Главная     Предыдущая     Оглавление     Следующая     Скачать в zip

 

Свойства муниципального образования как социально-экономической системы

Васильев А.А., старший преподаватель

кафедры  управления  и маркетинга

Многие проблемы управления социально-экономическими процессами, происходящими в муниципальном образовании, могут и должны решаться с помощью системного подхода, общей теории систем и системного анализа. Овладение системными знаниями и их практическое применение в муниципальном управлении составляет основу научного подхода к принятию решений на муниципальном уровне. Они составляют фундамент современной методологии изучения и управления сверхсложными объектами, которыми являются муниципальные образования.

Система (греч. – «составленное из частей», «соединение», от «соединяю, составляю») – объективное единство закономерно связанных друг с другом предметов, явлений, а также знаний о природе и обществе (БСЭ. Т.39. С 158.). В системе действуют другие законы, нежели в окружающей среде, законы, определяющие ее функционирование. Задача заключается в том, чтобы установить совокупность элементов, которые подчиняются этим законам.

Системный подход – это общенаучная концепция, реализующая системность в принципах и методах решения сложных проблем муниципального управления. Подход к решению проблем муниципального управления – это способ обоснования методологии решения, он является первым шагом к решению существующих проблем. При системном подходе сложная задача не разделяется на части, а напротив, сознательно расширяется и усложняется, пока не будут учтены все существенные взаимосвязи.

Общая теория систем (по Л. фон Берталанфи) – фундаментальная наука, охватывающая всю совокупность проблем, связанных с исследованием и конструированием систем. Она формирует методологические основания как системного подхода в целом, так и теоретическую базу системного анализа муниципального образования и управления.

Системный анализ – это взаимосвязанное и комплексное рассмотрение всех вопросов, относящихся не только к организации, функционированию и ликвидации муниципальных образований, но и к методам руководства всеми этими этапами с учетом правовых, экономических, природно-географических, политических и других аспектов.

Системный анализ нацелен на решение конкретных задач управления муниципальным образованием. Идеи и принципы системного подхода к теории муниципального управления находят в системном анализе свое конкретное, предметное выражение. Применительно к исследованию проблем принятия решений в муниципальном управлении задачи системного анализа состоят в разработке методов содержательного и формального системного описания объектов управления, выявлении закономерностей их функционирования и развития, построении системной теории и практических методов управления этими объектами. Это означает, что системный анализ должен реализовывать основные функции  теории муниципального управления как науки – описательную (что это?), объяснительную (как действует?) и предсказательную (как  и куда развивается?).

Социально-экономическая система (СЭС) – это любое социально-экономическое образование, в нашем случае муниципальное, обладающее определенной свободой выбора формы деятельности  и представляющее собой единую организационную структуру, элементы которой взаимосвязаны и совместно функционируют для достижения общей цели.

Социально-экономические системы относятся к классу искусственных, организационных систем, т.е. организаций, созданных и управляемых людьми, где люди составляют главный и определяющий компонент. Любой уровень и любой элемент социально-экономической организации местного сообщества, от муниципального образования в целом, до отдельной социально-экономической единицы, например, микрорайона или муниципального предприятия все они являются социально-экономическими системами (СЭС).

Муниципальные образования можно отнести к динамичным системам – они являются постоянно изменяющимися системами. Всякие изменения, происходящие в них, называются процессом. Они являются вероятностными системами – их функционирование может быть предсказано с определенной степенью вероятности на основе изучения их прошлого.

Ключевым понятием теории систем и определяющим свойством любой системы является ее целостность. Первичность целого – основной постулат теории систем. В целостной системе - муниципальном образовании, отдельные его части - транспорт, связь, ЖКХ функционируют совместно, составляя в совокупности процесс функционирования системы - муниципального образования как целого. Каждый элемент муниципального образования может рассматриваться только в его связи с другими его элементами. Но в свою очередь, функционирование муниципального образования не может быть сведено к функционированию отдельных его элементов. Совместное функционирование разнородных взаимосвязанных элементов муниципального образования порождает новое его функциональное свойство, не имеющее похожего в свойствах составляющих его элементов. Это означает, что свойство муниципального образования не сводится к сумме свойств составляющих его элементов и вывода свойств целостной системы из свойств элементов - неаддитивность. Это имеет принципиальное значение для понимания природы муниципального образования не только как муниципального хозяйства, но и как территориального сообщества и даже - территориальной корпорации.

Всем социально – экономическим образованиям свойственна целостность. Местное сообщество и все его составляющие элементы представляют собой единство многообразия форм, направлений деятельности, организационных структур и т.п. в материальной и духовной жизни (властные структуры, бизнес и общественные организации). Все эти составляющие элементы существуют, поскольку существует само сообщество как целое.

В понимании целостности муниципального образования важным моментом является характер его отношений с другими системами (государство, субъект федерации), составляющими в совокупности окружающую среду, частью которой является и само муниципальное образование. Муниципальное образование является относительно независимым от окружающей среды, откуда следует, что оно реагирует на воздействие окружающей среды и развивается (советы ® муниципалитеты), но при этом сохраняет качественную определенность и свойство (как местное самоуправление), отличающее его от других систем (государственного и регионального управления).

Специфика системного исследования муниципального образования связана не усложнением методов анализа, а с выдвижением нового подхода и направления, которые выражаются в стремлении построить его целостную картину следующим образом.

Во-первых, при исследовании муниципального образования как системы, описание его подсистем и элементов не носит самодовлеющего характера, поскольку подсистема или элемент описываются не сами по себе, а с учетом их места в муниципальном образовании.

Во-вторых, исследование муниципального образования оказываются, как правило, неотделимы от исследования условий его функционирования.

В-третьих, источник преобразований муниципального образования или его функций находится в самом муниципальном образовании, т.к. оно является не просто системой, а самоорганизующейся системой.

Важнейшей характеристикой муниципального образования, как целостной системы является его структура. Под структурой понимается совокупность элементов и связей, определяющих внутреннее строение и организацию муниципального образования как целостной системы (микрорайоны и районы в городе, структура местной власти). При таком рассматривании муниципального образования структура выступает, как способ описания его организации. Структуризация определяется внутренними свойствами муниципального образования, исходя из его параметров, и отражает реальную организацию в определенном виде и с необходимой степенью подробности. Структура динамична по своей природе, ее эволюция во времени и пространстве отражает процесс развития подсистем муниципального образования (приватизация, муниципализация, поглощение малых поселений).

С точки зрения системного анализа, можно рассматривать различные элементы муниципального образования и их связи. Здесь открывается возможности поиска  всевозможных внутренних отношений частей и целого в соответствии с теми или иными заданными условиями исследований. Отсюда возникают множественность системного подхода, возможность рассмотрения муниципального образования в качестве различного набора систем. Структура невозможна вне системы, равно как и система в своей основе всегда структурна. Но нельзя отождествлять понятия система и структура. Если под структурой понимается совокупность взаимосвязанных элементов, качественная природа которых не учитывается, и главное внимание направлено на их связи, то под системой - объект в целом со всеми присущими ему внутренними и внешними связями и качествами.

С понятием структуры тесно связано понятие элемент. Можно утверждать, что в общем случае элемент не может быть описан вне его функциональных характеристик: с точки зрения системы важно в первую очередь не то, каков состав элемента, а то, что делается, чему служит элемент в структуре целого. В системе, представляющей органическое целое, элемент и определяется, прежде всего, по его функции как минимальная единица, способная к относительно самостоятельному осуществлению определенных функций. Под элементом понимается наименьшее звено в структуре муниципального образования, внутреннее строение которого не рассматривается на выбранном уровне анализа. В соответствии со свойством иерархичности любой элемент сам является системой, но на выбранном уровне анализа он характеризуется только своим целостным свойством (структурные подразделения органов муниципального управления, муниципальные предприятия и т.п. –  их структура и функции, цели и задачи).

Связующим структуры и элемента является понятие связь. Выявление связей позволяет познавать предметы не непосредственно, а косвенно, через другие предметы, находящиеся с ними  в той или иной связи. Связи бывают различные: взаимодействия (координации), свойства, объектов, строения, функционирования и управления. Особый вид связей взаимодействия составляют связи между отдельными людьми (к примеру, муниципальными служащими), а также между отдельными коллективами (муниципальных и коммерческих предприятий и организаций) и социальными системами в муниципальном образовании. К ним можно отнести властные, финансовые, информационные, организационные и другие связи. Любой закон природы и общества – это есть внутренняя, устойчивая, существенная связь и взаимная обусловленность явлений. Нет связи – нет закона или закономерности!

Важным свойством муниципального образования является бесконечность, т.е. невозможность его полного описания конечным числом всех качественных и количественных параметров. Муниципальное образование, может быть представлено бесконечным числом структурных и функциональных элементов и подсистем, отражающих политические и экономические, научно-производственные, социально-культурные, экологические и демографические стороны жизни  сообщества, его институтов и отдельных организаций.

Из свойства бесконечности описания муниципального образования следует его иерархичность, которая означает, что каждый его элемент в свою очередь может рассматриваться, как целостная система (население, природно-географическая среда, градообразующая база и жизнеобеспечивающая система), элементы которой также могут быть представлены, как системы (жизнеобеспечивающая: ЖКХ, образование, здравоохранение и т.д.), а с другой стороны, любая система лишь компонент системы высшего уровня (муниципальное управление составная часть управления регионом).

Целостность, структура, элемент, связь, бесконечность и  иерархичность являются системообразующими понятиями общей теории систем и являются основой системного представления субъектов и объектов муниципального управления.

Системообразующие свойства муниципального образования должны быть дополнены специфическими свойствами организационных систем, к которым оно принадлежит.

Муниципальному образованию, как        организационной системе свойственна непрерывность функционирования. Оно существует, пока функционирует. Социально-экономические, как и другие процессы непрерывны и не могут быть остановлены, иначе муниципальное образование прекратит свое  существование (исчезновение населенных пунктов, преобразование муниципальных образований). Все процессы в муниципальном образовании, как в живом организме, взаимообусловлены. Функционирование частей определяют характер функционирования целого, и наоборот. Функционирование муниципального образования связано с его непрерывным изменением. Жизнедеятельность муниципального образования представляет собой постоянное развитие, которое отражается в непрерывной функциональной и структурной перестройке системы муниципального управления, его подсистем и отдельных элементов.

Эволюция муниципального образования определяется одним из важнейших свойств социальных систем – способностью к саморазвитию. Внутренним источником саморазвития является непрерывный процесс возникновения и разрешения противоречий (доходы - расходы, представительная - исполнительная власти, выборы и др.). Противоречия, как движущая сила развития сообщества, возникают из многообразия потребностей и интересов населения, многообразия культур, форм и видов собственности и других сфер муниципального образования. Развитие связано с усложнением системы муниципального управления, т.е. с увеличением ее внутреннего многообразия (муниципальный менеджмент, ТОС и другие направления).

Искусственное ограничение многообразия ведет к застою в развитии и, в конечном счете, к деградации муниципальной системы (однопартийная система, автократия). Для каждого этапа развития муниципального образования существует свой уровень необходимого многообразия, который обеспечивает дальнейшее его развитие. Многообразие в сообществе определяется уровнем свободы людей в политической, экономической, социальной, культурной и других сферах муниципального образования. Многообразие – это главный закон общественного развития, и политики должны его учитывать как абсолютный принцип деятельности на любом уровне управления обществом (федеральном, региональном и муниципальном).

Муниципальному образованию свойственна целенаправленность, это означает, что оно обязательно должно иметь цели своего развития и двигаться в направлении этих целей. Сознательная организация целенаправленного функционирования муниципального образования и его элементов называется управляемостью. С помощью управления и самоуправления сообщество определенным образом организует свое внутреннее многообразие, создавая, политические, экономические, социальные, культурные и другие общественные структуры и направляет их деятельность в соответствии с определенными целями своего развития. В процессе жизнедеятельности муниципальное образование с помощью целенаправленного управления разрешает постоянно возникающие противоречия и реагирует на изменения внутренних и внешних условий. В соответствии с изменяющимися условиями оно меняет свою структуру, корректирует цели развития и содержание деятельности подсистем и элементов, т.е. происходит целенаправленная самоорганизация муниципального образования, которая на практике реализует его способность к саморазвитию. Чем адекватней и быстрее муниципальное образование реагирует на изменения внутренних и внешних условий, т.е. чем выше ее адаптивные свойства, тем совершеннее механизм самоорганизации и, следовательно, выше эффективность управления.

Одной из основных функций самоорганизации муниципального образования является сохранение в процессе эволюции его качественной определенности. Способность к сохранению качественной определенности при изменении структуры муниципального образования и функций его элементов называется устойчивостью. Устойчивость муниципального образования связана с его стремлением к состоянию равновесия, которое предполагает такое функционирование элементов, при котором обеспечивается наивысшая эффективность деятельности местной администрации, соответствующая целям развития. Муниципальное образование, как устойчивая система постоянно находится в состоянии динамического равновесия, оно непрерывно колеблется относительно положения равновесия, что является не только ее специфическим свойством, но и условием непрерывного возникновения противоречий как движущих сил эволюции. Например, противоречия между доходами и расходами бюджета определяет тенденции эволюции муниципального образования в целом и отдельных сфер жизнедеятельности населения.

Устойчивость муниципального образования обеспечивается такими элементами самоорганизации, как дифференциация и лабильность. Дифференциация – это стремление муниципального образования к структурному и функциональному разнообразию элементов, которые обеспечивают не только условия возникновения и разрешения противоречий, но и определяют его способность быстро приспосабливаться к меняющимся условиям. Помимо существующих муниципальных организаций и предприятий часть муниципальных функций могут выполнять как коммерческие структуры, так и общественные организации. Больше многообразия  – выше устойчивость, и наоборот. Лабильность означает подвижность функций элементов структуры при сохранении устойчивости системы в целом. В зависимости от политической и экономической ситуации меняется устав муниципального образования с перераспределением полномочий и функций трех основных элементов муниципальной власти - представительного и исполнительного органов, и главного должностного лица.

Дифференциация и лабильность в сочетании с иерархической структурой управления образует механизм адаптивности муниципального образования, определяющий его развитие и устойчивость.

Управление муниципальным образованием всегда происходит в условиях неопределенности, которая определяется двумя главными его свойствами.

Первое - это принципиальная неопределенность развития муниципального образования, заложенная в его природе, вследствие частой смены администрации и других факторов. Конкретный путь эволюции муниципального образования относителен. Можно прогнозировать только общее направление развития, содержащее различные траектории. Эта неопределенность всегда присутствует при принятии решений в местных органах.

Вторым свойством является неполная наблюдаемость процессов функционирования муниципального образования. Многие политические, социальные, экономические и другие процессы вообще не поддаются прямому наблюдению и о них можно судить только косвенно, по некоторым конечным результатам. Большинство процессов не имеют количественной меры и определяются только качественными категориями (влияние отдельных лиц, с учетом их рейтинга, на процессы в муниципальном образовании). Дискретно наблюдаемой является также часть социально-экономических процессов, хотя существует их количественная характеристика, например статистика, но она не дает полного представления о происходящих явлениях, да и к тому же, дает запаздывающую информацию о происходящих  процессах. Неопределенность развития муниципального образования и неполная наблюдаемость происходящих в нем процессов составляют основные проблемы информационного обеспечения принятия решений в местных органах и, да и не только в них.

СЭС, как сложные системы классифицируют по степени их взаимодействия с внешней средой, т.е. с более широкой системой.

Изолированные системы не имеют связи с внешней средой.

Закрытые системы испытывают влияние внешней среды, но обратного влияния не оказывают (как СССР с его железным занавесом).

Открытые системы взаимодействуют с внешней средой, обмениваясь веществом, энергией и информацией.

Все муниципальные образования являются открытыми системами.

Муниципальное образование может быть разделено на несколько частей, которые можно рассматривать как самостоятельные структуры (к примеру, микрорайоны и районы в городе). Оно обычно носит функциональный характер (промышленный, спальный и т.д.). Части системы, внутреннее строение которых рассматривается на выбранном уровне анализа, называются подсистемами (ЖКХ, образования, здравоохранения и др.).

Описание муниципального образования производится с помощью его качественных и количественных характеристик, именуемых параметрами. Параметры составляют основу описания процесса функционирования муниципального образования.

К важным понятиям системного анализа относится понятие состояние муниципального образования, под которым понимается совокупность значений параметров его описания, зафиксированное на какой-либо момент времени. Функционирование муниципального образования – это целенаправленное изменение его состояния во времени и пространстве.

Состояние муниципального образования обычно определяется в соответствии с выбранным критерием управления. Критерий - это некоторая функция от состояния муниципального образования, отражающая цели его функционирования в определенный отрезок времени. Использование в практике и теории муниципального управления понятия критерий весьма конструктивно и полезно. Он позволяет ранжировать муниципальные образования в субъекте федерации и объективно подойти к оценке деятельности главы муниципального образования.

Глава муниципального образования является координирующим элементом системы муниципального управления, согласовывающим действия нижестоящих звеньев.

Структурные подразделения администрации являются управляющими элементами и образуют низший уровень муниципального управления, непосредственно взаимодействующий с исполнительными элементами.

Муниципальные унитарные предприятия (организации) являются исполнительными элементами системы муниципального управления, которые выполняет определенные функции, например, производят конкретную услугу или продукт. Совокупное и целенаправленное действие исполнительных элементов муниципального образования составляет процесс его функционирования.

Литература

1.  Васильев А.А. Муниципальное управление: Конспект лекций. 3-е изд., перераб. и доп. – Н.Новгород: Изд. Гладкова О.В., 2003. -388 с.

2.  Могилевский В.Д. Методология систем: вербальный подход. –М.: «Экономика», 1999. -251 с.

3.  Смирнов Э.А. Основы теории организаций: Учеб. пособие для вузов. –М.: Аудит, ЮНИТИ, 1998, - 375 с.

4.  Спицнатель В.Н. Основы системного анализа: Учеб. пособие. – СПб.: «Изд. Дом «Бизнес-пресса», 2000. – 326 с.

 

Главная     Предыдущая     Оглавление     Следующая     Скачать в zip