реализации конституционной обязанности граждан платить законно установленные налоги и сборы должны обеспечивать, чтобы законы о налогах были конкретными и понятными. Неопределенность норм в законах о налогах может привести к не согласующемуся с принципом правового государства (статья 1, часть 1 Конституции Российской Федерации) произволу государственных органов и должностных лиц в их отношениях с налогоплательщиками и к нарушению равенства прав граждан перед законом (статья 19, часть 1 Конституции Российской Федерации).

В соответствии со статьей 8 Закона Российской Федерации “О плате за землю” налог на городские (поселковые) земли определяется на основе средних ставок. Средние ставки дифференцируются по местоположению и зонам различной градостроительной ценности территории. Устанавливаемая федеральным законом средняя ставка земельного налога представляет собой важную гарантию прав налогоплательщиков, однако она способна выполнять такую функцию только тогда, когда созданы определенные условия, реально ограничивающие свободу усмотрения законодательных органов субъектов Российской Федерации при исчислении ставок земельного налога. Это предполагает наличие единых правил использования средней ставки налога на земли городов и поселков, в частности при их дифференциации по местоположению и зонам различной градостроительной ценности территории.

Между тем в федеральном законодательстве вообще не содержатся нормативные предписания о порядке расчета — на основе средней ставки — ставок земельного налога, дифференцированных по местоположению и зонам различной градостроительной ценности территории. Нельзя считать допустимым такое положение вещей, когда дифференцированные ставки могут устанавливаться органами местного самоуправления и государственной власти фактически произвольно, так как в силу различных методик расчетов ставок земельного налога средняя ставка лишается какого-либо смысла.

Понятие средней ставки требует единообразного истолкования, что предполагает разработку единых правил расчета на ее основе дифференцированных ставок земельного налога.

6. Статья 57 Конституции Российской Федерации, возлагая на граждан одну из важнейших конституционных обязанностей, а именно обязанность платить законно установленные налоги и сборы, вместе с тем гарантирует им защиту в тех случаях, когда налоги не являются законно установленными либо когда законам, устанавливающим новые налоги или ухудшающим положение налогоплательщиков, придана обратная сила.

Конституционное требование о недопустимости придания обратной силы законам, устанавливающим новые налоги или ухудшающим положение налогоплательщиков, призвано обеспечить устойчивость в отношениях по налогообложению, придать уверенность налогоплательщикам в стабильности их правового и экономического положения. Это требование распространяется как на федеральные законы, так и на законы субъектов Российской Федерации.

Данный Закон принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 21 июня 1995 года, подписан мэром Санкт-Петербурга 14 июля 1995 года и вступил в силу с 1 июля 1995 года (пункт 2 статьи 4). Между тем он был опубликован в приложении к журналу “Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга” № 5 за 1995 год, подписанному в печать 1 августа 1995 года. Исходя из буквального смысла нормы, Закон был введен в действие, а также применен до опубликования, что противоречит статье 15 (часть 3) Конституции Российской Федерации. В Инструктивном письме Государственной налоговой инспекции по Санкт-Петербургу от 7 августа 1995 года № 25-07/6172 было разъяснено, что в связи с тем, что Закон Санкт-Петербурга опубликован уже после наступления первого срока платежа (т.е. после 15 июля), начисление и уплату земельного налога за 1995 год следует производить в соответствии с пунктом 34 инструкции Госналогслужбы Российской Федерации от 17 апреля 1995 года № 29 по применению Закона Российской Федерации “О плате за землю” равными долями в остающиеся до конца года сроки платежей, т.е. 15 сентября и 15 ноября 1995 года.

Как следует из статьи 17 Закона Российской Федерации “О плате за землю”, налоговым периодом земельного налога является год. Следовательно, исчисленный в соответствии с правилами оспариваемого Закона Санкт-Петербурга налог подлежал уплате за налоговый период в целом, т.е. за весь 1995 год, включая и те месяцы, которые предшествовали вступлению данного Закона в силу. Органы местного самоуправления и органы государственной власти вправе устанавливать дифференцированные по местоположению и зонам различной градостроительной ценности территории ставки налога на городские земли, однако это их полномочие не может использоваться для придания законам, ухудшающим положение налогоплательщиков, обратной силы.

На основании изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75 и 100 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации”, Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать положения статьи 2 и пункта 2 статьи 4 Закона Санкт-Петербурга от 14 июля 1995 года “О ставках земельного налога в Санкт-Петербурге в 1995 году”, согласно которым нормам о ставках земельного налога, ухудшающим положение налогоплательщиков, придана обратная сила, не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 54 (часть 2) и 57.

2. Федеральному Собранию Российской Федерации и Правительству Российской Федерации надлежит обеспечить разработку и принятие единых правил расчета средней ставки земельного налога на городские земли и ее использования при дифференциации ставок по местоположению и зонам различной градостроительной ценности территории.

3. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации” настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.

4. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации” настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в “Собрании законодательства Российской Федерации”, “Российской газете”, официальных изданиях органов государственной власти Санкт-Петербурга. Постановление должно быть также опубликовано в “Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации”.

установленный в оспариваемых положениях порядок (механизм) досрочного прекращения полномочий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления имеет чисто процедурный характер и не относится к общим принципам организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, находящимся согласно статье 72 (пункт “н” части 1) Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов; следовательно, такого рода процедуры должны в соответствии со статьей 76 (часть 4) Конституции Российской Федерации определяться не федеральным законом, а законом субъекта Российской Федерации;

вопрос о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Конституции Российской Федерации и иным нормативным правовым актам должен решаться конституционным судом республики, а не верховным судом республики, поскольку в судах общей юрисдикции предусмотренная оспариваемыми положениями судебная процедура не обеспечена процессуально, в частности гражданско-процессуальное законодательство не знает такого акта, как заключение верховного суда республики; данная процедура не согласуется с Конституцией Российской Федерации, ее статьями 12, 72 (пункты “к” и “н” части 1), 76 (часть 4) и 130;

В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий. По смыслу ее статей 130, 131, 132 и 133, Конституцией Российской Федерации и законом устанавливаются права и обязанности местного самоуправления. Согласно статье 15 (часть 2) Конституции Российской Федерации органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Из этого конституционного принципа в его взаимосвязи с другими предписаниями Конституции Российской Федерации, в том числе закрепленными в ее статьях 1(часть 1), 3 (часть 2), 5 (часть 2), 12, 15 (часть 1), 66 (части 1 и 2), 76, 130, 131, 132, 133, вытекает, что деятельность органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления должна соответствовать Конституции Российской Федерации и основанным на ней нормативным правовым актам.

Порядок осуществления этой меры, то есть процедура (процесс), в результате которой только и возможно применение соответствующей санкции (досрочное прекращение полномочий), также включает элементы принципиального характера, которые в данном случае урегулированы в рассматриваемом Федеральном законе (наличие установленных судом нарушений как основание возбуждения вопроса о досрочном прекращении полномочий; обязательный круг субъектов, решающих такой вопрос; необходимость судебной процедуры, наделение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации правом принимать окончательное решение на основе заключения соответствующего суда и др.). В целом процедура (процесс) — судебный порядок решения вопроса, по сути, является принципом, выражает существо оспариваемой нормы, ее глубинное содержание. Как таковая (включая необходимость участия федерального суда как беспристрастного арбитра в решении возникшего конфликта между представительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации и органом местного самоуправления) она во многом предопределяет уровень защищенности конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления.

5. Представитель заявителя указывает на недостаточную процессуально-правовую обеспеченность институтов, предусмотренных пунктом 3 статьи 49 рассматриваемого Федерального закона. Однако данный вопрос (в том числе если речь идет о возможных пробелах в процессуальном законодательстве) не связан с вопросом о соответствии оспариваемых положений Конституции Российской Федерации, в частности ее статьям 12, 72 (пункты “к” и “н” части 1), 76 (часть 4) и 130, на которые ссылается представитель заявителя.

1. Пункт 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления” предусматривает, что в субъектах Российской Федерации, не установивших в своих законах норм, регулирующих порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, муниципальными образованиями являются в соответствии с существующим административно-территориальным делением субъектов Российской Федерации районы, города, районы в городах, имеющих районное деление, поселки, сельские округа (сельсоветы), иные населенные пункты или территории, в которых на день вступления в силу Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” местное самоуправление осуществлялось в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В своем запросе в Конституционный Суд Российской Федерации от 22 января 1997 года заявитель утверждает, что, приняв оспариваемую норму, федеральный законодатель взял на себя функцию определения муниципальных образований, в которых должны быть назначены выборы в органы местного самоуправления, исходя при этом из существующего административно-территориального деления субъектов Российской Федерации; между тем данный вопрос может быть урегулирован только субъектом Российской Федерации, поскольку принятый в соответствии со статьей 72 (пункт “н” части 1) Конституции Российской Федерации Федеральный закон от 28 августа 1995 года “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” относит установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; кроме того, установление муниципальных образований в соответствии с существующим административно-территориальным делением противоречит вытекающему из статьи 131 Конституции Российской Федерации принципу организации местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях и не позволяет учитывать исторические и иные местные особенности и традиции, а также мнение населения при решении данного вопроса. Таким образом, по мнению заявителя, оспариваемая норма не соответствует статьям 72 (пункт “н” части 1) и 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Вопросы местного самоуправления, согласно статье 72 (пункт “н” части 1) Конституции Российской Федерации, относятся именно к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, поэтому их решение не может находиться ни в исключительной компетенции Российской Федерации (осуществляемой на основании статей 71 и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации, ни в исключительной компетенции ее субъектов (реализуемой в соответствии со статьями 73 и 76 (части 4 и 6) Конституции Российской Федерации. В данном случае совместное ведение, которое предполагает разделение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в порядке статьи 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации, означает, что при отсутствии федерального закона субъект Российской Федерации вправе самостоятельно урегулировать соответствующий вопрос; с принятием федерального закона закон субъекта Российской Федерации должен быть приведен в соответствие с ним. В свою очередь, если субъект Российской Федерации не принял закона по вопросу, отнесенному к его компетенции федеральным законодателем в порядке осуществления полномочий, закрепленных статьями 72 (пункт “н” части 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации, то федеральный законодатель в случае необходимости сам может осуществить правовое регулирование в этой сфере. Такое регулирование посредством федерального закона осуществляется в целях реализации конституционных положений о местном самоуправлении и обеспечения предусмотренного статьей 15 (часть 1) Конституции Российской Федерации принципа, согласно которому Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.

4. Согласно статье 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Конкретизируя это положение, Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” определяет, что муниципальное образование — это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная данным Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления (абзац второй пункта 1 статьи 1); местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях; территории муниципальных образований — городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований — устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций (пункт 1 статьи 12).

Никакого иного порядка определения территорий местного самоуправления, формирования муниципальных образований в Тульской области не установлено. Согласно части второй статьи 5 Устава (Основного Закона) Тульской области вопросы административно-территориального устройства области решаются в порядке, установленном законодательным актом Тульской области; при этом в состав области входят районы, города областного и районного подчинения, поселки, сельские и иные населенные пункты. В соответствии со статьей 70 Устава местное самоуправление осуществляется в пределах территорий, определенных областной Думой: в городских, районных, сельских поселениях, а также иных территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

Стороны, направившие запросы в Конституционный Суд Российской Федерации, считают, что данные положения Закона Удмуртской Республики, а также производные от них и конкретизирующие их положения статей 2 (части вторая и третья), 6, 8, 9, 12, 13, 16, 18, 19, 20, 21 и главы IV “Заключительные и переходные положения”, определяющие порядок формирования, полномочия и организацию работы представительных и исполнительных органов государственной власти района, города, района в городе, выходят за рамки компетенции субъектов Российской Федерации, которые не вправе создавать представительные и исполнительные органы государственной власти в городах, районах, а могут создавать лишь структурные подразделения исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации; нарушают право граждан на осуществление местного самоуправления, закрепленное в статьях 130, 131, 132, 133 Конституции Российской Федерации; ограничивают распространение местного самоуправления на территориях, определенных статьей 131 Конституции Российской Федерации; лишают местное самоуправление в районах и городах гарантий, установленных Конституцией Удмуртской Республики и законодательством Удмуртской Республики; противоречат требованиям Конституции Российской Федерации, определившей, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Согласно Конституции Российской Федерации государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (статья 11, часть 2). При этом система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (статья 77, часть 1).

3. Установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72, пункт “н” части 1 Конституции Российской Федерации). Статья 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации предусматривает, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Однако федеральный законодатель до сих пор не урегулировал вопрос об установлении общих принципов организации системы органов государственной власти и об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти, как это предусмотрено статьями 72 (пункт “н” части 1), 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

4. Из статей 5 (часть 3), 11 (часть 2), 66 (часть 1), 67 (часть 1), 72 (пункт “н” части 1), 73, 76, 77, 78 Конституции Российской Федерации следует, что входящая в состав Российской Федерации республика (государство) осуществляет принадлежащую ей власть на всей своей территории и для осуществления этой власти сама устанавливает систему представительных и исполнительных органов государственной власти.

Поэтому система органов государственной власти Удмуртской Республики как субъекта Российской Федерации может включать в себя как высшие органы власти, так и территориальные органы, в том числе органы соответствующих административно-территориальных единиц, предусмотренных административно-территориальным устройством Удмуртской Республики.

По тем же основаниям не соответствуют Конституции Российской Федерации положения статей 2 (части вторая и третья), 6, 8, 9, 12 (часть первая), 13 (пункт “в”), 16 (часть четвертая), 18, 19 (часть первая), 20, 21 (части третья, пятая, шестая), главы IV (пункты 2 и 4) оспариваемого Закона, регламентирующие статус представительных и исполнительных органов государственной власти района в городе и города, входящего в район (то есть города районного подчинения), их должностных лиц.

5. В соответствии со статьей 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

Район, непосредственно входящий в состав республики, может включать в себя ряд городских и сельских поселений, каждое из которых согласно статье 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации имеет право быть муниципальным образованием и наделяется всеми правами, предусмотренными ее статьями 130, 131, 132. При таких обстоятельствах обязательное наделение района правами муниципального образования означало бы, что городские и сельские поселения, входящие в состав района, такое право вопреки статье 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации утрачивают и становятся лишь подразделениями данного муниципального образования, что не приближало бы органы местного самоуправления к населению, а, напротив, отдаляло бы их от него.

Государственный Совет как законодательный орган Удмуртской Республики, предусматривая указанное выше изменение видов самоуправляющихся территорий (районов и городов республиканского подчинения), не вправе без учета мнения населения соответствующих самоуправляющихся территорий прекратить сроки полномочий уже избранных и действующих представительного и исполнительного органов местного самоуправления. Без такого учета мнения населения нормами закона, в соответствии с которыми районы и города республиканского подчинения перестают быть самоуправляющимися единицами, был неправомерно прекращен срок полномочий представительных и исполнительных органов местного самоуправления, и тем самым было нарушено закрепленное статьей 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Отсюда следует, что полномочия органов самоуправления районов и городов республиканского подчинения не могли быть прекращены досрочно без учета мнения населения на основаниях и в формах, предусмотренных законами Удмуртской Республики, принятыми в соответствии с Конституцией Российской Федерации. В данном случае, когда были проведены выборы в соответствующие органы муниципальных образований, наиболее адекватной формой учета мнения населения, по смыслу статьи 130 (часть 2) Конституции Российской Федерации, является референдум. Референдум во всяком случае должен быть проведен по требованию населения в соответствии с действующим законодательством и уставом муниципального образования. Если такое требование не заявляется, для досрочного прекращения полномочий достаточно решения соответствующих выборных органов местного самоуправления.

Таким образом, оспоренная в запросе глава IV “Заключительные и переходные положения” рассматриваемого Закона не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статье 12, в той мере, в какой органы самоуправления района, города фактически включаются в систему органов государственной власти, а именно поскольку данные положения предусматривают: создание объединенных Советов депутатов на переходный период (пункт 2, абзац 1); превращение глав администраций муниципальных образований в государственных должностных лиц, а также их назначение и освобождение от должности органами государственной власти Удмуртской Республики (пункт 2, абзац 2).

Согласно статье 21 данного Закона глава администрации района, города назначается и освобождается от должности Президиумом Государственного Совета Удмуртской Республики по представлению Председателя Правительства Удмуртской Республики и согласованию с Советом депутатов района, города (часть вторая); заместители главы администрации назначаются на сессии соответствующего представительного органа по представлению главы администрации по согласованию с Правительством Удмуртской Республики (часть седьмая); в соответствии со статьей 13 (пункт “к”) к ведению Совета депутатов относится согласование кандидатуры на должность главы администрации, ходатайство об освобождении главы администрации от занимаемой должности. Статьей 8 (часть вторая) Закона предусмотрено, что органы государственной власти Удмуртской Республики вправе отменить акты Советов депутатов района, города и администрации района, города, принятые с превышением их полномочий или нарушающие права и свободы граждан, а также не имеющие достаточного финансового, материально-технического обеспечения.

Глава администрации возглавляет администрацию района, города, которая является исполнительным органом государственной власти соответствующей административно-территориальной единицы. Глава администрации, равно как и его заместители являются должностными лицами самостоятельного исполнительного органа государственной власти именно данной административно-территориальной единицы, а не должностными лицами структурного подразделения вышестоящего (республиканского) органа власти. В соответствии со статьями 5 (часть 3) и 10 Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе принципов разделения властей, а также разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти различного уровня и их самостоятельности в пределах их полномочий. Поэтому назначение и освобождение от должности главы администрации и его заместителей не может быть отнесено к компетенции органов государственной власти Удмуртской Республики, как несовместимое с указанными положениями.

8. Согласно Федеральному конституционному закону “О Кон-ституционном Суде Российской Федерации” правом на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле (статья 96, часть первая), и жалоба допустима, если закон применен или подлежит применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон (статья 97, пункт 2).

8. Признать положения главы IV Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года “О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике” не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статье 12, в той мере, в какой органы самоуправления района, города фактически включаются в систему органов государственной власти, а именно поскольку данные положения предусматривают: создание объединенных Советов депутатов на переходный период (пункт 2, абзац 1); превращение глав администраций муниципальных образований в государственных должностных лиц, а также их назначение и освобождение от должности органами государственной власти Удмуртской Республики (пункт 2, абзац 2).

10. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации” настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в “Собрании законодательства Российской Федерации”, “Российской газете”, официальных изданиях органов государственной власти Удмуртской Республики. Постановление должно быть также опубликовано в “Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации”.

---

МОНФ-2000г.