Заключение

Проведенный анализ разработки и реализации программно-целевого метода в практике регулирования и прогнозирования территориального развития Российской Федерации показал, что к настоящему времени этот метод занял прочное место в системах государственного управления. В числе 171 федеральной целевой программы, насчитываемой на конец июля 1999 года, 65 программ, или 38%, относятся к региональным программам. Однако по бюджетным назначениям 1999 года на них приходится лишь 13,1% от общего финансирования федеральных программ (на 2000 год соответственно 10,1%). При этом следует учитывать, что во многих федеральных программах общеэкономического и отраслевого направления имеются развернутые региональные разделы, по которым также идет финансирование из федерального бюджета.

Если при этом дополнительно учесть многочисленные работы по региональному программированию, которые разворачиваются во многих регионах — от уровня субъекта Федерации до отдельных муниципальных образований (и городов), то следует признать, что этот метод оказался вполне работоспособным для современных условий формирования системы государственного управления и местного самоуправления при господствующих рыночных отношениях.

Однако внедрение методов регионального программирования в практику работы исполнительных органов власти на всех территориальных уровнях государственного управления и местном уровне проходило в сложных экономических условиях, которые, несомненно, сказались на результативности программного метода. В их числе:

• обширный и глубокий экономический кризис на фоне резкого падения производства, потери конкурентоспособности отечественного производителя, резкого снижения уровня жизни практически всех слоев населения;
• резкое сокращение материальных и финансовых возможностей государства по проведению активной структурной политики (вопреки сложившейся тенденции “утяжеления” отраслевой структуры и “вымывания” наукоемких продуктов среди отечественной продукции, включая и производимую на предприятиях ВПК);
• кризис бюджетной, налогово-кредитной и инвестиционной политики государства на фоне глубоких инфляционных процессов, роста внешнего и внутреннего государственного долга, “долларизации” нашей экономики и завышенных требований внешних инвесторов к работе на внутреннем российском рынке;
• нарастание резких различий в уровнях социально-экономического развития регионов на фоне сокращения межрегиональных производственно-экономических связей, нарастания тенденций к региональному экономическому, а в ряде случаев и политическому сепаратизму, обострению в ряде регионов межэтнических конфликтов;
• резкое сокращение возможностей государства по проведению неотложных мер государственной поддержки кризисных, депрессивных и отсталых регионов, регионов со сложными природно-климатическими и транспортными условиями, особенно на Крайнем Севере, а также регионов, имеющих важное геостратегическое значение;
• сохранение на высоком уровне расходов на преодоление последствий стихийных бедствий и техногенных катастроф, обострившихся на фоне непрерывного “старения” основных производственных фондов, отсутствия резервных мощностей и потери устойчивости в работе отечественных топливно-энергетических и электроэнергетических систем.

Все это, несомненно, оказывало негативное влияние на масштабы работы по разработке, финансированию и реализации конкретных программ. Особое значение при этом имела фактическая потеря, начиная с 1997 года, возможности устойчивого финансирования программных мероприятий федерального уровня в соответствии с принятыми решениями. Поиск дополнительных путей финансирования региональных программ, помимо бюджетных источников, не всегда приводил к положительным результатам на фоне кризисного положения большинства предприятий, в том числе и градообразующих.

Состояние законодательно-правовых основ регионального программирования, рассматриваемое в отчете по территориальным уровням управления, характеризуется следующим:

а) на федеральном уровне — разработанный комплекс нормативно-правовых документов, регламентирующих разработку и реализацию федеральных целевых программ, ориентирован преимущественно на формирование отраслевых и функциональных программ без учета специфики территориальных программ. Так, например, не определен дифференцированно сам предмет использования программного метода применительно к различным уровням территориального управления, имея в виду, что речь при этом идет о выполнении стратегических задач реформирования региональной экономики.

Как известно, на разработку и реализацию территориальных программ существенное влияние оказывают значительные природно-географические, историко-культурные и социально-экономические различия регионов, особенности размещения природного, трудового и экономического потенциалов страны и регионов, характер расселения населения, степень участия регионов в территориальном, в том числе международном разделении труда, уровень социально-экономического развития, социально-демографические, национально-этнические, миграционные факторы и др. Это требует подготовки полноправного регионального сектора в составе имеющейся правовой базы разработки и реализации целевых программ;

б) оценивая сложившуюся ситуацию в региональном программировании как на уровне регионов — субъектов Федерации, так и на уровне муниципалитетов, следует отметить, в первую очередь, негативные последствия нормативно-правового вакуума в обеспечении разработки и реализации целевых программ данных уровней (большинство региональных нормативных документов или копируют федеральные или носят достаточно формальный характер). К числу данных последствий относится и непомерное разрастание количества “программ” на всех уровнях территориального управления, и неподготовленность кадров, и несоответствие содержания “программ” основным принципам программного метода.

Острота ситуации обусловлена, в частности, тем, что в условиях преодоления кризисных явлений и обеспечения последующего перехода к устойчивому развитию программный метод является одним из важнейших инструментов осуществления региональной экономической политики

Дифференциация условий осуществления программ для различных уровней управления и различных территорий, естественно, предполагает (при неизменности принципов программного метода для всех сфер и уровней его применения), дифференциацию механизмов реализации программ для различных уровней территориального управления. Это должно быть отражено в нормативно-правовом обеспечении регионального программирования.

Наряду с названными проблемными моментами, в качестве позитивных следует отметить творческий подход отдельных регионов к использованию программно-целевого метода на практике для решения наиболее острых региональных проблем. Данный опыт, несомненно, заслуживает внимательного анализа и использования в процессе совершенствования нормативно-правовых основ регионального программирования .

Проведенный анализ разработки, финансирования и реализации региональных программ развития экономики и социальной сферы показал, что до настоящего времени сохраняются серьезные трудности при решении организационных и финансовых вопросов регионального программирования.

В особенности это касается вопросов фактического выделения финансовых средств из федерального бюджета на реализацию программ. К сожалению, в последние годы недофинансирование региональных программ приняло хронический характер.

Положение не спасает рост расходов на программы из региональных бюджетов и постоянный поиск новых источников внебюджетных ресурсов. Во все постановления Правительства Российской Федерации последних лет, посвященные утверждению ФЦПРР или совершенствованию работы с целевыми программами, как правило, включалось положение об активизации работы по привлечению внебюджетных источников финансирования. Однако в условиях экономического кризиса, особенно в условиях неустойчивости российской финансово-кредитной системы, результаты этой работы чаще всего весьма ограниченны.

В результате, если теоретически программно-целевой метод призван содействовать преодолению кризисных процессов в экономике регионов благодаря решению задач структурной перестройки региональной экономики, то практически к 1999 году вся сложившаяся система экономического, в том числе регионального программирования страны, постепенно “вползла” в собственный кризис, который характеризуется:

- “перепроизводством” федеральных целевых программ, особенно региональных, не обеспеченных достаточным и равномерным в течение года финансированием из федерального бюджета. Характерно, что задания по финансированию программ и в целом не выполняются (особенно в первом полугодии);

- систематическим невыполнением утвержденных программ, в том числе в части реализации приоритетных инвестиционных проектов общефедерального и крупного межрайонного значения;

- постепенной утратой большинством ФЦПРР собственного инвестиционного потенциала, целевым образом направленного на решение задач структурной перестройки экономики и социальной сферы регионов. Это соответствует общей тенденции сокращения удельного веса государственных инвестиций в структуре затрат на целевые программы. Только за 1997-1999 годы удельный вес этих инвестиций в общем объеме финансирования всех федеральных программ сократился с 30% до 17%, тогда как удельный вес затрат по статье “Прочие нужды” возрос с 53% до 68% (расчет выполнен по данным о бюджетных назначениях).

Наибольший общественный резонанс имеют, несомненно, федеральные целевые программы развития регионов, так как их реализация связана непосредственно с решением актуальных проблем развития конкретных субъектов Федерации. Анализ, однако, показал, что большинство утвержденных федеральных программ относится к числу слаборазвитых и недостаточно развитых регионов, тогда как развитые регионы в минимальной степени вовлечены в процесс регионального программирования. В результате в существенной степени утрачена структуроопределяющая целевая функция федеральных региональных программ с точки зрения совершенствования территориальных хозяйственных пропорций и рационального размещения производительных сил в России. Во многих случаях реализация программных мероприятий не содействует наращиванию экономического потенциала регионов и росту экономической освоенности территории, а помогает только снизить темпы падения производства либо стабилизировать масштабы производства, сохранить в какой-то степени достигнутый уровень освоенности и заселенности территории.

Анализ практики финансирования и реализации целевых региональных и локальных программ, принятых на уровне органов государственного управления субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, также показывает ее неоднозначность. Прежде всего, пока еще довольно ограничено число субъектов Федерации, на территории которых программными методами эффективно решаются актуальные проблемы регионального развития (Чувашская Республика, Самарская, Саратовская, Новгородская, Свердловская области и др.), хотя попытки использовать программно-целевой метод для решения региональных и муниципальных проблем предпринимаются повсеместно. Однако зачастую “программами” называются документы, по существу программами не являющиеся, а представляющие собой текущий или перспективный план деятельности администрации того или иного территориального уровня в рамках выполнения ею своих повседневных функциональных обязанностей.

Это обусловлено: укоренившимися традициями административно-командной системы, когда разработка программы рассматривалась как возможный способ получения дополнительных бюджетных ресурсов от вышестоящего уровня (помимо поступающих по линии обычных межбюджетных отношений между центром и регионами, например, перечисления трансфертов); недостаточностью нормативно-методического обеспечения практического использования программно-целевого метода.

Наиболее часто встречающимися погрешностями в практике использования программно-целевого метода являются:

• недостаточность обоснования необходимости применения программно-целевого метода для решения конкретной социально-экономической проблемы;
• отсутствие эффективной системы управления программой со стороны головного исполнителя программы и системы контроля со стороны государственного заказчика программы. Об этом говорят, например, неоднократные факты срыва представления в Минэкономики России годовых и квартальных отчетов о ходе выполнения программ.

Вместе с тем в практике использования программно-целевого метода на уровне субъектов Федерации и муниципалитетов имеются примеры квалифицированного и творческого использования программного метода для решения региональных и муниципальных проблем (технополис “Заречный”, программы Самарской области, города Великого Новгорода). Данный опыт, несомненно, заслуживает изучения и использования в деятельности администраций других регионов и муниципалитетов.

Давая оценку состоянию правового и организационного обеспечения разработки и реализации программ в сфере градостроительства, необходимо отметить следующее.

На федеральном уровне определен общий порядок разработки целевых программ, в законах об инвестиционной деятельности установлены правовые и экономические основы инвестиционной деятельности, которыми необходимо руководствоваться при разработке градостроительных программ разного уровня. В Градостроительном кодексе установлены градостроительные требования к разработке программ, обозначены наиболее значимые и сложные объекты, которые, очевидно, должны быть объектами разработки градостроительных программ.

Соответственно в целом можно говорить о том, что правовая база для разработки градостроительных программ существует. Вместе с тем требуют правового обеспечения следующие аспекты рассматриваемой проблемы: градостроительные программы как инструмент реализации прогнозной градостроительной документации и, в первую очередь, генеральных планов; требования к разработке градостроительных разделов в составе социально- экономических программ.

По результатам анализа разработки градостроительных программ можно сделать следующие выводы:

• при осуществлении крупных градостроительных программ для интеграции всех мероприятий в единую систему необходима координация межотраслевой и внутриотраслевой деятельности путем сочетания линейно-функциональных и горизонтальных форм управления на основе создания программно-целевых структур;
• трансформация системы управления градостроительными программами должна осуществляться с учетом формирования специальных организационных структур, обеспечивающих участие населения в проведении реконструкции;
• в условиях развития рыночной экономики механизм реализации градостроительных программ должен основываться на рациональном сочетании централизованных и нецентрализованных форм управления. В зависимости от масштаба и характера градостроительных программ степень участия муниципальных органов управления в реализации программ может быть разной;
• основной задачей финансового планирования градостроительных программ является не только целевое планирование бюджетных средств, но и применение экономических регуляторов (налогов, цен, субсидий, кредитов).

В том же плане можно говорить о наличии общей правовой базы для разработки земельных программ. Однако до настоящего времени не принят новый Земельный кодекс Российской Федерации. Правовую основу земельных отношений в настоящее время представляют указы Президента Российской Федерации. Указы в большинстве своем носят характер политических документов и содержат отдельные противоречия, что позволяет трактовать их на местах неоднозначно.

До сих пор не принят один из основополагающих законов – “Закон о государственных и муниципальных землях”. В условиях правового вакуума на федеральном уровне правовая база начинает разрабатываться на уровне субъектов Федерации. Ряд областей уже приняли свои законы “О земле” (Саратовская, Самарская области).

Специальные правовые акты, регулирующие разработку программ в области землепользования, отсутствуют как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. На уровне субъектов Федерации не разработан порядок реализации принятых ими правовых актов в области землепользования. В свете вышеизложенного видно, что в настоящее время достаточной правовой базы для разработки специальных программ землепользования и решения вопросов землепользования в составе региональных целевых программ еще не существует.

Что касается практики действия программ в области землепользования, можно сформулировать следующие выводы:

• на этапе, предшествующем составлению программ, или на начальном этапе разработки программы должна разрабатываться концепция решения соответствующей проблемы. Программные мероприятия рекомендуется определять с учетом оценки реальных возможностей решения проблем. Это позволит правильно наметить приоритеты и сконцентрировать ресурсы на решении первостепенных задач. В разработке и обсуждении концепции должны принимать участие все заинтересованные организации;
• для повышения обоснованности программ должна быть увеличена стоимость научных и экспериментальных исследований до 10% от стоимости разработки программ;
• необходимо повысить надежность источников финансирования. Это означает, что в современных условиях нереально делать основной упор на бюджетное финансирование, необходимо широкое привлечение внебюджетных форм финансирования, в том числе с привлечением средств землепользователей;
• необходимо более тщательно прорабатывать вопросы реализации программ, включая четкое распределение полномочий органов, ответственных за выполнение определенных разделов программы.

Таким образом, имеющийся опыт разработки и реализации федеральных программ в области градостроительства и земельных отношений подсказывает, что с их помощью в регионах постепенно создаются необходимые условия формирования экономической среды, содействующей развитию региональных систем производства и расселения, углублению земельных отношений. В результате именно на уровне отдельных муниципальных образований или групп муниципальных образований создаются благоприятные условия для интеграции соответствующих программных документов. На практике это ведет к обогащению содержания региональных программ местного самоуправления, приобретающих более комплексный характер.