Предисловие

борник построен на основе содержания лекций, прочитанных в рамках Школы муниципального служащего.

Школа явилась стартовым мероприятием образовательного компонента Программы «Местное самоуправление» Московского общественного научного фонда. В ее основу легли исследовательские и аналитические материалы, накопленные в сфере муниципального управления и отражающие уровень и основные тенденции ее развития.

Школа строилась как проблемно-ориентированный курс повышения квалификации муниципальных управленцев. В качестве преподавателей выступали специалисты, непосредственно включенные в практику муниципального управления, – работающие в органах муниципального управления либо в организациях, работающих с этими органами (федеральные органы власти и консультирующие организации). Сборка материала, предлагаемого слушателям в их лекциях, осуществлялась в проектах, которые слушатели разрабатывали в соответствии с проблемами их муниципальных образований.

Основная задача лекций в так построенном учебном курсе – оформить новые, более широкие горизонты, позволяющие слушателям по-новому увидеть проблематику муниципального управления, составляющую основной предмет их профессиональной деятельности. Такая постановка задачи, в сочетании с значительными различиями в ситуациях, в которых строится управленческая работа в разных муниципальных образованиях, определила тематический набор лекций. Кроме того, было важно не дать слушателям попасть в привычный «школьно-учебный» режим, когда сказанное преподавателем должно быть просто усвоено (или прилежно законспектировано). Задача, решавшаяся на лекционном этапе Школы, состояла в том, чтобы развернуть сложность, многообразие и принципиальную незавершенность материала, который должен быть освоен в ориентации на формирование слушателями проектов и программ собственной работы в сфере муниципального управления.

Концепция Школы

Профессионализация муниципального управления, переподготовка и повышение квалификации муниципальных служащих — одна из ключевых точек развития местного самоуправления. Характер и масштабы задач, возникающих в этой сфере, требуют разворачивания широкого спектра исследований и разработок в области муниципального управления, консультирования, образовательных технологий — подходов и методов, сформированных для базовой управленческой подготовки и подготовки бизнес-управленцев, для решения этих задач недостаточно. Обращение к управленческой практике, в которую включены работающие муниципальные служащие, требует работы с теми специфическими вопросами, которые реально определяют развитие муниципальных образований и деятельность органов самоуправления в условиях современной России.

В основу программы Школы муниципального служащего был заложен следующий набор базовых принципов:

· организация учебного процесса в логике повышения квалификации и консультирования действующих управленцев (отличной от логики базовой профессиональной подготовки и переподготовки);

· отбор содержания учебного курса в ориентации на логику и задачи развития и управления в общественном секторе (отличную от логики и задач государственного управления, предпринимательской и хозяйственной деятельности);

· постановка в центр внимания собственно управленческих задач (отличных от задач, связанных с развитием той или иной определенной отрасли или предметной области);

· проблемный характер организации содержания учебного курса (отличный от организации содержания в ориентации на решение задач и передачу знаний или управленческих технологий в режиме “прямого обучения”).

Стержень Школы — самостоятельная проектная работа слушателей над их собственными проблемами, осуществляемая в тематических группах под руководством консультантов, в соответствии с характером деятельности, интересами и задачами слушателей. Основная задача лекций — формирование рамок для проектирования и предъявление материала, позволяющего слушателям строить свою проектную работу шире и точнее.

Организационный проект и программа Школы

1 ноября

ЗАЕЗД И РАЗМЕЩЕНИЕ УЧАСТНИКОВ

13.30-14.30 ОБЕД

14.30-15 Открытие школы

1 ЭТАП АНАЛИЗ СИТУАЦИИ В СФЕРЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

15-16 А.Е. Балобанов, научный руководитель Школы, руководитель проекта консультационной фирмы «ИМС», кандидат философских наук. Установочный доклад.

Лекции

16-17 С.А. Трунов, Начальник Отдела социально-экономических проблем Управления Президента РФ по вопросам местного самоуправления. Местное самоуправление и перспективы социально-экономического развития современной России.

17-17.15 перерыв

17.15-18.45 В.А. Лапин, Начальник Департамента по проблемам местного самоуправления Министерства Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям. Государственная поддержка развития местного самоуправления в рамках региональной политики.

20.15-21 УЖИН

2 ноября

Лекции

10-11.30 О.Л. Савранская, главный специалист Департамента по проблемам местного самоуправления Министерства Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям, кандидат юридических наук. Проблемы правового регулирования деятельности муниципальных образований.

11.30-11.45 перерыв

11.45-13.15 В. В. Вагин, консультант Председателя ГТК России по вопросам региональной политики, кандидат философских наук. Взаимодействие органов местного самоуправления и государственного управления.

13.30-14.30 ОБЕД

15-15.30 Презентации

Фонд Евразия

15.30-18.30 Клубная встреча: Знакомство и первичная формулировка задач слушателей на работу в Школе.

19.30-21 ТОВАРИЩЕСКИЙ УЖИН

2 ЭТАП ПРЕДМЕТЫ И ПРОБЛЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

3 ноября Город как среда жизнедеятельности

10-11 А.Е. Балобанов, научный руководитель Школы, руководитель проекта консультационной фирмы «ИМС», кандидат философских наук. Установочный доклад на работу второго этапа.

11-11.15 перерыв

Лекции

11.15-13.15 П.П. Макагонов, заместитель начальника Управления Мэра Москвы, доктор технических наук, профессор. Взаимодействие заинтересованных сторон в развитии городской территории.

13.30-14.30 ОБЕД

15-18.15 В.Л. Глазычев, Президент Академии Городской Среды, доктор искусствоведения, академик архитектуры, профессор. Средовой подход в развитии города и технологии муниципального управления.

(16.30-16.45 перерыв)

18.15-19.45 Презентации

Народный Фонд

Консалтинговая группа Термика — Гранит-Центр

20-21 УЖИН

4 ноября Социальная действительность муниципального управления

Лекции

10-13.15 О.И. Генисаретский, вице-президент Международного Фонда “Культура и будущее России”, зам. директора Института Человека РАН, доктор искусствоведения. Понимающее управление и муниципальный дискурс.

(11.30-11.45 перерыв)

13.30-14.30 ОБЕД

15-16.30 М.Э. Дмитриев, член Научного совета Московского центра Карнеги, доктор экономических наук. Приоритеты социальной политики.

18.30-20 Презентации

Учебный курс «Управленческое мышление в сценической постановке» (ГУУ)

Центр социального управления, коммуникаций и социально-проектных технологий Института социологии РАН

20-21 УЖИН

5 ноября Экономическая действительность муниципального управления

Лекции

10-11.30 Г.Ю. Ветров, руководитель проекта Фонда “Институт Экономики Города”, кандидат экономических наук. Экономическое развитие городов: стратегия и практические инструменты.

11.30-11.45 перерыв

11.45-13.15 И.А. Румянцев, руководитель проекта Фонда “Институт Экономики Города”, эксперт комитета по экономической политике Совета Федерации РФ, кандидат физико-математических наук. Реформирование отношений в сфере недвижимости как инструмент муниципального экономического развития.

13.30-14.30 ОБЕД

15-16.30 А.Х. Бутусов, начальник научного отдела предпроектных градостроительных изысканий Института Проектирования Городов Минстроя РФ, вице-президент консультационной фирмы ИМС, кандидат архитектуры. Управление недвижимостью — основной ресурс муниципального управления.

16.30-16.45 перерыв

16.45-18.15 А.Ю. Попов, директор компании “Банковские Системы и Технологии”. Организация муниципального казначейства и клиринговые расчеты в городе.

18.30-20 Презентации

IBM

20-21 УЖИН

6 ноября Организация деятельности органов муниципального управления

Лекции

10-11.30 Т.В. Бочкарева, председатель правления автономной некоммерческой организации по городскому и региональному развитию “Урбэкс-развитие”, кандидат географических наук. Структурно-функциональная организация деятельности органов местного самоуправления в муниципальных образованиях городского типа.

11.30-11.45 перерыв

11.45-13.15 О.Б. Алексеев, Президент консультационной фирмы «ИМС». Типология муниципальных образований и требования к системам муниципального управления.

13.30-14.30 ОБЕД

15-18.15 Е.А. Аксенова, зав. лабораторией; кафедра управления персоналом ИПК Государственной службы Российской Академии государственной службы. Управление персоналом в системе муниципального управления.

(16.30-16.45 перерыв)

18.15-19.45 Презентации

Союз муниципальных образований «Российский Союз Местных Властей»

20-21 УЖИН

7 ноября

11.00 Презентация программ Института «Открытое общество»

12.30 Коктейль

13.30-14.30 ОБЕД

15.00 Учебный курс «Управленческое мышление в сценической постановке» (ГУУ)

20-21 УЖИН

3 ЭТАП ПРОЕКТИРОВАНИЕ РАЗВИТИЯ СФЕРЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ.

8 ноября Анализ ситуации в сфере муниципального управления.

10-11 А.Е. Балобанов, научный руководитель Школы, руководитель проекта консультационной фирмы «ИМС», кандидат философских наук. Установочный доклад на работу проектного семинара.

11-11.30 Разделение участников по направлениям работы:

· материальные ресурсы муниципального управления

· организационно-управленческие ресурсы муниципального управления

· стратегическое планирование в системе муниципального управления

· управление развитием муниципального образования

· содержание и методы работы с персоналом и повышения квалификации в системе муниципального управления

· система работы с персоналом и повышения квалификации в системе муниципального управления

· ресурсы внутренних взаимодействий в системе муниципального управления

· ресурсы внешних взаимодействий в системе муниципального управления

(11.15-11.30 перерыв)

11.30-13.30 Работа в группах: анализ ситуации в сфере муниципального управления

13.30-14.30 ОБЕД

14.30-16.30 Работа в группах: постановка целей и задач работы групп

16.30-17 перерыв

17-20 Общее заседание: доклады групп о проделанной работе, оформление задач проектного семинара

20-21 УЖИН

9 ноября Проблемы развития и профессионализации сферы муниципального управления.

10-14 Работа в группах: рефлексивный анализ проделанной работы, выделение основных проблем развития и профессионализации муниципального управления

(11.15-11.30 перерыв)

14-15 ОБЕД

15.30-18.30 Общее заседание: доклады групп о проделанной работе

18.30-18.45 перерыв

18.45-20.15 О.Б. Алексеев, Президент консультационной фирмы «ИМС». Консультирование и проектирование в сфере муниципального управления (лекция-консультация)

20.15-21 УЖИН

10 ноября Задачи развития сферы муниципального управления.

10-14 Работа в группах: рефлексивный анализ проделанной работы, постановка рабочих задач для проектирования развития муниципального управления

(11.15-11.30 перерыв)

14-15 ОБЕД

15.30-18.30 Общее заседание: доклады групп о проделанной работе

18.30-18.45 перерыв

18.45-20.15 О.Б. Алексеев, Президент консультационной фирмы «ИМС». Организационное проектирование и организационное развитие в сфере муниципального управления (лекция-консультация)

20.15-21 УЖИН

11 ноября Ресурсы развития сферы муниципального управления.

10-14 Работа в группах: рефлексивный анализ проделанной работы, выделение ресурсов развития муниципального управления

(11.15-11.30 перерыв)

14-15 ОБЕД

15.30-18.30 Общее заседание: доклады групп о проделанной работе

18.30-18.45 перерыв

18.45-20.15 О.Б. Алексеев, Президент консультационной фирмы «ИМС». Проблемы развития современного города (лекция-консультация)

20.15-21 УЖИН

12 ноября Организационное развитие в сфере муниципального управления.

10-14 Работа в группах: рефлексивный анализ проделанной работы, выделение задач организационного проектирования

(11.15-11.30 перерыв)

14-15 ОБЕД

15.30-18.30 Общее заседание: доклады групп о проделанной работе

18.30-18.45 перерыв

18.45-20 Работа в группах: подготовка проектов к защите

20-21 УЖИН

13 ноября Защита проектов и подведение итогов

10-14 защита проектов

(11.30-11.45 перерыв)

14-15 подведение итогов

15.30-16.30 ОБЕД

ОТЪЕЗД УЧАСТНИКОВ

Основные результаты Школы состоят в:

· оформлении слушателями рабочих задач, связанных с проблемами развития их муниципальных образований и направленных на реорганизацию и развитие их собственной деятельности;

· построении и освоении слушателями конкретных позиций в сфере муниципального управления;

· разработке слушателями проектов и программ развития собственной профессиональной деятельности;

· освоении слушателями технологий организации самостоятельной проектной работы в сфере их профессиональных интересов и задач.

Методические материалы, характеризующие подход к организации работы Школы, и проектные разработки, сделанные в группах, составляют содержание отдельного сборника.

А.Е. Балобанов

научный руководитель Школы муниципального служащего

кандидат философских наук

Остов России

О.Б. Алексеев

президент консультационной фирмы “Империал Менеджмент Сервис”

эксперт Совета по местному самоуправлению РФ

О.И. Генисаретский

вице-президент Международного Фонда “Культура и будущее России”

заместитель директора Института Человека РАН

доктор искусствоведения

П.Г. Щедровицкий

заведующий сектором программирования регионального культурного развития Российского Института Культурологии МК и РАН

кандидат философских наук

е странное ли дело: большая часть населения страны живет в городах, где, как известно, производится основная часть национального продукта, происходят важнейшие политические события, делаются открытия и изобретения, хранится значительная часть культурного наследия, а город как был, так и остается “слепым пятном” в практике государственного управления и планирования. За минусом Москвы и Ленинграда-Петербурга, упоминавшихся в планах “отдельной строкой”, это касается всех прочих городов и, само собой, поселков, сел и иных населенных пунктов.

Так было в относительно стабильные советские годы, так оно происходит и сейчас, когда, очнувшись от либерального сюрреализма, государственная власть вроде бы повернулась к новому соцреализму, ежечасно говоря о реальном секторе экономики, реальных проблемах населения, реальном финансовом положении или бюджете и т.д. И опять городам и их проблемам в предложенной “системе мер” по нормализации дел в промышленности, денежном обращении и социальной сфере не нашлось места.

А ведь именно в крупных городах сохраняются очаги конкурентоспособной промышленности, высоких промышленных и гуманитарных технологий, происходит рост современной городской культуры, без которой невозможен переход к постиндустриальной фазе развития.

Именно в крупных городах сконцентрирована деловая и интеллектуальная активность, наиболее развита транспортная, телекоммуникационная и финансовая инфраструктура. Именно здесь, при нынешней социальной организации производства, сконцентрированы основные информационные и управленческие ресурсы, тот человеческий и культурный капитал, с опорой на которые может проектироваться сегодня будущий подъем страны. Именно города, а отнюдь не субъекты Федерации являются пресловутыми донорами региональных и федеральных бюджетов. В конце концов именно крупные города на всех выборах голосуют за ценности гражданского общества и правового государства.

Этих городов не так уж много и сегодня они переживают не лучшие времена. Однако мы уверены, что именно в них сконцентрированы реальные, а не иллюзорные возможности экономического и социально-культурного развития страны. И именно они, вопреки всем кабинетным попыткам административно-территориального членения, составляют тот костяк, остов России, который позволит удержать пространственную целостность страны и обеспечить искомую устойчивость и управляемость её дальнейшего развития.

Мы убеждены, что уже сегодня каркасная сеть крупных городов должна стать основой новой промышленной и социальной политики. Что отсутствие внятной общенациональной политики по отношению к городам и процессам урбанизации уже сегодня сильно тормозит экономический рост страны. Что разработка и реализация такой политики является необходимым условием удержания целостности пространства России и непрерывности её развития.

Города — ядра развития

У города – давняя, тысячелетняя история. В городах-государствах античного Средиземноморья зарождались юридические институты и культурные модели, ставшие институциональной основой современного мира. В средневековой Европе в городах возникли университеты, муниципии и городские рынки, давшие ростки новой ренессансной культуры и капиталистической организации производства. Так называемый “средний класс” складывался в Европе прежде всего как “городской класс”, объединяя в себе представителей буржуазии, сферы услуг, чиновников и клерков, квалифицированных рабочих. В Новое время город стал тем местом, где развился наукоёмкий менеджмент и современный инновационно-предпринимательский стиль деловой активности, основанный на объединении научных технологий и финансовой инженерии.

Индустриальное развитие ХХ века концентрируется прежде всего в больших городах — урбанизация подготавливает и поддерживает индустриализацию. На переломе Х1Х-ХХ веков крупные города пережили кризис роста, связанный с рассогласованием процессов массового производства и его инфраструктурного обеспечения — транспорта, водо- и энергоснабжения, жилищного и продовольственного обеспечения. Около века устойчивому развитию городов Европы и отчасти США угрожали революционные потрясения, сменившиеся не бесконфликтным, но все же достаточно устойчивым социальным партнерством. Вступив в фазу постиндустриального развития, крупные города не только сохранили свое значение центров интенсивного политического и промышленного роста, но и стали источником новой, современной модели урбанизации.

Степень урбанизированности территории измеряется теперь не столько долей проживающего в ней городского населения, сколько распространенностью модели городского образа жизни, исторически складывавшегося в сверхкрупных городах, на поселениях разных, а в пределе — всех типов.

Развитие транспортных и телекоммуникационных систем, сервисного сектора экономики и распространение массовой культуры создали повсеместный спрос на такие элементы образа жизни, которые – по выбору населения — отвечают современным цивилизационным стандартам. И этот спрос стал уже одной из важнейших системообразующих активов развития.

В России конца Х1Х – начала ХХ веков переход от доиндустриальной к индустриальной модели урбанизации был медленным и противоречивым.

Перед первой мировой войной сформировалось лишь несколько крупных городов, — таких как Санкт-Петербург, Москва, Киев, Одесса или Рига, — отвечавших требованиям многообразия, концентрации и интенсивности. В целом же говоря, города в предреволюционной России так и не стали инкубаторами современной промышленности, новой социальной инфраструктуры и городской культуры. Хотя участь “колыбелей революции” не обошла их стороной.

Интенсивная индустриализация, запущенная в 20-е годы, форсировала развитие технологических составляющих промышленного производства, но не сопровождалась столь же быстрыми продвижениями в сфере социального и культурного развития. Советские “соцгорода” проектировались и строились как поселения при заводах и фабриках, и тем напоминали традиционные для России слободы. Такой город мог быть чем угодно, но только не городом людей и для людей.

Центр города в подавляющем большинстве “соцгородов” оказался в буквальном смысле слова оккупированным “градообразующими предприятиями”, а городские окраины повсеместно превращались в “селитебные зоны” — спальные районы для кратковременного отдыха после и перед работой. Как в 30-е, так и в 50-е годы рабочие рекрутировались из числа деревенских жителей, которые, естественно, воспроизводили в городских условиях формы привычной им жизни. Происходила прогрессивная люмпенизация городского населения. Культурная среда исторических городов при этом оказалась “поставленной на износ”, а в новых городах — загнанной в “дома” и “парки культуры”.

Будем откровенны, это привившееся за долгие годы отношение к городам было скрытой формой эксплуатации населения, оправдываемой “государственной необходимостью”. Оно мало в чем изменилось и в постсоветские времена.

Разрывы в промышленной и городской политиках

Добавим к этому, что индустриализация в СССР происходила на фоне кризиса индустриальной модели развития, постигшего развитые страны в конце 20-х годов. У нас же с упорством, достойным лучшего применения, монтировалась структура отживающего (во всяком случае — угасающего) технологического уклада. Будучи соразмерным запросам армии и становясь органическим элементом военно-промышленного комплекса, он не был, да по всей видимости и не мог быть, в дальнейшем переориентирован на потребительские и социальные запросы населения. После второй мировой войны отечественная промышленность, — так же, как и в 30-е годы, — увеличивает выплавку чугуна и стали, хотя уже и военное дело все больше смещалось в сторону постиндустриальных ориентиров.

Таким образом в СССР сложились глубокие разрывы между процессами индустриализации и урбанизации, с одной стороны, и складывавшимся в ходе первичной индустриализации технологическим укладом и сдвигами в развитии мирового хозяйства, с другой. Недоступными для освоения оказались большинство постиндустриальных технологий – информационных, организационных, сервисных и гуманитарных. Глубокая милитаризация народного хозяйства в 60-е и 70-е годы привела к тому, что военно-промышленный комплекс не только поглощал значительную часть ресурсов страны, но и объективно стал тормозом ее постиндустриального развития. Важную роль играло отсутствие финансовой системы мер и весов, позволяющей “взвешивать” ресурсоемкость и относительную эффективность различных проектов и типов производств, а значит — корректировать принимаемые управленческие решения.

Но более глубокой и гораздо более драматичной проблемой, на наш взгляд, является кризис городов, недо- и де-урбанизация системы расселения, характерная для последнего этапа советской и первого этапа постсоветской истории.

Еще раз подчеркнем, что отнюдь не всякое поселение, в повседневном или официальном словоупотреблении именуемое “городом”, является таковым с точки зрения индустриального, а тем более постиндустриального этапа урбанизации. Непременное условие существования и развития городской формы жизни – это разнообразие, интенсивность и функциональная связанность обращающихся в городе типов жизнедеятельности; развитость их пространственных и институциональных инфраструктур; высокая социальная и культурная мобильность населения, его готовность к самоуправлению, самоорганизации и инициативной самодеятельности; дифференцированная сфера потребительских и социальных услуг; культурно-образовательная и информационная среда, удовлетворяющая спрос на современные цивилизационные модели качества и образа жизни; наконец, реальная приоритетность человеческого капитала и такая сервилизация систем управления, когда управленческие решения начинают оцениваться как стимулы городского развития.

Ориентиры городского развития

Собственным экономическим источником городского развития является рента и, прежде всего, дифференциальная рента первого и второго порядка. Грубо говоря, различные, действующие на территории города, производители товаров и услуг могут платить за городскую землю, недвижимость и инфраструктурные ресурсы разную цену. Уровень этой платы зависит от конкурентоспособности производимой ими продукции на различных городских, региональных или международных рынках. Если предприятие конкурентоспособно, оно сможет платить городу высокую ренту и тем самым делать вклад в его будущее развитие. Если нет – предприятие, пользуясь городскими ресурсами, регулярно недоплачивает за них. Кроме того, не обеспечивая своего расширенного воспроизводства, оно не может модернизировать технологии, профессиональную структуру занятости и участвовать в инфраструктурном развитии города.

Используя собственные муниципальные критерии, нормативы и стандарты, город способствует развитию на своей территории одних деятельностей и производств и вытеснению из нее других. Это также и выбор в пользу тех или иных структур занятости, профессиональных и социальных компетенций, моделей образа жизни и культурных ценностей.

Принимая установку на устойчивое (и управляемое) развитие, мы, тем самым, отдаем предпочтение такой стратегии городского управления, в которой именно устойчивость, управляемость и продвижение в развитии становятся главными качественными критериями принятия стратегических решений. Соответственно, обеспечиваем поддержку тем видам деятельности и производств, которые в большей степени этим критериям соответствуют.

В этом смысле все разговоры про поддержку отечественного товаропроизводителя, ставшие “остро модными” после 17 августа, будучи формально правильными, могут обернуться не только девичьими грезами, но и еще одним реальным (и возможно, гораздо более серьезным) кризисом, если не ответить на вопрос, о каком производителе идет речь.

Кого, грубо говоря, стоит, а кого не стоит поддерживать? Совершенно очевидно, что геоклиматические условия России, — её пространственные масштабы, малая плотность населения и то, что более 65% ее территории находится в зоне климатического Севера, — делают ряд отраслей и типов производства неконкурентоспособными с самого начала и в принципе.

Развертывание или сохранение подобных производств в городах обернется как минимум двумя проблемами. С одной стороны — высоким уровнем издержек, а значит высокой ценой конечной продукции и низкими зарплатами. Но это еще, как говорится, полбеды. К более серьезным последствиям приводит низкий уровень ренты, которую подобное предприятие способно платить городу за пользование землей, недвижимостью и инфраструктурными ресурсами. А значит, тот реальный вклад, который подобные предприятия смогут вносить в обеспечение качества жизни и развитие городов, будет не расти, а, напротив, уменьшаться.

Ясно, что аргументом за поддержку таких неконкурентоспособных предприятий может служить сохранение занятости и связанная с ней социальная стабильность, однако нельзя забывать, что, говоря так, мы остается в зоне тактических и вынужденных, а не стратегических решений.

Где выход? Не ясно ли, что куда более перспективным ресурсом развития крупных городов является их образовательный, интеллектуальный и научно-технический потенциал. С этой точки зрения, крупные города могут рассматриваться как основа инновационной экономики — производства проектных и управленческих решений, патентов и лицензий, опытных образцов наукоемкой продукции, уникальных технико-технологических систем, а в будущем – и технологий. Массовое индустриальное производство в этом случае вполне могло бы располагаться в других местах, где оно будет, очевидно, дешевле.

Городами прирастать будем

Хотелось бы еще раз подчеркнуть, что именно современные крупные города, а не ЗАТО или специально создаваемые для этих целей технополисы, могли бы стать ядрами нового технологического развития. По этому пути в бывшем СССР уже ходили: следами этих походов остаются закрытые города, стареющие “академгородки” и “наукограды”.

Это обусловлено спецификой современного научного и проектного творчества, его вплетённостью в ткань интенсивного информационного и культурного обмена, его связями с предпринимательской активностью и коммуникационным сервисом. Современный, инновационный стиль научного и проектного творчества не может обитать в гулаговского типа “шарашках”, закрытых “почтовых ящиках” и “спецгородах”. Для него нужна свободная, личностно-ориентированная образовательная, культурная – шире гуманитарная среда. Сегодня она сохраняется и может воспроизводиться только в крупных городах, обладающих достаточным разнообразием форм деятельности и образов жизни, высокой концентрацией человеческого капитала и необходимой интенсивностью коммуникаций.

Другими словами, обязательным условием реализации “прорывных” научно-технологических программ является приоритет гуманитарных технологий перед пережиточным постсоветским индустриализмом, следующим образцам научно-технической и организационной мысли начала века.

Не секрет, что сегодня крупные города, их исполнительная и представительная власть, воспринимаются как политические и экономические конкуренты властями субъектов Федерации. Во многих регионах между этими двумя уровнями власти идет подлинная война. Из бюджетов крупных городов производятся массивные изъятия финансовых ресурсов для покрытия обязательств региональной и федеральной власти перед депрессивными районами и регионами.

Представляется, что подобная политика ведет в тупик. Тем самым в депрессивных зонах не создается предпосылок для самостоятельного выхода из кризиса, а в пока еще сохраняющихся и даже развивающихся крупных городах сдерживается рост деловой и социальной активности, сокращается их воспроизводственный и инновационный потенциал.

К слову сказать, муниципальной бюрократии, в сравнении с субфедеральной и корпоративной, свойственен больший управленческий и социальный реализм. В силу своей близости к повседневному, “человеко-размерному” уровню трудовых и бытовых процессов, она более восприимчива к управленческим инновациям и социальным изменениям.

Политика “подавления городов” требует пересмотра. И не только потому, что завтра не у кого будет забирать! Это аргумент от противного. Главное — потому, что крупные города являются каркасной структурой России, несущей опорой общероссийского экономического, политического и управленческого пространства, а вероятно — потенциальными точками роста новой неоиндустриальной и конкурентоспособной России в мире ХХ1 века.

Поставив вопрос “А чьи это заботы? Чьим предметом ведения является городское развитие? И чьим может стать развитие каркасной структуры крупных городов?”, мы обнаружим еще один разрыв в управленческом пространстве страны, еще одну “системную неразвитость” управления.

Если, как говорилось в начале статьи, органы государственного управления и планирования “не видят” городов как самостоятельной экономической и социальной реальности, то и сами города не нашли еще того подобающего им места в политическом и управленческом пространстве страны, которое соответствовало бы их реальному значению как центров экономического и социального развития.

Процесс осознания городов (и других элементов системы расселения) как особого и отдельного измерения устойчивого и управляемого развития, а не нижнего, “местного” уровня управления (и планирования), как реального, в “натуральном выражении” мыслимого производственного и воспроизводственного процесса, как политической и культурной силы в нашей стране еще только пробивает себе дорогу. Одно из свидетельств тому, озвученное В.П. Рощупкиным, нынешним председателем Союза российских городов, на встрече Председателя Правительства Е.М. Примакова с главами местного самоуправления 2 октября 1998 г. предложение об издании “Белой книги российских городов”.

Есть также надежда, что вновь созданное Министерство регионального развития, несмотря на свое усеченное название и слабость его нынешней позиции в правительстве, сможет придать этому пробивающемуся осознанию адекватное организационно-управленческое выражение. И что Минземстрой даст новый импульс изжившей себя практике разработки генпланов городов и систем расселения, интегрировав задачи городского, пространственного и производственного развития регионов.

Однако, как нам кажется, что главные события, которые определят реалистичность ожиданий на устойчивое, целостное и управляемое развитие России, ждут нас в ином измерении. Их определяющая сила будет зависеть от того, какое место города отвоюют себе в политическом и управленческом пространстве страны, какие позиции займут городские элиты и муниципальная бюрократия в своих отношениях с федеральными и региональными бюрократиями и элитами. Как будут административно “отформатированы” взаимосвязи политик промышленного, городского и пространственного развития. И сможет ли — в обозримом будущем — сложиться и окрепнуть общественно-политическое движение, представляющее на публичной арене и в институтах государственной власти реальные интересы реальных городов.

«Известия» 4.12.98

О местном ведении и понимающем самоуправлении

О.И. Генисаретский

вице-президент Международного Фонда “Культура и будущее России”

заместитель директора Института Человека РАН

доктор искусствоведения

Предуведомление о жанре

этом тексте собраны заметки о пространственности города, управлении и самоуправлении, нанесенные на контактную поверхность способностей воображения и понимания. Заметки, написанные в разное время и по разным поводам, в промежутках между проектно-аналитическими занятиями “по месту службы” в заведениях, так или иначе связанных с дизайнерским и градостроительным проектированием. Но относящиеся к тем частям профессиональной работы, которые не умещаются в узких рамках методологии системного проектирования и обслуживающих ее концептуальных рефлексий. По распространенному ныне разумению они, скорее всего, относятся к полю гуманитарной проблематики. Но сказать так сегодня, когда в ход пущены всяческие заморочки по части “гуманитарных технологий”, — значит не сказать ничего. Тут все дело в том, как проводится грань между софийностью и техничностью, принципиально нетехнологизируемой, живой целодеятельностью мыслящего ума и рефлексивно артикулированным сознанием, инстуционализированным в качестве “рабочего места” профессионала.

Оставляю до поры до времени эти заметки в разрозненности, не пытаясь сверстать их в какой-либо “подход” и полагаясь на навыки моего возможного читателя соображать “по ходу дела”[1].

А дело это, как нам не раз придется убедиться, небесстрастное, а потому столь же увлекательное, сколь и рискованное.

Часть первая. В тенетах воображения

Сожаление о никчемности

В этом городе, который я сам же и выдумал, так как жить мне было попросту негде, виделись мне одни нечаянности — дел, встреч и разговоров. Правда, не ясно, какие тут могут быть разговоры, когда и говорить-то незачем, если там все так бы устроилось, как сам я того и хотел. Да и как не устроиться, если все мною же и предусмотрено. Но почему же тогда нечаянности, спросите Вы, почему не твердая, ясная и окончательная даже устроенность? Что ж, Вы, может быть, и правы, видать и в мечтах не верил я в окончательную эту устроенность. Не потому, правда, что трудно поверить, если захочешь, — просто противно было бы мне об этом и подумать.

Да тут же и все бы понабежали: и мы, и мы это знаем, о чем ты здесь толкуешь от себя; не ты, не ты только это знаешь; ты понаслышке это знаешь, а мы это выголодали и недопили, а ты пил только от безделья или от привычки, не от души, как мы бы пили, если бы нам кто поднес!

Нет, врешь, — кричат мне, — не потому так все обернулось, как ты говоришь. Ты не от преданности нам хотел это знание повесить на себя, а не на других. Да и себе-то ты не шибко предан, что совсем уж подозрительно.

А казалось, простенькое дельце: взять, да и устроиться без шума и гнева, без тоски нашей и надрыва, без похмелья, то есть трезвости.

Но что совсем уж удивительно, так это внимание: слушают, и не только слушают, но и спрашивают, представьте себе, упорно спрашивают, иногда даже с мыслью. Вот до чего довели нас нехристи, что и слова в простоте сказать нельзя, непременно поверят и подбодрят, вознесут и … но ловить не станут, наскучит быстро. А потом, конечно, оговорят и огадят, и чем гадливее, тем с большим удовольствием.

Снова о воображении/понимании

6 июля 1978 г. на очередном семинаре в Новой Утке, где на базе отдыха Уральского филиала ВНИИТЭ несколько лет подряд проходили крутые методологические бдения, я, комментируя сделанный до того доклад А. Раппопорта, выступил с сообщением на тему «Декарт и проблемы экологической герменевтики».

От того доклада у меня сохранился только план из шести пунктов, да следы в памяти, сопровождаемые, впрочем, устойчивым чувством содержательной значимости для меня же, того смылособытия. Возможно, стенограмма выступления ещё обнаружится в каком-нибудь из субархивов Московского Методологического Кружка.

Имя Декарта упоминалось в сообщении в той связи, что в излагавшиеся тогда типологии средо-про-странств, различаемых по признакам «тождественное/нетождественное» и «внутренне/внешнее», один тип, а именно, «внутренне-самотождественное», был интерпретирован мною в связи с декартовским lumen naturale, то есть с «естественным светом разума».

Далее, в ноябре 1978 г., я прочёл более развёрнутый вариант доклада на ту же тему (но, кажется, под другим названием) в ленинградском Доме архитектора СА СССР, после чего получил от А. Степанова публикуемый ниже комментирующий текст.

Дорогой Олег!

Мне хочется еще немного пообщаться с Вами на поприще экологической герменевтики. Ради этого я предлагаю Вам еще раз обратиться к мифу о нисхождении Иштар в царство Эрешкигаль. Оказывается, мне так хотелось, чтобы образ искупительной жертвы богини был подревнее, что я непроизвольно приписал Иштар-Инанне этот мотив, ничуть не сомневаясь, что так оно и было. На самом деле, как пишет С. Кремер, Инанна решается спуститься в Подземное царство, чтобы сделаться его владычицей и таким образом, вероятно, воскресить мертвых[2]. Для этого она собирает надлежащие божественные законы и, украсив себя надлежащими царскими одеждами и драгоценностями, спускается в царство Эрешкигаль и приближается к её лазурному храму. Привратник согласно указаниям своей госпожи проводит Инанну через семь врат Подземного царства. При прохождении каждых из этих врат с неё, несмотря на её протесты, снимают по частям одежды и украшения. Наконец её проводят через последние врата и, совершенно обнаженную, ставят на колени перед Эрешкигаль и Ануннаками, семью судьями Подземного царства. Они бросают на Инанну свои смертоносные взгляды, и Инанна превращается в труп, который затем подвешивают на колышек, вбитый в стену. Это только начало (потом её воскрешают, но за её возврат на землю платится жизнью её супруг, пастух-царь Думузи: его убивают демоны преисподней), но нет нужды продолжать, так как в уже дважды пересказанных мною обстоятельствах Сошествия сосредоточено все, что я снова хочу Вам сказать.

Мы видим здесь два рода границ. Вратами отмечены проходы между уровнями мироздания[3]. И, как Вы и говорили, значения рождаются в этом ряду границ, которому должен быть изоморфен ряд граничных состояний ужасающей жизни богини, в коротком пересказе не изображенный, да и в самом мифе, насколько я помню, скорее подразумеваемый по аналогии с макрокосмическим рядом, нежели выраженный явно. Там, в подразумеваемом ряду нисходящих ступеней жизни, если только мы не сами вчитываем этот ряд в мифический образ, значения тоже рождаются. Однако не этот внутренний ряд живописуем в мифе, а другой, видимый, осязаемый, весомый ряд, на котором, в сущности, и сосредоточена выразительная суггестия мифа: это ряд телесных оболочек, царские одежды и драгоценности, которыми как бы концентрически ограничиваются всё более сокровенные сущности Инанны[4]. Вот это и есть тот ряд границ между двумя вертикальными рядами, о которых я не смог достаточно ясно сказать сразу после Вашего доклада. Там, на вертикали, значения рождались. Здесь, на концентрических оболочках, значения суть. Конфигурации этих значений заданы как бы равнодействием изоморфных внешних и внутренних сил, присущих каждой из микро-микроступеней. Вы, видимо, уже предвосхитите мой следующий шаг, на котором я ставлю перед собой и перед вами вопрос: не является ли оставленная Вами в тени область концентрических значащих оболочек средой par exellence?

― Да, так это есть, — отвечаю самому себе.

Экзистенциально напряжены средоточие Сошествия, экологическим центром его является голое тело Инанны. Вернее даже будет сказать – поверхность тела. Сделав столь решительное заявление, можно бросить энергичный взор на пластику древних. Мастерство пластического выражения, пропорционирование, физиогномические и жестикуляционные теории и коды – все это призвано было оформить поверхность тел, значимую поверхность, на которой как бы уравновешены напряжения вертикальных рядов: внешние и внутренние. Но ведь и одежды суть телесные оболочки, а уж коль я упоминаю об одеяниях, то почему должен умолчать об архитектурных оболочках-границах? Вспомните органопроекцию Флоренского! И если это так, то вся вещная среда (та, которую я называл А-средой) и все человеческое окружение (непременно в социально-ранжированных формах) – нечто вроде молнии, на которую застегиваются макро-и-микрокосмические ряды (в Вашем докладе они остались расстегнутыми). Здесь я скрещиваю персты рук своих и ... с удовольствием покручиваю большими пальцами (это движение придает модели динамичность): откуда бысть пошла среда.

Есть еще два частных наблюдения.

Первое. Когда Думузи, пастырь Урука, ощущает предчувствие надвигающейся смерти (а дело было не позднее 1750 г. до н.э.), миф повествует об этом так:

«Его сердце исполнено слез, он идет на равнину,

Сердце пастыря исполнено слез, он идет на равнину,

Сердце Думузи исполнено слез, он идет на равнину,

Он повесил свирель себе на шею, дал волю жалобе ...»

Следует текст. Затем он ложится спать и видит вещий, предрекающий беду сон. В страхе он просыпается и своей сестре Гештинанне, божественной поэтессе, певице и толковательнице снов, рассказывает о своем зловещем видении. В этом рассказе есть строка, которую Кремер переводит так: «На мое священное сердце вода пролита», а переводчик на русский комментирует: эту строку следует, очевидно, переводить так: «Вода была вылита на чистые угли».

Второе. Сам образ лествицы родился, я думаю, не раньше и не позже, чем появились первые ступени в человеческом обиталище. Ведь если мне верить, то космос (а одно из ранних, если не исходное значение этого слова, — «наряд») – не такой наряд, левая (микро) и правая (макро) половинки которого могли бы быть сшиты по отдельности. Вертикальные ряды и их амбивалентные средовые сцепления-символы могут появляться лишь одновременно, во взаимооформляющем соотношении. Вообще, «пространство» наших умопостижений артикулировано отображениями дольней архитектуры: ступнями, лабиринтами, порогами, преградами, основаниями, направлениями, темнотами и теснотами.

Завершив темнотами и теснотами, далее я двигаться не могу. Остается выйти из поля Вашего зрения, но не из поля экологической генменевтики, где, может быть, мне еще посчастливится встретиться с Вами и Вас послушать. Дай-то Бог!

Ваш А.С.

Получено: 23.11.78

Перечитав заново это письмо, — и тут же вновь оказавшись, 20 лет спустя, под соснами на берегу уральского озера, — привожу здесь совопроснику моему в ответ следующий фрагмент:

Псевдоморфозы фокусировки

Т. Мертон сказал как-то: «Истинный символ ставит нас в центр круга»[5].

Только ли символ, взятый в единственном числе? Да еще идентифицируемый рефлексивно и наделённый именем? Если и так, то только в предположении, что он, истинный символ, генерирует символическое поле, целую систему символов, обладающую свойством целочастной прозрачности и представимости; что качества, свойства и действия любого единичного символа совпадают с качествами, свойствами и действиями символической системы как целого; что символы голономны.

Схема «символ > центр/периферия» функционирует как психосемантический оператор. Его действие состоит, по-видимому, в том, что принятие символа означает попадание в центр как точку идентификации, занятие центрального места некоего пространства. С другой стороны, это обеспечивает возможность наблюдаемости и обозримости означаемой символом реальности.

Областью действия этого оператора являются любые состояния человечности. Каждое наше состояние можно понимать как поставленность в определенную точку идентификации, в точку знания, действия и покоя.

Разумеется, точка – лишь один из возможных топологических объектов, который может быть символически наделен свойством центральности. С таким же успехом символ может поставлять нас в пространство (любой размерности), и оно при этом приобретет свойство центральности.

Это может быть город, область или страна, континент (например, Европа в случае европоцентризма), планета (Земля в случае геоцентризма) или какой-то из возможных мыслимых миров (наш мир, как «наилучший всех из возможных миров», согласно Лейбницу).

Аналогичную роль у П. Рикера играет метафора, связывающая далекое, мыслимое там, — с близким, ощутимым здесь. Близкое – «здесь», около центра, где располагаюсь Я (мы), где ко всему можно прикоснуться (чувством и ощущением). Далекое можно только помыслить, оно – «там», в отдалении от центра, оно недосягаемо.

Отсюда пространственная формула эго- и этноцентризма: Я (мы) здесь и потому здесь центр, пуп земли, здесь свои; а там, где меня (нас) нет, там периферия, окраина, там чужие, там люди «с пёсьими головами».

Формула псевдоморфоз самоопределения, коих столь же желательно, сколь и трудно избегать, оставаясь в пределах «человеческого, слишком человеческого».

01.09.98

Часть вторая. О понимающем управлении

В деле местного самоуправления заметное место занимают так называемые предметы ведения. Однако, имея дело с ними, почему-то внимание обращают на их предметность, но не на то, что они являются предметами именно ведения, а не чего-то другого. Их привычно различают между собой, оценивают и упорядочивают по значимости, измеряют. Но значит ли все это, что их «ведают»? И что это значит – ведать предметы и некую предметность?

Как мне представляется, стоит, хоть на некоторое время, вслушаться и вдуматься в смысловое звучание этого русского слова «ведение». А вслушавшись, постараться понять, что в нём (и с его помощью) думает вместе с нами (или за нас) наш родной язык.

Слово «ведение» в русском языке имеет несколько значений, впрямую относящихся к делу местного самоуправления.

Во-первых, ведение – это понимание, сознавание, осмысление, знание, то есть интеллектуальная способность (функция), соотносимая сразу с мышлением и сознанием. В этом смысле, например, говорят: «знать не знаю, ведать не ведаю».

Во-вторых, ведение — это заведывание, руководство, распоряжение, то есть связанная с волей, практическая способность (функция), очевидным образом соотносящаяся с действительностью управления.

Важно еще принять во внимание, что как ведение-понимание, так и ведение-заведывание могут реализоваться не только в виде сознаваемо-произвольных, ведомых способностей, но и в виде заведомых, непреднамеренных установок,

Так что можно говорить, в третьих, о ведомом как о бессознательном и непроизвольном понимании/заведывании. Это ведение осуществляется посредством «отнесения к ценностям» и есть способность сознавания и оценивания, так сказать, «по ходу сознавания».

Наконец, в четвертых, не забудем ещё и заведомое — то, что подразумевается априорно, то есть непреднамеренно, установочно; это такое ведение, которое реализуется уже не как способность, а как установка.

Как видим, ведение-понимание и ведение-заведывание различаются тем, что первая их них есть способность сознания (смыслопостижения), тогда как вторая – способность воли (целедостижения).

Очевидно также, что ведомое и заведомое с логической точки зрения противопоставлены друг другу как апостериорное – априорному; а с психологической точки зрения как сознательное — бессознательному, очевидное – неочевидному, и произвольное – непроизвольному.

Поскольку и понимание, и заведывание могут осуществляться и в качестве способности (ведомо), и в качестве установки (заведомо), нужно помнить, что понимание может быть заведомым, установочным (то есть состоянием, а процессом), а заведывание, напротив, процессом сознаваемого целе- и смысло- постижения и/или достижения.

На последнем обстоятельстве стоит задержаться особо: именно из-за того, что заведывание, которое мы соотносим с деятельностью управления, не чуждо смыслопостижению (пониманию) и смыслодостижению (мышлению) и оправдывает нашу попытку вслушивания в смысловое звучание слова «ведение».

Заметим также, что ценностная окрашенность, отнесенность к ценностям сохраняется во всех четырех случаях ведения. А это значит, во-первых, что оно, ведение, самоценно, а во-вторых, что предметности ведения (и все возможные его предметы) неустранимо ценностно значимы и не могут быть – без ущерба для сути дела – сведены к исключительно к объективно сущему (то есть пониматься только как объекты научного знания или технологизируемой деятельности).

Часто встречающаяся в практике городского управления неоговариваемая замена предметов ведения — учётными технологическими объектами есть род профессионального недуга, которому уместно присвоить достойный его ярлык – «техноз».

Там, где не хотят знать, что предметы ведения — это в первую очередь именно предметы ведения, и лишь во вторую — объекты технического манипулирования, там и речи не может быть о самоуправлении. Ибо самоуправление – это, среди прочего, управление, понимающее себя именно как самоуправление.

При всем том, следует иметь в виду, что в повседневной жизни и работе перечисленные выше моменты ведения (ведомое или заведомое понимание или заведывание) чаще всего обращаются слитно, не расчлененно. И потому в «предметах ведения» часто не усматривается то существенное, что этими словами означается: а именно то, что предметы эти предметны лишь для тех, кто ими их ведает, кто их понимает и предпринимает.

Иначе говоря, понятие «предметы ведения», просочившееся в текст Закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ из каких-то неведомых недр русского правоведения, – принадлежит к еще более неведомой ныне области понимающего управления. Оно ждет тех, кто склонен и способен жить во истину «по понятиям» и действовать «по праву понимания», а не «технича» на очередной забугорный манер.

Шутки-шутками, а возраст понимающей психологии (если отсчитывать его от В. Дильтея) и понимающей социологии (соответственно, от М. Вебера) равен целому веку[6]. Так, может, мы доспели уже до понимающего управления?

Город как пространство публичной жизни

Одна из важнейших особенностей города, как места обитания, и городского образа жизни, — та специфическая проявленность, обозримость и наблюдаемость поведения человека (и различных групп людей) в городском пространстве, которая – по нашей склонности к иноязычной терминологии — получила название публичности[7].

Когда публичное противопоставляется приватному (и интимному), оно часто используется как синоним социального. Хотя это вовсе не та социальность, что подразумевается в словосочетаниях «социальная система», «социальная инфраструктура» и т.д.

Стоит заметить, что в этом представлении о публичности кроется серьезный разрыв: с одной стороны, публичность трактуется в нем как протосоциальность, как то, что лежит в основе всех развитых типов социальности, а с другой, как свободная и рефлектированная социальность (то есть как гиперсоциальность)[8]. Тем самым публичность оказывается сразу и тем, что имеем место до социальных отношений (и структурируемых ими социальных групп), и тем, что после них. Не от того ли к публичности у нас такое двойственное отношение?

Ввиду и в меру сказанного о публичности, городское пространство – это синоним публичного (публично-социального) пространства.

Хотя, разумеется, степень урбанизированности и публичности различных частей города отнюдь не одинакова[9]. Так, городской центр считается наиболее урбанизированным местом в городе как раз потому, что в нем более сильно выражена публичность городской жизни[10].

По мысли П. Рикёра, понятие публичности выражает условие «плюрализма, являющегося результатом распространения межчеловеческих связей на всех тех, кто находится вне межличностного отношения «я» и «ты» и выступает в роли «третьего», «любого другого» [11].

Горожанин в публичном городском пространстве – это и есть «любой другой», «человек с улицы», заведомо, по условностям городской культуры, признаваемый человеком, то есть тем, на кого распространяются права и обязанности свободного человека и с кем принято вступать в межчеловеческие отношения.

Идея плюрализма публичной городской жизни характеризует согласие и желание жить вместе, присущее жителям данного поселения постольку, поскольку они образуют историческую общность, являются местным сообществом[12]. Это согласие и желание, несводимое к межличностным отношениям, и есть та социальная реальность, что структурируется различными политическими институтами, в свою очередь структурирующими власть.

Х. Арендт предлагала называть властью ту «общую силу, которая является результатом желания жить вместе и которая существует до тех пор, пока действует это желание».

Принимая это определение, П. Рикёр продолжает: политическая власть – на всех её уровнях – представляет собой продолжение способности, характеризующей человека как могущего (способного и действующего – О.Г.). В свою очередь, именно эта способность к свободному действию придает «зданию власти перспективу длительности и стабильности и, если говорить в еще более общем смысле, открывает горизонт общественного мира, понимаемого как спокойствие и порядок (подч. мною – О.Г.»[13].

Комментарий коллеги

В ответ на мои размышления о городе как пространстве публичной жизни г-н В. Редюхин прислал мне следующий комментарий:

Ход на построение понятия, могущего соорганизовать исторический, культурологический, социальный, муниципальный и другие смыслы и представления о городе, на мой взгляд, действительно перспективен.

Однако «публичность» вызывает еще и коннотации — «публичные казни», публичные дома» и т.д., что в своей основе содержит возможность социального вызова и самопредъявления, нечто близкое к «паблик-рилейшнз». Что, в свою очередь, связано с такими городскими атрибутами, как прозрачность пространства возможностей, плотность коммуникации и динамическое многообразие потребностей (выд. мною – О.Г.)

Вопрос в том, как это слить в единое слово?

Интересно то, что «публичная казнь», в общем-то, вроде вполне укладывается в ту «публичность», о которой говорит О. Генисаретский: на эшафоте, при некоторых (и, вообще говоря, понятно каких) обстоятельствах может оказаться каждый. А вот «публичный дом», наоборот, — место очень интимное. Но, одновременно, впрочем, общего пользования. Интимность нужна опять-таки каждому, и здесь вам ее обеспечат, если вы не в состоянии, по каким-либо причинам, организовать ее самостоятельно. И все же, здесь, похоже, концепт «публичности» строится иначе, нежели в словосочетаниях типа «публичное пространство» (центр города), «публичное действие» (публичность) и «публичная казнь».

Продолжая, что называется «в том же духе», я мог бы добавить в копилку г-на Редюхина еще и «гражданский брак», другие «акты гражданского состояния» «гражданскую казнь», «гражданскую продукцию», конечно же «гражданина-следователя» и «гражданина-начальника», не к ночи они будут помянуты ... и много других осколков так и не нашедших себе места в нашей жизни гражданского сознания и общества.

Хотя и на заборах было написано: «Поэтом можешь ты не быть, а гражданином быть обязан»! Усвоили и пели тут же под забором: «граждане, послушайте меня…», и к особям особо слабого пола обращались: «Гражданка!».

А помимо «публичной казни» и «публичного дома», не грех вспомнить то, чем и сам г-н Редюхин не брезгует, промышляя на рынках интеллектуального труда, а именно – публикацию статей. И как бы было славно, если бы он еще книгу опубликовал!

Опубликовать, значит также и выпустить в свет. Все «светское», наряду с «гражданским», как профанное, противопоставляется сакральному, «религиозному», «церковному». Так, гражданский брак когда-то отличался от церковного, а теперь иногда отличается от зарегистрированного в Отделе записи актов гражданского состояния. Светская культура (а теперь и духовность) таким же образом отличается от религиозной культуры и духовности.

С другой стороны, «светская жизнь», «светское общество» (а иногда в том же смысле просто «общество»), «высший свет», «светски воспитанный человек» и «дама полусвета». Это слова из сословной русской культуры, где «светское» противопоставлено «мещанскому», то есть «местному», «городскому».

В 19 веке сначала «общество» иногда обозначало именно «светское общество», а потом прильнуло к «общественности», то есть к разночинной, внесословной интеллигенции.

Ну а проще говоря, публично – значит прилюдно, на людях, на миру, где и смерть красна, о чем «миром Господу помолимся»!

Вся эта наша пря с г-ном Редюхиным к тому приведена, что «в языковом выражении» у гражданского общества в России есть своя судьба. Может, и еще в каком месте, кроме Гражданского кодекса, она обнаружится, если репу почесать?

Возвращение в повседневность

Местное ведение тем еще уместно в при понимающем подходе к управлению, что оно возвращает нас в стихию повседневной жизни и работы.

Проблематика повседневности в 70-80-е годы обсуждалась у нас как проблематика образа жизни, когда и приобрела специфический идеологический окрас последнего подсоветского десятилетия.

По смыслу своему, а также по заключенным в нем познавательным и проектным возможностям понятие образа жизни соотносилось тогда с целым рядом других понятий, образующих самосвязанное и достаточно обозримое содержательное поле.

Часть его элементов, таких, например, как “стиль жизни”, “жизненный путь”, успели стать общенаучными понятиями-метафорами целого ряда гуманитарных и социальных наук; другую часть поля образуют понятия, происходившие из феноменологии (и развивавшейся под ее влиянием социологии и психологии), такие как “жизненный мир”, “повседневная жизнь”, “структуры повседневности”, не получили широкого распространения, но сохранили, тем не менее, за собой значение логических образцов осмысления образожизненной проблематики; третьи, как, например, понятие “систем жизнеобеспечения” в экологии человека, остались в ходу в рамках тех дисциплин, где они и возникли, хотя и не утратили свой научный смысл.

Однако стоит все-таки обратить внимание на особые отношения, успевшие завязаться уже между понятиями “образа жизни” и “повседневность” и, как кажется, многое путающие в нашем к ним отношении. Тому есть, по меньшей мере, две веские причины.

Во-первых, и обшенаучный характер первого из этих понятий, и его наличная встроенность в идейно-публичный оборот часто склоняют мысль к облегчающей поблажке: относить к содержанию понятия “образ жизни” то и только то, что привычно относится к жизни обыденной, повседневно наблюдаемой.

По моему разумению, это далеко не так, а во многом и совсем не так, ибо повседневность не существует сама по себе, а возникает в результате процессов “оповседневливания”, которым противостоят процессы “преодоления повседневности”[14].

И чтобы избежать в этом вопросе каких-либо двусмысленностей, я буду придерживаться далее того понимания повседневности, которым оперирует понимающая социология знания: “Повседневная жизнь представляет собой реальность, которая интерпретируется людьми и имеет для них субъективную значимость в качестве цельного мира. ... рядовые члены общества в их субъективно осмысленном поведении не только считают мир повседневной жизни само собой разумеющейся реальностью. Это мир, создающийся в их мыслях и действиях, который переживается ими в качестве реальности. Поэтому ... мы должны прояснить основания знания обыденной жизни … с помощью которых конституируется интерсубъективный повседневный мир”[15].

При всей простоте восприятия и поведенческой отработки повседневного мира обыденным сознанием, он есть, тем не менее, социально конструированная реальность, опосредованная различными схемами конституирования (в частном случае, схемами типизации), усвоенными обыденным сознанием, и потому жизнь в повседневном мире никак не может быть объектом изучения или управления проектирования без учета этих способов конституирования (или их направленной проектной трансформации).

Во-вторых, важность внимания к проблематике повседневности проистекает из характера аналитических оценок кризисного состояния постсоветского общества, связываемого рядом авторов с вопросами идентичности образа жизни на уровне структур повседневности.

Так, А. Фадин, перечислив многочисленные “объективные”, по его мнению, свидетельства кризисности и среди них “стремительное ухудшение здоровья ... рост смертности, падение рождаемости и продолжительности жизни ... тотальную коррупцию, беспрецедентную волну преступности” и т.д., счел все же возможным утверждать, что “даже все перечисленное тем не менее не воспринимается большинством населения как катастрофа – до тех пор, пока не рушатся структуры повседневности“ (подч. автора – О.Г.), хотя и оговорился, что “такие вещи, как многомесячная невыплата зарплаты, реальная длительная безработица, недоступность регулярного медобслуживания и школьного образования – уже реальный осязаемый шаг к катастрофе структур повседневности”[16].

Хотя цивилизационный запас прочности человека суть величина, вряд ли поддающаяся прямой оценке, ясно, что устойчивость структур повседневности есть одно из условий идентичности образа жизни как такового.

Еще одно обстоятельство, на которое стоит обратить внимание, когда об образе жизни речь заходит в контексте задач городского развития.

Цивилизационный сдвиг, связанный с третьей технологической волной, – как заметил Ф.И. Гиренок, – “характеризуется уже не превращением человека в рабочую силу, а замещением рабочей силы силами субъективности. ... происходит демассификация рабочей силы ... возникает потребность в промышленном использовании уже не рабочей силы человека, а его личностных структур ... новый цивилизационный сдвиг связан (как раз) с изменением типа повседневности”[17].

Отмеченная автором тенденция имеет глобальный характер, то есть относится к любым видам труда и производственных пространств, но является особо актуальной для пространств инновационных. Это приводит исследователей к вопросу о типике присущей повседневности рациональности (и ее инновационном потенциале).

В этой перспективе “рассеянному разуму” повседневности соответствует “превращение области повседневной жизни в лабиринт, который не был спланирован какой-либо центральной инстанцией». Человек, ставший героем рассеянной по миру повседневности, блуждает по миру, оставаясь никем, неким Nemo, «пока его не сажают в определенную клетку этого лабиринта”. Повседневность тем самым опознается как место открытия смыслов и правил, а не только их воплощения; как место, где разные типы рациональности сплавляются между собой. Она “только тогда сохраняет или даже приобретает силу сопротивления нажиму всё упорядочиваюшей рациональности, когда она сама становится большим, чем просто повседневная жизнь, то есть когда она сама себя превосходит”[18].

Вдумываясь в будничную, повседневную жизнь, В.И. Вернадский также утверждал, что “мы можем наблюдать в ней проявление основных идей и верований текущего и прошлого поколений, можем видеть постоянное стремление человеческой мысли покорить и поработить себе факты совершенно стихийного на вид характера. ... постоянную борьбу сознательных (т.е. неестественных) укладов жизни против бессознательного строя мертвых законов природы ... Коллективной работой мысли людей жизнь человеческих общин и самого человечества получает стройный характер.

На этой будничной жизни строится и растет главным образом основная сторона человеческой мысли. ... Сила личности и влияние ее, понимание ею жизни ... увеличивается по мере вдумывания в процессы будничной жизни”[19].

На этом пути повседневность обнаруживает себя как пространство здравого и общезначимого смысла, самопроявления и самоопределения человека.

“Здравый смысл высказывается в одном направлении: он ... выражает, – по мысли Ж. Делёза, – требование такого порядка, согласно которому необходимо избрать одно направление и придерживаться его. Это направление от более дифференцированного к менее дифференцированному ... от миров (индивидуальных систем) к Богу. ... Здравый смысл – принцип единственно возможного смысла. ... В случае общезначимого смысла, смысл ... называется “общезначимым” потому, что это — ... функция, способность отождествления, которые заставляют разнообразие принимать общую форму. ... Общезначимый смысл связывает данное разнообразие, соотносит его с единственной конкретной формой объекта или с индивидуализированной формой мира. ... Общезначимый смысл связывает собой различные способности души и дифференцированные органы тела в совокупное единство, способное сказать “Я” (проявить для себя свой самообраз – О.Г.). Одно и то же Я воспринимает, воображает, вспоминает, знает и т.д.. Одно и то же Я дышит, спит, гуляет, ест”. Оно, этот Я-субъект, – манифестирует себя в речи и поведении, проговаривает и показывает то, что он делает. “Во взаимной дополнительности здравого смысла и общезначимого смысла запечатлен альянс между Я. Миром и Богом – Богом как предельным исходом направлений и верховным принципом тождеств” (Делёз 1996, с.102-103).

И потому не будет лишним привести в заключение несколько слов М. Бубера о его духовном опыте повседневности, который, несколько перефразируя А. Платонова, можно было бы назвать опытом “сокровенной человечности”.

“В молодые годы исключением в обычной жизни было для меня только “религиозное”. Наступали часы, которые изымались из хода вещей, что-то проламывало твердую скорлупу повседневности. И тогда нарушалось привычное постоянство явлений...

С тех пор я отказался от такой “религиозности”, которая есть лишь исключение, изымание, выход из повседневности. ...Теперь у меня есть только повседневность, из которой я никуда не выхожу. Тайна ... поселилась здесь, где все происходит так, как происходит”[20].

Сеть как реальность и метафора

Оснащение организаций компьютерами, базами данных, моделями объектов управления, экспертными системами, наращивание компьютерной грамотности персонала – управленческая повседневность. Однако все эти технические новшества до тех пор, пока они воспринимаются именно как технические, мало что меняют в понимании природы и смысла управления как деятельности. Хотя «горсоветы» и «горкомы» уже успели смениться на «офисы», а государственный служащий чуть было не получил номинацию «гражданского офицера» (уж очень хочется из своего кремлевского кабинета углядеть в России какого-нибудь завалявшегося генерал-губернатора или назначить его), все одно – «контора», коридоры и кабинеты, канцелярские столы, «вызовы на ковер» и подковёрная борьба и т.д.[21]

Если любой орган управления рассматривать как организационно-информационно-технологическую систему-в-системе, то плодотворной проектной метафорой управления можно считать сеть.

Учетными примерами для насыщения этой метафоры могут служить (1) компьютерные сети производственных, финансовых или управленческих корпораций, (2) маркетинговые сети, являющиеся способом продвижения товара к потребителю (типа «Гербалайф») и (3) как предельный случай — Internet.

Плодотворность сетевой метафоры в данный момент – в ее остраненности от конторско-организационного взгляда на управление и возможности иного взгляда на содержание и формы реализации управленческой деятельности.

Часть третья. Реакции на предлагаемые изменения

Консалтинг, как особое занятие и тип деятельности, завелся в нашей стране в инновационных, перестроечных обстоятельствах, что наложило на него печать заведомой инновационности[22]. Чаще всего и как бы по умолчанию предполагается, что всякий консалтинг инновационен по своей природе, что предлагаемые в нем изменения будут поняты и, что для нас сейчас особенно важно, приняты теми, кого консультируют, именно в инновационном ключе, то есть как реализацию какого-то проектно-инновационных предложений[23]. Следует признать, что даже если изменения предлагаются консультантами в инновационном ключе, это еще не значит, что прочие участники консалтинга будут воспринимать и примут их в качестве таковых.

Разве не очевидно, что для того, чтобы предлагаемые изменения были восприняты, они должны быть понятными, а чтобы их приняли, они должны стать привлекательными? Иначе говоря, принятие предлагаемых изменений должно быть мотивировано и одной из задач консалтинга является как раз учет наличных мотиваций, работа с ними, а шире говоря — управление мотивациями.

Все сказанное далее отнюдь не есть поход против нововведений. Но для того, чтобы организационные инновации стали аттрактивными (и мотивационно привлекательными), сама инновационность должна, на мой взгляд, быть осознана как одна из рамок экспертно-аналитически-консультационной деятельности, одна – в ряду других, а инновационно-ориентированный консалтинг — как одна из его разновидностей[24].

Сами по себе предложения о том, что консультационная работа обеспечит совершенствование, реорганизацию, рационализацию, повышение эффективности и качества деятельности организации-заказчика, могут оказаться мало убедительными,

- если инновационное целеполагание не является ценностно, а тем самым и мотивационно значимым для организации (как системы);

- если оно никак не связано с возможностями карьерного или профессионального роста персонала организации;

- когда ожидаемые изменения вызывают бессознательное сопротивление (функционирующее как скрытая негативная мотивация, а в случае рационализации сопротивления как явная позитивная контрмотивация)[25].

Всякие попытки инновационной реорганизации (оргтехнических и социотехнических работ) воспринимаются в лучшем случае как нежелательное увеличение неопределенности, а в худшем – как угроза (например, потери работы).

Примером такой контрмотивации может служить расхожая «отмазка», гласящая, что «все это теория, а мы заняты практикой». Сия отмазка свидетельствует о том, что в организации имеет место настолько глубокое оповседневнивание работы, что профессиональные знания, умения и опыт уже не воспринимаются как таковые, вне оболочки повседневности. Собственно профессиональные ценности затушевываются бытовыми, а когда их перемешивание происходит «в особо крупных размерах» работа депрофессионализируется и оказывается полностью подчиненной нашептываниям коммунальности[26]. В условиях окоммуналивания организации профессиональный опыт (а потому и рост) оказываются, в принципе, невозможными, поскольку невозможно вычленить ни индивидуальный успех того или иного работника, ни критериально оцениваемые качества конечного продукта его именно, а не общей работы (вклад).

О жанрах консультационной работы

Как таковые, жанры подразделяются по функциям деятельности, которые задает формат процедур (способы проблематизации, концептуализации и документирования).

В практике городского управления привилось несколько видов консультационных работ:

· Проектное консультирование направлено на реорганизацию системы управления.

Это та часть консультационной работы, которая имеет дело с объективированной функциональной структурой управления.

· Обучающее консультирование специалистов по тем или иным функциям (под предложенный проект ее реализации).

Это – уже работа с персоналом, хотя еще и не выделена в специальный обучающий тренинг и осуществляется по ходу проектно-консультационной работы.

· “Советничество” (сoaching) – периодически возобновляемое обсуждение, согласование проектных намерений организации-заказчика и группы консультантов, основанное на доверительном, личностно-ориентированном общении консультантов с «первыми лицами» управленческой структуры, от которых зависит запуск и реализация организационных проектов.

Это – беседы, «разговорный процесс», в котором постепенно уясняются, уточняются проектные намерения и достигается взаимопонимание целей и мотивов реорганизации.

Кроме того, консультирование тесно связано с проектно-аналитической работой.

“Творческая зона эксперта, — как писал недавно С. Земляной, — располагается в зазоре между отложившимся, книжно-письменным знанием — и жизненно-практической окказиональностью, между общим правилом — и конкретным случаем (делом, политическим решением)»[27].

Столь резкий упор на отложившееся в письменной форме знание вряд ли оправдан применительно к живой консультационной работе. Не меньшее, если не большее значение в ней имеет событийное, случающееся знание.

Кроме того, следуя различению событий/состояний, сред/сетей, помимо отложившегося в пространствах культуры знания и знания событийно-обстоянного, должно быть еще положено движущееся, снующее в сетях, продвигаемое, сообщаемое и приобщаемое к делу сетевое знание.

Об общегородских проблемах и политиках

Переход к технологии «устойчивое развитие // человеческий потенциал» предполагает более внятное понятийное различение и организационное проведение общегородских политик и функционально-сферных (межотраслевых) программ[28].

Общегородские политики заводятся вокруг общегородских проблем-компликаторов, т.е. проблем, относящихся к нескольким или ко всем сферам жизнедеятельности и, соответственно, к нескольким или всем ведомствам (департаментам), отвечающим за состояние дел в соответствующих сферах.

Как это не парадоксально, но сначала именно проблемы оказываются теми стяжками (компликаторами), в которых репрезентируются некие неквалифицируемые (системно и позитивно) социальные реальности. Понятно, что далее эти стоящие за проблемами комплицированные реальности могут быть положены в качестве автономных социальных объектов (как для аналитической проработки, так и для управленческой деятельности).

Эта особая природа общегородских проблем выражается в том, что:

(1) Они одновременно, хотя и в разных смыслах, являются проблемами для всего населения, для различных его групп и для городского профессионализированного управления (интерфейс управления и самоуправления). Поэтому по поводу городских проблем и возможна социальная коммуникация (они признаются как существующие или не существующие, оцениваются как существенные или несущественные, ранжируются по приоритетам и т.д.).

(2) Происходит «движение в проблемах» (они трансформируются, сводятся друг к другу), «подмена проблем»; имеет место и даже оценивается как достижение «приращение проблем», переход к решению «новых», «современных» проблем.

Важный аспект этой темы – оценка тех или иных проблем как «наших» или «не наших», оказывающая влияние на их принятие в проработку.

Проблема может быть опознана и принята как «наша» в том смысле, что она имеет место в нашем городе (как невыплаты, наркомания), и в том, что не-решание чревато негативными последствиями (понижение уровня благополучия для населения, оценка системы городского управления как малоэффективной).

Вместе с тем «наша проблема» часто имеет свои корни в общесоциальных (страновых или глобальных) процессах и в этом смысле она «не наша», возникла не по нашей вине, не вследствие ошибок управления, а как бы пришла со стороны и не может быть полностью устранена нашими усилиями.

Отсюда вопросы «допустимых уровней» невыплат (два месяца в Омске), преступности, наркотизации и т.д. Межрегиональные и межгородские сравнения таких допусков используются для оценки сравнительной эффективности городского управления и оценок «благополучия городов».

Кроме того, объективация проблем в качестве общестрановых или общецивилизационных дает своего рода социально-терапевтический эффект – то, что «как у всех» социально более приемлемо, чем то, что только «у нас».

Методологическое замечание

Систематическая работа с городскими проблемами – это скорее постоянная рефлексивная ре-проблематизация того, что в городе уже признано проблемными ситуациями, чем одноразовая проблематизация «нараза», «с нуля». Это переформулирование публично признанных проблем в управленчески приемлемую форму, приведение их к методически проработанным форматам. Впрочем, с учетом этих оговором, можно — в качестве родового — сохранить и термин «проблематизация».

Отбор городских проблем

Налицо несколько источников и принципов отбора проблем для включения их в общегородскую политику.

1. Список проблем, фактически формулируемых:

- мэром и другими ответственными лицами администрации;

- представительными органами;

- различными социальными агентами (эксперты, журналисты и т.д.);

- населением.

2. Список проблем по сферам жизнедеятельности населения:

- образование,

- медицина (здоровье),

- досуг (развлекательные, спортивные, культурные и прочие услуги),

- общественная жизнь (общественные и религиозные организации, гражданское участие),

- общественный порядок (за минусом криминальности).

Важную роль при этом играют концептуальные и счетные показатели состояния дел, применимые для нескольких (желательно для всех) сфер и курирующих их департаментов.

Например, сквозная занятость и наблюдаемость поведения детей, подростков и молодых людей.

3. Для развития самой системы городского управления важно иметь проблемы разной социальной природы:

Наркомания – диффузное, не привязанное жестко к какому-то социальному институту или группе, социальное явление.

Молодежь – изменяющаяся в своем текущем составе, но социально стационарная возрастная группа.

Семья – социальный институт.

Суть выигрыша тут в том, что типологически разные социальные реальности (объекты) для управленческой проработки требуют разных подходов и инструментов.

4. Каждая включенная в политику проблема для своей управленческой проработки предполагает организацию своей особой сети взаимодействий с:

- соответствующей группой населения,

- общественными организациями,

- профессиональными ассоциациями,

- группами городских экспертов,

- внешними консультантами.

5. Некоторые проблемы признаются инновационными и вносятся в проработку в этом качестве. Среди них могут быть:

- Гражданское развитие (расширение гражданского участия, поддержка и развитие «влиятельных гражданских институтов», упомянутых в Послании Президента).

- Общественный порядок (ссылка на созданное при Совете Безопасности Управление общественного порядка).

- N-ский край (краевая омская идентичность как культурно-политическая задача для работы с творческими и общественными объединениями, образовательным и информационным ведомствами).

- Религиозный диалог (в том числе, как форма общественных дебатов по теме «Место религиозного образования в муниципальной школе»).

Управление развитием и управление функционированием

Когда в практике городского управления используется различение задач управления функционированием и управления развитием, возникает вопрос: а чем, собственно, эти задачи отличаются с точки зрения технологии управления? Или иначе: какова с технологической точки зрения природа тех управленческих инноваций, которые позволяют говорить об управлении развитием (в его отличии от управления функционированием)?

Управление функционированием объекта – это управление в области его (объекта) устойчивой воспроизводимости, наблюдаемости функциональных свойств, отношений и эффектов, их константности, постоянства и определенности для наблюдателя.

Поэтому с точки зрения базовых воспроизводящихся процессов, составляющих основу жизнедеятельности города, ситуация развития всегда воспринимается как неустойчивая и переходная, как ситуация неопределенности и перемен[29].

Переходная к чему? К новой устойчиво воспроизводящейся ситуации, а значит – к функционированию и управлению им.

В переходной фазе, между одним и другим устойчиво управляемым состояниями, каждая новая управленческая задача технологически выглядит как рекомбинация старых задач. Например, кажется, что в деятельности управления недвижимостью сочетаются задачи, известные из старой градостроительной практики, из деятельности БТИ, органов ценообразования и т.д.

Поэтому, отчасти, появление новых задач встречает сопротивление матерых управленцев-градовиков. А принятие их мотивируется не в малой степени приверженностью к ценностям развития как такового.

При переходе к политике управления развитием реструктурируется все поле управленческих задач. И даже если каждая из новых задач воспринимается как рекомбинация старых, важно выбрать новые фокусы развития и обеспечить на них переструктурирование управленческого поля. Иначе не будет сделан шаг в сторону развития и не случится его событие.

Впечатления консультанта «без копыта»

Фигура консультанта, задачи и формы постановки деятельности консультирования, именуемые неудобоваримым словом «консалтинг», — вещи достаточно непривычные для русского глаза, слуха и ума[30]. А потому у тех, кто волей-неволей оказываются участниками консультационных процедур (игр, процедур, тренингов и т.д.), налицо, с одной стороны, неопределенность и, одновременно, завышенность ожиданий, а с другой, неприятие ответственности за свое участие в консультационных процедурах. Причем сказанное справедливо как в отношении консультируемых, так и в отношении консультантов.

Можно было бы сказать, что такое положение дел есть проявление той степени институционализации[31] (принятости) консалтинга, которой он достиг в нашей стране. Однако эту манеру говорения мы оставим на другой случай, когда найдется время и место для спокойного социологического размышления, а сейчас вернемся в любимый город великого физика Ома.

Вместо послесловия.
К содержанию «Муниципальной повестки дня»

Необходимость новой «Муниципальной повестки дня» становится особо очевидной, когда в практике местного самоуправления возникает вопрос о достраивании уже освоенной системы менеджеральных технологий до уровня стратегического планирования (в стационарных и кризисных условиях).

1. Правовая политика в рамке стратегического планирования.

2. Интеграция местного самоуправления в систему общественно-государственного управления (политики субсидиарности).

3. Политика пространственного развития в рамке стратегического планирования (межрегиональные связи, каркасные сети городов, региональные поселенческие структуры, городское и сельское).

4. Многополюсная экономика (системы жизнеобеспечения, доиндустриализация и прорывные инфраструктуры).

5. Социально-корпоративное партнерство: развитие на основе конверсии корпоративного управления и политик пространственного развития (инфраструктурных проектов).

6. Семья – институциональная основа местного самоуправления.

09.10.98– 18.02.99

контактные телефоны:

(095) 251 71 44 257 02 18

imscons@aha.ru

Развитие Местного самоуправления как составная часть государственного строительства

Государственная поддержка развития местного самоуправления

В.А. Лапин

вице-президент Союза развития наукоградов России

член-корреспондент Международной Академии Информатизации

Введение

ст. 9 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” установлено, что “федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление”. В статьях 4 и 6 того же закона установлена компетенция органов государственной власти в области местного самоуправления, где, в частности, к их полномочиям отнесено принятие федеральных и региональных программ развития местного самоуправления.

Из этого следует, что органы государственной власти:

· обязаны участвовать в процессе становления и развития местного самоуправления,

· участие государства заключается в создании необходимых условий для становления и развития местного самоуправления и при этом

· одним из механизмов участия являются федеральные и региональные программы развития местного самоуправления.

В этой связи встает вопрос о степени участия государства в становлении и развитии местного самоуправления или о том, что понимать под необходимыми правовыми, организационными, материально-финансовыми условиями для становления и развития местного самоуправления, а также содействием населению в осуществлении права на местное самоуправление. Без ответа на эти вопросы и прояснения интереса государства в становлении и развитии местного самоуправления невозможно построить какой-либо конструктивной и обоснованной стратегии по реализации указанных норм Федерального закона.

Другими словами, прежде чем определять степень участия государства в процессе становления и развития местного самоуправления, необходимо понять, зачем государству необходимо местное самоуправление, и в чем основная роль этого института власти по отношению к государству.

Государство и местные сообщества

К оценке роли местного самоуправления в судьбе российской государственности можно подойти с двух позиций. Назовем их, условно, формально-правовая и сущностная.

В первом случае роль местного самоуправления оценивается из анализа существующего законодательства, во втором — потенциал местного самоуправления определяется, исходя из природы этого института власти. Первый подход позволяет оценить возможности, предоставляемые законодательством, второй — реальный потенциал самоуправления. Сочетание двух подходов дает информацию о степени свободы и ограничениях для реализации потенциальных возможностей местного самоуправления.

С формально-правовой точки зрения местному самоуправлению в современных российских реформах отводится чрезвычайно важная роль. Это утверждение следует из анализа федерального законодательства. Конституция России отнесла местное самоуправление к основам конституционного строя, Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” установил компетенцию (предметы ведения и полномочия) местного самоуправления. Эти полномочия, ранее принадлежавшие государству и осуществлявшиеся преимущественно местными органами государственной власти, сегодня передаются населению (местным сообществам) в лице органов местного самоуправления. Их вполне достаточно для того, чтобы обеспечить социально-экономическое развитие муниципальных образований и в конечном итоге всей России в целом.

Придание местному самоуправлению высокого статуса не означает автоматически, что новый институт власти потенциально способен оказать существенное влияние на процесс формирования российской государственности. Высокий статус местного самоуправления не определяет также качественных характеристик этого влияния — будет ли, например, местное самоуправление содействовать устойчивости государственного строя или, наоборот, станет источником кризисных явлений.

Среди представителей современной политической элиты России нет единства в оценке роли местного самоуправления в процессе государственного строительства. Уже на этом основании вопрос о роли местного самоуправления в судьбе российской государственности следует считать открытым.

В широком диапазоне мнений выделяются две крайние точки зрения.

На одном полюсе можно услышать мнение о том, что становление местного самоуправления является несвоевременным, и проведение реформы местной власти желательно осуществлять только в условиях экономической стабильности. Многие даже считают, что местное самоуправление не способствует укреплению государства, а, следовательно, может быть допущено только в сильном государстве, каким современная Россия не является.

Существуют и противоположные точки зрения, в соответствии с которыми институт местного самоуправления является необходимым условием устойчивости государственного строя. Эта точка зрения основывается на мнении тех историков и политиков, которые утверждают, что институт местного самоуправления объективно противостоит процессам дезинтеграции, снимает социальную напряженность, в том числе межэтнические конфликты, способствует социально-экономическому развитию регионов и поселений, а в итоге обеспечивает устойчивое развитие государства. Основываясь на этой точке зрения, можно ожидать, что с введением в России местного самоуправления начнется реальное преображение страны.

Представляется, что первопричиной этого расхождения во мнениях является непонимание политической элитой страны природы (сущности) местного самоуправления. Это обстоятельство является источником неадекватных оценок роли местного самоуправления в судьбе российской государственности и провоцирует органы государственной власти на принятие противоречивых и неэффективных решений.

Первое, что видят многие политики в реформе местных властей, — это перераспределение полномочий (включая соответствующие права на ресурсы, обеспечивающие их реализацию). Это действительно так: вопрос перераспределения полномочий — центральный вопрос любого политического процесса. Процесс становления местного самоуправления также связан с перераспределением полномочий, и эта сторона вопроса часто оказывает решающее значение на формирование мнения того или иного политика в отношении местного самоуправления.

Те, кто относится к этому как к необходимости “поделиться” своими полномочиями, склонны видеть в реформе местных властей лишь ущемление собственных интересов. И это обстоятельство часто мешает взглянуть на местное самоуправление шире. Реформа местных властей не сводится только к перераспределению полномочий. Это слишком примитивное толкование сути реформы.

Многие политики, видя в местном самоуправлении пользу для России, тем не менее, считают целесообразным отложить процесс его введения до лучших времен, аргументируя это тем, что местные сообщества не подготовлены к осуществлению местного самоуправления.

Неясность реальной перспективы развития российской государственности, и, в частности, роли местного самоуправления в этом процессе, очевидность некоторых возможных негативных последствий для государства и ущемления собственных интересов толкает политическую элиту к противодействию реформе местных властей. Такая позиция особенно опасна, так как она не способствует выработке реалистичных конструктивных решений и тормозит развитие российской государственности в целом. Крайней формой проявления этого явления являются как затяжные политические кризисы в субъектах Федерации (например, конституционный кризис в Удмуртской Республике 1996-1998 гг.), так и кризисы центральной власти, связанные с принятием решений, несовместимых с интересами государства (например, решения августа 1998 года).

О потенциальных возможностях местного самоуправления трудно судить объективно, опираясь лишь на опыт короткого исторического периода, начавшегося в начале 90-х годов, когда был принят первый закон о местном самоуправлении на территории современной России. Но даже столь короткий период богат событиями, которые дают основания сделать заключение о высоком потенциале местного самоуправления.

С начала 90-х годов местная власть в ряде случаев продемонстрировала свою зрелость и показала себя даже более “государственной”, чем сама государственная власть. Поэтому многие представители политической элиты России вынуждены признать, что судьба современных российских реформ зависит от того, какое участие в них примут органы местного самоуправления и какую роль они реально возьмут на себя.

В этом отношении особенно показательным является опыт проведения приватизации в начале 90-х годов. Тогда в ряде случаев было продемонстрировано мощное и осознанное сопротивление государственному диктату со стороны органов местного самоуправления. Во главу угла ставился не отказ от рыночных реформ, а желание сохранить в государственной собственности то, что потенциально могло стать муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления — большей частью интуитивно – не были согласны с прямым переходом государственной собственности в частную, минуя стадию муниципальной.

Поэтому, несмотря на сильное давление федеральных властей, программы приватизации во многих регионах России захлебнулись. Это произошло именно благодаря твердой и последовательной позиции местных властей.

Интуитивное, а порой и осознанное, желание местных властей сохранить муниципальную собственность связано не столько с желанием удержать политическое влияние, сколько с реальной ответственностью за предоставление социальных услуг населению (в том числе и “обещанных” государством).

Российский исторический опыт подтверждает правильность позиции местных властей по этому вопросу. Экономизация социальной сферы имеет определенные пределы. С одной стороны — это ограничения нравственного характера, с другой — ограничения, связанные с необходимостью обязательного предоставления определенного объема социальных услуг, независимо от социального положения адресата.

В разгаре новая инициатива федерального центра — реформа в сфере жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ). Судьба этой реформы напрямую зависит от того, как к ней отнесутся органы местного самоуправления.

Действительно, реформа ЖКХ, по существу, разворачивается в зоне интересов муниципальных образований. Фактически, речь идет о реформе муниципального хозяйства, львиную долю которого составляют объекты ЖКХ. Следовательно, эта реформа может рассчитывать на успех только при условии реального, активного и скоординированного участия органов местного самоуправления. То же самое можно сказать и в отношении других реформ в социальной и экономической сферах.

Приведенные примеры свидетельствуют о том, что институт местного самоуправления продемонстрировал примеры зрелости и государственного подхода в решении местных задач, и что этот институт власти находится «на острие» решения многих задач государственного значения. Однако для реальной оценки потенциала местного самоуправления и его роли в судьбе становления новой российской государственности необходимо более глубокое исследование.

Прежде чем дать объективную оценку роли местного самоуправления в судьбе российской государственности, необходимо более точно разобраться в природе местного самоуправления, его «генетических корнях», обусловивших формирование современных общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации. Раскрытие темы не будет полным, если мы не остановимся на исторической роли местного самоуправления в судьбе России.

Природа местного самоуправления

Современная форма реализации местного самоуправления в России является итогом длительного исторического пути. Сегодня понятие “местное самоуправление” тесно связано с понятием “государство”, так как местное самоуправление, в соответствии с Основным Законом, является одним из элементов политической системы современной России, в целом предназначенной для реализации принципа народовластия.

Если современный термин “местное самоуправление” понимать более широко, то можно утверждать, что в качестве формы самоорганизации человеческих коллективов, населяющих определенную территорию, местное самоуправление возникло еще задолго до образования государства.

Речь идет как о примитивных, так и об относительно развитых формах самоорганизации социума. Характерным признаком ранних самоуправляемых общностей было их добровольное формирование на основе общего интереса, который и являлся главным объединяющим фактором. Сегодня так формируются общественные объединения и организации.

Подобно общественным объединениям, социально-территориаль-ные системы на раннем этапе образовывались добровольно на основе общего интереса, а совместная деятельность осуществлялась на принципах самоуправления. Отсюда следует, что современное местное самоуправление имеет мощные “общественные” корни, и есть все основания рассматривать этот институт как один из основных элементов в системе гражданского общества.

В результате усложнения общественных связей и социальных норм первых самоуправляющихся сообществ, внутри них возникли группы с различным социальным статусом и стали проявляться существенные признаки государственных институтов, которые позже трансформировались в реальные государственные институты. Из истории нам известно, что одной из форм образования государств было разрастание и объединение самоуправляемых сообществ. Классическим примером в этом отношении является Великобритания.

Конечно, не все современные государства сформировались таким образом, ибо сам процесс образования государства очень неустойчив и подвержен влиянию многих факторов (известно, например, что часть государств образовалась в результате захвата новых территорий более сильными государствами). Для нас, однако, важно обнаружить связь между самоуправляющимся сообществом и государством, а также понять природу этой связи, что позволит снизить вероятность неправильной оценки роли местного самоуправления в государственном строительстве.

С появлением государств роль и место первых примитивных форм местного самоуправления в организации жизни общества (и, в частности, в системе власти) начали резко меняться. Для “местного самоуправления” начался длительный период поиска своего “места” в государственном устройстве.

На территории современной России первые государственные формы образовались, по-видимому, путем относительно добровольного объединения самоуправляемых общин с последующим присоединением прилегающих территорий. На это указывают “нормандская” и некоторые современные версии образования одного из первых славянских государств.

Отсюда видно, что самоуправляемые социально-территориальные системы (в том числе и современные муниципальные образования) имеют все существенные признаки государства: наличие территории, населения, связанного с этой территорией, и публичной власти.

Однако между муниципальной и государственной властью есть и существенные различия. При всех индивидуальных особенностях, присущих местному самоуправлению в различных государствах, можно отметить и некоторые бесспорные существенные признаки, свойственные ему и отличающие его от центральной власти. Прежде всего, это различие в характере власти. Центральная государственная власть есть власть суверенная, могущая сама себя реформировать, местное самоуправление — власть подзаконная, действующая в порядке и в пределах, указанных ей центральной властью.

Таким образом, местное самоуправление несет на себе как определенные признаки властных (государственных), так и общественных институтов. Общественно-государственный характер института местного самоуправления делает его центральным звеном в механизме взаимодействия гражданского общества и государства. По-видимому, это и есть главная и основная роль местного самоуправления в судьбе любого государства.

При отсутствии эффективных механизмов “сдержек и противовесов” государство, в силу своей природы, проявляет устойчивую тенденцию к централизации властных полномочий. Следствием этого является подавление местного самоуправления, что выражается в снижении уровня самостоятельности в решении вопросов местного значения, т.е. в уменьшении компетенции органов власти на местах, вплоть до прямого управления из центра.

Как показывает исторический опыт, государство, как одна из высших форм самоорганизации общества, подвержено постоянным изменениям. Часто эти изменения происходят в виде государственных кризисов, в ходе которых меняется государственный строй. Природа государственных кризисов различна, т.к. их могут спровоцировать разные внешние и внутренние факторы. Одним из таких факторов является высокая степень централизации власти, в крайних формах принимающая авторитарный характер. Как известно, результатом кризисов государственности может быть либо разрушение государства, либо преодоление кризиса и выход на качественно новый уровень развития.

В период кризиса, как правило, центральная государственная власть слабеет, а объем компетенции местных органов власти увеличивается. Часто это происходит “автоматически”, без принятия специальных решений. Процесс перераспределения полномочий, которые местные органы берут на себя только на том основании, что государственная власть уже не в силах управлять, в значительной степени сдерживает процесс разрушения государства, а во многих случаях позволяет сохранить и укрепить государство.

Государство, преодолев кризис (отчасти, за счет снятия с себя непосильного бремени в виде “передачи” части полномочий “вниз”), на новом цикле развития снова проявляет тенденцию к централизации полномочий. В случае преобладания этой тенденции, после достижения “критической отметки”, неминуемо возникает новый кризис, обусловленный чрезмерной концентрацией властных полномочий в одном центре или даже у одного лица. 20-й век богат такими примерами.

Централизация полномочий в центральном аппарате государства и отсутствие конструктивного диалога с обществом провоцируют принятие решений, несовместимых с интересами общества, что в конечном итоге провоцирует кризис доверия к власти со стороны общества и гражданское неповиновение.

В любом государстве встает вопрос о механизмах, предупреждающих наступление государственного кризиса и способствующих его преодолению. Если на природу государственных кризисов смотреть с точки зрения баланса интересов общества и государства, то таким механизмом может быть местное самоуправление.

С этой точки зрения, стратегия органов государственной власти в период преодоления кризиса должна базироваться на расширении прав местного самоуправления, особенно в сфере социально-экономического развития.

Однако имеется и другое — довольно распространенное — мнение, что расширение прав местного самоуправления в период кризисов не способствует укреплению государственной власти. Сторонники этой точки зрения считают, что в период преодоления государственного кризиса должна быть установлена сильная централизованная государственная власть, в системе которой нет места местному самоуправлению. При этом под сильной государственной властью, как правило, понимается не твердость государственной воли, а большой объем полномочий по широкому кругу вопросов.

Однако указанное мнение не подтверждается исторической практикой. В период кризисов государственная власть укрепляет себя, прежде всего, тем, что часть своих полномочий “сбрасывает” на нижний уровень власти, оставляя за собой лишь те, которые наиболее важны для обеспечения жизнедеятельности: контроль над соблюдением законов, поддержание и охрана правопорядка, управление государственными финансами, содержание армии, защита границ, международные отношения и др.

Чем глубже государственный кризис, тем больший объем полномочий (по факту) берет на себя местное самоуправление. Примером, подтверждающим справедливость сказанного, является современная ситуация в России, одной из характеристик которой является постоянный рост объема полномочий органов местного самоуправления на фоне абсолютного снижения объема финансирования, направляемого на реализацию этих полномочий.

Современные принципы и формы организации местного самоуправления формировались в результате длительного (многовекового) диалектического противостояния общества и государства. Это был непрерывный процесс поиска компромисса в согласовании интересов общества и государства. С этой точки зрения, современное местное самоуправление можно рассматривать как отработанный веками механизм взаимодействия территориальных (местных) сообществ и государства, главная задача которого согласование соответствующих интересов.

Мировая цивилизация (в лице европейского сообщества) в начале второй половины нынешнего века выработала определенное “противоядие” против установления в своих странах заведомо неустойчивых режимов власти, приняв в 1985 году Европейскую хартию местного самоуправления.

Европейская хартия местного самоуправления явилась своеобразным итогом исторического опыта поиска механизма согласования интересов общества и государства. Как международный правовой документ Европейская хартия местного самоуправления играет большую роль в становлении местного самоуправления на Европейском континенте.[32]

Таким образом, местное самоуправление не может рассматриваться в качестве альтернативы сильной государственной власти. Развитое местное самоуправление является признаком сильного государства. В период государственных кризисов, беря на себя вопросы жизнеобеспечения на локальном уровне, местное самоуправление способствует сохранению и укреплению государства.

В периоды между кризисами местное самоуправление, в целом, играет стабилизирующую роль в развитии государства, осуществляя решение вопросов жизнеобеспечения и являясь, тем самым, фактором, снимающим социальное напряжение в обществе.

Относительная централизация государственной власти может быть оправдана лишь в периоды реальной угрозы внешней агрессии.

Отсюда вытекает, что наличие в системе властных отношений института местного самоуправления является необходимым условием устойчивого развития государства. Без института местного самоуправления государство неустойчиво, длительное подавление местного самоуправления приводит к кризисам государственности.

Учитывая это фундаментальное свойство института местного самоуправления и особенности его правого статуса в современной России, можно с уверенностью утверждать, что торможение процесса становления местного самоуправления может иметь серьезные негативные последствия для судьбы Российской Федерации.

Следует признать, что состояние неуверенности и колебаний в отношении становления института местного самоуправления, — а следовательно, будущего российской государственности, — неоправданно затянулось. Резерв народного терпения исчерпан — необходимы решительные меры по формированию государственной политики в сфере государственного строительства и, в частности, в отношении института местного самоуправления.

Особенности российской муниципальной практики

Перефразируя известную поэтическую строку, можно уверенно сказать, что “местное самоуправление в России больше, чем местное самоуправление”. Если в Европе местное самоуправление рассматривается как социальный механизм, гарантирующий демократичность власти, то в России местное самоуправления — не только дань демократии, но, в большей степени, эффективный механизм хозяйствования.

Эффективность местного самоуправления была продемонстрирована, в частности, во времена реализации новой экономической политики (НЭПа). Местным органам власти был передан рекордный объем полномочий, в том числе по решению экономических вопросов. Государство, «по нарастающей» передавая полномочия органам местного самоуправления, начиная с 1920 года, к 1924 году довело объем отданных полномочий до значения, рекордного для мировой практики. В результате страна за короткое время преодолела разруху, вызванную революцией и войнами. К 1927 году Россия по основным показателям вышла на уровень 1913 года. Таким образом, был создан определенный “запас прочности”, что дало повод политической элите России свернуть НЭП и перейти к политике индустриализации.

Вывод: приоритетным направлением деятельности федеральных органов государственной власти и, прежде всего, Президента Российской Федерации должна стать разработка и реализации идеологии (концепции) государственного строительства, ведущее место в которой должно быть отведено становлению и развитию местного самоуправления.

Реформа местных властей: два противоречия

“Конструктивная оппозиция” (противоречие первое)

Как показано выше, институт местного самоуправления имеет сложную общественно-государственную природу. Местное самоуправление (в своей общественной “составляющей”) объективно находится в “конструктивной оппозиции” государству, особенно в вопросах защиты интересов местного сообщества. Это обстоятельство требует построения сложной процедуры согласования интересов государства и местного сообщества. С другой стороны, оно провоцирует органы государственной власти к подавлению местного самоуправления. И, как показывает исторический опыт, государство (в лице его органов) действительно проявляет тенденцию к подавлению местного самоуправления. Таким образом, возникает противоречие: с одной стороны, государство в целях обеспечения стабильности объективно заинтересовано в укреплении местного самоуправления, с другой стороны, тем самым оно создает “конструктивную оппозицию” государственной власти и вынуждено прибегать к более сложным (не административным) механизмам управления.

Реформа “сверху” (противоречие второе)

Второе противоречие в процессе осуществления реформы местного самоуправления кроется в методах и подходах к его реализации.

Местное самоуправление по своей природе не терпит государственного диктата и может развиваться только в условиях определенной свободы. Местное самоуправление и государственное управление в рамках единой административной системы несовместимы. Этим, в первую очередь, объясняется наличие в Конституции России 12-й статьи, в соответствии с которой “органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти”.

Государство объективно заинтересовано в развитии местного самоуправления и предпринимает (вынуждено предпринимать) определенные шаги, способствующие его развитию. С другой стороны, потенциал местного самоуправления может раскрыться только при условиях, когда действия государства не стесняют местное самоуправление “излишней опекой”. В идеальном случае местное самоуправление вырастает и развивается “снизу” естественным путем при поддержке государства и под его контролем.

В подавляющем большинстве стран местное самоуправление устанавливалось “сверху” (определенным исключением является Англия).

Особенностью реформы местных властей (становления местного самоуправления) в России является слабая готовность к реформе (в том числе со стороны самих местных властей).

Основные причины этого состоят в:

1. Отсутствии идеологии государственного строительства.

2. Утрате традиции российской научной муниципальной школы.

3. Широком распространении иждивенческих настроений, сформированных длительным периодом подавления местной инициативы посредством государственной власти, носившей тоталитарный характер.

Вводя местное самоуправление, государство должно предоставить достаточно самостоятельности для раскрытия реального потенциала местных сообществ, и в конечном счете Человека.

На разрешении двух указанных противоречий, существующих между муниципальными образованиями и государством, должна строиться система государственной поддержки местного самоуправления. Другими словами, местное самоуправление без государства сформироваться не может, ему нужна поддержка государства и одновременно — надежная защита от государства же.

Общая оценка состояния конституционной реформы

Сегодня наблюдается значительная разбалансированность процессов в сфере государственного строительства. Это обстоятельство, по-видимому, является главной особенностью процесса становления местного самоуправления, состоящей, по некоторым оценкам, в том, что этот процесс фактически опережает другие направления реформы государственности. Процесс становления местного самоуправления в России является своеобразным “локомотивом” процесса государственного строительства — образно говоря, местное самоуправление “прокладывает дорогу” всей реформе государственности.

Ярким примером, подтверждающим этот тезис, является осознание острой необходимости принятия ряда системообразующих федеральных законов, таких как закон о государственных минимальных социальных стандартах, земельный кодекс, бюджетный, налоговый кодексы, обеспечивающие гарантии местного самоуправления в финансово-экономической сфере и др.

Напомним, что понятие “государственный минимальный социальный стандарт” было впервые введено в Федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. В этой связи весьма примечательно то обстоятельство, что Федеральный закон “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” был принят еще до рассмотрения Государственной Думой проекта Налогового кодекса Российской Федерации. Более того, указанный Федеральный закон разрабатывался с учетом существовавшего на тот период проекта Налогового кодекса Российской Федерации.

Эти примеры показывают, что процесс формирования правовой системы России (см. ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации) во многом задается процессом становления и развития местного самоуправления. Очевидно, что ближайшая задача, которую необходимо решить, — это выравнивание “фронта” реформ государственности, в первую очередь, в бюджетно-налоговом “направлении”.

Однако последние действия федерального “центра” убедительно свидетельствуют о том, что он, по-прежнему, не придает должного значения местному самоуправлению и не видит его роли в предотвращении надвигающейся национальной катастрофы.

Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая), разработанный Правительством Российской Федерации под руководством С. Кириенко и принятый Государственной Думой 16 июля 1998 года, поставил муниципальные образования на грань полного разорения. По оценке экспертов, в части, касающейся реформы местных властей, налоговое законодательство сделало очень крупный шаг назад. Новое налоговое законодательство провоцирует опустошение местных бюджетов и снижает степень собираемости налогов. А так как значительная доля социальных услуг сегодня финансируется из местных бюджетов, это означает, что жизнедеятельность в городах и иных муниципальных образованиях будет практически парализована. С остановкой жизнедеятельности муниципальных социумов вероятность социального взрыва в России возрастает многократно.

Выводы

1.Наличие в политической системе государства института местного самоуправления является необходимым условием обеспечения устойчивости государственного строя — Российская Федерация как государство объективно заинтересовано в становлении и развитии местного самоуправления.

2.Сложная социально-экономическая обстановка в России по своей глубинной сути является следствием длительного отсутствия в стране института местного самоуправления, поэтому она не может быть причиной отсрочки решения вопроса введения в России института местного самоуправления.

3.Становление местного самоуправления без участия и поддержки государства практически невозможно, в силу отсутствия у местных сообществ необходимого опыта в решении вопросов местного значения, поэтому государство, в собственных интересах, должно поддержать становление и развитие местного самоуправления в России, прежде всего, решая вопросы подготовки кадров для местного самоуправления.

4.Государственная поддержка местного самоуправления должна ограничиваться созданием необходимых и достаточных условий становления и развития местного самоуправления, и, одновременно, государство, в собственных интересах, не должно вмешиваться в процесс решения вопросов местного значения.

5.Одной из основных задач государства является выработка идеологии (концепции) государственного строительства, в которой реально обеспечиваются гарантии местного самоуправления.

Основные направления государственной поддержки
(состояние и перспективы)

Сегодня есть три основных “канала” государственной поддержки местного самоуправления (на федеральном уровне):

· законодательная деятельность — сфера деятельности Правительства Российской Федерации (на стадии разработки) и Государственной Думы Российской Федерации;

· разработка и реализация федеральных целевых программ развития местного самоуправления (в рамках общей стратегии государственного строительства) — сфера деятельности Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

· разработка и реализация федеральных целевых программ социально-экономического развития муниципальных образований или их отдельных категорий (в рамках государственной региональной политики) — сфера деятельности Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Правовые основы

Государственной поддержкой местного самоуправления фактически занимается Государственная Дума, в последнее время проявляющая заметную активность. Эта работа, в основном, ведется в Комитете по вопросам местного самоуправления.

Правительство Российской Федерации, став инициатором и основным разработчиком Федерального закона “Об общих принципах...”, после его принятия значительно снизило свою активность по развитию законодательства в сфере местного самоуправления. Переломным моментом в политике российского Правительства стало принятие постановления № 266 от 6 марта 1996 года “О некоторых мерах по реализации Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, которое, по существу, так и не было выполнено.

Указанным постановлением предусматривалось принятие 10 федеральных законов (на стадии согласования количество законов, предусмотренных к разработке, доходило до 26-!!!). В частности, первым пунктом этого постановления значилось принятие федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах (май 1996 года). До настоящего времени этот закон так и не появился.

Федеральная программа государственной поддержки

Федеральная целевая программа — “Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления” разработана и утверждена Правительством Российской Федерации (постановление № 1251 от 27 декабря 1995 года). Реализация этой программы стала первым этапом в системе мер государственной поддержки становления и развития местного самоуправления. Программа была рассчитана на 1996-1998 гг.

В соответствии с полномочиями федеральных органов государственной власти, в Федеральной программе предусмотрены следующие основные направления государственной поддержки местного самоуправления:

· формирование правовой основы местного самоуправления;

· формирование финансово-экономической основы местного самоуправления;

· организационно-методическая поддержка местного самоуправления и формирование системы государственного контроля над деятельностью местного самоуправления;

· информационная поддержка и информационное обеспечение деятельности местного самоуправления;

· создание системы подготовки и переподготовки кадров для органов местного самоуправления.

В результате реализации отдельных направлений Федеральной программы начала формироваться целостная система учреждений, которые, в совокупности, по существу, представляют собой инфраструктуру государственной поддержки местного самоуправления. Основу этой инфраструктуры на сегодня составляют:

· информационный центр;

· научно-методический центр;

· редакционно-издательский центр.

Основной задачей складывающейся инфраструктуры государственной поддержки местного самоуправления является оказание организационной, методической и информационной поддержки местного самоуправления.

Региональная политика

С принятием в 1993 году Конституции Российской Федерации начался новый этап государственного строительства, одной из целей которого является децентрализация управления, с одновременным внедрением принципов самоуправления.

В результате в России должна сформироваться новая структура публичной власти, которая представляет собой совокупность двух систем власти: государственной и местного самоуправления.

С точки зрения регионального развития, эти изменения в структуре публичной власти означают формирование новых субъектов регионального развития: органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, получивших права на формирование собственной политики развития.

Учитывая то, что “новые” субъекты регионального развития не находятся в административном подчинении, необходимо установление качественно новых отношений, основанных на принципах партнерства.

Одной из основных задач государственной региональной политики федерального уровня является согласование интересов “новых” субъектов региональной политики. Решение этой задачи связано с разработкой специальных институтов и процедур, обеспечивающих согласование федеральной региональной политики, региональных политик субъектов Федерации и муниципальных политик.

Особое внимание при разработке этого механизма согласования интересов должно быть уделено формированию системы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.

Центральным звеном в механизме обеспечения согласования государственных интересов и интересов личности, местных сообществ и общества в целом должна явиться система местного самоуправления.

Стратегические направления реформы местных властей

Реформа местных властей (становление местного самоуправления) в России не может рассчитывать на успех вне общей стратегии государственного строительства, т.е. должна стать ее неотъемлемой частью. Поэтому в настоящее время “узким местом” решения вопроса становления местного самоуправления в России является отсутствие ясной стратегии (идеологии, концепции) самого процесса государственного строительства.

Многие представители политической элиты считают, что такая стратегия есть, имея в виду основополагающие документы, такие как Конституция России, Федеральный закон “Об общих принципах ...” и др. В настоящем контексте, по сути, речь идет о концепции программы перехода от нынешнего состояния к состоянию, при котором Конституция России будет реализована в полном объеме (хотя бы на уровне прямых ее требований).

Некоторые конкретные черты этой стратегии формируются в результате предшествующего опыта “проб и ошибок”. В частности, представляется, что основным стержнем политики государственного строительства должно стать реальное, а не декларативное обеспечение гарантий местного самоуправления. Представляется, что наиболее эффективной мерой по обеспечению гарантий местного самоуправления должно стать обеспечение участия представителей муниципальных образований (органов местного самоуправления) в процессе разработки и принятия решений органами государственной власти.

Нужна глубокая продуманная стратегия государственного строительства, в рамках которой должны сформироваться:

· государственная система управления социально-экономическим развитием страны, включая вопросы установления общих принципов организации системы органов исполнительной власти и административно-территориального деления;

· качественно новая государственная региональная политика.

В результате должна сформироваться иерархическая система управления, способная обеспечить:

в социальной сфере — раскрытие потенциальных возможностей Человека, снятие социальной напряженности в обществе (включая межэтнические конфликты), опережающее социальное развитие (в первую очередь сферы образования и здравоохранения);

в экономической сфере — создание иерархической системы саморазвивающихся хозяйственных комплексов, включая муниципальное хозяйство, региональные хозяйственные системы и отрасли, оптимальное использование местных, региональных и стратегических ресурсов на территории России с преимущественным использованием возобновляемых ресурсов;

в политической сфере — разработку качественно новых механизмов “централизации”, основанных преимущественно на мотивации к развитию и обеспечивающих территориальную целостность государства, его устойчивое развитие, а также раскрытие геополитического потенциала России.

В качестве первоочередных мер целесообразно для предотвращения социального взрыва направить имеющиеся ресурсы на поддержку государственной инфраструктуры, обеспечивающей территориальную целостность страны, и самых жизнеспособных ”клеток” российского “организма” — муниципальных образований. Представляется, что это самый короткий и эффективный путь по выходу России из затянувшегося кризиса и создания экономической основы для дальнейшего развития.

Управление реформой местных властей

Для придания устойчивости процессу преобразований и социально-экономического развития регионов и поселений необходимо коренным образом изменить систему государственного управления. При этом вовсе нет необходимости менять Конституцию России. Речь идет об изменении отношений между субъектами процесса развития (Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями), создающем положительную мотивацию во взаимном наращивании потенциала и повышающем заинтересованность и ответственность органов управления за результаты процесса развития, за счет установления определенной зависимости расходов на содержание управленческого аппарата от результатов процесса развития.

Процесс становления местного самоуправления, как неотъемлемая часть реформы государственного строя, требует высокого уровня координации структурных подразделений Правительства России. Это, в первую очередь, связано с тем, что к вопросам местного значения отнесены практически все вопросы социальной сферы, транспорта и энергетики и др.

Следует признать, что сегодня наиболее узким местом является обеспечение реального участия органов местного самоуправления в принятии решений, затрагивающих их интересы. Участие органов местного самоуправления в процессе разработки и принятия решений могло бы предотвратить многие прошлые ошибки. Участие органов местного самоуправления в процедуре принятия решений выгодно не только с политической, но и с экономической точки зрения.

Для предупреждения ситуаций, подобных событиям августа 1998 года, необходимо наладить “жесткий диалог” между органами государственной власти и представителями муниципальных образований. База для этого создана — имеется в виду система ассоциаций муниципальных образований и Конгресс муниципальных образований Российской Федерации.

Для обеспечения поступательного развития государственности России необходимо опережающее моделирование геополитических и социально-экономических процессов. Решение этой задачи может быть обеспечено путем создания специальной системы опорных зон (территорий, регионов), в рамках которой обеспечивается экспериментальная опережающая отработка технологий государственного строительства.

В рамках региональной политики должна быть разработана система федеральных целевых программ, преимущественно инвестиционного типа (взаимосогласованных по времени и ресурсам). Структура этой системы должна содержать три основных уровня:

· программы, направленные на развитие особых территорий России (с учетом ее геополитических интересов) — районы Севера, приграничные и др.;

· программы, направленные на создание условий (мотивации) для динамичного развития субъектов Федерации как целостных государственных образований на территории Российской Федерации;

· программы, направленные на поддержку местного самоуправления и создание условий для саморазвития отдельных категорий муниципальных образований.

В отношении обеспечения развития муниципальных образований программы должны быть скоординированы со стратегическими интересами отраслей, сформировавших градообразующие факторы для соответствующих муниципальных образований.

Для этого должны быть сформулированы государственные приоритеты развития соответствующих отраслей, а также направлений науки и технологий, обеспечивающих эти отрасли. Задача обеспечения гармонии во взаимодействии “отрасли” и “территории” также является приоритетной задачей региональной политики.

Эти задачи не могут быть решены без достаточной координации Министерства экономики Российской Федерации, Министерства науки и технологий Российской Федерации, Министерства общего и профессионального образования Российской Федерации, других отраслевых министерств и ведомств.

В соответствии с решением Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации от 29 мая 1998 года в Администрации президента создается Межведомственная комиссия (МВК) по подготовке решения Президента по развитию муниципальных образований и местного самоуправления в Российской Федерации. Необходимость в такой комиссии давно назрела. С ней связана реальная надежда на формирование государственной идеологической позиции в отношении местного самоуправления.

Разделение компетенции властей

При формировании стратегии в осуществлении реформы местного самоуправления необходимо учитывать и то обстоятельство, что для успешного ее проведения нужен достаточно высокий уровень координации деятельности всех ветвей и уровней власти и установление их компетенции.

“Узким местом” и, одновременно, необходимым условием обеспечения устойчивости процесса государственного строительства является формирование (разделение) собственной компетенции каждого уровня управления. Особое внимание при этом должно быть уделено сбалансированности доходных и расходных полномочий всех уровней. Решение этой задачи предполагает соответствующие изменения в бюджетном и налоговом законодательстве. Ведущим принципом при определении объема и содержания компетенции должен стать принцип наиболее эффективного использования каждым уровнем управления его потенциальных возможностей.

К сожалению, ни Конституция Российской Федерации, ни принятое следом за ней федеральное законодательство не решили эту задачу в полном объеме. Особенно сложно обстоят дела с определением компетенции субъектов Российской Федерации, поскольку вопросы разграничения предметов ведения так и не урегулированы законодательно.

Заключение договоров между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации также не решает этой проблемы, поскольку многие вопросы должны решаться через законодательное регулирование.

Единственный уровень власти, для которого в федеральном и региональном уровне определены рамки его компетенции, является уровень местного самоуправления (В статье 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определен минимальный набор, состоящий из 30 предметов ведения местной власти).

Взаимодействие властей

При определении стратегии развития России необходимо исходить из того, что отношения властей (местного самоуправления и государственной) необходимо строить на качественно новой основе. Эти отношения должны быть основаны не на административном диктате, а в большей мере опираться на принципы партнерства и Закон.

В этой связи особую тревогу вызывает формирование отношений между органами государственной власти и местного самоуправления. Здесь нередки острые конфликты.

В большинстве случаев основанием для конфликта является недостаточное законодательное обеспечение процесса разделения полномочий, особенно в сфере бюджетных полномочий, а также спорные вопросы по установлению территориальной основы местного самоуправления. Причем речь идет о разграничении полномочий на всех уровнях власти (между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами, а также между органами государственной власти и местного самоуправления).

Особенно остро встает вопрос взаимодействия в отношениях между главами местного самоуправления столичных городов и руководителями соответствующих субъектов Российской Федерации. Необходимо согласится с предложениями мэров ряда столичных городов об обязательном участии федерального “центра” в преодолении конфликтов (главным образом посредством совершенствования законодательства и оказания методической и юридической помощи).

Финансово-экономические основы местного самоуправления

Попытка покрыть дефицит федерального бюджета за счет его перемещения на более низкие уровни бюджетной системы бесперспективна. Во-первых, наиболее мощные механизмы сокращения дефицита и вообще проведения экономической политики находятся на федеральном уровне и их использование дает наибольший эффект именно на этом уровне, а во-вторых, перемещение дефицита на местный уровень является основным источником политической нестабильности всей государственной системы в целом.

К сожалению, до настоящего времени не принят перечень, виды и количественные значения минимальных государственных социальных стандартов. Это не позволяет осуществлять межбюджетное регулирование на основе нормативных количественных показателей.

Необходимы изменения в налоговой политике. Исторический и современный отечественный опыт свидетельствуют, что органы местного самоуправления лучше собирают налоги (в случае наличия мотивации), особенно так называемые реальные налоги (на землю, недвижимость, доходы юридических и физических лиц).

В этой связи необходимо вернуться к предложениям Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации 1997 года по вопросу отнесения ряда налогов к категории местных.

Органам местного самоуправления необходимо дать больше свободы в назначении местных налогов (открытый список) с определенным ограничением их общего объема. Эта мера позволит учесть местные особенности.

Необходимо установить четкое соответствие обязанностей и налоговых прав.

Необходимо двигаться от фискального характера процесса налогообложения к стимуляции развития и управления им.

Реальным местным источником неналоговых доходов муниципальных образований является муниципальная собственность, умелое управление которой позволяет аккумулировать в бюджете дополнительные финансовые средства. Что касается изменений отношений собственности, то интересы муниципальных образований необходимо учесть, прежде всего, при формировании государственной политики в сфере приватизации, землепользования, а также отношении с естественными монополиями.

К сожалению, до настоящего времени не принят законодательный акт, регулирующий порядок формирования и использования муниципальных земель. Не все субъекты Российской Федерации приняли собственные законы о порядке формирования муниципальной собственности. Дополнительным источником доходов местных бюджетов должна стать политика муниципальных властей в отношении хозяйствующих субъектов — должников бюджетов всех уровней, осуществляющих деятельность на территории муниципальных образований. К сожалению, отсутствие необходимой нормативной правовой базы не позволяет эффективно использовать этот социально-экономический рычаг.

Одним из главных ресурсов развития является земля, поэтому необходимо осуществить соответствующее распределение земельных ресурсов между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями и установить соответствующие отношения в сфере оборота земли.

контактный телефон

(095) 434 92 49

Проблемы разграничения компетенции и определения объема полномочий муниципальных образований

О.Л. Савранская

главный специалист Департамента по проблемам местного самоуправления Министерства Российской Федерации по региональной политике

кандидат юридических наук

связи с изменением экономической и политической ситуации, появлением множественности форм собственности, усложнением хозяйственных связей в России, объективно возникла необходимость децентрализации власти, перераспределения функций между различными уровнями власти и управления, передачи ряда функций на места. Приближение органов власти к объекту управления позволяет принимать оптимальные управленческие решения в кратчайшие сроки с максимальным учетом местных особенностей, и тем самым эффективно влиять на экономическую ситуацию в стране.

Источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Очевидно, что путем выборов и других демократических процедур, население передает часть своих прав и возлагает обязанности на органы государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

Вопрос разграничения компетенции состоит в определении того уровня власти, на котором наиболее эффективно, быстро, полно, с учетом местных особенностей и интересов всего населения Российской Федерации могут быть решены те или иные задачи.

Государственное устройство Российской Федерации предусматривает разграничение компетенции между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. При этом ряд вопросов находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Компетенция Российской Федерации и субъектов Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Предметы ведения и полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации частично определены также Федеративным договором, который применяется в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, по соглашению друг с другом, могут передавать друг другу часть своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Одним из основополагающих принципов местного самоуправления является наличие собственной выделенной компетенции, причем в Российской Федерации осуществление местного самоуправления, то есть решение вопросов местного значения, органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. Отсюда является принципиально важным определение исключительных полномочий местного самоуправления.

Исходя из того, что местное самоуправление — власть подзаконная, законом устанавливаются предметы ведения либо возможность принятия к ведению муниципального образования того или иного вопроса, а также права и обязанности (полномочия) органов местного самоуправления.

Еще Л.А. Велихов в своей работе «Основы городского хозяйства» в 1928 году отмечал, что объем компетенции «городского самоуправления определяется: 1) действующим законодательством; 2) обычным правом, если законы почему-либо формально не предусматривают те или иные отрасли городского хозяйства, и 3) инициативой муниципальных органов, поскольку в действующем законодательстве не содержится прямого запрещения городскому управлению заниматься каким-либо кругом дел, а эти дела, по новизне своей, не предусмотрены и местной традицией».

Именно так устанавливается компетенция местного самоуправления в Российской Федерации в настоящее время. Основные вопросы к ведению местного самоуправления отнесены Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Ряд вопросов передан в ведение местного самоуправления федеральным отраслевым законодательством. Вместе с тем разнообразие местных условий не позволяет на федеральном уровне установить исчерпывающий перечень вопросов местного значения. В связи с этим статьей 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Необходимо обратить внимание на то, что серьезной проблемой при применении норм Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», касающихся определения компетенции местного самоуправления, стала неясность терминов и использование понятий, не имеющих однозначного юридического толкования, таких как «организация», «развитие», «участие», «обеспечение». Возникают проблемы, связанные с применением этих норм. Уточняя полномочия местного самоуправления, субъекты Российской Федерации либо ограничивают права местного самоуправления в отдельных сферах, либо необоснованно их расширяют, относя к полномочиям местного самоуправления полномочия органов государственной власти без компенсации затрат.

Интересно, что такая же проблема возникла в России после принятия Городового положения 1892 года. Из-за использования неопределенных терминов («заведывание», «попечение», «участие», «воспособление», «устройство», «удовлетворение»), компетенция в разных городах была либо необоснованно расширена, либо сужена, то есть не было возможности однозначно определить, законно ли принятие решения по тому или иному вопросу органами местного самоуправления города. Для современной России этот вопрос имеет принципиальное значение в связи с тем, что, как было сказано выше, осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.

В связи с этим должны быть определены полномочия в тех сферах деятельности, которые затрагивают компетенцию, как органов местного самоуправления, так и органов государственной власти (комплексное социально-экономическое развитие, обеспечение санитарного благополучия населения, охрана общественного порядка, участие в охране окружающей среды и т.п.). Это, по-видимому, придется делать в законах субъектов Российской Федерации. Для рационального разграничения полномочий, к компетенции муниципальных образований нужно отнести те полномочия, которые с учетом имеющихся ресурсов (включая переданные) и ограничений могут наиболее эффективно реализовываться на местном уровне. Важно учитывать также и факторы территориальной и временной доступности услуг, предоставляемых населению властью.

Часть вопросов местного значения не может решаться органами местного самоуправления в отрыве от государственных органов, так как их решение связано с реализацией конституционных прав населения либо с осуществлением государственной социальной политики. Примером этого являются основное общее образование и здравоохранение. К полномочиям органов местного самоуправления в этой сфере отнесены организация, содержание и развитие соответствующих муниципальных учреждений. При уточнении полномочий местного самоуправления в названных сферах органам государственной власти надо исходить из того, каковы полномочия собственника и учредителя в отношении своих предприятий и учреждений, имея в виду не только права, но и бремя содержания объектов собственности. Это, по-видимому, строительство, ремонт, текущее поддержание в нормальном состоянии муниципальных объектов здравоохранения и образования, выплата заработной платы работникам учреждений образования и здравоохранения, закупка инвентаря, учебно-методических пособий, оборудования, обеспечение питания учащихся и больных, приобретение медикаментов, установление распорядка работы учреждений образования и здравоохранения, назначение руководителей этих учреждений, другие вопросы, обусловленные правами собственника муниципального имущества и учредителя муниципальных предприятий и учреждений. Исходя из сказанного, имеет смысл уточнить в региональном законодательстве, какие именно действия предпринимаются органами местного самоуправления в сфере здравоохранения и общего образования. В компетенции государственной власти остаются при этом такие вопросы, как выработка государственной политики в сферах образования и здравоохранения, установление государственных стандартов образования и оказания медицинской помощи, контроль за их соблюдением, подготовка медицинских и преподавательских кадров, оказание специализированной медицинской помощи, предоставление образовательных услуг в специализированных школах, предоставление ургентной помощи в отдаленных и малодоступных районах, научные и прикладные исследования в сферах образования и здравоохранения.

Следующей проблемой является то, что большинство из вопросов местного значения относятся к сфере правового регулирования отраслевым законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а во многих случаях нормы, содержащиеся в отраслевом законодательстве, не соответствуют нормам законодательства по вопросам местного самоуправления. Частично это связано с тем, что по ряду отраслей законодательство принималось до вступления в силу Конституции Российской Федерации и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Конституцией Российской Федерации и федеральными законами установлены основные права (право принятия общеобязательных решений, право органов местного самоуправления являться юридическими лицами, право распоряжения муниципальным имуществом, право создания муниципальных предприятий и учреждений и распоряжения ими, право распоряжения муниципальными финансами, право установления местных налогов и сборов, право контроля за исполнением решений, право создания органов охраны общественного порядка) и обязанности местного самоуправления (укрупненно — обеспечение удовлетворения основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению местного самоуправления и исполнение возложенных государственных полномочий, в той мере, в которой они обеспечены материальными и финансовыми ресурсами). Кроме того, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, в рамках своих полномочий, могут предоставлять органам местного самоуправления дополнительные права, а органы местного самоуправления самостоятельно, либо по решению населения соответствующей территории, могут принимать на себя дополнительные обязанности, исходя из интересов населения, исторических и иных местных традиций.

В ведении местного самоуправления могут находиться также передаваемые законом отдельные государственные полномочия.

При принятии решений о передаче государственных полномочий важно учитывать несколько факторов.

Во-первых, передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления является не обязательной, а возможной. Необходимо, прежде всего, решить вопрос о целесообразности возложения исполнения отдельных государственных полномочий на органы местного самоуправления, или же исполнения этих полномочий существующими либо специально создаваемыми территориальными органами государственного управления. При принятии такого решения важно учитывать не только организационные и финансовые факторы, но и удобство для населения при получении услуг власти. Необходимо учитывать и то, что контроль за исполнением органами местного самоуправления переданных полномочий осуществляют органы государственной власти. Передача полномочий вряд ли является обоснованной, если для осуществления контроля за исполнением государственных полномочий органами местного самоуправления потребуется создание специальных контрольных органов.

Во-вторых, даже в том случае, когда исполнение отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления более эффективно, чем их непосредственное исполнение органами государственной власти, не во всех муниципальных образованиях имеется возможность реально осуществлять эти полномочия. Поэтому нельзя принять единый перечень отдельных государственных полномочий, возлагаемых на все органы местного самоуправления в пределах субъекта Российской Федерации. Необходимо принимать решения по каждому муниципальному образованию отдельно, либо по группам однородных по возможностям муниципальных образований.

В-третьих, поскольку структура органов местного самоуправления и компетенция этих органов устанавливается самостоятельно населением либо представительным органом местного самоуправления при принятии устава муниципального образования, полномочия должны передаваться не конкретно определенному органу местного самоуправления (например, администрации, главе муниципального образования, комитету, управлению или др.), а муниципальному образованию.

В-четвертых, передача полномочий должна сопровождаться передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов, а в бюджете Российской Федерации и субъектов Российской Федерации ежегодно должны предусматриваться средства, выделяемые органам местного самоуправления на исполнение отдельных государственных полномочий.

Необходимо также остановиться на одном очевидном, но, тем не менее, не всегда учитываемом положении. Законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации может принять закон о передаче органам местного самоуправления только тех полномочий, которые отнесены к полномочиям органов государственной власти субъекта Федерации, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, договорами о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации передаются органам местного самоуправления только федеральными законами. В связи с этим, при разработке проекта закона субъекта Российской Федерации о передаче органам местного самоуправления государственных полномочий, необходимо предварительно установить, отнесены ли эти вопросы к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Кроме того, поскольку система органов государственной власти строится на принципе разделения властей с выделенной компетенцией, а передача государственных полномочий органам местного самоуправления возможна только решением законодательного органа — законом, целесообразно принимать решение о передаче отдельных полномочий исполнительного органа государственной власти по представлению этого органа, либо, как минимум, при наличии заключения этого органа государственной власти.

Таким образом, компетенция муниципального образования определяется на основании Конституции Российской Федерации, федеральных законов (по вопросам местного самоуправления и отраслевых), законов субъектов Российской Федерации, решений населения и органов местного самоуправления.

Как отмечал А.Н. Широков, особенностями формирования собственной компетенции муниципальных образований «являются множественность субъектов, участвующих в формировании компетенции местного самоуправления, и различие компетенции разных муниципальных образований. Исходя из этих особенностей, содержание проблемы установления компетенции каждого конкретного муниципального образования или их некоторых однородных групп заключается в сложности системного учета всех факторов, влияющих на наиболее целесообразное, с точки зрения эффективности исполнения функций и достижения целей, разделение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также между органами местного самоуправления различных муниципальных образований».

В случае, когда в границах одного муниципального образования (район, сельский округ, волость) находятся другие муниципальные образования (город, волость, поселок, село и др.), предметы ведения, доходные источники, объекты собственности этих муниципальных образований разграничиваются законом субъекта Российской Федерации. «Поделить» компетенцию необходимо таким образом, чтобы каждый круг вопросов предоставления услуг власти населению решался самым эффективным образом. Абсолютно недопустимо принимать решение сразу по всем муниципальным образованиям с однотипной территорией (район-волость, район-город, волость-поселок, волость-село и т.п.). В каждом конкретном случае в муниципальном образовании имеются разные объекты инфраструктуры и возможности их создания, возможные способы предоставления услуг населению (в собственных муниципальных учреждениях либо по договору с другими муниципальными образованиями, частными предприятиями, с приглашением необходимых специалистов и т.д.), существенно отличаются расстояния между муниципальными образованиями, различна транспортная доступность поселений (а следовательно, и временная доступность услуг власти местного самоуправления), имеются исторически сложившиеся и национальные особенности, различен кадровый потенциал, ресурсная обеспеченность, демографический состав населения, определяющий конкретный набор потребностей населения в составе услуг (например, преобладание детей дошкольного, школьного возраста, пенсионеров, молодежи), различна экологическая ситуация и т.п.

Все это не позволяет подходить ко всем муниципальным образованиям с «общей меркой». Вместе с тем очевидно, что принятие законов по каждой паре муниципальных образований — процесс длительный и сложный. Если в субъекте Российской Федерации существует значительное количество муниципальных образований в границах других муниципальных образований, имеет смысл предложить муниципальным образованиям провести предварительные согласования по разграничению компетенции. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации могут подготовить методические рекомендации органам местного самоуправления по вопросам разграничения компетенции. Результаты согласований представляются муниципальными образованиями в законодательный орган субъекта Российской Федерации. При отсутствии разногласий представительные органы местного самоуправления могут выйти с готовым проектом закона в законодательный орган субъекта Российской Федерации. Целесообразно направить органам местного самоуправления перечень требований к проекту закона о разграничении компетенции либо модельный закон. Принятие законодательным органом государственной власти закона о разграничении компетенции в этом случае не займет много времени.

В случае разногласий, необходимо создание специальной комиссии (не имеет значения, при законодательном или исполнительном органе государственной власти). В работе этой комиссии должны принять участие уполномоченные представители муниципальных образований, депутаты законодательного органа государственной власти от этих территорий, представители органов государственного управления в тех сферах, вопросы по которым являются спорными. Каждое муниципальное образование должно представить обоснования своей позиции. Если комиссии не удалось привести муниципальные образования к согласованной позиции, решение принимается комиссией. Решающим при его принятии должно быть максимальное приближение услуг к населению, а также возможность контроля со стороны населения за исполнением полномочий органами местного самоуправления. Решение, принятое комиссией, может быть вынесено, в качестве проекта закона, на рассмотрение законодательного органа. В процессе рассмотрения проекта закона необходимо, помимо мнения комиссии, выслушать также заинтересованные стороны.

Необходимо отметить, что при разграничении предметов ведения между муниципальными образованиями бывает возможным отнести одни и те же вопросы к компетенции каждого муниципального образования, определив лишь территорию, на которую распространяется юрисдикция каждого муниципального образования. Например, контроль за использованием земель, регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований, можно отнести как к компетенции района, так и к компетенции города (поселка, волости), при этом в законе указывается, что органы местного самоуправления района осуществляют контроль за использованием земель, регулирование планировки и застройки в границах района, за исключением территории города (поселка, волости).

Вопросы, связанные с содержанием муниципальных учреждений, должны быть переданы тому муниципальному образованию, на чьей территории эти учреждения расположены, и чье население они обслуживают. Так, в настоящее время в основном сложилось, что учреждения профессионального образования, медицинские стационары узкого профиля (например, кардиологические, глазные, неврологические), а в ряде субъектов Российской Федерации — все медицинские стационары расположены в райцентре и оказывают услуги всему населению района. В таком случае содержание этих учреждений может быть отнесено к компетенции районного муниципального образования. Напротив, школы, фельдшерско-акушерские пункты, как правило, обслуживают жителей одной волости (поселка, села), и их содержание должно быть отнесено к компетенции органов местного самоуправления волости (села, поселка). Нельзя, однако, не учитывать, что любое муниципальное образование имеет право на строительство и организацию муниципальных учреждений за счет имеющихся собственных ресурсов либо за счет средств, которые по государственным минимальным социальным стандартам должны быть выделены на услуги образования или здравоохранения гражданам, проживающим на территории муниципального образования.

Таким образом, установление компетенции муниципальных образований требует серьезной и планомерной работы всех субъектов законотворческой деятельности.

Для решения этого вопроса, в первую очередь, необходимо:

- провести ревизию законодательства, содержащего нормы муниципального права, и привести эти нормы в согласование друг с другом;

- внести изменения в федеральное законодательство, используя точные юридические термины при определении компетенции местного самоуправления;

- в необходимых случаях уточнить полномочия по отдельным предметам ведения в отраслевом законодательстве (частично это сделано в законодательстве по вопросам образования и здравоохранения);

- более детально определить полномочия органов местного самоуправления в сферах, относящихся к ведению органов государственной власти (здравоохранение, образование, культура, физическая культура и спорт, охрана окружающей среды) в законодательстве субъектов Российской Федерации;

- органам государственной власти субъектов Российской Федерации подготовить методические рекомендации с перечнем полномочий, которые не могут принимать на себя муниципальные образования;

- провести разграничение предметов ведения между муниципальными образованиями в том случае, когда в границах одного муниципального образования находятся другие муниципальные образования.

контактный телефон

(095) 248 84 26

Городская и региональная власть:
есть ли альтернатива конфликту?

В.В. Вагин

консультант Председателя ГТК России по вопросам
региональной политики

кандидат философских наук

ема отношений между государственными властями субъектов Федерации и властями крупных, «столичных» городов приобрела особенную актуальность после принятия новой Российской Конституции в декабре 1993 года. С этого времени скрытые, латентные конфликты между городскими, муниципальными властями и властями субъектов Федерации стали обретать видимые очертания.

Истоки этих конфликтов — в регулятивной роли государственной власти субъектов Федерации, стремлении к перераспределению ресурсов, произведенных в городах в пользу преимущественно сельских районов. Ресурсная база крупных городов самодостаточна, что позволяет им вести самостоятельную по отношению к субъекту Федерации политику.

Кадровый потенциал областных центров практически не уступает человеческому потенциалу исполнительной власти субъектов Федерации. Именно крупные города отчетливо демонстрируют все потенциальные возможности, заложенные в местном самоуправлении.

Относительное благополучие городской экономики — постоянный раздражитель областных, краевых и республиканских властей. Желание раздать всем «сестрам по серьгам» понятно. Однако последствием реализации этой политики может стать окончательный подрыв «точек роста» экономики в городах и разрушение основ еще достаточно слабой российской городской цивилизации.

Сегодня, в большинстве своем, отношения «города и области» характеризуются разной степенью конфликтности между властями. В «Повести о том, как поссорились Иван Иванович с Иваном Никифоровичем” очень сложно найти зачинщика конфликта. Однако следует особо указать, что у этого конфликта есть сущностная, объективная природа. Этот конфликт появляется не из-за дурного характера одного из участников противостояния, а из-за стремления вышестоящего органа власти вмешаться в распределение доходов городов. При этом вмешаться не однократно, а «на постоянной основе». Более того, год от года это вмешательство становится все более настойчивым и изощренным.

Председатель горисполкома — будучи руководителем коллегиального органа городского совета народных депутатов — не нес всей полноты ответственности за принимаемые решения. Бюро горкома, а в отдельных случаях обкома КПСС выполняли функции конечных арбитров, нивелируя разницу интересов между различными уровнями власти. Тем самым партийное руководство позволяло сглаживать очень разные территориальные интересы административными методами.

Сегодня изменилась сама основа городского развития. В совсем недавнем прошлом большинство российских городов развивалось за счет ресурсов министерств и ведомств, имевших свои производства на городской территории. Исчезновение ведомственного характера городского развития привело к кардинальному изменению его природы. Сегодня городские власти оказались практически единственной силой, способной обеспечить городское развитие. Однако, основываясь на мировом опыте изучения развития городов, можно сделать предположение о том, что в скором времени городскую динамику начнут задавать совсем иные силы.

Стержнем этих сил являются финансовые, информационные и транспортные потоки, создающие обслуживающие их сервисы. Роль городских властей изменяется от доминирования к обслуживанию. “Производства”, от которых некогда зависела судьба городов, все чаще уходят из городов и “прописываются” в пригородах.

Эта ситуация представляется для России далеким будущим, однако кризис российской экономики начала 90-х годов привел к свертыванию городской экспансии крупных машиностроительных, электронных и электротехнических производств. Лишь экспортоориентированные металлургические, нефтеперерабатывающие и нефтехимические производства продолжают оказывать определяющее влияние на развитие близлежащих городов. Это влияние сказывается и при формировании городского бюджета, и в претензиях на большую часть городской территории, и в стремлении играть все большую роль в городской политике.

Как это не парадоксально, но представляется, что сегодня «городская власть» в России переживает свой «золотой век». Города получили самостоятельность, появилась профессиональная городская политика, проявились яркие фигуры лидеров. Суть этого периода можно свести к формуле — городские власти где-то могут, где-то пытаются, а где-то и задают ориентиры городского развития, следуя при этом собственной менеджеральной логике о содержании городского развития.

Основными противниками «городской власти» в городском политическом пространстве выступают чиновники государственной власти субъектов Федерации. Государственная власть обладает значительными преимуществами в этой борьбе. Она в состоянии менять и условия, и правила взаимоотношений, обладает существенно большими ресурсами влияния на правительство и общественное мнение.

Однако и на стороне городских властей — немало преимуществ. Едва ли не основное — в близости этой власти к горожанам. В споре города с субъектом Федерации горожане, как правило, выступают на стороне мэров. И часто именно благодаря этой поддержке городские власти переигрывают гораздо более сильного противника.

Следует указать и на тот факт, что большинство действующих мэров — выходцы из среды городских управленцев. И даже в том случае, когда их карьера до муниципалитетов не была связана с городским управлением, они быстро усвоили его идеологию.

Однако “золотому веку” городского менеджериализма угрожает не только государственная власть. “Новыми варварами” становятся представители внешних политических сил и предпринимательских кругов, создавших более эффективные “политические машины”. Более жесткая система их организации, большие финансовые ресурсы и возможность привлечения профессиональных организаторов выборных кампаний приводят к вторжению в городскую власть неофитов. Их политические и экономические интересы зачастую далеки от городских нужд. Городские финансы служат для них скорее ресурсом для дальнейшего участия в политике и развития собственного бизнеса.

Сказанное отнюдь не означает, что любой предприниматель несет угрозу развития того или иного города. Эта угроза распространяется, прежде всего, на “городскую менеджеральную власть”, интересы которой локализуются в удовлетворении интересов социальной сферы, городской инфраструктуры и, конечно же, своих собственных интересов.

Объективная основа современных конфликтов местной и региональной властей лежит в борьбе за доминирование и самостоятельность в трех сферах:

· бюджетном процессе;

· возможности предоставления преференций;

· иерархической соподчиненности.

Характеризуя более подробно конфликты в различных сферах, следует указать на то, что в ходе бюджетного процесса происходит борьба вокруг пересмотра долей налогов, поступающих в местные бюджеты, включения в состав налогооблагаемой базы городов проблемных налогов, исключения из расходных частей областных бюджетов городских программ, налоговых льгот.

Практически каждый год городские бюджеты теряют часть своих доходов, в результате пересмотра доли налогов, зачисляемых в городской бюджет. Отсутствие стабильного и долговременного норматива отчислений делает невозможным перспективное городское планирование, приводит к ежегодному “сезонному” обострению противостояния властей в период утверждения бюджетов.

Не секрет, что степень собираемости различных налогов различается существенным образом. Причислив к городскому бюджету ряд проблемных налогов и рассчитав их собираемость по максимальному уровню, можно подвести под городской бюджет мину замедленного действия.

Несмотря на сокращение бюджетов субъектов Федерации, уменьшение “строчек” расходов в составе этих бюджетов, по-прежнему, определенная часть средств республик, краев и областей расходуется в целях развития. Это — программы развития общественного транспорта, поддержки местной промышленности, строительства различных социальных объектов. Город можно наказать, исключив из областного бюджета объекты, запланированные к строительству или эксплуатации на территории города, а можно поощрить, оставив их.

Другим объективным источником конфликтов властей различных уровней является предоставление различных преимуществ хозяйствующим субъектам и муниципальным образованиям. Вероятно, нет нужды специально говорить о таком мощном оружии влияния на хозяйствующие субъекты, как предоставление им освобождения от уплаты тех или иных местных налогов.

Однако сегодня не меньшее значение имеет не только освобождение, но и отсрочка и рассрочка платежей. Попустительство низкой платежной дисциплине, возможность избежать санкций за несвоевременные платежи в местные бюджеты являются важным ресурсом влияния.

Еще один важный ресурс властных полномочий — преимущества в выделении земельных участков и контроль за сделками с недвижимостью. Постоянным источником властных противоречий является и возможность предоставления гарантий для инвесторов.

Разрушение соподчиненности в рамках единой советской властной вертикали привело к становлению новых принципов разделения власти. После 1993 года, в числе прочего, разрушилась и вертикаль советских органов. Сегодня именно законодательные органы субъектов Федерации сумели создать эффективные и прочные самоуправляющиеся ассоциации. Так, едва ли не единственными структурами в рамках ассоциаций регионального взаимодействия являются законодательные секции. Их создание вызвано необходимостью обмена опытом законодателей.

Традиционно руководителям отраслевых управлений и заместителям глав областных исполкомов подчинялись все муниципальные отраслевые службы и их руководители. В то время как сегодня, кроме своих аппаратов, им стало некем командовать. Вызов на совещание работников органов местного самоуправления — это уже не предписание нижестоящим подчиненным явиться для получения указаний. Это не может нравиться руководителям, воспитанным в старой системе управления.

Общая культура и личные особенности руководителей вносят лишь оттенки в одинаковые, по сути, конфликты. Развитость регионального информационного пространства и вовлеченность региональных политиков в общефедеральный процесс придают противостоянию локальный или обширный характер.

Невозможность для губернаторов добиться безусловного доминирования в вопросах регионального управления подталкивает их к постановке вопроса о восстановлении “единой вертикали власти”. Именно единая, назначаемая вертикаль может, по их мнению, обеспечить “восстановление управляемости”, выступая “панацеей от большинства бед”.

Опасность предлагаемой схемы состоит в следующем.

· В свертывании имеющихся наработок местного самоуправления, первого опыта реальной демократии.

· В нарастании абсолютизации исполнительной власти субъектов Федерации, при отсутствии соответствующего контроля над ними. Фактически, сегодня возможность контроля над губернаторами имеет лишь Законодательное Собрание. Администрация и полномочные представители Президента РФ деморализованы. Прокуратура не всегда способна добиться исполнения собственных предписаний по вопиющим фактам нарушения законности. Правительство не в состоянии противостоять давлению на свои структуры на местах со стороны субъектов Федерации. Руководители федеральных органов на местах практически не получают поддержки от собственных министерств и ведомств в попытках отстоять интересы Центра.

· Перекладывание ответственности за местные дела на вышестоящий уровень подрывает эффективность власти в целом, возвращая времена “мудрого” руководства свыше.

· Отход от избираемости руководителей нанесет ощутимый урон вере российских граждан в собственные возможности влияния на власть. До сих пор одна из аксиом восприятия постсоветской власти и основной способ для населения выказать свое отношение к руководству — выборность властей. Нельзя прививкой научить “правильно” выбирать, нельзя этому научиться за неделю, месяц и даже за год. “Детской болезнью неверного выбора” российским избирателям необходимо переболеть.

· Нарушение Конституции РФ, отказ от норм Совета Европы в очередной раз выведет Россию из правового пространства цивилизованного мира. Понятно, что Европа нам не указ, поэтому этот пункт назван последним. Однако это отнюдь не означает, что он не важен. Во-первых, эти нормы — квинтэссенция мирового опыта. Во-вторых, имеющийся опыт позволит нам ускорить процесс становления эффективного устройства власти, а не плутать в поисках своего особого пути.

Условно, упреки губернаторов в адрес муниципальных властей можно сгруппировать в нескольких пунктах.

· Излишняя самостоятельность органов местной власти и отсутствие пиетета перед “государственной” властью.

· Неэффективность решений, принимаемых органами муниципальной власти.

· Низкий уровень исполнительской дисциплины в структурах местного самоуправления.

· Чрезмерная расточительность и нецелесообразность наличия муниципальных структур в условиях жесточайшего финансового дефицита.

Характеризуя каждый из определенных выше упреков, можно попытаться дать некоторые — самые общие — рецепты их преодоления. Часто как одна, так и другая власти злоупотребляют своим положением. Это проявляется в мелочах: кто кого и как пригласил для участия в мероприятии, кто и как охарактеризовал действия другой стороны. Вероятно, региональным и местным властям имеет смысл задуматься о выработке “дипломатической культуры” взаимоотношений. Только следование определенным, взаимоприемлемым ритуалам позволит обойти острые углы в отношениях сторон.

Строгое следование протоколу отношений — приглашения, встреча гостей и прочие мелочи — должны стать нормой взаимодействия. Помимо прочего, это нейтрализует конфликт в глазах населения.

Взаимные упреки в неэффективности деятельности властей — одна из излюбленных тем обвинений. Причем эти обвинения носят не столько субъективный, сколько объективный характер. Более того, в отношении целого ряда субъектов Федерации можно говорить об ограниченности их административного ресурса. Недостаточный уровень образования руководителей, отсутствие опытных и квалифицированных кадров, чрезмерное число государственных структур в отдельных субъектах Федерации, новизна поставленных перед субъектом Федерации функций — большая проблема, возникшая перед страной после 1993 года.

Преодолеть эти упреки помогут лишь одинаковые формы контроля за деятельностью властей. Администрация Омской области инициировала обсуждение законопроекта о контроле за деятельностью органов местного самоуправления. Практически одновременно с этим Законодательное Собрание Калининградской области приступило к обсуждению законопроекта о контроле за деятельностью Главы Администрации. Этот опыт необходимо объединить и расширить на всю страну. Лишь введение одновременного контроля за всей вертикалью региональной власти позволит достигнуть искомого паритета

Идеалом исполнительской дисциплины, в восприятии многих высших должностных лиц субъектов Федерации, является коммунистическая партийная дисциплина, основанная на страхе утраты партийного билета. Эту систему ни вернуть, ни воссоздать невозможно. Она является продуктом конкретного исторического строя. Актуальной проблемой новейшей российской истории является создание такой системы, при которой каждый руководитель отвечает за свой участок работы, что находит свое закрепление в договорах и соглашениях. Принцип субсидиарности, основой которого является закрепление прав и ответственности за различными “этажами” власти, имеет своим результатом повышение эффективности функционирования власти в целом. Этот принцип, ставший аксиомой государственного устройства большинства стран Европы, по-прежнему оспаривается отечественными идеологами “единой вертикали власти”.

Конфликт, существующий между городской и региональной властью, будучи объективным по своей природе, не может быть устранен административными способами. Он может быть замещен конфликтом между личностями, может, за счет сильного авторитарного вмешательства, как в партийные времена, уйти в глубину. Но без ликвидации его основ он не может быть преодолен. Основы же его — во вмешательстве государственных властей в дела местного самоуправления. Поэтому преодолеть конфликт позволят лишь договорной процесс и последовательное заключение соглашений по всему спектру взаимоотношений.

Сегодня многие руководители надеются на то, что им удастся выиграть в этом конфликте с помощью PR-методов. Представляется, что это мнение — иллюзия. С помощью эффективных технологий организации связей с общественностью его можно сгладить, придать ему цивилизованные формы, убрать излишнюю субъективированность, привести к позиционному перевесу одной из сторон. Сегодня это задачи, вполне посильные для PR-консультантов. Но сам конфликт от этого не рассосется.

Общее правило в отношении профилактики обострения конфликта — внимание к законодательной власти местного самоуправления. Общая ситуация: там, где городская Дума борется с мэрией и наоборот, город проигрывает области.

Городское законодательство обязано лидировать в процессе внесения законодательных инициатив в областной представительный орган. Задача городской законодательной власти делегировать из своей среды лучших представителей для работы в областном Законодательном Собрании. Цель городских законодателей осуществить ассоциирование законодательных органов местного самоуправления для координации их деятельности вне управленческой вертикали.

Для профессионализации управления городами важно создание профессиональных гильдий и союзов. Назначения на должности отраслевых руководителей городского хозяйства не должны быть политическими. Но не политическими и не клановыми их может сделать только принцип выдвижения от профессиональных сообществ.

Важность политической составляющей в деятельности городских властей увеличивается. Мэры превращаются в политические фигуры. Их образ хозяйственников может обмануть лишь несведущее население. На самом деле это не более чем “кепка”, за которой скрывается холодный и взвешенный политический расчет.

Одна из бед современной российской политики в том, что до сих пор большинство профессионалов предпочитают отраслевые карьеры партийно-политическим. Соответственно, политиками часто становятся никем не признанные маргиналы. Нужно отдавать себе отчет в том, что политический процесс идет по пути возрастания его партийно-политической составляющей. Она характеризуется наличием системы взглядов, за которые можно спросить и выполнение которых можно контролировать. При отсутствии твердой платформы депутат уподобляется флюгеру. Спросить с него за выполнение предвыборных обещаний невозможно.

Каждая партия вырабатывает свою платформу и взгляд на развитие территории и обязана иметь профессионалов в своей среде, способных эту программу сформировать и отвечать за ее реализацию.

Никогда в истории города не получали свободу без борьбы. Лишь в условиях кризиса власти 1993 года, сопровождавшегося демократическим реформаторством, города России получили волю. Сегодня ясно, что за свободу нужно бороться, ее необходимо отстаивать.

контактные телефоны

(095) 975 30 59

vagin@rian.ru

Приоритетные направления реформирования социальной сферы в современных условиях

материал подготовлен членом Научного совета
Московского центра Карнеги

доктором экономических наук

М.Э. Дмитриевым

на основе экспертных разработок Министерства Труда РФ

1. Основные проблемы социальной политики в Российской
Федерации в период становления рыночной экономики

азвитие системы социальной защиты в Российской Федерации в период до середины 1998 г., то есть до начала нового финансово-экономического кризиса, было ориентировано, главным образом, на смягчение негативных социально-экономических последствий экономического спада, высокой инфляции и безработицы. В частности, на это были направлены такие нововведения, как система социальных внебюджетных фондов, механизмы индексации социальных выплат, развитие сети учреждений социальной поддержки незащищенных категорий граждан.

Одним из важных следствий этих усилий явилось то, что доля расходов на социальные нужды в совокупных государственных расходах возросла почти в два с половиной раза — приблизительно с 25 до более 60%. При этом в отдельные периоды наблюдался рост социальных расходов и в реальном выражении, и в процентах к валовому внутреннему продукту (ВВП). В частности, в течение 1992-1995 гг. доля расходов на социальные нужды в совокупных расходах государства возросла на треть — с 27,5 до 40% ВВП, в основном за счет ресурсов внебюджетных фондов и территориальных бюджетов.

Однако наращивание доли социальных расходов не смогло предотвратить кризиса в социальной сфере, поскольку эффективность социальных программ была крайне низкой. Сложившаяся в России система социальной помощи похожа на решето, с помощью которого государство пытается переносить воду от богатых к бедным. Финансирование социальной сферы организовано настолько нерационально, что значительная часть ресурсов теряется по дороге, так и не достигая людей, которые действительно нуждаются в социальной защите.

Примеры неэффективного расходования средств существуют практически в каждой отрасли социальной сферы. Но особенно ярко это проявляется в области социальных пособий, льгот и компенсаций. Число категориальных льгот, установленных лишь федеральным законодательством, превысило 150, при наличии свыше 230 категорий граждан, пользующихся льготами. С учетом же льгот и выплат, установленных на территориальном уровне, общее число социальных выплат превышает тысячу, а численность лиц, претендующих на их получение, приближается к 100 млн. чел. Суммарные обязательства по этим выплатам в 1997 г. оценивались приблизительно в 350 трлн. руб., что во много раз превышало реальные возможности их финансирования.

Категориальный принцип, на котором построена традиционная российская система социальных трансфертов, привел к тому, что основная часть реальных выплат направлялась в относительно благополучные семьи, имеющие доходы, превышающие прожиточный минимум. Согласно оценкам Всемирного банка, эффективность программ социальной помощи в России, рассчитанная как удельный вес средств, поступающих беднейшим семьям, в суммарных социальных трансфертах, составляет всего 19%. Аналогичный показатель в большинстве развитых стран колеблется в пределах 30-50%. При этом около 20% бедных домохозяйств и около 30% беднейших домохозяйств в России вообще не получают никакой помощи. Действующая система социальных выплат и льгот не учитывает изменений, произошедших в распределении доходов и собственности. Для обеспеченного населения социальные выплаты и льготы практически не имеют экономического смысла, а для нуждающихся — не гарантируют необходимой социальной защиты.

При этом многие льготы и выплаты вводятся в нарушение принципов федерального устройства. Многие федеральные законы декларируют право граждан на различные виды социальных выплат, финансирование которых возлагается на бюджеты субъектов Федерации и местного управления. В силу сложного экономического положения большинство этих выплат фактически не производятся и по существу являются нереальными обязательствами.

Дотации на поддержание жилищно-коммунального хозяйства и общественного транспорта получают государственные и муниципальные предприятия, а не нуждающиеся группы населения. Непропорционально высокая доля этих средств в конечном счете перераспределяется в пользу наиболее состоятельных семей, поскольку они потребляют большую часть соответствующих услуг.

Негативные последствия такой практики известны — это рост социального иждивенчества, ограничение возможностей для оказания помощи тем, кто действительно в ней нуждается.

Система социальных услуг населению также развивалась по нерациональному пути. Государство оказалось обременено обширной сетью бюджетных учреждений, выполняющих самые различные функции в социальной сфере, не имея возможности финансировать эти учреждения даже в минимальном объеме за счет бюджетных средств. Отсутствие концентрации государственных ресурсов на наиболее приоритетных направлениях социальной помощи, строго ориентированных на наиболее уязвимые группы населения, вело к распылению средств и повсеместному недофинансированию социальных учреждений, от чего в конечном счете страдали наименее защищенные категории населения.

При этом практически не предпринималось системных попыток сформировать альтернативные источники финансирования социальных услуг, которые, в значительной мере, могут быть переведены на самоокупаемость или финансироваться за счет благотворительных средств. В сфере оказания социальной помощи не было налажено должного взаимодействия с негосударственными некоммерческими организациями. Лишь в единичных случаях субъекты Федерации имеют законодательство о государственном социальном заказе, позволяющее повысить вклад негосударственного сектора в предоставление социальных услуг, в то время как на федеральном уровне соответствующий законопроект так и не смог получить поддержки в Государственной думе. Не удалось наладить полномасштабного взаимодействия в этой области и с религиозными организациями. Так, огромные средства расходовались православной церковью и государством на строительство и реставрацию культовых сооружений, в то время как практическое участие церкви в благотворительной деятельности было сведено к минимуму.

Действующая пенсионная система, организованная по распределительному принципу, сложилась в условиях, когда экономические отношения базировались исключительно на государственной собственности. Через пенсионную систему государство регулировало не только уровень материального обеспечения старшего поколения, но и решало многие несвойственные для него задачи, например, привлечение работников на работы, связанные с неблагоприятными или особыми условиями труда, в районы Крайнего Севера, за счет снижения возраста выхода на пенсию.

Действующее пенсионное законодательство является неоправданно усложненным и, подобно другим элементам социального обеспечения, разделяет пенсионеров на большое число льготных категорий, каждая из которых получает право на пенсионные выплаты, непропорциональные их личному вкладу в финансирование пенсионной системы. Наличие многочисленных пенсионных льгот поставило трудящихся в неравные условия и создало парадоксальную ситуацию, когда лица, платившие меньшие взносы, получают пенсии дольше и в более высоком размере.

Одновременно это ведет к тому, что пенсионеры, не пользующиеся льготами, получают относительно низкую пенсию, в то время как Пенсионный фонд России испытывает хронический недостаток средств и постоянно вынужден задерживать выплату пенсий. Отсутствие связи между страховыми взносами, уплачиваемыми в Пенсионный фонд за каждого конкретного работника, и размером его будущей пенсии резко снижает заинтересованность работников в своевременной и полной уплате взносов, способствует массовому уклонению от уплаты взносов и, тем самым, еще более обостряет финансовые трудности пенсионной системы.

В силу экономических и демографических факторов, связанных с неизбежным старением населения России, пенсионная система, организованная по распределительному принципу, в долгосрочной перспективе не сможет обеспечить финансовую устойчивость пенсионного обеспечения. Актуарные расчеты, проведенные в Министерстве труда и социального развития Российской Федерации, показывают, что, в отсутствии кардинальных реформ, кризис пенсионной системы после 2000 г. будет обостряться и в конечном счете приведет ее к полному финансовому краху. В случае сохранения существующей распределительной системы пенсионного обеспечения ее стабилизации можно достичь лишь через поэтапное повышение пенсионного возраста (в долгосрочной перспективе — до 70-75 лет) с одновременной отменой всех имеющихся льгот. Помимо проблем политического характера, практическая реализация такого подхода может быть связана и с экономическими издержками. У большинства населения ожидания дожить до более высокого пенсионного возраста будут низкими. Следовательно, значительно возрастет мотивация к уклонению от уплаты взносов в Пенсионный фонд России, что дополнительно осложнит его финансовое положение.

Действующая в России система социального страхования зачастую выполняет несвойственные ей функции. Более трети расходов Фонда социального страхования составляют дотации гражданам на санаторно-курортное лечение, которые по существу являются скрытой формой субсидирования неконкурентоспособной сети пансионатов, санаториев и домов отдыха; приблизительно 90% этих субсидий достается 30% наиболее высокодоходным семьям, в то время как семьи с доходами ниже прожиточного минимума практически не пользуются льготными путевками. Принципы выплаты пособий по временной нетрудоспособности стимулируют массовые злоупотребления в этой области путем оформления фальсифицированных больничных листов, а также приводят к тому, что необоснованно большая доля выплат достается высокооплачиваемым категориям работников.

Значительные резервы повышения эффективности имеются и в здравоохранении, где структура предложения медицинских услуг не соответствует реальным потребностям в получении медицинской помощи. Многие виды помощи, которые гораздо дешевле оказывать в поликлиниках, предоставляются в больницах и госпиталях. Бюджетное финансирование используется, по существу, для поддержания избыточных штатов и коечного фонда, в то время как недофинансируются мероприятия, наиболее эффективные в плане охраны здоровья (например, мероприятия профилактической направленности). Средства, расходуемые на здравоохранение из консолидированного бюджета и внебюджетных фондов, хотя и превышали, вплоть до начала 1998 г., суммарную стоимость программы государственных гарантий в сфере здравоохранения, были распылены по большому числу медицинских учреждений. Это вело к повсеместному недофинансированию лечебной помощи, создавало острейшую нехватку государственных средств, а также влекло дополнительные расходы населения на оплату лекарств и медицинской помощи, большая часть которой должна предоставляться на бесплатной основе. Согласно данным обследований, эти расходы оказались сопоставимы с государственным финансированием. В социальном плане, сложившаяся система финансирования здравоохранения оказывается крайне несправедливой: она фактически лишает беднейшие слои населения доступа к медицинской помощи, гарантированной государством, поскольку они не имеют средств на внесение соплатежей на неформальной основе.

Анализ ситуации в здравоохранении свидетельствует, что главные причины воспроизводства задолженности заключаются отнюдь не в недостаточности государственного финансирования. Фактический объем государственного финансирования здравоохранения в 1997 году превысил потребности в финансировании, рассчитанные по нормативам на основе программы государственных гарантий в сфере здравоохранения, на 7%. Однако распределение этих средств между организациями здравоохранения осуществлялось не в соответствии с реально оказанным объемом медицинской помощи, результатом чего явились серьезные диспропорции в финансировании и нехватка средств.

Среди наиболее очевидных диспропорций, приводящих к огромным финансовым потерям, можно назвать сохранение чрезвычайно высоких расходов на капиталовложения, которые, по некоторым оценкам, составили в 1997 году не менее 25% суммарных расходов на здравоохранение. При этом закупки дорогостоящего оборудования и строительство новых зданий, в большинстве случаев, велись на фоне крайне неэффективного использования существующего оборудования и помещений. Значительные федеральные средства направляются на финансирование медицинских учреждений ведомственного подчинения, которые нередко пользуются доступом и к иным источникам государственных средств и тем самым получают финансирование в повышенном объеме по сравнению с другими организациями здравоохранения.

Еще одним источником диспропорций служит преобладание сметного финансирования, при котором уровень финансирования каждого учреждения здравоохранения поставлен в зависимость от штатного расписания и иных факторов, не зависящих от объема и качества оказанных ими медицинских услуг. В 1997 году в этой форме осуществлялась основная часть государственных расходов на здравоохранение. На долю обязательного медицинского страхования, в рамках которого достигается наибольшая увязка между уровнем финансирования и объемом и качеством лечебных услуг, приходилось менее 30% всех государственных расходов на здравоохранение. Это обеспечивало финансирование базовой программы государственных гарантий в части обязательного медицинского страхования на уровне не более 50% от нормативной потребности.

Во многом сходные проблемы существуют и в сфере образования.

В сфере общего образования значительные финансовые потери связаны с чрезмерной централизацией финансирования. Большинство общеобразовательных школ не имеет статуса юридического лица, расчетного счета и собственной бухгалтерии. Бюджетные средства централизуются на уровне районных отделов народного образования и расходуются недостаточно рационально. Наибольшие потери связаны с отсутствием достоверной информации о реальном объеме коммунальных услуг, потребляемых каждой отдельной школой. По некоторым оценкам, установка необходимого измерительного оборудования и введение жесткой увязки оплаты коммунальных услуг с их фактическим потреблением в каждой школе позволяет сэкономить до 30% расходов по соответствующим статьям. Столь значительные потери ведут к недофинансированию расходов, непосредственно связанных с учебным процессом, прежде всего, заработной платой учителей.

Еще одной проблемой, ухудшающей ситуацию в сфере общего образования, является недостаточная связь между объемами финансирования конкретных учебных заведений и количеством и качеством оказываемых ими образовательных услуг. Это ведет к ухудшению качества обучения, не стимулирует поиск учебными заведениями новых подходов, соответствующих меняющимся социальным, экономическим и технологическим условиям.

Существующий порядок бюджетного финансирования высших и средних специальных учебных заведений не способствует сбалансированности предложения образовательных услуг и потребностей рынка труда. За счет бюджетных средств продолжается избыточная подготовка учащихся по специальностям, не пользующимся достаточным спросом на рынке труда (инженеры, сельскохозяйственные специалисты, врачи, офицеры, многие рабочие специальности). Это ведет к распылению бюджетных средств и в конечном счете к недофинансированию приоритетных направлений подготовки кадров, отвечающих текущей и перспективной структуре спроса на рынке труда. Практически отсутствует система адресной поддержки учащихся из малообеспеченных семей, что ведет к социально несправедливому и неэффективному использованию стипендиального фонда. Отсутствие прозрачности и подконтрольности в системе финансового управления профессиональных учебных заведений ведет к массовым злоупотреблениям со стороны их руководителей, которые нередко используют подведомственное им имущество в целях личного обогащения и усугубляют финансовое положение образовательных учреждений.

Произошедшие экономические преобразования и изменения структуры собственности привели к существенным переменам в области трудовых отношений и занятости населения. Централизованное государственное управление трудовой сферой перестало существовать. Предприятия начали самостоятельно решать вопросы заработной платы работников, условий и охраны их труда, численности персонала, организации и нормирования труда.

Однако, в силу ряда причин, в основном экономического и финансового характера, в трудовой сфере начали преобладать латентные процессы. В первые годы реформ значительная часть трудоспособного населения перешла в неформальный сектор — уличную торговлю, сферу бытовых услуг, к посреднической деятельности — без официального оформления своей работы и соответствующего декларирования получаемых доходов. Массовый характер приняли такие явления, как скрытая безработица, задержки с выплатой заработной платы, выплаты наличных денег, не зарегистрированные в официальных отчетах, натуральная оплата труда, размещение средств, предназначенных на заработную плату, в банках и страховых компаниях под высокие проценты. Связанные с этим массовые нарушения трудового законодательства привели к снижению уровня социальных гарантий работников, резко ограничили возможности для легальной защиты их прав.

Созданные в первые годы реформ Федеральная служба занятости и Государственный фонд занятости населения Российской Федерации не были рассчитаны на подобное развитие рынка труда и фактически не смогли существенно повлиять на положение в сфере занятости.

Средства Фонда занятости в центре и на местах расходовались крайне неэффективно. Значительная часть средств Фонда расходовалась на содержание аппарата и создание рабочих мест, что на деле было ни чем иным, как субсидиями неэффективным предприятиям, и не могло обеспечить устойчивое повышение занятости. Напротив, в регионах с критической ситуацией на рынке труда, наблюдалась острая нехватка средств, которую невозможно было восполнить за счет федеральной части Фонда занятости. Низкий уровень централизации средств Фонда занятости (10%) затруднял перераспределение его ресурсов в пользу регионов, в которых складывалась критическая ситуация с занятостью. Это вело к тому, что избыточные средства концентрировались в регионах с благополучной экономической ситуацией, где, благодаря высоким доходам и занятости, собиралась основная часть страховых взносов, но где они не могли быть израсходованы по назначению и с должной отдачей.

Принципы назначения пособий по безработице не отвечали особенностям российского рынка труда, связанным с высокой степенью неформальной занятости и незарегистрированной безработицы. Свыше 40% всех получателей пособий относились к 30% наиболее обеспеченных домохозяйств, в то время как на 40% домохозяйств с доходами ниже прожиточного минимума приходилось лишь четверть всех получателей пособий по безработице. Согласно данным статистических обследований, основная часть зарегистрированных безработных имела сравнительно высокооплачиваемую работу в нерегистрируемом секторе или выполняла функции домохозяек в семьях, где глава семьи имел высокий и устойчивый доход. Напротив, значительная часть реальных безработных не получала пособий, поскольку официально числилась работниками на предприятиях, которые не в состоянии были обеспечить их работой и каким-либо заработком. Разрыв между численностью безработных, официально зарегистрированных службой занятости, и безработных, по определению Международной организации труда (МОТ), неуклонно возрастал. К середине 1998 г. число безработных по определению МОТ почти в 3 раза превысило число официально зарегистрированных безработных.

Трудовое законодательство с достаточно высоким формальным уровнем защиты прав работников также пришло в противоречие с новыми социально-экономическими условиями. Его особенностями являются негибкая система найма и увольнения, перегруженность работодателей социальными обязательствами, большинство из которых в новых условиях невыполнимы, приниженная и во многом формальная роль договорных отношений.

Сохранение многочисленных элементов старой системы трудовых отношений на региональном и отраслевом уровнях, административных и корпоративных “перегородок”, недостаточная мобильность трудовых ресурсов, связанная в том числе и с неразвитостью рынка жилья, привели к формированию чрезвычайно сегментированного рынка труда. Это послужило одним из решающих факторов, способствовавших развитию латентных процессов на рынке труда и связанных с этим массовым неисполнением трудового законодательства. Другим результатом неадекватности трудового законодательства стала повышенная дифференциация в уровне оплаты труда как внутри предприятий, так и между отраслями и регионами, между минимальным и средним размерами оплаты труда, между уровнем заработной платы и прожиточным минимумом.

Сейчас уже совершенно очевидно, что реформирование социальной сферы существенно отстает от изменений, происходящих в других областях. Многие социальные правила и нормативы, оставшиеся неизменными с дореформенного периода, а также ранее применявшиеся формы и методы социальной помощи не соответствуют новым социально-экономическим условиям. Главной проблемой является то, что действующая система социальной защиты чрезвычайно неэффективно расходует имеющиеся ресурсы и, в условиях ограниченного финансирования, перестала справляться с большинством возложенных на нее функций.

Экономический кризис второй половины 1998 г. еще более усугубляет связанные с этим проблемы. В силу того, что финансовые последствия этого кризиса будут иметь долгосрочный характер, восстановить реальные объемы финансирования социальной сферы на докризисном уровне в ближайшие несколько лет вряд ли возможно. Следовательно, для предотвращения окончательного развала системы социальной защиты необходимо обеспечить условия для ее длительного устойчивого функционирования при крайне ограниченных финансовых возможностях государства.

Назрела необходимость внесения в социальную политику коренных изменений, направленных, прежде всего, на повышение ее эффективности, приведение объема и структуры обязательств в соответствие с реальными финансовыми возможностями государства, выработки новых механизмов социальной политики, обеспечивающих более рациональное использование финансовых и материальных ресурсов.

Подобная задача требует целенаправленных усилий по осуществлению глубоких структурных преобразований во всех отраслях социальной сферы, реализация которых рассчитана на среднесрочную, а в некоторых случаях — и на долгосрочную перспективу. Вместе с тем, в связи с резким ухудшением состояния социальной сферы в условиях экономического кризиса второй половины 1998 г., наряду с мерами среднесрочного характера, необходимы экстренные меры, направленные на стабилизацию положения в краткосрочной перспективе.

2. Финансово-экономический кризис 1998 года и его последствия для развития социальной сферы

Кризис 1998 года ведет к обострению проблем в сфере социальной защиты. Согласно предварительным оценкам, в результате кризиса ожидается дополнительное снижение ВВП в течение ближайших полутора лет еще, по меньшей мере, на 10% в реальном выражении. Это приведет к снижению реальных доходов и росту открытой безработицы. Кроме того, кризис будет сопровождаться высокой инфляцией, которая наиболее негативно сказывается на доходах беднейших слоев населения. Эти процессы приведут к увеличению числа бедных. Как свидетельствует международный опыт, еще одним следствием подобного кризиса может стать опережающее снижение поступлений в государственный бюджет и внебюджетные фонды, что вызовет падение государственных расходов не только в реальном выражении, но и в процентах к ВВП и еще более ограничит возможности по финансированию социальной сферы.

Таким образом, кризис еще более обостряет финансовые проблемы отраслей социальной сферы. Потребности в финансировании социальных программ в условиях кризиса возрастут, в то время как финансовые ресурсы, находящиеся в распоряжении государства, наоборот, сократятся. Для стабилизации положения потребуется ряд экстренных мер, призванных сконцентрировать имеющиеся ограниченные ресурсы на наиболее приоритетных направлениях социальной защиты.

Необходим пакет неотложных мер по стабилизации положения в отраслях социальной сферы, финансируемых преимущественно за счет территориальных бюджетов. В противном случае ситуация в этих отраслях будет резко ухудшаться в связи с уменьшением (в реальном выражении) поступлений в бюджеты территорий.

Для предотвращения развала отраслей социальной сферы необходимо добиться концентрации средств территориальных бюджетов на приоритетных направлениях. Прежде всего, следует существенно ограничить субсидии предприятиям материального производства и дотирование товаров и услуг. Необходимо также отказаться от подавляющего большинства безадресных и категориальных пособий и льгот. Следует ужесточить процедуры и критерии проверки нуждаемости при предоставлении адресных социальных выплат, с тем чтобы основная часть выделяемых средств действительно доставалась наиболее нуждающимся категориям населения. Высвобожденные средства должны быть направлены на оказание адресной социальной поддержки на основе проверки нуждаемости и на финансирование наиболее приоритетных услуг здравоохранения и образования.

Ресурсы, имеющиеся в распоряжении государства, не позволят в полном объеме финансировать существующую сеть бюджетных учреждений, оказывающих социальные услуги. Поэтому для сохранения наиболее важных видов социальных услуг необходимо принять меры для перевода на частичную или полную окупаемость тех учреждений социальной защиты, по отношению к которым это можно сделать (например, центры по реабилитации девиантных групп, наркологические центры и др.). Необходимо также принять меры для привлечения негосударственных средств для софинансирования различных видов социальной помощи, в том числе путем объединения государственных и частных ресурсов на основе законодательства о государственном социальном заказе, активного поощрения волонтерства, тесного взаимодействия с религиозными организациями с целью мобилизации их ресурсов на цели социальной защиты.

В сфере здравоохранения и образования необходимо выделить ключевые объекты и виды деятельности, подлежащие финансированию в полном объеме даже в условиях острой нехватки средств. Везде, где это возможно, следует принять меры к ликвидации избыточных подразделений и организаций, которые в настоящее время отвлекают недопустимо большой объем ресурсов от финансирования приоритетных видов медицинской помощи и образовательной деятельности. В сфере профессионального образования необходимо перейти к адресным принципам распределения стипендиального фонда с учетом действительной нуждаемости студентов.

Кризис обнажил полную финансовую несостоятельность существующей пенсионной системы. Ее поддержание в неизменном виде приведет лишь к дальнейшему неуправляемому нарастанию задолженности по выплате пенсий, которая к концу 1998 года может достигнуть 50 млрд. руб. Следует открыто признать, что действующая пенсионная система находится в состоянии банкротства и не может быть восстановлена на докризисных принципах. В связи с этим необходимо отказаться от принципа автоматической привязки всех пенсий к средней зарплате по стране и на период кризиса перейти к индексации преимущественно минимальных пенсий, реальный размер которых упал до опасно низкого уровня, с последующим ее распространением на остальные пенсии, по мере появления в Пенсионном фонде дополнительных средств. В период кризиса неизбежным представляется сокращение дифференциации размеров пенсий, что наблюдалось в большинстве стран переходной экономики, оказавшихся в сходной экономической ситуации. В дальнейшем следует вернуться к механизму индексации всех пенсий в соответствии с темпами инфляции, с учетом реальных финансовых возможностей Пенсионного фонда, отказаться от назначения большинства привилегированных пенсий (в том числе государственным служащим), осуществить поэтапный перевод финансирования досрочных пенсий в профессиональные пенсионные системы и существенно упростить принципы назначения пенсий.

Следует ограничить нерациональные и социально несправедливые расходы из Фонда социального страхования. Прежде всего, следует полностью отказаться от дотирования санаторно-курортных мероприятий и иных нестраховых видов деятельности за счет его средств. Для концентрации ресурсов на низкооплачиваемых категориях работников необходимо ввести жесткие ограничения на предельные размеры пособий по временной нетрудоспособности и других пособий, выплачиваемых за счет средств указанного Фонда. Для предотвращения злоупотреблений, связанных с получением пособий по временной нетрудоспособности, целесообразно отказаться от оплаты за счет средств Фонда социального страхования первых нескольких дней болезни, возложив частично эту обязанность на работодателей.

В части выплаты пособий по безработице с целью концентрации средств на наиболее уязвимых категориях безработных необходимо существенно ужесточить критерии предоставления статуса безработного, в том числе при наличии личного подсобного хозяйства у лиц, проживающих в сельской местности. Следует также отказаться от дифференциации размеров пособий и ввести единое минимальное пособие по безработице, индексируемое по темпу инфляции. Финансирование пособий по безработице целесообразно осуществлять за счет средств территориальных бюджетов. Федеральный и территориальные фонды занятости должны быть упразднены, поскольку их существование в условиях кризиса ведет к крайне неравномерному и несправедливому распределению средств между территориями, появлению излишков средств в одних регионах и острого их недостатка в других.

Перечисленные меры носят неотложный характер и призваны облегчить лишь наиболее острые проблемы социальной сферы в условиях нового кризиса. Их осуществление ни в коей мере не снимает с повестки дня вопрос о проведении более глубоких структурных преобразований в социальной сфере, ориентированных на среднесрочную и долгосрочную перспективу.

3. Среднесрочные меры структурной политики в отраслях
социальной сферы

3.1. Политика в области трудовых отношений
и занятости населения

Приоритетной задачей реформ в сфере трудовых отношений и занятости населения в среднесрочном периоде является повышение гибкости рынка труда и мобильности рабочей силы с тем, чтобы добиться высокого уровня сбалансированности на рынке труда и, тем самым, обеспечить максимально возможный уровень занятости.

Одним из приоритетных направлений политики в сфере трудовых отношений является реформирование трудового законодательства, направленное на повышение мобильности рабочей силы и сокращение латентных процессов на рынке труда. Для решения поставленных задач потребуется повысить роль договорного регулирования трудовых отношений, в первую очередь через повышение роли индивидуальных трудовых договоров, некоторого упрощения процедуры их расторжения по инициативе работодателя (безусловно, при сохранении необходимого уровня защиты прав и интересов работника), расширения сферы применения срочных индивидуальных трудовых договоров и круга вопросов, регулируемых непосредственно договорами.

Важнейшим условием повышения гибкости рынка труда является развитие коллективных трудовых отношений с участием профессиональных союзов как представителей работников на уровне отдельных предприятий и организаций, где социально-экономические условия трудовой деятельности являются более однородными, чем на уровне отраслей и регионов. На более высоких уровнях (территория, регион, отрасль, профессия, федеральный уровень) социальное партнерство может развиваться в форме двусторонних и многосторонних консультаций, в том числе в институционализированной форме (типа трехсторонних комиссий, социально-экономических советов и т.п.). Решения, принимаемые на этих уровнях, не могут иметь обязывающего характера для организаций, не принимающих непосредственного участия в консультациях и не давших явного согласия на принятие соответствующих решений.

Еще одним ключевым элементом трудовой реформы является формирование эффективных институтов и механизмов, обеспечивающих соблюдение индивидуальных и коллективных трудовых договоров и эффективное урегулирование индивидуальных и коллективных трудовых споров. Перспективным представляется формирование независимой квазисудебной системы палат по трудовым спорам, действующих на принципах самоокупаемости и способных обеспечить быстрое и квалифицированное рассмотрение любых обращений, связанных с трудовыми спорами.

Необходимые изменения и дополнения в действующее трудовое законодательство настолько многообразны, что должны осуществляться поэтапно, на протяжении нескольких лет. Это делает предпочтительным оформление их не в виде новой редакции Кодекса законов о труде Российской Федерации, а в виде последовательности федеральных законов, которые впоследствии могут быть объединены в Свод законов о труде. В числе первоочередных законопроектов целесообразно было бы разработать и принять федеральные законы “Об индивидуальных трудовых договорах”, “О социальных судах в Российской Федерации”, “О внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации “О коллективных договорах и соглашениях”.

Основное внимание в области политики занятости населения следует уделить повышению занятости в формальном секторе экономики, снижению длительной безработицы, стимулированию безработных к более активному поиску работы. Этому, в частности, должен способствовать более строгий подход к предоставлению статуса безработного, имеющего право на получение пособия: обязательное участие в общественных работах не менее установленного объема, расширение понятия “подходящей работы” при обязательности безработного соглашаться на нее, проверка материального положения семьи безработного, включая проверку наличия имущества, позволяющего обеспечить достаточный уровень доходов (например, путем сдачи имущества в аренду или выращивания продукции личного подсобного хозяйства).

Важным условием повышения доли регистрируемой занятости служит снижение налоговой нагрузки на фонд оплаты труда, предельный размер которой в настоящее время превышает 75%. Предполагается, что одним из следствий реформирования налоговой системы и социальных внебюджетных фондов станет снижение более чем в два раза (до 35%) совокупной ставки подоходного налога и взносов в социальные внебюджетные фонды при одновременном существенном расширении налогооблагаемой базы, которое позволит в значительной мере компенсировать неизбежное при такой реформе падение реальных поступлений подоходного налога и страховых взносов.

3.2. Реформирование системы предоставления
социальных льгот, выплат и услуг

В основу реформ в сфере социальной поддержки населения должна быть положена программа мер, направленных на приведение социальных расходов в соответствие с реальными финансовыми возможностями государства. Такие меры включают сокращение бюджетных субсидий производителям товаров и услуг и постепенную замену этих субсидий на адресные выплаты нуждающимся семьям, повышение эффективности социальной защиты малоимущих и качества предоставляемых им социальных услуг.

Предлагается максимально упростить действующую систему социальных пособий и компенсационных выплат, увязать предоставление социальной поддержки с материальным положением семей (а не только отдельных ее членов), перевести систему социальной защиты семей, не относящихся к категориям бедных, на страховую основу с сохранением принципов обязательности и солидарности, передать определение размеров и форм предоставления социальной поддержки с федерального на региональный/муниципальный уровень.

Предусматривается установить следующие главные принципы, критерии и условия предоставления социальных выплат:

- государственная социальная помощь может предоставляться только семьям, у которых доходы в расчете на душу ниже регионального прожиточного минимума, рассчитанного в порядке, определенном законодательством;

- помощь предоставляется строго по заявительному принципу и, как правило, на ограниченный срок;

- финансирование помощи идет исключительно из местных бюджетов, включая средства, поступившие в виде межбюджетных трансфертов;

- размер помощи, условия и формы ее предоставления (денежные выплаты, талоны на бесплатное питание и т.п.), а также круг получателей из числа семей с доходами ниже прожиточного минимума устанавливаются органами местного самоуправления, из бюджета которых осуществляется финансирование помощи.

Эти изменения не должны касаться льгот, действующих для таких относительно небольших категорий населения, как инвалиды, участники Великой Отечественной войны и приравненные к ним лица, Герои Советского Союза, Герои Российской Федерации, полные кавалеры ордена Славы, инвалиды I группы, неработающие инвалиды II группы, граждане, подвергшиеся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, а также некоторых других групп населения.

В связи с реформированием жилищно-коммунального хозяйства предстоит провести работу по упорядочению предоставляемых льгот по оплате жилья и коммунальных услуг. Необходимо законодательно закрепить переход от системы льгот к системе предоставления на заявительной основе компенсаций (субсидий) гражданам, в зависимости от уровня среднедушевого дохода семьи и регионального прожиточного минимума. Сотрудники ведомств, служба в которых предусматривает льготы по оплате жилой площади, коммунальных услуг и т.д., должны оплачивать стоимость данных услуг в полном объеме, с возмещением понесенных ими расходов по месту службы за счет средств соответствующего ведомства.

В сфере социальных услуг приоритетной задачей является расширение выбора граждан и диверсификацию форм предоставления подобных услуг на основе активного привлечения к этому негосударственного сектора. Это предполагает, в частности:

- равноправный доступ к государственному финансированию для государственных и негосударственных организаций, предоставляющих социальные услуги,

- развитие самоокупаемости социальных услуг в тех сферах, где для этого существуют необходимые предпосылки;

- постепенное разгосударствление учреждений бюджетной сети, предоставляющих социальные услуги, и переход к их финансированию на принципах государственного социального заказа;

- введение системы лицензирования и регулирования деятельности государственных и негосударственных организаций, осуществляющих предоставление социальных услуг населению;

- расширение свободы выбора граждан, пользующихся бесплатными или субсидируемыми социальными услугами, в том числе на основе введения специальных социальных счетов, дающих право их обладателям на получение бесплатных или субсидируемых услуг на определенную сумму по заранее оговоренному перечню у любой организации, имеющей лицензию на их предоставление;

- объединение государственного финансирования с частными благотворительными ресурсами, в том числе на основе механизмов государственного социального заказа и социальных счетов граждан;

- активизация взаимодействия с религиозными организациями с целью повышения их вклада в оказание социальных услуг незащищенным категориям населения;

- осуществление целенаправленных усилий по развитию волонтерства в сфере оказания социальных услуг.

3.3. Реформирование пенсионного обеспечения

По своим финансовым масштабам и долгосрочным экономическим последствиям реформа системы пенсионного обеспечения представляет наиболее значительный и сложный компонент социальных реформ.

Предотвратить углубление кризиса пенсионной системы страны и одновременно создать предпосылки для быстрого и устойчивого экономического роста можно только через поэтапный переход от всеобщей распределительной системы, построенной на принципе «солидарности поколений», к смешанной системе, в которой значительную роль играют накопительные элементы финансирования пенсий. Формирование значительных пенсионных накоплений позволяет ограничить финансовую зависимость пенсионной системы от соотношения между работниками и пенсионерами и, тем самым, существенно повысить ее устойчивость перед лицом неблагоприятных демографических изменений.

В долгосрочной перспективе, в качестве реальной альтернативы действующей распределительной системе предлагается принятая во многих странах смешанная пенсионная система, построенная на формировании трех уровней пенсионного обеспечения граждан:

I уровень — государственное накопительное пенсионное страхование: ведущий элемент системы, по которому выплата пенсий обеспечивается за счет средств, поступающих на именные накопительные счета работников, открываемые в Пенсионном фонде Российской Федерации, и за счет инвестиционного дохода от их размещения.

II уровень — государственное пенсионное обеспечение: единая пенсия для всех граждан, достигших общеустановленного пенсионного возраста, финансируемая за счет средств федерального бюджета.

III уровень — дополнительное пенсионное страхование (обеспечение), формируемое по накопительным схемам за счет добровольных взносов работодателей и граждан, а в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, — обязательных взносов на профессиональные досрочные пенсии по условиям труда.

Анализ развития ситуации с пенсионным обеспечением в условиях обострения социально-экономического кризиса выявил необходимость проведения корректировки отдельных направлений Программы пенсионной реформы в Российской Федерации, одобренной Правительством России в мае 1998 г.:

1) Основными факторами, обеспечивающими стабилизацию финансового положения пенсионной системы в переходный период, служат:

- реформирование системы досрочного выхода на пенсию путем перевода ее финансирования в профессиональные пенсионные системы;

- более жесткая привязка размера пенсионных выплат к величине поступлений в Пенсионный фонд;

- учет ожидаемой продолжительности жизни пенсионера при назначении накопительной пенсии и стимулирование более позднего выхода на пенсию;

- повышение собираемости страховых взносов, в результате внедрения системы именных накопительных пенсионных счетов и снижения совокупного налогообложения фонда оплаты труда;

- начало с 2005 г. частичного финансирования вновь назначаемых трудовых пенсий на накопительной основе.

В долгосрочной перспективе тарифная политика в пенсионном страховании должна ориентироваться на постепенное снижение тарифа отчислений за работников, работающих в нормальных технологических и природно-климатических условиях.

Предлагаемая модель формирования смешанной системы обязательного пенсионного страхования обеспечивает сбалансированность доходов и обязательств Пенсионного фонда России в течение всего переходного периода (до 2020 г.) без увеличения базовой ставки страховых взносов в Пенсионный фонд России.

2) Необходимо внести коррективы в тарифную политику Пенсионного фонда с учетом необходимых реформ в системе налогообложения фонда оплаты труда, предполагающих сокращение ставки страховых взносов при одновременном расширении базы для их начисления.

3) В целях повышения долгосрочной финансовой устойчивости пенсионной системы возникает необходимость корректировки механизма поэтапного введения накопительных элементов в систему обязательного пенсионного страхования. Взносы в накопительную систему должны устанавливаться не для всех работников одновременно, а лишь для работников относительно молодого возраста, в соответствии с организационными и финансовыми возможностями государства и по мере создания условий для безопасного размещения пенсионных средств на финансовых рынках. В рамках данной модели предполагается к 2010 году выйти на ставку взноса в накопительную систему обязательного пенсионного страхования 7-8 процентов для всех работников, чей возраст к этому времени будет более чем на 10 лет ниже общеустановленного пенсионного возраста. При этом за каждое застрахованное лицо, работающее в особых условиях труда и в регионах с особыми природно-климатическими условиями, работодатель должен будет уплачивать страховые взносы по дополнительному тарифу, дифференцированному с учетом продолжительности льготного пенсионного периода.

4) В коренном пересмотре нуждается роль и порядок применения индивидуальных коэффициентов пенсионеров. Задача осовременивания пенсий нынешних пенсионеров с учетом изменения покупательной способности рубля относительно того момента, на который пенсионерам производился расчет пенсии, должна быть соотнесена с финансовыми возможностями государства и прогнозируемыми изменениями доходной базы и не должна вести к дальнейшей финансовой дестабилизации пенсионной системы. В связи с этим целесообразно отказаться от применения системы индивидуального коэффициента и перейти к упрощенной схеме назначения государственных пенсий на основе выработанного стажа с последующей их индексацией по темпу инфляции. Для работников относительно молодого возраста, включенных в государственную систему накопительного пенсионного страхования, помимо пенсий, формируемых за счет пенсионных накоплений, целесообразно установить единую государственную пенсию, назначаемую независимо от стажа и заработка и финансируемую из средств федерального бюджета.

5) Необходимы изменения в нормативно-правовых актах по индивидуальному (персонифицированному) учету застрахованных лиц. Система персонифицированного учета должна соответствовать требованиям, связанным с внедрением системы именных накопительных счетов и накопительных элементов финансирования пенсий.

6) С учетом изменившейся экономической ситуации требуется внести коррективы в механизм поэтапного перевода льготных пенсий на накопительные принципы финансирования через профессиональные пенсионные системы. Целесообразно проведение выборочной сертификации рабочих мест с особыми и вредными условиями труда, исходя из критериев уровней профессиональных рисков, с тем чтобы ограничить число рабочих мест, необоснованно отнесенных к категории, дающей право досрочного выхода на пенсию. Для рабочих мест и территорий с относительно низкими факторами профессионального риска, многие из которых относятся к так называемому списку №2 и районам, приравненным к условиям Крайнего Севера, целесообразно сделать участие в профессиональных пенсионных системах добровольным — при наличии соответствующих налоговых льгот для участников этих систем.

7) Следует предусмотреть комплекс мер долгосрочного характера по развитию системы негосударственных пенсионных фондов и дополнительного добровольного пенсионного страхования в целом с учетом перспектив нормализации ситуации на финансовых рынках и постепенного расширения возможностей для надежного инвестирования пенсионных сбережений. В качестве краткосрочной меры, направленной на стабилизацию положения действующих негосударственных пенсионных фондов и восстановление их платежеспособности, необходимо предусмотреть для них льготный порядок погашения государственных ценных бумаг, реструктурированных после 17 августа 1998 г. В целях обеспечения повышенной надежности негосударственных пенсионных фондов необходимо формирование эффективной системы надзора и регулирования их деятельности, включая:

- реорганизацию существующих органов надзора и регулирования негосударственных пенсионных фондов с целью расширения ее функций и повышения эффективности;

- установление обязательности для негосударственных пенсионных фондов заключения контрактов со специализированными управляющими компаниями и депозитариями;

- совершенствование системы учета и отчетности негосударственных пенсионных фондов;

- повышение информационной прозрачности деятельности негосударственных пенсионных фондов;

- ужесточение требований к лицензированию, а также установление жестких нормативов по инвестиционному портфелю, что позволит минимизировать риски.

Добровольные пенсионные накопления необходимо стимулировать путем предоставления налоговых льгот. Налогообложение добровольных систем дополнительного пенсионного обеспечения целесообразно организовать по следующей схеме:

- освобождение от подоходного налогообложения и налогообложения прибыли взносов на именные пенсионные счета в пределах установленного норматива;

- полное или частичное освобождение инвестиционных операций с пенсионными резервами от налога на прибыль и налога на прирост капитала;

- взимание подоходного налога с пенсионных выплат.

3.4. Реформирование здравоохранения и социального страхования

Предлагаемый механизм обеспечивает финансирование в полном объеме обязательств по государственным гарантиям в системе медицинского и социального страхования, без каких-либо дотаций этой системе со стороны федерального бюджета, без увеличения реальных расходов территориальных бюджетов на цели здравоохранения и при снижении суммарной ставки страховых взносов на 2 процентных пункта. Внедрение этого механизма предполагает осуществление следующих мер:

1) Объединение Федерального фонда обязательного медицинского страхования с Фондом социального страхования в единую систему обязательного медико-социального страхования (ОМСС).

2) Уменьшение ставки взносов социального страхования до 3,4% и направление этих средств в объединенный Федеральный фонд медико-социального страхования. Ставка взносов в территориальные фонды обязательного медицинского страхования остается неизменной — 3,4%.

3) Установление порядка начисления страховых взносов в соответствии с проектом Федерального закона “О социальном налоге”, представленным в Правительство России в июле 1998 г. Согласно указанному законопроекту, в качестве базы взимания социального налога выступают валовые доходы физических лиц, полученные от предприятий, организаций и учреждений. По данным Госналогслужбы, унификация базы обложения и процесса взимания страховых взносов с подоходным налогом при прочих равных условиях обеспечит прирост поступлений в денежной форме более чем в полтора раза, причем увеличение на 40% достигается за счет расширения облагаемой базы, в то время как остальной прирост происходит за счет более высокой фактической собираемости подоходного налога по сравнению со страховыми взносами в социальные внебюджетные фонды в действующих условиях.

4) Распределение средств Федерального фонда медико-социального страхования между территориальными фондами медико-социального страхования на основе выравнивания, исходя из критериев бюджетной обеспеченности, как программы государственных гарантий обязательного медицинского страхования, так и потребности в выплате пособий по социальному страхованию на территориях с учетом уровня заболеваемости и средней заработной платы в регионе.

5) Повышенная централизация страховых взносов и распределение средств Федерального фонда медико-социального страхования среди всех регионов без исключения. При этом финансирование соответствующего территориального фонда ОМСС из Федерального фонда ОМСС осуществляется лишь при условии финансирования из территориальных бюджетов взносов за неработающее население в определенной пропорции к размеру трансферта из Федерального фонда ОМСС, которая устанавливается для каждого региона индивидуально, исходя из его бюджетной обеспеченности (в среднем по России это соотношение составит 1:1,2). Преимущество этого решения состоит в том, что оно создает действенные финансовые стимулы по полному и своевременному внесению из территориальных бюджетов в фонды ОМСС страховых взносов за неработающее население для всех субъектов Федерации.

6) Передача выплаты пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, страховым компаниям, осуществляющим обязательное медико-социальное страхование. Все иные виды социальных обязательств бывшего Фонда социального страхования либо полностью прекращаются, либо переводятся на бюджетное финансирование (например, детский летний отдых).

7) Сокращение суммарных выплат пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам в реальном выражении почти на треть за счет принятия следующих мер:

- устанавливается предельный потолок выплат не выше средней заработной платы по стране;

- отменяются выплаты за первые 3 дня болезни;

- выплаты за вторые 3 дня болезни финансируются работодателем;

- выплаты за последующие 10 дней осуществляются по возрастающей процентной ставке от 50 до 80% (максимальная величина) заработной платы работника;

- в период госпитализации часть пособия используется страховой компанией на частичную оплату питания, постельных принадлежностей и иных немедицинских расходов, связанных с пребыванием пациента в госпитале (при этом лицам с минимальным размером пособия его целесообразно выплачивать в полном размере); предполагается, что на оплату госпитальных услуг будет расходоваться не более 15% суммарных выплат соответствующих пособий;

- - сокращение расходов на выплату пособий достигается также благодаря тому, что вводится контроль за соответствием больничных листов фактическим диагнозам со стороны страховых компаний, действующих в системе ОМСС, а также тому, что снижается заинтересованность работников по оформлению фиктивных больничных листов, вследствие неполной компенсации утраченного заработка.

При условии осуществления всех перечисленных мер ресурсы системы ОМСС, направляемые на финансирование лечебной помощи, возрастут почти на 40% по сравнению с фактическим уровнем 1997 г. Потребность в финансировании системы здравоохранения со стороны территориальных бюджетов уменьшится на 18,5%.

Данный механизм обеспечит полное финансирование обязательств по государственным гарантиям медицинской помощи, без какого-либо снижения объемов или стоимости этих гарантий в реальном выражении по сравнению 1997 г. Вместе с тем, в случае резкого обострения кризиса, вполне возможно падение поступлений страховых взносов и доходов территориальных бюджетов ниже уровня, заложенного в приводимых расчетах. В этой ситуации для обеспечения соответствия объемов финансирования и обязательств по государственным гарантиям в сфере здравоохранения потребуются дополнительные меры, среди которых:

1.Неполная индексация заработной платы медицинскому персоналу, что сегодня уже фактически имеет место для большинства работников бюджетной сферы.

2.Сохранение уровня реального бюджетного финансирования здравоохранения в условиях резкого снижения доходов территориальных бюджетов может быть достигнуто за счет повышения доли расходов на здравоохранение. Это возможно при условии существенного сокращения субсидий предприятиям материального производства и дотаций на товары и услуги, а также отказа от подавляющего большинства безадресных и категориальных пособий и льгот.

3.Стоимость базовой программы ОМСС может быть уменьшена за счет введения количественных ограничений на объемы медицинской помощи по ряду направлений, по сравнению с фактической потребностью в данных видах услуг. Это позволит уменьшить расходы без сокращения перечня медицинских услуг, оказываемых в системе ОМСС. Вместе с тем, это – крайняя мера, поскольку ограничение объемов некоторых лечебных услуг, по сравнению фактической потребностью в них, приведет к возникновению диспропорции между спросом и предложением на отдельные услуги и их рационированию посредством очередей.

4. В качестве дополнительного источника финансирования в условиях кризиса может рассматриваться введение соплатежей населения за ряд видов лечебных услуг, предоставляемых в рамках ОМСС негосударственными медицинскими организациями. Это решение более предпочтительно, чем ограничение объемов медицинской помощи, поскольку оно обеспечивает равновесие спроса и предложения на услуги обязательного медицинского страхования, а также ведет к снижению числа необоснованных обращений к врачам. Кроме того, соплатежи населения могут стать предметом добровольного медицинского страхования граждан, что может дать дополнительный импульс для развития этой деятельности. Вместе с тем введение соплатежей за медицинскую помощь, оказываемую в пределах программы государственных гарантий, возможно лишь при условии внесения изменений в Конституцию РФ, поскольку она гарантирует всем гражданам право на бесплатное медицинское обслуживание.

Помимо перечисленных изменений в системе финансирования для удачного проведения реформы здравоохранения в среднесрочном периоде должно быть обеспечено выполнение следующего комплекса мер:

- формирование и проведение единой государственной политики в области охраны здоровья населения, предусматривающей четкое разделение ответственности всех министерств и ведомств, принимающих участие в охране здоровья населения;

- обеспечение профилактической направленности и переориентации медицинской помощи, создание механизмов, обеспечивающих перенесение центра тяжести оказания услуг со стационарного звена на амбулаторно-поликлиническое;

- реформирование системы лекарственного обеспечения населения в целях сокращения и упорядочения предоставляемых льгот и изменения механизма их финансирования;

- повышение управляемости системы здравоохранения, усиления принципа федерализма в управлении системой;

- создание условий для эффективно функционирующего рынка медицинских услуг;

- создание условий для повышения заинтересованности граждан в сохранении и укреплении своего здоровья.

Раннее выявление и лечение заболеваний требует реализации ряда мер по развитию первичной медико-санитарной помощи. Особая роль в развитии первичной медико-санитарной помощи должна уделяться развитию института врачей общей практики. Одним из основных путей развития такого института будет являться придание врачам общей практики (семейным врачам) статуса юридического лица и определение системы оплаты их услуг, направленной на формирование ответственности врача за рациональный медицинский маршрут пациентов, непрерывность наблюдения за пациентом и качество лечения.

Должна быть разработана и внедрена система оплаты медицинских услуг, стимулирующая проведение профилактической работы и способствующая перенесению центра внимания со стационарной помощи на амбулаторно-поликлиническую, а также стимулирующая эффективную работу больниц. Разработка систем оплаты медицинских услуг должна сопровождаться введением четкой системы контроля качества оказанной медицинской помощи и системы экономических штрафов на производителей медицинских услуг.

Усиление профилактической направленности медицины и развитие амбулаторно-поликлинического звена обеспечит сокращение и перепрофилирование коечного фонда, преобразование части больничных мощностей в менее дорогостоящие учреждения экстенсивной терапии, лечения и реабилитации хронических заболеваний, в больницы сестринского ухода, развитию дневных стационаров и стационаров на дому.

Задача совершенствования способов оплаты медицинской помощи актуальна и для услуг, предоставляемых бюджетными медицинскими учреждениями, включая федеральную и ведомственную сети. В свете новейшего международного опыта наиболее перспективным является внедрение метода “глобального бюджета”. Он предполагает осуществление бюджетного финансирования на основе договоров, заключаемых ежегодно в рамках бюджетного процесса между территориальными органами управления здравоохранением и медицинскими учреждениями-бюджетополучателями. В таком договоре оговаривается годовой объем и качество услуг, предоставляемых данным медицинским учреждением в рамках установленного бюджетного финансирования, возможное уменьшение финансирования в случае уменьшения объема услуг и изменения их качественных показателей, а также порядок оказания услуг в случае невозможности финансирования данного учреждения в установленном объеме.

Основным преимуществом метода глобального бюджета является то, что он позволяет увязать размеры финансирования с объемом и качеством оказываемых услуг, а не с мощностями (пропускной способностью) соответствующего медицинского учреждения. Тем самым, финансирование в большей степени оказывается ориентировано на спрос, а не на предложение медицинских услуг, что способствует повышению эффективности использования бюджетных средств. С другой стороны, наличие верхних ограничений на объемы медицинской помощи позволяет предотвратить неконтролируемое увеличение расходов, вызванное стремлением медицинских организаций получить дополнительное финансирование за счет экономически неприемлемого наращивания объемов бесплатной медицинской помощи.

Главным направлением совершенствования системы управления отраслью должно быть введение единых подходов к планированию, нормированию, стандартизации и лицензированию. Основой системы планирования необходимо сделать федеральные программы, включающие в себя программу государственных гарантий по предоставлению бесплатной медицинской помощи как за счет средств системы обязательного медицинского страхования, так и за счет средств бюджетов. Эти программы должны базироваться на федеральных медицинских стандартах и единой для всех субъектов Российской Федерации методологии определения потребностей в развитии отраслей и необходимого ресурсного обеспечения отрасли.

В целях повышения управляемости системы необходимо обеспечить четкое разделение функций и ответственности между Федеральным министерством здравоохранения, которое должно отвечать за стратегическое развитие отрасли и территориальными органами управления здравоохранения, которые должны отвечать за тактику развития отрасли, а также между органами управления здравоохранения и фондами обязательного медицинского страхования, ответственными за финансирование основного пакета медицинских услуг.

Повышению эффективности функционирования здравоохранения и внедрению механизмов рационального использования ограниченных финансовых ресурсов отрасли будет способствовать разработка разрешительной системы финансирования строительства новых медицинских учреждений (особенно ведомственных учреждений здравоохранения) и закупки дорогостоящего медицинского оборудования, проведение технологической оценки оборудования и распространения информации о ее результатах среди потенциальных покупателей.

Должны быть разработаны мероприятия по созданию условий для эффективно функционирующего рынка медицинских (общественных) услуг, предусматривающего наличие конкурентной среды и рыночных стимулов поведения участвующих в нем субъектов. В частности, необходимо обеспечить:

- введение в действие Закона о некоммерческих организациях, что позволит медицинским учреждениям самостоятельно управлять имуществом, находящимся в их распоряжении на правах оперативного управления, и планировать свою деятельность;

- разработку плана приватизации медицинских учреждений и мер, гарантирующих равные с государственными учреждениями права в ”доступе к пациентам”;

- разработку единой системы оплаты медицинских услуг, способствующей достижению социальных целей и повышению эффективности использования имеющихся ресурсов, также обеспечивающие возможность экономической жизнеспособности медицинских учреждений;

- совершенствование системы контрактов между территориальными фондами обязательного медико-социального страхования и страховыми медицинскими организациями, страховыми медицинскими организациями и медицинскими учреждениями;

- разработку системы сбора и распространения информации, способствующей свободному выбору пациентами медицинских учреждений и включающей в себя информацию о работе медицинских организаций, качестве и ценах на медицинское обслуживание и т.д.

В целях ликвидации неравноправия граждан в получении медицинской помощи и сокращения нерациональных расходов на здравоохранение (в том числе неоправданных административных расходов) целесообразно разработать и реализовать программу передачи медицинских учреждений, принадлежащих различным министерствам и ведомствам, финансируемым из бюджета, в общедоступную сеть медицинских учреждений, функционирующих как в рамках обязательного или добровольного медицинского страхования и предоставления платных услуг, так и в рамках государственной и муниципальных систем здравоохранения.

Необходимо уделить большее внимание совершенствованию законодательной и регламентирующей базы деятельности страховых медицинских организаций, работающих в рамках обязательного медико-социального страхования. Будучи, в соответствии с законом о медицинском страховании, основными покупателями медицинских услуг, эти организации должны способствовать расширению выбора пациентов на основе управляемой конкуренции, способствовать повышению качества лечебной помощи и более эффективному использованию имеющихся в системе здравоохранения ресурсов. Основной упор здесь следует сделать на контроле над их деятельностью со стороны государства в целях предотвращения ухудшающего отбора застрахованных и иных злоупотреблений, а также на обеспечении прозрачности использования средств обязательного медицинского страхования. Должны быть разработаны регламентирующие документы, касающиеся добровольного страхования и частного финансирования медицинских услуг с тем, чтобы они не смешивались с системами общественного финансирования.

3.5. Реформирование образования

В сфере образования основными целями на среднесрочный период является повышение эффективности расходования государственных средств, расширение финансовой базы образовательных организаций за счет более активного привлечения средств из негосударственных источников и улучшение качества образования на основе формирования регулируемого рынка образовательных услуг. Для реализации этих целей необходима работа по следующим направлениям:

- расширение свободы выбора в сфере образования для учащихся и их родителей на основе внедрения механизмов подушевого финансирования по принципу “деньги следуют за учеником” и расширения доступа образовательных организаций, независимо от формы их собственности, к различным источникам финансирования;

- осуществление реформы системы управления образованием на основе автономии образовательных учреждений, повышения “прозрачности” управления, усиления общественной компоненты контроля и управления;

- введение в реальную политику образования федеральных стандартов и вариативных образовательных программ, обеспечивающих равенство возможностей для каждой личности на получение образования;

- создание независимой федеральной системы контроля качества образования и аттестации учащихся;

- создание правовых основ для возникновения и деятельности в сфере образования организаций различных форм собственности и организационно-правовых форм;

- разработка нового вариативного Федерального базисного учебного плана, обеспечивающего возможность выбора образовательными учреждениями различных его вариантов;

- проведение эксперимента по использованию разработанного минимального содержания образования и системы требований к уровню подготовки выпускников основной и полной средней школы;

- формирование общероссийской системы контроля качества образования, которая должна стать важнейшим инструментом аттестации учащихся и учителей, государственной аккредитации образовательных учреждений;

- обеспечение преемственности образовательных стандартов всех уровней и ступеней образования;

- обеспечение благоприятных налоговых условий как для государственных и муниципальных, так и частных некоммерческих образовательных организаций;

- поощрение благотворительной деятельности в сфере образования;

- поощрение соучредительства — помимо нынешнего учредителя, государственное или муниципальное образовательное учреждение может привлекать соучредителей (на первом этапе из числа государственных и муниципальных органов и учреждений).

Реализация перечисленных направлений для системы общего среднего образования предполагает:

- придание большинству общеобразовательных школ статуса юридического лица;

- переход на подушевое бюджетное финансирование школ — установление непосредственной зависимости между числом учеников и объемом бюджетных средств, выделяемых на их обучение, на основе подушевого норматива бюджетного финансирования;

- стимулирование развития системы дополнительных платных услуг со стороны государственных и муниципальных учреждений общего среднего образования;

- устранение дискриминации в доступе к государственному финансированию для негосударственных учебных заведений, имеющих лицензии на осуществление общего среднего образования.

Для системы профессионального образования:

- введение механизмов подушевого бюджетного финансирования бесплатного обучения студентов, в том числе в высшем образовании — для студентов, набравших установленный балл по результатам единых общегосударственных выпускных экзаменов, с предоставлением таким студентам права на самостоятельный выбор учебного заведения и специальности;

- отмена ограничения на прием студентов сверх государственного (федерального и регионального) заказа на платной основе;

- переход к адресной социальной поддержке студентов — учет материального положения их семей при выделении стипендий;

- налоговое стимулирование организаций, оплачивающих профессиональное образование в образовательных учреждениях, имеющих государственную аккредитацию, а также для граждан (семей), стремящихся получить образование на платной основе;

- создание инновационного фонда, который формируется из средств федерального бюджета для реализации образовательных инноваций, средства этого фонда распределяются исключительно на конкурсной основе;

- постепенная интеграция средних профессиональных образовательных учреждений и институтов повышения квалификации с вузами;

- преимущественная передача учреждений начального профессионального образования в ведение субъектов Федерации (с соответствующим финансированием);

- принятие комплекса мер, направленных на повышение эффективности использования имущества, закрепленного за государственными и муниципальными учреждениями профессионального образования.

Реализация предусмотренных мер потребует формирования соответствующей нормативно-правовой базы, включая внесение изменений и дополнений в законы “Об образовании”, “О высшем и послевузовском профессиональном образовании”, налоговое и бюджетное законодательство, разработку государственных образовательных стандартов.

3.6. Реформирование в сфере культуры

В условиях растущей социально-культурной дезинтеграции общества, обострения противоречия между воспроизводством культурных традиций и процессами экспансии упрощенных форм массовой культуры, стратегическими целями культурной политики государства являются:

- сохранение культурного потенциала страны, обеспечение преемственности развития российской культуры наряду с поддержкой разнообразия культурной жизни, культурных инноваций;

- обеспечение связности культурного пространства, создание условий для диалога субкультур в многонациональном государстве;

- формирование ценностей, обеспечивающих интеграцию разных социальных и территориальных групп как граждан единого государства.

Для достижения этих целей необходимо, обеспечивая стабильность бюджетного финансирования сферы культуры, провести существенное реформирование ее организационно-экономического механизма. Главными задачами здесь являются:

- повышение эффективности расходования бюджетных средств и использования государственного имущества, находящегося в сфере культуры;

- создание условий для привлечения в сферу культуры дополнительных ресурсов, формирование многоканального механизма финансирования культуры, отвечающего условиям рыночной экономики.

Для решения первой задачи необходимо:

- обеспечить концентрацию бюджетных средств на наиболее приоритетных направлениях культурной политики, пересмотрев федеральную программу сохранения и развития культуры с учетом реальных бюджетных возможностей;

- разработать систему минимальных социальных стандартов в сфере культуры, обеспечить их учет в бюджетном процессе, в том числе при определении размеров межбюджетных трансфертов;

- обеспечить единство планирования расходов федерального бюджета на культуру и искусство и контроля за его исполнением; для преодоления нескоординированности культурной политики, проводимой соответствующими федеральными органами, предполагается провести изменения в их структуре и компетенции;

- создать механизмы интеграции средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации для выполнения культурных программ, финансирования организаций культуры, в том числе путем совместного соучредительства;

- осуществить передачу в собственность субъектов Российской Федерации отдельных федеральных учреждений культуры, деятельность которых связана, главным образом, с решением региональных социокультурных задач;

- расширить привлечение к участию в реализации государственных и муниципальных культурных программ не только государственных и муниципальных, но и частных некоммерческих и коммерческих организаций;

- предоставить государственным органам управления в сфере культуры более широкие правомочия собственности на объекты культуры, включая право распоряжения недвижимым имуществом и доходами от его использования;

- пересмотреть порядок коммерческого использования находящихся в государственной собственности культурных ценностей, прежде всего предметов государственного музейного фонда, при котором получаемые доходы остаются в полном распоряжении руководителей учреждений культуры.

Для решения второй задачи необходимо:

- создать существенно более благоприятные, прежде всего налоговые, условия для роста в сфере культуры числа частных, в особенности некоммерческих организаций;

- реализовать комплекс мер по поддержке благотворительной деятельности и стимулированию спонсорства в сфере культуры;

- разработать и внедрить организационно-экономические механизмы привлечения средств частных организаций и граждан к реализации государственных и муниципальных программ, к совместному с государственными органами и органами местного самоуправления участию в финансировании организаций культуры, в том числе путем совместного учредительства таких организаций;

- разрешить государственным и муниципальным органам культуры создавать унитарные предприятия, специализирующиеся на коммерческой деятельности в сфере культуры, и направлять получаемые доходы на финансирование государственных и муниципальных культурных программ;

- создать дееспособную систему защиты авторских прав в сфере культуры и получения доходов от коммерческого использования культурных ценностей.

Стимулируя налоговыми льготами, рост частных некоммерческих организаций, содействуя развитию форм многоучредительства организаций культуры и поощряя расширение источников доходов государственных и муниципальных учреждений, предстоит сформировать более четкую правовую базу предпринимательской деятельности указанных организаций, ввести более действенные механизмы государственного и общественного контроля за ее осуществлением, обеспечить «прозрачность» финансовых потоков и хозяйственной деятельности в некоммерческом секторе сферы культуры. Это включает, в частности:

- введение системы национальных счетов, обеспечивающей учет всех источников доходов организаций культуры и направлений их использования;

- обязательность публикации органами управления, государственными и муниципальными организациями культуры отчетов о расходовании бюджетных и внебюджетных средств и информации о проведении конкурсов;

- привлечение представителей общественности к управлению и надзору за финансово-хозяйственной деятельностью учреждений культуры.

контактный телефон: (095) 935 89 04

Mikhail@CARNEGIE.RU

Местное самоуправление
и городское развитие

Активный город и местное самоуправление

О.Б. Алексеев

президент консультационной фирмы «Империал Менеджмент Сервис»

Городское развитие как приоритет

процентов населения России живет в городах, здесь производится основная часть национального продукта, принимаются «судьбоносные» для страны решения, происходят важнейшие политические события, делаются открытия и изобретения, хранится значительная часть культурного наследия. В то же время город как был, так и остается «слепым пятном» в практике государственного управления и народно-хозяйственного планирования. Это касается всех городов, за минусом Москвы и Петербурга, а также поселков, сел и других населенных пунктов. Так было в советское время, так происходит и сейчас.

В советской системе народнохозяйственного планирования, построенной под цели прорывной индустриализации, развитие регионов и городов было подчинено интересам промышленного производства. Город представал в глазах Госплана не как экономическая, социальная, культурная и историческая реальность, а исключительно в виде «городского хозяйства», мало чем отличающегося от завода или фабрики.

Город мог быть чем угодно – пересчитываемым «подушно» населением, городом-спальней, где занимаются «демографической деятельностью», объектом градостроительного проектирования или охраны социалистической собственности, но только не городом людей и для людей.

Реально это отношение к городам, прививавшееся долгие годы, было неприкрытой формой эксплуатации населения, оправдываемой «государственной необходимостью». Оно мало в чем изменилось и в последнее десятилетие. Сброс жилищно-коммунального хозяйства и основной части социальных расходов на ответственность местной власти, активное противодействие формированию полноценной муниципальной финансово-инвестиционной структуры – не единственные тому подтверждения.

В последние годы — в том числе благодаря особой роли местного самоуправления в системе государственного управления — население и местная власть стали сходиться в признании важности социального партнерства, плодотворной неизбежности жить и действовать «вместе», в понимании ценности исторической идентичности «места» и его культурного наследия. Там, где муниципальное самосознание достаточно продвинулось в этом направлении, город и сам обретает собственный голос в диалоге об общественном развитии, заставляет услышать себя, получает шанс стать городом-хозяином, городом-предпринимателем, пространством собственного инновационного развития. И поэтому — городом людей.

Многие большие и малые города уже сегодня готовы вступить в диалог с государством – о путях выживания и развития страны. Дело лишь за тем, чтобы государство повернулось к городу лицом и увидело в нем полноправного партнера по развитию.

Если мысленно взглянуть на историю формирования Российской империи и попытаться выделить сущностные характеристики современной России, нельзя не признать, что наличие мощной сети современных городов, концентрирующих в себе ресурсы и потенциал развития, способных удержать целостность территории России, является непременным условием ее сбалансированного развития.

Сколько бы мы не рядили, уменьшая или увеличивая число субъектов Федерации, очевидно, что общее количество городов и количество потенциально современных городов в России в долгосрочной перспективе не изменится.

Отношение к процессам урбанизации меняется с переходом от индустриального к постиндустриальному типу общественного развития. Сегодня степень урбанизированности измеряется не столько долей городского населения в стране, сколько распространенностью модели городского образа жизни, — исторически складывавшегося в крупных городах.

Развитие транспортных и телекоммуникационных систем, сервисного сектора экономики, распространение массовой культуры создало предпосылки для сквозной сервилизации образа жизни[33]. Спрос на элементы образа жизни, отвечающие современным цивилизационным стандартам, становится одной из важнейших системообразующих активов развития.

Искомая ныне политика пространственного развития и стратегия проектирования систем расселения не может не опираться на удовлетворение этого специфического цивилизационного спроса, в той или иной мере присущего, как показывают данные социально-экономических исследований, всем без исключения слоям населения и составляющего основу социальной однородности населения. «Средний класс», о котором политологи говорят как об опоре гражданского общества, в современных условиях, формируется не по отношению к средствам производства, а по отношению к цивилизационным стандартам образа жизни.

Переход к модели постиндустриального развития не устраняет необходимости доиндустриализации депрессивных секторов экономики и доурбанизации депрессивных регионов страны. Точно так же спрос на элементы образа жизни, отвечающие современным цивилизационным стандартам, не отменяет реальности социального расслоения населения, неравенства доходов и собственности, определяющих возможности роста благосостояния и достижения желаемого качества жизни. Однако игнорировать тенденции постиндустриального развития и мотивационные ресурсы цивилизационного спроса в стратегическом отношении означало бы потерю одного из важнейших ориентиров перспективного развития.

За последние десять-пятнадцать лет все развитые страны прошли путь к пониманию особой роли городов. В Европейском сообществе городская политика стала центром регионального развития.

Вместе с тем приходится признать, что в России процесс осознания необходимости развития сети современных городов, являющейся базовой характеристикой развитости общественно-государственных институтов, идет очень медленно. Сегодня мы не можем не считаться с возможностью реализации в России устаревшей модели развития с одним финансово-политическим центром, с одним цивилизационным, то есть градообразующим полюсом, несмотря на то, что реализация такой модели была бы убийственна для ее будущего.

Разумеется, реалистическая пространственная и городская политика немыслима без экономического роста, социальной стабилизации и сохранения культурного наследия. Но, одновременно, эта политика является не только стратегической целью, но и средством решения проблем антикризисного управления. Можно утверждать, что ровно в той степени, в которой получат свое развитие российские города, получит свое развитие и нация в целом.

В одном отношении это более чем очевидно: в число приоритетных направлений стратегии развития должно быть включено развитие каркасной сети городов, которая стала бы несущей конструкцией для сохранения инновационных потенциалов роста (научно-технологических, информационных и образовательных) и важнейших для страны мирохозяйственных и культурных связей. Данный тезис является оппозицией распространенному суждению, что несущей конструкцией инновационного потенциала страны, по-прежнему, может быть военно-промышленный комплекс.

Утверждать, что пути выхода из кризиса сконцентрированы на развитии промышленного производства, т.н. реального сектора, значит значительно заужать проблему.

Сегодня промышленное производство столкнулось, прежде всего, с неразвитостью инфраструктуры: финансовой, коммуникационно-информационной, городской. Развитость инфраструктуры — основное ограничение и, одновременно, условие развития государства в современном мире.

Следует признать, что города оказываются востребованы в определенном типе социально-экономического устройства, построенном на использовании высоких технологий, высокоинтеллектуальной и высококвалифицированной рабочей силы. Ранее города завлекали промышленность, теперь завлекают людей высокой квалификации. Раньше поддерживали предприятия, теперь зовут инвесторов, предпринимателей, менеджеров, ученых, преподавателей, артистов, врачей, т.е. тех, кто составляет «человеческий капитал».

Сегодняшние российские города также привлекают к себе наиболее активную, мобильную часть населения. Однако таких городов сегодня крайне мало. По большому счету, один — Москва.

Речь сегодня идет не просто о том, что Россия нуждается в городах с развитой экономикой, приемлемым уровнем жизни и современной городской культурой. Этим дело не ограничивается уже потому, что, будучи точками наиболее интенсивной жизнедеятельности, города образуют сеть опорных мест развития и управляемости страны, являются скрепами её динамической устойчивости и целостности.

Разбросанность наиболее крупных и развитых городов по большому пространству страны, очень неравномерная и в целом малая плотность населения, не преодоленная пока тенденция сокращения его численности – все это приводит к тому, что вопрос о направленности и интенсивности городского развития приобретает в России стратегическое значение.

Для того чтобы устойчивое и управляемое развитие стало практически значимой стратегией, его проработки должны быть перенесены в плоскость пространственного и городского развития. И ключевым здесь будет вопрос о той каркасной сети городов, с опорой на которую можно будет, поддерживая единое управленческое пространство страны, сконцентрировать в них необходимые для будущего страны активы развития.

Общенациональная политика в отношении процесса урбанизации, создания каркасной сети современных городов – это и основа политики развития местного самоуправления, важнейшее средство сохранения государственной целостности.

Очевидно, что если мы на самом деле принимаем гражданское общество как ценность и цель общественного развития, если мы стремимся к развитию не только промышленности и рынка, но и городов и городских сообществ, то становление местного самоуправления является ключевым моментом, способным привести в движение весь человеческий капитал России.

Чем быстрее нам удастся изменить стереотипы управления городом, построенные на отраслевом планировании и финансировании, тем скорее мы перейдем к системе управления на основе программно-функционального подхода, когда управление строится в опоре не на отрасли, а на приоритетные городские сферы.

Важнейшим условием сбалансированного городского развития, как показывает опыт европейских и американских городов, является наличие согласия между различными городскими сообществами и системой управления по приоритетным направлениям развития. Достижение этого согласия требует решения приоритетных задач, направленных на развитие и поддержание системы общественного самоуправления, изменение системы внутригородского управления, с тем, чтобы органы управления были максимально приближены к населению, были ему подотчетны и подконтрольны, обеспечение открытости деятельности органов местного самоуправления.

До тех пор, пока мэр города будет восприниматься как «главный администратор», а средоточием местного самоуправления будет считаться городская администрация, а не само городское поселение и живущие в нем люди, город не станет главным «предметом ведения» местного самоуправления и важнейшим учетным объектом управленческой деятельности и мысли всех ветвей и уровней власти.

А пока это так, пока город остаётся для власти слепым пятном, она будет невосприимчивой к целому ряду настоятельных вызовов, рисков и проблем, от адекватного ответа на которые впрямую зависит историческая судьба нашей страны и наших народов.

Городское развитие и местное самоуправление

В 1998 г. исполнилось три года со дня вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Безусловно, три года несопоставимо более короткий срок, чем прошедшие 80 лет разрушения естественной среды наших городов (и других поселений) и традиций самоуправления граждан. Но мы вполне можем использовать его как повод, чтобы задуматься, если не о результатах, то о направлении нашего муниципального развития.

Следует признать, что первые три года государственно-муниципального становления в России, несмотря на достаточно интенсивные попытки осознания сути самоуправления в гражданском обществе, все же не вышли за рамки сугубо организационно-административной и организационно-экономической проблематики. И не одни финансовые и правовые затруднения тому причиной.

Показательно, что большая часть публикаций о местном самоуправлении в России посвящена вопросам муниципального права или состоянию нормативно-правовой базы местного самоуправления, которая оценивается на ее соответствие нормам Конституции РФ, Закона об общих принципах местного самоуправления в РФ или Европейской хартии о местном самоуправлении. Куда меньшее внимание уделяется реальному состоянию местного самоуправления, тому, как оно работает в качестве системы социальных институтов, как эти институты фактически вписаны в социально-институциональную ткань нашего общества, как они функционируют в ней.

За прошедшие годы мало кто говорил о местном самоуправлении как пути развития гражданского общества, о государственной политике в отношении городов, об изменении требований к практике государственного управления в связи с процессом становления местного самоуправления, о прозрачности межбюджетных отношений разного уровня, о гуманитарных технологиях решения городских проблем, о человеческом и культурном потенциале городских сообществ.

Между тем для жизнедеятельности населения и города важна не столько формально-юридическая проработанность правовых основ местного самоуправления, сколько то, в какой мере уже принятые правовые нормы реализуются в практике управления и социальной политике, реализуемой в городе, в какой степени эта управленческая практика ориентирована на использование человеческих ресурсов города, в какой степени она опирается на предпринимательские и гражданские инициативы населения.

Социологический анализ гражданских и демократических институтов развитых стран показывает, что непременным условием их эффективности является высокая степень социальной сплоченности, высокий уровень доверия населения власти, ориентация на социальный, культурно-образовательный и человеческий капитал городов.

Основной причиной, препятствующей становлению местного самоуправления, является недоверие к гражданским ценностям, правовой нигилизм, отсутствие социальной сплоченности и доверия в обществе, закрытость власти для населения.

Все это позволяет усомниться в наличии достаточных условий для развития местного самоуправления в нашем обществе и, одновременно, позволяет квалифицировать развернувшийся кризис, прежде всего, как гуманитарный кризис.

Анализ практики местного самоуправления в развитых странах показывает, что, в условиях обострения финансовой ситуации в государстве, основная тяжесть по выполнению его социальных обязательств ложится на плечи органов местного самоуправления, и общая стабильность в большей степени зависит от их устойчивости, чем от других уровней управления в государстве.

Признавая, что обострение нынешней ситуации связано с глубочайшим кризисом доверия граждан к большинству государственных институтов — что выводит кризис в гуманитарную плоскость, — отметим, что из всех государственных институтов только церковь и местное самоуправление сохраняют довольно высокий уровень доверия граждан.

Однако местное самоуправление почти не использует это данное Богом преимущество. Доверие населения к местному самоуправлению начинает убывать по мере снижения уровня: от мэра к жэку. Оно держится в основном на харизме лидера, а не на качестве предоставляемых населению услуг.

В стране происходит и начинает набирать силу процесс формирования корпораций на местном уровне. Уместен вопрос: не настало время впрямую заняться его управленческим освоением?

Усилению роли местных корпораций объективно способствует специфика деятельности муниципальных администраций и позиция глав муниципальных образований. Дело даже не в том, что их внимание преимущественно концентрируется на вопросах финансово-бюджетной обеспеченности, а в том, что улучшение бюджетного положения во многих случаях рассматривается исключительно с точки зрения перераспределения средств федерального и региональных бюджетов в пользу муниципальных образований (и стоящих за ними финансово-политических, а иногда и криминальных корпораций).

Вместе с тем начавшееся уже формирование корпораций на муниципальном уровне, — прежде всего, конечно, в крупных городах-донорах, — выявляет значительное отличие механизмов функционирования и интересов местных корпораций от корпораций общероссийских и региональных.

И дело тут не столько в объемах ресурсной базы корпоративных структур, сколько в специфике и приоритетности используемых корпоративных ресурсов.

Есть основания полагать, что основными ресурсами роста местных корпораций будут:

· городская недвижимость и инфраструктура (включая развитие систем обслуживания и благоустройство территории);

· растущий спрос населения на элементы повседневного образа жизни, отвечающие современным цивилизационным стандартам;

· социальная сплоченность местного сообщества, формируемая вокруг социальных традиций и культурного наследия его места обитания;

· человеческий и образовательный капитал местного сообщества.

Скорее всего, гуманитарный капитал городов ещё достаточно долго будет оставаться «в тени» неопределенных нормативно-неформализованных — в том числе с криминальным оттенком — отношений. Однако выход на публичную поверхность общественной жизни корпоративных структур, образующих своего рода социальную ткань общества, не остановим. И весь вопрос в том, как оно справится с задачей установления здоровых и социально-плодотворных отношений между корпоративным и гражданским измерениями своего развития.

В этих условиях лидерам и идеологам местного самоуправления предстоит ответить на вопрос: как не только сохранить, но и обеспечить развитие инициативного гражданского участия населения в разрешении самых разных вопросов жизни города и людей. Причем не только сегодняшней, но той, что может стать доступной в ходе проектируемого городского развития, не жизни, униженной до забот о выживании, но той, что отвечает представлениям человека о его достоинстве.

Этот процесс является одной из важнейших управленческих рамок развития местного самоуправления. Им задается та система объективных требований, без учета которых решение муниципальных задач никогда не сможет выйти за узкие организационно-технические рамки.

В качестве общей рамки организационно-управленческой работы должно быть принято гражданское участие различных городских сообществ в процессе местного самоуправления.

Соответственно, целью этой работы является вовлечение возможно большего числа таких сообществ в процесс местного самоуправления, а условием поддержки их самоуправляющейся деятельности – степень ответственного участия в этом процессе.

У различных по своей социальной природе форм самоуправления есть общие черты, позволяющие объединить их в один класс городских управленческих задач и предполагающие единство подхода к их решению.

Своеобразие гражданского самоуправления состоит в том, что оно — в отличие от территориального, социально-группового и профессионального — не предполагает заранее заданной принадлежности граждан к той или иной самовоспроизводящейся общности людей. Тут, в самом прямом смысле, речь идет о свободной ассоциации, о добровольном и сознательном участии, опирающемся на осознание жизненной важности той или иной ценности или проблемы.

Самоуправление является правом, а не обязанностью граждан, социальной ценностью гражданского общества и ресурсом городского развития, а не низшей ступенькой городского управления.

Самоуправление опирается на инициативу и добровольное гражданское участие, которые можно только поддерживать (а не навязывать), создавая условия для его воспроизводства и развития.

Самоуправление основывается на информированном согласии граждан в отношении городской политики, проводимой властями (в том числе и в отношении прав на самоуправление).

Наиболее часто обсуждаемые сегодня требования к проектам и программам по выводу страны из кризиса можно просуммировать следующим образом.

1. В международном плане:

· Сохранение достаточного уровня интеграции России в глобальную финансовую систему, мировой рынок потребительских товаров, технологий и промышленной продукции. Это положение связано с сырьевой ориентацией российской экономики, невозможностью собственными ресурсами обеспечить выживание населения и удовлетворить сложившиеся стандарты потребления.

· Восстановление доверия зарубежных инвесторов к финансовой системе и правительству России. Без внешних заимствований при высоком оттоке капитала из России невозможно реализовать ни одну инвестиционную программу.

· Сохранение обязательств по международным займам как условие получение новых займов.

· Обеспечение безопасности страны в различных ее аспектах.

2. Во внутреннем плане:

· Выбор вариантов политического режима, способных наиболее эффективно реализовать разрабатываемые антикризисные меры (вплоть до «сильного» авторитарного). При этом следует учитывать, что возможные модели должны быть завязаны с системой требований международного сообщества к демократическому государству с рыночной экономикой.

· Выбор альтернативы государственно-конституционного и административно-территориального устройства страны (альтернатива федерации/конфедерации, различные модели федерализма, смысл важнейшего в нынешней ситуации политического концепта «целостности России»), обеспечивающей желаемое состояние России в глазах ее основных кредиторов. Практически никто из них не выступает за сегментацию России из-за боязни потерять влияние и управление ситуацией.

· Снижение уровня социальной напряженности и решение проблем повседневного жизнеобеспечения населения путем реализации социально-ориентированной стратегии экономического развития (не сформулированной пока с достаточной определенностью).

· Целесообразное и допустимое ограничение информационных свобод.

Показательно, что из этого круга проблем, несомненно, крайне значимых сегодня, вопросы, связанные с будущим местного самоуправления — важнейшего из институтов современного гражданского общества и правового государства — выпадают.

В сознании руководителей федеральных министерств и ведомств, региональных правительств и, как ни странно, некоторых органов местного самоуправления все еще сохраняется представление, что единственно правильной формой властных отношений в обществе является административно-управленческая вертикаль. Как следствие этого представления, каждый из самостоятельных уровней управления лишается возможности и необходимости самостоятельно ставить цели социально-экономического развития, соотнося их с целями государства и общества в целом.

Нормативно-правовые средства управления, как одна из немногих возможностей согласования целей и интересов различных социальных групп (и субъектов деятельности), осваиваются крайне медленно. Силовые методы решения конфликтов, косвенным образом восстанавливающие формально отсутствующую вертикаль, по-прежнему доминируют в практике государственного управления.

Реально имеет место конкуренция двух рамок: правовой и силовой (чрезвычайной). До сих пор нет ответа на вопрос, возможна ли интеграция этих рамок в политической и организационно-управленческой действительностях и каким образом. Пока один сценарий вытесняет другой, при очевидном преимуществе силовой рамки.

Таким образом, можно поставить вопрос о жертвах, который народ готов принести за свое благополучие.

Относится ли к их числу местное самоуправление?

Понимаем ли мы, что местное самоуправление — универсальный инструмент обеспечения гарантий прав и свобод граждан на всей территории страны?

Можно ли утверждать, что без местного самоуправления Россия сохранит право считаться демократическим государством с рыночной экономикой. Готово ли мировое сообщество согласиться с «временной» отменой местного самоуправления в России?

Последнее время показывает, что именно ориентация на гражданское общество является основанием для восстановления доверия мирового сообщества к России.

Вопрос о местном самоуправлении — это не только вопрос о наполняемости местных бюджетов и возможностях жизнеобеспечения населения в городах и сельских местностях. Худо-бедно с этим справлялась и местная власть советских времен.

И это не только вопрос о функциях и предметах ведения местной власти, разграничении государственных и муниципальных полномочий, роли представительной и исполнительной власти на местах.

Подлинный нерв вопроса о местном самоуправлении — это доверие к правам и возможностям местных сообществ — по своей инициативе и под свою ответственность — решать свою человеческую судьбу, обеспечивать достойный человека уровень и качества жизни.

Речь идет об использовании институтов местного самоуправления для стимулирования экономического развития муниципальных образований (городов и сел), о сохранении свободного гражданского участия населения в выборе направленности местного развития, в сохранении исторического своеобразия местного образа жизни и культурного наследия, о формировании здорового гражданского чувства и идентичности (сплоченности) местного сообщества.

Развитие местного самоуправления и становление гражданского общества – это один и тот же процесс, рассматриваемый с двух точек зрения (и уровней рассмотрения). То, что при «страновом взгляде» выглядит как гражданское общество, при «муниципальном взгляде» предстает как местное самоуправление. Местное самоуправление – это институт (установление, устой) гражданского общества. Социальный институт, реализованный в конкретной общественной ткани, а не просто «совокупность однородных юридических норм», как он определяется в юридическом языке.

Между гражданским обществом и местным самоуправлением имеет место отношение коэволюции, благодаря которому одно развивается лишь в меру развития другого.

Мы утверждаем, что местное самоуправление — это основа и оплот России как правового и гражданского государства, институциональная гарантия и залог не только выживания страны, но и ее дальнейшего продвижения по пути реформ.

Развитость местного управления, наличие политических и экономических перспектив его дальнейшего роста в ткани государственной жизни остается важнейшим критерием оценки того направления, по которому России предстоит выпутываться из сложнейшей кризисной ситуации, в которую она попала. На каком бы градусе либерализма/авторитаризма не кристаллизовался политический режим в России ближайшего будущего, без местного самоуправления, без инициативы граждан в делах достойного жизнеобеспечения и поддержания правопорядка ей не обойтись. Вопрос только в том, будет ли это самоуправление теневым, криминализованным и коррумпированным самоуправством или легитимным самоуправлением, удовлетворяющим нормам права и обыкновениям гражданского общежития.

Муниципальное стимулирование экономики

Разработки, сделанные Центром государственного и муниципального управления Германского фонда международного развития, показывают, что основной задачей, которую необходимо решить для преодоления системного кризиса, является преодоление исторически сложившегося стереотипа муниципального стимулирования экономики (МСЭ), замешанного на политических соображениях и личных пристрастиях чиновников.

Рост должен быть достигнут на пути стимулирования таких предприятий, которые способны внести наибольший вклад в создание муниципальной добавочной стоимости и получения дохода от мобилизации ранее не использовавшихся потенциалов территории.

Чтобы на территорию вошел капитал, сегодня не нужно согласие местных властей, нужна заинтересованность капитала.

Поэтому МСЭ требует переноса акцента на содействие эндогенному развитию, т.е. мобилизации имеющихся, но не использовавшихся или недостаточно использовавшихся ресурсов.

Городам сегодня нужны предприятия с максимально длительным сроком жизни, устойчивая структура занятости, устранение дисбаланса между первичным, вторичным и третичным секторами.

Любая экономика имеет местный характер.

Цель Муниципального Стимулирования Экономики — сделать город предсказуемым для инвесторов и предложить им, в качестве услуги, проектный менеджмент.

Если мы рассчитываем на привлечение серьезных, в том числе иностранных, инвесторов, необходимо использовать методы анализа и организации деятельности, аналогичные тем, которые используются в развитых странах.

Одним из важнейших средств организации деятельности, при таком подходе, оказывается стратегическое планирование на основе SWOT-анализа — инструмента инвентаризации особых признаков продукта в классическом маркетинге (SWOT- сила, слабости, возможности, угрозы).

Необходимость осуществления стратегического планирования заставляет сформировать набор основных требований к размещению предприятий:

· промышленные кусты располагаются там, где имеется соответствующая инфраструктура;

· делается упор на специализации и определении приоритетов, т.е. сильных и слабых сторон отраслей;

· формируются основные позиции муниципальной политики, благоприятствующей экономическому развитию;

· создаются условия для экономически благоприятного сервиса по отношению к предпринимателю и гражданину;

· анализируется и специально формируется отношение жителей города или региона к промышленности и экономическому росту;

· формируются требования к качеству жизни и благоприятный имидж места;

· оптимизируется размер налоговой и платежной выручки;

· специальные усилия и расходы направляются на охрану окружающей среды;

· создаются условия для повышения квалификации;

· задействуются финансовые стимулы развития;

· формируется приемлемая ценовая политика предоставления производственных и административных площадок.

Отсюда вытекают требования к маркетингу муниципального образования:

· сосредоточение на основных преимуществах расположения города и окружающей его территории;

· выделение уникальных преимуществ в конкуренции города и окружающей территории.

К сильным сторонам следует отнести (например):

· положение относительно центра;

· физические размеры;

· историческое значение города, обеспечивающее высокую эмоциональную нагрузку;

· культуру и искусство;

· образовательные возможности;

· научно-исследовательская деятельность;

· привлекательность окружающей среды;

· территориальный потенциал для предпринимательства и проживания;

· предпринимательские возможности для инвесторов.

К слабым (например):

· значение в качестве экономического центра;

· значение в качестве места размещения промышленности;

· транспортная инфраструктура;

· значение в качестве административного центра;

· эффективность работы административных структур;

· возрастную структуру населения;

· социальную структуру населения;

· уровень социальной напряженности.

Уже из этого далеко не развернутого перечня характеристик муниципального экономического развития легко видеть, что экономический рост не сводится к строительству и запуску новых производственных мощностей и должен рассматриваться значительно шире.

Инвестор определяет свои риски и предпочтения, исходя их широкой и разнообразно обосновываемой оценочной логики. Один из ключевых факторов, определяющих этот выбор, составляет уровень самоуправления и самоорганизации населения.

Перспективные направления работы по развитию инициатив местных сообществ в целях местного экономического развития

Задача стимулирования местного экономического развития является очевидной только на первый взгляд. Опыт разработки и реализации муниципальных политик в сфере экономики на территории России показывает, что управленческие модели, сохранившиеся в структурах муниципального управления в подавляющем большинстве местных администраций, становятся серьезным ограничением на работу по стимулированию местного экономического роста.

Воспроизводство «советской модели» подкрепляется сложившейся методической базой (системой бюджетного планирования, государственной статистикой, градостроительной документацией, ведомственными социально-техническими нормативами, неразвитой нормативно-правовой базой муниципальных образований и т.д.), а также советско-бюрократической корпоративной культурой, ориентированной на работу в рамках административной вертикали, а не на равноправное взаимодействие с местными сообществами в целях местного развития.

Местное экономическое развитие не может строиться в ориентации на поддержку неэффективных государственных предприятий, оно базируется на поддержании инновационного потенциала территории. Ориентация местной экономической политики на поддержку крупных неэффективных предприятий в форме различных льгот и неденежные формы уплаты налогов приводит к увеличению налогового пресса именно на новые предприятия. С этой точки зрения сегодня правильно было бы говорить об антиэкономической политике на местном уровне.

Дискуссии и призывы к поддержке отечественного товаропроизводителя совершенно не означают, что из них может появиться местная экономическая политика.

Поэтому можно утверждать, что реорганизация местной экономической деятельности невозможна без предварительной управленческой реорганизации деятельности местных органов власти.

Белден Даниэлс, президент фирмы «Эмерсон Гарнер Фаррелл», приводит следующий набор принципов, определяющий успешность местного экономического развития.

Принцип 1. Организация частного/государственного предприятия, основанного на рыночных принципах, с целью создания долгосрочных рабочих мест, получения доходов и достижения благосостояния.

Реализация этого принципа предусматривает реорганизацию местного экономического уклада на основе долгосрочности, понимания сравнительных преимуществ города, гибкой реакции на новые требования и возможности.

В России приятие данного принципа сталкивается с отсутствием практики самостоятельного долгосрочного планирования собственной деятельности органами местного самоуправления. Качество муниципальной управленческой работы таково, что стратегическое планирование остается пока недоступным для большинства местных структур управления.

Бюджетный процесс выстраивается исключительно на один текущий год, в связи с постоянно меняющимися источниками формирования местных бюджетов, местная аналитическая база в основном ориентирована на крупных налогоплательщиков, а средств влияния на их деятельность местные органы власти практически не имеют.

Местные администрации очень часто напрямую занимаются хозяйственной деятельностью, что приводит к неэффективному использованию бюджетных средств.

Принцип 2. Упор на экономическую базу.

Данный принцип базируется на развитии экспортного потенциала территории, дающего рабочие места и способствующего импорту благосостояния. Фирмы, реализующие товары и услуги только на местном уровне, относятся к распределительному сектору (иногда его называют вторичным или третичным сектором). Таким образом, предлагается провести выявление компаний, формирующих местную экономическую базу, и выработать стратегию по расширению и диверсификации этой базы.

Реализация этого принципа в России сталкивается с неразвитой сетью местных торгово-промышленных палат, отсутствием инвестиционных механизмов модернизации местной инфраструктуры, влияющей на себестоимость продукции местных производителей, отсутствием рынка муниципальных заимствований, а также тем, что крупные экспортно-ориентированные предприятия основную часть своих налогов платят в региональные, а не местные бюджеты.

Принцип 3. Развивать сравнительные преимущества.

Этот принцип состоит в развитии отраслей, имеющих сравнительные преимущества на внешнем рынке.

Для России, на первый взгляд, нет никаких препятствий для выявления сравнительных преимуществ местных предприятий на внешнем рынке. Основные затруднения лежат в формах и методах поддержки таких предприятий. Задача в российском контексте может формулироваться как интеграция промышленного потенциала территории в общую программу продвижения города на внешних рынках. Вопрос состоит в средствах и методах взаимодействия местных властей и руководителей крупных предприятий. Ранее такое взаимодействие осуществлялось в форме советов директоров при главе местной администрации, однако, их работа строилась на прямом привлечении средств предприятий для решения городских проблем. В настоящее время такая постановка вопроса невозможна и должны сложиться новые формы.

Принцип 4. Устранение рыночных барьеров.

Рыночные барьеры подразделяются на:

1. Высокие затраты на получение информации или заключение сделок.

2. Рыночные предрассудки.

3. Нежелание рисковать.

4. Недостаточный уровень конкуренции.

5. Государственные нормативы или государственная политика.

Для России целесообразно выделить состав работ по преодолению рыночных барьеров для двух типов местных предприятий. Первый тип — предприятия, работающие на международный рынок, второй тип — предприятия, работающие на внутрироссийский рынок. Для первых характерны рыночная стратегия и сугубо денежные формы расчетов, для вторых — использование денежных суррогатов и, как правило, работа вне конкурентной среды.

Принцип 5. Устранять причины, а не симптомы.

Принцип сводится к формированию предпринимательской основы управления предприятием, стратегии прямых инвестиций и создания новых предприятий.

Для России это означает формирование идеологии предпринимательства и поощрение предпринимательской активности. Сегодня в большинстве регионов существуют значительные бюрократические препятствия для деятельности предпринимателей. Предприятия оцениваются чиновниками как совокупность материальных ресурсов, а не уровнем предприимчивости.

Принцип 6. Соблюдайте поэтапную реализацию вашей инициативы.

Это значит:

1. Разрабатывайте собственную стратегию экономической реорганизации.

2. Никогда не разрабатывайте стратегию экономической реорганизации, не произведя предварительно тщательной оценки местных рыночных возможностей и барьеров на пути к успеху.

3. Оценка рынка должна постоянного пересматриваться.

4. Определите для себя сферу экономики, которую вы собираетесь реорганизовывать.

5. Собирайте любую информацию о вашем экономическом комплексе, предприятиях и общественной инфраструктуре из источников, находящихся за пределами вашего региона, чтобы лучше понимать, как ваш регион воспринимается извне.

6. Составьте отчет о положении дел, где перечислите сравнительные преимущества и рыночные барьеры вашего региона.

7. Разработайте стратегию реорганизации с учетом опыта ваших сравнительных преимуществ и рыночных барьеров.

Для того чтобы соотнести задачи и принципы развития самоуправления в странах с развитой системой местного самоуправления и России, попытаемся изложить систему принципов построения (реорганизации) структуры местной администрации, которая также может быть квалифицирована как перечень основных задач и функций муниципального управления.

1. Стратегическое планирование, включающее в себя разработку муниципальных политик в различных сферах, определяющих жизнь муниципального образования, разработку программ и проектов, прогнозирование и сценирование социально-экономического развития.

В своей деятельности органы местного самоуправления имеют дело с разными субъектами экономической, предпринимательской и общественной сфер, интересы которых всегда противоречат друг другу. Предприниматель стремится к извлечению максимальной прибыли за счет модернизации своей деятельности, минимизации накладных расходов и сокращению персонала, органы местного самоуправления заинтересованы в обеспечении занятости и прибыльности деятельности предприятий, населению нужны гарантии занятости, а не модернизация производства.

Стратегическое планирование и муниципальные политики необходимы в муниципальном управлении как средства согласования интересов местных сообществ в отношении ключевых вопросов муниципального развития. Они призваны переводить конфликты и проблемы в цели и задачи деятельности органов управления.

Муниципальные программы выполняют задачу соорганизации деятельности всех подразделений администрации и других субъектов муниципального развития.

Программный подход ориентирован на работу с проблемами. Он позволяет управлять процессом работы с ними и с постоянно меняющимся содержанием проблемного поля.

В программном подходе центр тяжести переносится с результата — текста программы как выражения статичного состояния — на процесс программирования. Вся структура управления втягивается в постоянный процесс программирования своей деятельности, приобретая эластичность и способность к изменениям.

Программный подход позволяет преодолеть разрывы, которые появляются на границах ведомственной компетенции и являются источниками организационных конфликтов и рассогласований в работе.

2. Формирование нормативно-правовой базы местного самоуправления.

Это, прежде всего, работа с Уставом муниципального образования и создание условий для усиления регулирующей роли органов муниципального управления.

Сбалансированное решение задач местного самоуправления требует установления четких правил деятельности со всеми местными ресурсами, вне зависимости от форм собственности.

Развитая муниципальная нормативно-правовая база — важнейшее средство в освоении предметов ведения местного самоуправления.

При отсутствии развернутой законодательной базы местного самоуправления, положения Устава муниципального образования выступают как основа для судебной защиты прав местного самоуправления.

3. Формирование базы социально-технических нормативов.

Одной из ключевых задач, решение которых необходимо для нормальной организации муниципального управления, является определение социальных норм, по которым муниципальное образование предоставляет различные услуги населению за счет своего бюджета.

Однако в практике муниципального управления мы научились обходиться без нормативно-технической базы. Из-за этого невозможно разработать нормативно-расчетный бюджет, организовать планирование деятельности, нормативное финансирование бюджетных расходов, соотнести качество услуг, которые предоставляются населению, с возможностями бюджета.

Замещение муниципальных нормативов государственными или региональными, как правило, ведет к росту расходов, не отражающих специфики конкретного муниципального образования и его возможностей.

4. Анализ внешней и внутренней ситуации как условие гибкого реагирования структуры муниципального управления на изменения.

Безусловно, аналитическая работа — дорогое удовольствие, и не каждое муниципальное образование может себе позволить содержать аналитические подразделения.

Однако, если муниципальное образование не способно обеспечить аналитическое сопровождение своей деятельности, оно вынуждено заимствовать цели и задачи на вышестоящих уровнях управления, у других муниципальных образований. На практике это означает, что деятельность структур муниципального управления будет слабо ориентирована на собственную социально-экономическую ситуацию и интересы местных сообществ.

5. Планирование работы как условие согласования действий подразделений Администрации по используемым ресурсам и во времени.

Система планирования, пронизывающая все уровни управления, является гарантом прозрачности деятельности подразделений, позволяет установить характеристики результативности работы. Этому способствуют унифицированные требования к разработке планов работы.

Планы должны лечь в основу оперативных совещаний, оценки деятельности подразделений и их руководителей, анализа объема исполняемых функций и т.д.

6. Контроль над исполнением нормативно-правовых актов и нормативных предписаний внутри структуры управления и в подведомственной муниципальной сфере.

Существующие недостатки контроля над выполнением задач муниципального управления заключены в их ведомственном характере. Это нарушает важнейший принцип муниципального управления: разделение позиций заказчика, исполнителя и контролера.

Система контроля обязательно должна быть перекрестной. Ни в коем случае нельзя сосредотачивать все контрольные функции в одном специальном контрольном подразделении.

На этом основании, следует проинвентаризировать все процессы, которые требуют контроля. Сюда, в частности, необходимо отнести: контроль в рамках системы делопроизводства, контроль качества управленческой работы, контроль за хозяйственной деятельностью, контроль за распределением и использованием финансовых ресурсов, нормативный контроль, технический контроль. Каждым из этих видов контроля должно заниматься профильное подразделение Администрации.

7. Управление персоналом, как условие мотивации муниципальных служащих и развития их компетентности.

Как правило, работа с сотрудниками Администрации ведется отделами кадров и руководителями. Она охватывает очень узкий круг задач, главным образом, определяемый функциями учета кадров.

В результате муниципальный служащий не имеет четких представлений ни о системе требований к выполняемым им функциям, ни об условиях его продвижения по службе.

Управление персоналом состоит из решения следующих задач:

· оценка и развитие профессиональных навыков;

· расширение компетенций;

· формирование объективной системы требований к продвижению по службе на основе публичных и прозрачных процедур и только в соответствии с компетенцией;

· разработка системы мотивации муниципальных служащих, включая поддержание необходимого уровня информированности;

· аттестация служащих.

8. Регламентация собственной деятельности и деятельности в подведомственной сфере, как условие для обеспечения нормального функционирования всей структуры муниципального управления.

Любая система управления может нормально функционировать, если все ее основные функциональные связи описаны в терминах процедур и операций.

Соблюдение данного требования позволяет установить четкие границы между уровнями иерархии управления и горизонтальные связи между подразделениями.

На этом каркасе строится организация документопотоков, распределение обязанностей, ответственности и прав, появляется система единых требований к руководителям одного уровня.

В администрациях, как правило, нет четкой иерархии управления. Заместители главы, руководители управлений, комитетов и отделов обладают различным уровнем прав и ответственности, выполняют различный набор функций, несмотря на принадлежность к определенной управленческой иерархии. Заместитель главы может выполнять задачи начальника отдела, а начальник отдела — задачи заместителя главы.

Можно сделать вывод, что распределение поручений и заданий в системе управления осуществляется в ориентации на личные качества, а не по формальным признакам, связанным с позицией, занимаемой в структуре управления, и содержанием поручения.

Внешние требования к рабочим местам очень неопределенны, они никак не диктуются регламентами деятельности, а следовательно, не влияют на требования к качеству работы.

Хорошо известен дефицит квалифицированных работников в муниципальных структурах. Сам период их выращивания длителен и дорогостоящ, но компенсировать недостаточную квалификацию можно за счет внешних требований: чем они будут более полными и охватывающими различные аспекты деятельности, тем успешнее работники будут их осваивать и, на практике, повышать свою квалификацию.

9. Система муниципального заказа, как условие обеспечения публичности в распоряжении средствами бюджета, минимизации расходов и создания конкурентной среды.

Если руководство муниципального образования считает, что бюджет муниципального образования — это собственность местного сообщества, а не структуры муниципального управления, то первым условием исполнения расходной части бюджета является публичность.

Если руководство муниципального образования считает необходимым привлекать предприятия различных форм собственности для создания в городе и районе конкурентной среды, повышения качества услуг, уменьшения их стоимости и снижения накладных расходов, связанных с деятельностью муниципальных учреждений и предприятий, то для достижения этой цели существует одно средство – организация системы муниципального заказа.

10. Публичность деятельности, как условие вовлечения муниципальных сообществ в решение муниципальных задач и расширения гражданского участия.

Принцип публичности деятельности органов местного самоуправления — эффективное средство установления отношений доверия между властью и населением.

Понимание намерений власти и их поддержка населением — условие реализации муниципальных программ и проектов.

В противном случае, власть всегда будет наталкиваться на негативную реакцию населения на свои инновации, базирующуюся на незнании, боязни потерять что-то, недоверии к власти как таковой.

Можно выделить следующий набор основных содержательных ядер, вокруг которых сегодня строится дискуссия по поводу направлений работы по развитию инициатив местных сообществ в целях местного экономического развития.

Конструктивное взаимодействие с местными властями.

Процессы демонополизации хозяйственной деятельности в России в большей сфере затронули коммерческую и производственную деятельность и в меньшей степени сферу социальных услуг. Приватизация как метод, позволяющий создать конкурентную среду для деятельности учреждений культуры, здравоохранения, образования и т.п., неприменим по ряду объективных причин. Тем не менее механизмы, позволяющие выбирать и поддерживать наиболее эффективные социальные учреждения, существуют. Это — система государственного или муниципального заказа. В некоторых городах России приняты местные акты, регламентирующие проведение открытых конкурсов на право выполнения тех или иных социально-значимых работ.

Проведение открытых конкурсов на право осуществления работ в социальной сфере позволяет сделать их экономически более эффективными и результативными.

Руководители некоммерческих организаций хорошо представляют не только, что можно предложить населению и городским властям, но и знают, каким образом выбирать и реализовать эти предложения с соблюдением интересов всех сторон.

Защита и представление интересов отдельных граждан
и групп населения.

Принимаемые на местном уровне правовые документы, постановления и решения местных властей недостаточно глубоко учитывают коренные интересы граждан.

Посредником между властью и гражданином могут стать независимые некоммерческие организации (НКО), многие из которых уже завоевали достаточные для этого авторитет и доверие.

Возможности внутригородских сообществ и общественных организаций, представляющих их интересы, в стимулировании экономического роста городов и повышении качества жизни, вызывают оживленные дискуссии, в ходе которых представители местной власти часто дают сдержанные, а порой и негативные оценки этим возможностям.

Эти дискуссии обнаруживают и обозначают проблему гражданского участия местных сообществ в стратегическом планировании городского развития и необходимости общественных дебатов по поводу его целей и путей реализации.

Негативные оценки возможностей внутригородских сообществ в этом отношении имеют два основных источника.

В одних случаях руководство органов местного самоуправления просто не рассматривает внутригородские сообщества и группы как партнеров по участию в городском развитии, делая ставку исключительно на административные методы управления. Это – рецидив командно-административного стиля управления советских времен, не изжитого в практике местного самоуправления.

В других случаях в качестве основного источника проектных предложений и управленческих решений рассматриваются расположенные в городе (или привлекаемые со стороны) фирмы или службы, работающие на профессиональной основе и обладающие, по оценке экспертов администрации, информационным и интеллектуальным потенциалом, необходимым для принятия обоснованных решений. Роль общественных структур в этом отношении такими экспертами оценивается, как правило, не высоко.

Такая постановка вопроса вызывает вполне понятные возражения со стороны представителей лидеров и лоббистов интересов групп третьего сектора. Несмотря на возможно излишнюю остроту дискуссии о соотношении роли профессиональных сообществ и волонтерских «третьесекторских» групп в стимулировании городского развития, сама дискуссия должна расцениваться как конструктивная, поскольку она способствует пониманию многомерности социально-институциональной структуры городского процесса, специфики роли разных общественных групп и, тем самым, возможности их более конструктивного взаимодействия в деле общественного стимулирования городского развития.

Технологии решения социальных проблем.

НКО России накопили заметный опыт в решении социально значимых задач в самых разных областях. В силу специфики своей деятельности (получение грантов на реализацию конкретных программ) этот опыт в основном позитивен. Активное взаимодействие с иностранными организациями позволяет НКО знакомиться, осваивать и внедрять мировой опыт решения различных социальных проблем. Ограничения в использовании ресурсов требуют от НКО нахождения технологичных и недорогих решений, прямо ориентированных на потребности их клиентов. К сожалению, этот опыт слабо распространяется и пропагандируется. Он в большинстве своем не востребован властями, зачастую из-за принципиальных «идеологических» расхождений. Для местных властей ориентация на обслуживание интересов граждан, рассмотрение граждан в качестве своих заказчиков и клиентов не стало правилом.

Взаимодействие с общественностью.

Некоммерческие организации имеют дело с населением напрямую, без посредников. Поэтому сотрудники НКО хорошо представляют интересы и потребности тех людей, с которыми они работают. Люди больше доверяют таким организациям, поскольку они дистанцированы от власти и ориентированы на решение простых и понятных обычному человеку задач. В силу своего положения и предназначения, НКО могут стать для широких масс населения посредником и защитником их коренных интересов.

Взаимодействие между секторами.

Особую роль общественные организации играют в отношении мобилизации ресурсов сообщества, как организаторы взаимодействия между властью и бизнесом в интересах местного развития. Интересы организаций третьего сектора не вступают в сильные противоречия с интересами властных структур и бизнес-организаций, в отличие от собственных интересов последних. НКО отстаивают интересы граждан и уже накопили технологии организации эффективного взаимодействия и сотрудничества.

Обращает на себя внимание обычная логика определения конфликтов и затруднений во взаимодействии общественного (некоммерческого сектора) и местных властей. Она строится на констатации недостаточного внимания властей к деятельности некоммерческих организаций и слабому привлечению этих организаций для решения местных задач. При этом из поля зрения выпадают такие важные вопросы, как развитие нормативно-правовой базы местного самоуправления, фиксация в городских уставах положений, которые вынуждали бы органы местного самоуправления опираться при принятии ключевых решений на местные сообщества. Мировой опыт показывает, что ключевым направлением деятельности на местном уровне, способном консолидировать все местные сообщества и местную власть, является разработка планов социально-экономического развития. Успешность реализации таких планов, в значительной мере, зависит от того, удалось ли достичь согласия всех групп населения в выбранной модели местного развития и существуют ли группы (сообщества), заинтересованные в реализации этих планов как условии реализации их личных проектов благополучия.

Обсуждение роли малого и среднего бизнеса в муниципальном экономическом развитии демонстрирует, что бюджетный кризис является благоприятным фоном для повышения роли данного сектора в эффективном использовании средств бюджета в оказании услуг населению. Значительные издержки крупных предприятий, традиционно являвшихся подрядчиками муниципалитетов, сегодня непосильны для местных бюджетов. Местные власти ищут возможности снизить свои расходы. Средством снижения расходов является система муниципального заказа, гарантирующая, в том числе привлечение предприятий малого и среднего бизнеса в систему муниципального подряда. Там, где сегодня малому и среднему бизнесу удастся закрепиться в качестве подрядчиков муниципалитетов, будет сформирована благоприятная перспектива развития малого и среднего бизнеса.

Не менее важным фактором развития малого и среднего бизнеса является его участие в работе различных общественных объединений, нацеленных на сотрудничество с местными властями, и разработке планов социально-экономического развития.

Основные организационно-управленческие решения, принятые и осуществленные в городах в качестве реакции на «августовский кризис» 1998 года позволили удержать экономическую и социальную ситуацию и не доведя ее до грани развала основных систем жизнеобеспечения населения.

Сегодня налицо — негативная тенденция локализации товарных и финансовых рынков. С другой стороны, следствием кризиса банковской системы и усугубления кризиса неплатежей является повышение инициативы местных властей в использовании региональных и муниципальных финансовых инструментов (создание губернских банков, банковских союзов, расчетно-кассовых центров, муниципальных казначейств и схем взаимозачета). Задачи, которые до кризиса не смогла решить государственная финансовая система и, по разным причинам, не спешили решать коммерческие банки, в условиях кризиса пришлось – в порядке собственной инициативы – решать городским властям. Острота кризиса, ощущение близости порога управляемости выступили в роли своеобразного катализатора инициативы. Опыт внедрения этих сравнительно новых для российской практики финансовых инструментов может послужить толчком для будущего развития финансовой инфраструктуры местного самоуправления.

В качестве антикризисных мер сегодня называются также решения по организации продовольственного снабжения населения и формированию продовольственных запасов на зиму 1998-1999 гг. и весну 1999 г. Подчеркивается, что, с управленческой точки зрения, такие «мобилизационные» решения не стоит оценивать негативно (как свидетельство возврата к командно-административному стилю руководства), что в них ценен опыт инициативности, который может быть использован и в посткризисной ситуации.

В ином ключе, безотносительно к обстоятельствам конкретного кризиса, обсуждается ситуация с развитием технологических и социально-институциональной инфраструктур и их использованием для стимулирования экономического роста.

Отмечается прогрессивная роль практики муниципального заказа для диверсификации, повышения качества и удешевления жилищно-коммунальных и других услуг, оказываемых населению, создания конкурентной среды для их производства. В выборе между созданием специализированных муниципальных предприятий и конкурсным муниципальным заказом предпочтение отдается второму варианту, как обеспечивающему большую прозрачность решений и мотивацию к снижению тарифов на услуги.

С другой стороны, отмечается роль «справедливой цены» на услуги более высокого качества. Население, например, готово платить большую цену за гарантированно более чистую воду или комплект информационных услуг (телефон + многоканальное кабельное телевидение + Интернет), предоставляемых через один квартирный ввод.

Подчеркивается, что:

· инвестиционную деятельность следует переориентировать на использование внутригородских инвестиций и поддержку, в первую очередь, местных производителей;

· эффективная деятельность фондов инвестиционных программ, формируемых, в том числе за счет бюджетов развития, невозможна без единых реестров городской недвижимости;

· хорошие результаты дает создание муниципальной службы, обеспечивающей регистрацию недвижимости «из одних рук».

Отмечается важная роль в стимулировании городской экономики практики долевого участия в строительстве муниципального жилья.

Перспективы стимулирования городской экономики за счет развития транспортной инфраструктуры, социально-пространственной дифференциации территории и «благоустройства» городской среды оцениваются относительно противоречиво. Среди причин, тормозящих использование этих возможностей, помимо плохой наполняемости городских бюджетов, называется слабая солидарность (идентичность) местного сообщества в оценке положительной роли средовых и инфраструктурных объектов для повышения качества жизни и почти повсеместная недооценка их как ресурсов городского развития.

Отмечается необходимость помощи местной власти в институциональном развитии некоммерческих организаций. В частности, необходимо обеспечить их доступ к конкурсам на муниципальный заказ, что позволит не дожидаться принятия региональных законов о муниципальном заказе.

Серьезные критические суждения высказываются в адрес действующей в России системы муниципальной статистики, не позволяющей увидеть, что происходит с городом: богатеет он или беднеет, сколько денег приходит на территорию и сколько уходит из нее и т.п. В свою очередь, это не позволяет выстраивать обоснованный маркетинг территорий и городов.

Признается целесообразной разработка, публикация и широкое общественное обсуждение Финансовой хартии местного самоуправления, в рамках которой со стороны были бы сформулированы стратегические намерения и предложения муниципальных образований в области финансовой политики.

Многократно подчеркивается возрастающая роль негосударственных ассоциаций муниципальных образований в укреплении нормативно-правовых основ местного самоуправления. Судя по всему, лозунг «Нужно начать действовать вместе!» продолжает быть актуальным, несмотря на то, что создано уже немалое число таких ассоциаций разного уровня. Основные задачи деятельности таких ассоциаций связаны с тем, чтобы добиваться внятного разграничения прав собственности между федеральным, субфедеральным (субъектно-региональным) и муниципальным уровнями власти.

Назревшим признается учреждение муниципальных пенсионных фондов и страховых компаний, доверие населения к которым будет большим, чем к аналогичным государственным и коммерческим институтам.

Идущие дискуссии подтверждают предположение, что самоопределение активных субъектов развития местного самоуправления, в нынешней ситуации, во многом зависит от того, как фиксируются причины развернувшего кризиса. Если его причины связываются исключительно с деятельностью органов государственной и местной власти, то есть понимаются как независящие от собственных действий, то и акцент в суждениях переводится с собственных проектов и намерений на действия других. Если причины кризиса связываются, в том числе с реализацией собственной (в том числе личной) позиции, то критический анализ становится основанием для новых проектов и намерений.

С экспертной точки зрения очевидно, что горизонты нашего понимания и способность улавливать суть проблемы сильно ограничены общим уровнем понимания роли и места местных сообществ в муниципальном экономическом развитии. Наличие глубокого отчуждения местных сообществ от местных органов власти является негативным фактором общественной жизни. Безусловно, малый бизнес и некоммерческий сектор, в том числе общественные организации и объединения, способны повысить синергию на местном уровне и значительно расширить набор традиционных ресурсов муниципального экономического развития.

контактные телефоны:

(095) 251 71 44 257 02 18

imscons@aha.ru

Представление о городе
и технологии управления средовым развитием

В.Л. Глазычев

Президент Академии Городской Среды

доктор искусствоведения, академик архитектуры, профессор

южет связан с задачей на понимание. Слово “город” употребляют все, но только географы точно знают, что они при этом имеют в виду — у них есть карта, на карте стоит точка, и рядом — надпись «город».

Каков минимальный размер города? В свое время я поставил себе задачу выяснить, где в России находится самый маленький город, что это вообще такое. Я его нашел. По-старому — Лихвин, сегодня продолжает называться по-советски — Чекалин. В этом городе — 1238 человек. Есть мэр — настоящий город. Как он сохранился, вопреки тому, что в хрущевские времена малые города по всему Советскому Союзу были ликвидированы? Дело в том, что Чекалин начинается на букву «Ч», а в Верховном Совете перед принятием соответствующего постановления потеряли последний лист, где находились города с именами на буквы «Ч», «Ш», «Щ».

Верхним потолком личного опыта работы для меня являются города с населением 700-800 тысяч человек. Города большего размера, на мой взгляд, не вмещаются в персональную способность понимать — для этого необходима сетевая структура, поскольку значительно вырастает объем проблем и становится физически невозможно работать с проблемным полем, не умножая одновременно число точек, в которых ведется работа. Соответственно, возникает вопрос о взаимодействии этих точек, и появляется запрос на организацию организации. Это не потому, что мы глупее, а кто-то умнее, это вообще невозможно.

В этом диапазоне — от тысячи до восьмисот — города очень разные: маленькие и большие, старые и молодые.

Все знают, что во Франции конца 18 века случилась революция, получившая название Великой. Где она началась? Мало сказать: в Париже. А где в Париже? В каких средовых условиях возникает ситуация, когда может начаться революция, что для этого надо? Для того чтобы сделать революцию, необходимо свободное пространство, полузамкнутые пространства и интерьеры, в которых возможно собираться группой. Нужно сообщение внешнего пространства с внутренним (кафе, выходящие на улицу) и, кроме того, нужна толпа зрителей, которая способна увидеть, что нечто происходит — на бульваре, на площади, на достаточно широкой для этого улице. Французская революция началась в уличном ресторане комплекса Пале-Рояль, и пока не было уличного ресторана, бунты могли случаться, а революции — нет.

На самом деле город, о котором пока можно сказать только то, что это — «икс», определится, прежде всего, из того, в какую систему знаний вы этот «икс» поместите. «На самом деле», никакого города просто нет. Город становится или не становится.

Если открыть Ветхий завет, то у пророка Ионы, помимо трагических происшествий, можно прочесть вполне бытовую зарисовку. «Ниневия же была город великий на три дня пути». Что такое город на три дня пути? В каком смысле город? Что это на самом деле было? В школе мы все проходили, что была Ассирия, в ней была Ниневия, там были раскопки, крылатые быки и т.п. Сегодняшний аналитик ответит: Это была агломерация (очень точное понятие, отсутствующее в правовом языке российского законодательства), в которой соединялись признаки города и сельскохозяйственного региона, являющие одно органическое целое. Ландшафт, организованный на три дня пути, означает систему чередования того, что мы называем угодьями, а также храмов, дворцов, рынков и жилых кварталов. Это уже предполагает такую тонкую вещь, как мобильность в неких пределах, которые называются «городская межа».

Где проводится «межа»? Общего ответа на этот вопрос нет. Во всякое время и в каждом месте граница города с “негородом” проводится особым образом. Сегодняшнее знание разделено на множество профессиональных зон, и специалисты из разных зон друг друга часто не понимают: средневековые историки ничего не знают про античность, античные ничего не слышали о средневековье... А уж географии историки не знают тем более. В каждой из традиций знания — свое представление о границах города.

У географов вы прочтете о различиях между физическим и функциональным городом. Включает ли город в себя дачи? Функционально, да. Это — инобытие города, городских отношений, городского образа жизни. Всегда включает? Не всегда: была дача, которая противопоставлялась городу, она была в принципе иной сущностью, и такая “дача” означала имение, выданное за службу государем.

Что такое город, неизвестно до тех пор, пока мы — политическая система, городское сообщество через своих спикеров или экспертов — не договоримся, какое содержание мы вложим в это слово. Это — принципиально важный вопрос. Город — это идеал, а не факт. Город — это то, что история, в каждом своем временном слое, порождала как некоторую идеальную модель. Школьные учебники истории так говорят об Афинах, как будто других городов в античной Греции не было. А они были, и были совсем другими: с другими конституциями, экономическими системами, гражданскими правами. В Афинах неафиняне не имели гражданских прав, а в Коринфе имели, а до Коринфа — два шага. Но идеальный образ античного полиса трудами Аристотеля и целого ряда почтенных сочинителей навсегда связался в нашем сознании именно с Афинами.

Расширяя возможности для обозначения специфики разных поселений, можно говорить о «предгородах», «городах», «недогородах» и «негородах». Это — не научная классификация, но она дает возможность выделить разные типы содержания, которое стоит за словом «город». Самый древний город на земле, который до сих пор жив, — это Иерихон — этому имени 10 тысяч лет. Значит ли это, что Иерихон всегда был одним и тем же? Конечно, нет. Имя — то же, расположение — то же, но совершенное разное значение: от центра провинции до ничтожного провинциального городка, а сегодня, возможно, — одного из ключевых узлов становления нового палестинского государства. Один локус в разных слоях времени приобретает разные маски, меняет эти маски, постоянно преобразует самое себя.

Аналогичный пример — Афины: — центр аттической демократии, но до середины прошлого века — провинциальное место турецкого гарнизона, с 1912 года — маленькая амбициозная провинциальная столица, сегодня — агломерация на 3,5 млн. жителей, охватывающая всю историческую Аттику.

Есть принципиально разные картины эволюционного процесса. Одну из них мы называем историей, или — историческим процессом, другую — генезисом, или генетическим процессом, когда вещи не просто следуют друг за другом, а порождают друг друга. К сожалению, генетическая история города до сих пор не изучена. Это трудно сделать. Тем не менее можно говорить о предгороде. Очень легко понять, что такое предгород на примере того же Иерихона. Это состояние, когда еще нет города или деревни. Деревня отнюдь не древнее города — генетически она моложе. Именно предгорода создали деревню, когда разраставшееся городское население не могло уже прокормить себя с территории, радиус которой не превышал эффективного прогона быков на пашню и с пашни.

Каковы ощущаемые признаки городского? Первое: наличие определенного свободного пространства, не занятого застройкой. Нью-Йорк с 1812 по 1860 год сохранял в центре Манхеттена незастроенное пространство, в котором потом возник центральный парк. И это в условиях, где с каждого квадратного фута извлекался немалый доход, если этот фут застроен на много этажей ввысь.

Пустое публичное пространство, находящееся не в частной, а в коммунальной собственности, есть непременное условие города: есть такое пространство — есть город, нет его — нет города.

Второй признак и вместе с тем функция городского существования — постоянное наличие значительного количества людей, в данный момент времени не занятых производительной деятельностью. Если отмечается незаполненность публично-коммунального пространства, где среди дня или среди ночи не обнаруживается праздной толпы, — это тревожный симптом. Он означает, что нет функции центра всеобщего притяжения, обеспеченного экономически и организационно, или эта функция крайне ослаблена. Это относится к любому месту, которое принято называть городом, в любые моменты времени. Есть великое слово в древних летописях, отражавшее драму города, — «запустение». Это не разруха: «запустение» происходит от слова «пусто» — пусто от людей.

В предгороде свободного публичного пространства еще нет. Могло существовать и очень крупное поселение — на тысячи человек, — но без публичного пространства: все используется до предела. И без свободных от деятельности людей, все заняты, неважно, пашут ли они землю за городской стеной, прячась за нее в случае опасности, или ремесленничают. Это еще не город, и таких “городов” в истории много.

Город отличается от предгорода, «недогорода» и «негорода» принципиальным качеством — наличием городского сообщества. Если его нет — города еще нет или уже нет. С этой точки зрения на территории Российской империи до 70 гг. прошлого века не было ни одного города, были лишь поселения, имевшие внешние признаки города, форму города, — потому что городского права как отдельной области права не существовало. До 70-х годов прошлого столетия на территории России не было самосознающего сообщества, способного выступить как сложная сеть групп, клубов, сил давления, имеющая способы и формы выразить свою позицию публичным, неподцензурным способом, вырабатывающая собственную культурно-экономическую политику, опирающаяся на субъектов, вкладывающих средства в развитие городского сообщества, — и не существовало города как среды, в которой такое сообщество способно функционировать. После 1928 года его в Советском Союзе уже не существовало.

Становление городского сообщества имеет предельно ясный индикатор — число клубов, объединений, обществ, образуемых горожанами, — на 1000 или 10000 жителей. Это любопытный индикатор: среднеевропейский показатель числа некоммерческих и неконфессиональных гражданских объединений на 1000 жителей составляет, в среднем, от 40 до 60, что легко установить по обычной телефонной книге. Где все они находят себе место в публичном пространстве города? За счет избыточности публичных пространств — если посмотреть, например, где “прописана” ассоциация “Вавилонская башня”, издающая международный журнал в Интернете, то обнаружится, что она локализована в одном из кафе города Сиэтла. Этим, в частности, достигается чрезвычайно высокая плотность социальных контактов.

За последние пятьсот лет город вырастил 4 предмета, вокруг которых сложилось и публичное пространство, и городское сообщество.

Первый — биржа. Биржа — это не только место операций, это еще место, где люди видят друг друга оперирующими, — своего рода театр.

Второй — суд, как система сугубо городского пространства и, одновременно, могучий театр, в котором есть актеры под именами «судья», «истец», «ответчик», «адвокат», «присяжные»...

Третий — сам театр, как зеркало, в котором аудитория воспринимает некоторые предъявляемые ей и понятные ей действия (таким театром, может быть, и бывает городская площадь).

Четвертый — городской рынок, харчевня, трактир, кофейня, пивная, ресторан – все места, где люди видят друг друга, где происходит специфическое общение между ними. Ведь сами люди более всего интересны друг другу, и город является, прежде всего, системой “кулис”, которая обеспечивает возможность смотреть друг на друга, смотреть разнообразно, богато, любопытно.

Из этого, казалось бы, невинного наблюдения в ретроспективном анализе проистекают немаловажные следствия. Ради чего была устроена главная улица? Это протяженная театральная кулиса, устроенная ради шествий и исключительно ради них, потому что утилитарной потребности в главной улице нет никакой. Первая — прямая, как стрела, — европейская улица прокладывается в Риме в начале 16 века. Для чего? Потому что самым главным зрелищем был съезд кардиналов к папскому дворцу. Это гигантской протяженности лента некоего действа, повторявшегося почти ежедневно. Первые прямые линии, соединившие другие точки для обозрения, — а Рим задал образец всем городам мира, — возникли для того, чтобы не давили друг друга толпы паломников, собиравшиеся глазеть на монументы истории христианства. Это визуальная, зрительная, зрелищная, динамичная система, не имевшая никакого отношения к утилитарной функции, и, в то же время, определявшая рисунок, заставлявшая менять движение, строить новые мосты и ломать старые. Именно эта функция — особенно в центральных городах — оказывалась наиболее серьезной.

Этот образец копируют в Париже, и Мария Медичи прокладывает первую улицу, первый бульвар в Париже (сейчас там — Новый Лувр). Возникает очередной могучий стереотип, идеал большого города, развитый в Большой Оси Парижа, обрастающей знаковыми постройками вплоть до 80-х годов нашего века. Этому образцу подражали – Петербург и Вашингтон, Берлин и Хельсинки — каждый по возможностям и амбициям.

Колониальные города Америки (мексиканские, аргентинские) имели огромные главные улицы, где гарцевали конно, чтобы посмотреть других и показать себя. Сегодня они, облепленные постройками, являются главными проспектами и Мехико-Сити, и Буэнос-Айреса.

Это мощное предметное отпечатывание образца, идеала, воспроизводимое по сей день, крайне любопытно. Предмет города бесконечен, как вся история культуры. Можно сказать простую вещь: город является собой, т.е. приближается к идеалу ровно настолько, насколько он индивидуален. Город не классифицируем, как не классифицируется личность. Собственно городское сообщество, даже в том задавленном виде, в котором оно существует у нас, обладает гигантской структурной сложностью и многообразием. Если этого многообразия нет, то и города нет, тогда у нас с вами — недогород.

Недогород имеет хорошее название — слобода. Это сугубо функциональное поселение. Когда-то в России были стрельцы или хамовники, и возникали слободы — Пушкарская, Затинная, Стрелецкая, Хамовническая. Точно так же вырастала текстильная Ивановская слобода и т.п. Самые большие слободы в мире — “города” Тольятти и Набережные Челны. Это не города, хотя сейчас там есть ядра городского сообщества, которые пытаются прорастить городское начало сквозь гигантскую слободу. За этим — драматическая борьба людей, которые осознают, что городом надо стать, и тех, которые довольны уже тем, что на географической карте и в расписании поездов написано: «город Тольятти»; борьба эта сегодня идет как борьба идеологий и очень сильно пронизывает всю систему жизни гигантского поселения.

Есть слободы куда поменьше. Например, Орджоникидзе, в Крыму — минно-торпедная фабрика, при ней живут люди, к ним полагалось приписать клуб и парк “культуры и отдыха”. Не важно, как она называется: «фабрика Форда», «КАМАЗ», «Торпедный завод» или «Оливетти». Такого рода слободы существуют при военных базах в Америке или на Филиппинах. Слобода постоянно сопутствует городу, но смешивать их — смерти подобно. Во всяком случае, если ставить задачу поддержания и развития города как конкурентоспособного социального организма, который является единственным носителем цивилизационного прогресса. Слобода, по некоторым формальным признакам принимаемая за город, несет в себе не более чем шанс стать городом.

Есть еще одна ситуация, которую я обозначил как негород. Москва — вполне типичный негород, потому что уже 25-30 лет назад она преодолела критическую величину собственно города, в котором возможно единое сообщество. Ту критическую величину, за которой любые социальные группы распадаются на подгруппы, почти никогда не соприкасающиеся друг с другом. За которой один москвич знакомится с другим, с которым он должен был бы быть знаком по роду своих занятий через Сиэтл, Вашингтон или Берлин. Это — проблема всех метрополий. Самоосознающие метрополии вовлечены в мучительную борьбу за то, чтобы удержать в себе городское начало, — безнадежную, но совершенно необходимую. Когда негород вычленяет в своей массе место для собственно города, трактуя все прочее как слободы или спальные места. И начинает закачивать в это место огромные ресурсы — денежные, энергетические, человеческие — для формирования нового социального центра, на первый взгляд бессмысленного.

Так, из абсолютной “дыры”, вызванной глубочайшим структурным кризисом, вылез город Детройт. К концу 60-х годов, когда рухнула его тяжелая промышленность, Детройт «лег», казалось, совершенно и необратимо. Детройт сегодня — единственный известный мне город, в котором на набережной стоит памятник программе развития, принятой 27 лет назад. Фигур там нет — есть надпись. Детройт 27 лет назад принял программу стать городом, и стал им, правда, “стряхнув” чуть ли не 40% населения, не нужного городу. Это был мучительнейший процесс.

Сейчас нечто подобное переживает Вена, которая из культурного центра, столицы производства музыкальных инструментов с огромной традицией, оказалась на задворках Европы — как город, в котором есть шоколадные шарики под названием «Моцарт», «концерты Моцарта», прекрасные музеи и более ничего. Вена за последние 30 лет потеряла лидерство в целом ряде традиционных областей, в которых привыкла лидировать (то же ювелирное искусство), уступив это место японцам, не выдержав конкуренции. Сегодня, пройдя 4 года семинарской работы со всеми сообществами города, несущими профессиональные и социальные смыслы, Венский муниципалитет вырабатывает свою программу развития, что займет, наверное, еще несколько лет. Это интереснейший процесс, когда негород либо стремится к выработке в себе городского начала, либо нет.

Мне хорошо известно место, в котором нет такого стремления, самое, может быть, мрачно-забавное место на свете, — Лос-Анджелес. Это — негород, доведенный до абсолюта. Его просто нет, нет даже надписи на географической карте; есть графство Лос-Анджелес, а в нем есть города, включая Санта-Монику и Беверли-Хилз, включая этнические слободы — “латинос”, китайские, японские, относительную связь между которыми осуществляют только полиция и пожарная охрана. То, что называют «Даун-Тауном», — это где-то там, на горизонте, туда даже ехать не хочется, не то, что идти. Городского начала как такового нет. Его, конечно, можно найти в той же Санта-Монике, где есть, скажем, Третья стрит — провинциальная, вполне человечная улочка. Рядом — огромная империя информационной техники и технологий — Силиконовая долина, рядом — столица киноиндустрии Голливуд, рядом — город Кристалл-Сити, напоминающий технопарк. И ни малейшего признака города.

Более того, лос-анджелесцы этого не осознают, они даже не знают, что у них мог бы быть город, они даже гордятся, что у них так, как есть. Ситуация негорода в этом месте доведена до абсолюта. Четыре года назад, глядя с вершины отеля Бонавантюр, я никак не мог понять, что это за значки на крышах вдали. Спрашивал — никто не может сказать. В конце концов узнал: это — полицейская маркировка крыш, необходимая для того, чтобы вертолеты, летая над городом, могли определить, где они находятся. Символ настоящего негорода — поле боевых действий с криминалом и параноидальным страхом перед ним (статистика преступлений в Лос-Анджелесе не выше, чем в Вашингтоне, где ничего подобного нет). В Лос-Анджелесе ситуация негорода перешла в состояние массовой паранойи, где перед благополучным домиком на благополучной улице всегда можно увидеть таблицу, предупреждающую: « будем стрелять». Нормальной эту жизнь назвать нельзя.

Ситуация негорода, в принципе, открыта в обе стороны: в небытие (что грозит не только Лос-Анджелесу, но и Токио, — недаром парламентом уже принято принципиальное решение о строительстве новой столицы в совершенно другом месте) или “назад в город”. И есть еще одно малоисследованное направление — в глобальное пространство (не только сетевое), в пространство конкуренции негородов между собой.

Сегодня это сверхзадача, которую ставит или не ставит городское сообщество, — а иногда и власть в тех странах, где слабы демократические традиции, — прочитывается в глобальном смысле очень сильно. Недаром во Франции, где, при множестве демократических институтов, чрезвычайно сильна имперская культурная традиция, новые парижские достопримечательности — это президентские проекты, к которым парижский муниципалитет не имел отношения. Город как субъект во Франции значит меньше, чем в какой-либо другой европейской стране, недаром Россия вечно копировала эту «демократическую» страну.

Есть любопытная статистика, сравнивающая крупнейшие метрополии по числу проводимых в них за год конгрессов (это и экономический инструмент, ведь конгресс — это огромные деньги, которые получает город). На первом месте – Париж, резко обошедший все остальные города, за второе, третье и четвертое места идет битва между Нью-Йорком, Сингапуром и Барселоной, вмешавшейся в это сообщество, после того как она 25 лет назад, поставив задачу войти в когорту “знаменосцев”, чрезвычайными усилиями добилась проведения у себя всемирной выставки. Битва за это, как и за Олимпиаду, идет очень серьезная, и пока что ни Москве, ни Петербургу, ни Киеву в этой борьбе делать нечего. Это задача, решение которой требует конкурентов вложения гигантских средств и огромных усилий.

Существует миф, что туризм всегда прибылен, — совершенно не обязательно. Масса городов разорилась на туристах. Толедо в Испании от туризма только потерял: туда прокатывается 17 млн. туристов в год, но Толедо с этого имеет одни убытки — там туристы не ночуют, поскольку до Мадрида всего 90 км. Тип города, его встроенность в глобальную сеть туризма, систему функциональных структур, тип образования и повышения квалификации — вот еще один гигантский экономический ресурс. Кто на нем сегодня хорошо зарабатывает? В удельном весе, на тысячу жителей, — остров Крит, резко обошедший турок.

Прописывание городского сообщества в мировом пространстве, выявление и постановка сверхзадачи для самого себя не представляет собой чего-то совершенно нового? История дает нам невероятно много примеров этого: здесь и битва, которая шла между Амстердамом и Антверпеном как торговыми и биржевыми центрами, конкуренция между региональными центрами Германии, между Новгородом и Псковом — до времени Ивана III и потери независимости обоими конкурентами. Межгородская состязательность, инструментализованные, т. е. превращенные в волю и осмысленные действия, конкурентные отношения между городами — одно из ранних социальных явлений в истории человечества.

В этом смысле, я возвращаюсь к тому, с чего начал: город — это потенция, а не факт. Так всегда было в истории, и сегодня нет никаких оснований полагать, что будет иначе. Сегодня у Берлина — в целом малопривлекательного города — наивысший шанс сделать следующий рывок, наверное, потому что он себе эту задачу поставил, и всю мощь немецкой экономики бросает на то, чтобы сделать Берлин европейской столицей — конгрессов, профессионального образования — и перебить дорогу Парижу. Задача поставлена — я участвовал в работе одной из проектных групп, которая эту задачу рассматривала еще в 1989 году, ровно через две недели после того, как рухнула Берлинская стена.

Чем крупнее город, тем труднее ему самоопределиться, тем больше времени и энергии ему нужно для того, чтобы это самоопределение в жизнь воплощать, тем большая квалификация требуется, чтобы эту задачу решить.

Теперь — о некоторых технологических приемах, используемых для того, чтобы разрешить задачу выживания города в разных ситуациях и в различных пластах городского населения.

В самом начале можно выделить три разных уровня деятельности. Первый большинство городов постсоветских государств более-менее решили: это задачи спасения; второй слой — это задачи выживания; третий — развития.

Первая — очень важная – установка связана с ответом на вопрос, на кого мы сегодня ориентируемся? Мы, как деятели, как те, кто принимает некоторую активную позицию, неважно где: в бизнесе, городском пространстве, профессиональной или творческой деятельности.

Как действующий персонаж я не могу ориентироваться на некоторое абстрактное «все», которое может называться «жителями», «гражданами» и другими подобными словами, имеющими глубокий смысл для придания политического флера в рамках избирательной кампании и теряющими всякий смысл вне этих рамок. Никакого населения вне ситуации предвыборной кампании не существует — существуют люди.

Как деятель, я могу ориентироваться на активное меньшинство. Социологи назовут это меньшинство ядрами референтных групп. Это люди, вокруг которых складываются группы по 5-7-10-15 человек, ориентирующихся на их суждения по любому вопросу. Это связано с тем, что девять из десятерых людей не могут самостоятельно отличить черное от белого. Это не обида, это квалификация. Большинство людей не могут пересказать, что они смотрели в телесериале.

Опыт моих коллег во всем мире выявляет одну и ту же цифру — 2,5%: среди 1000 человек непременно найдется не менее 25 людей, являющихся потенциальными центрами референтных групп, и это уже гораздо больше, чем 25, поскольку за ними тянется большинство оставшихся. Если мы завладеваем умом и сердцем 2,5%, мы решаем задачу. Это общая методологическая установка.

Несколько примеров — один подробно, остальные, скорее, назывным образом. Я работал с городом в 1238 человек. Какие могут быть ресурсы в городе средней полосы России, с населением 1238 человек? На первый взгляд, никаких — а на второй? Если применить обычную систему схематизации, в которой под ресурсами понимаются, в первую очередь, заводы и фабрики, а потом капитал, то таких ресурсов там нет. Но в городе Лихвине, на момент моего исследования, на 1238 человек приходилось 600 коров: в три раза больше, чем во всех окрестных колхозах. Город Лихвин — крупнейший в местном масштабе производитель сельскохозяйственной продукции, реализующий ее в соседнем городе-слободе Суворове, где народ с землей дела не имел отродясь. Плюс использование бесплатного для пенсионеров проезда, снижающее транспортные расходы до такой степени, что классическая азербайджанская мафия в этом городе закрепиться не может. Еще один ресурс связан с тем, что в маленьком треугольнике земли, идеально расположенном относительно розы ветров, имеются замечательные условия, позволяющие выращивать лекарственные травы для последующей их продажи. Город способен жить за счет этих ресурсов, преобразовав самого себя в агроиндустриальный комплекс.

Другая ситуация связана с Владимиром. Это — «полумиллионник», промышленность не совсем умерла, приличная, сильная власть. Но есть проблема: центр города – район «Гончары» — деревянные, низкие дома, наследие далекого — еще досоветского — прошлого. Жителям каждый год обещали: «В следующем году вас точно переселят». А раз точно снесут, то стоит ли вообще вкладывать средства? Дома наполовину муниципальные, наполовину частные, водопровода нет — в 200 метрах колонка, 50% — пенсионеры, официальных безработных — 1,5 процента, фактически — 30, но заняты, как водится, все. У меня для работы там были деньги из Европейского Союза, и я мог хорошим местным социологам заказать исследование. Мы выбрали кусочек города ровно в тысячу душ, чтобы исследование можно было провести дешевле.

Что смогли социологи? Обнаружить обычную ложь. «Как вы относитесь к соседям?» — «Замечательно отношусь к соседям». Но все переваливают мусор через забор — по рельефу — сверху вниз.

Социологи нам не помогут. Что поможет? Информация не поможет: специально было 4 публикации в местных читаемых газетах, две телепередачи и две радиопрограммы. Эффект: 8% нечто слышали — избирательный фильтр, который отсеивает ненужную информацию, работает надежно (наш народ выжил сквозь все режимы только благодаря гениальной способности отсекать ненужную информацию). Но надо же что-то делать с этим местом, которое скоро развалится физически.

Первый элемент в технологии нашего действия — провокация, в хорошем, конструктивном смысле: 2,5 % надо извлечь. Как их найти?

Технология провоцирования включает понимание того, что первыми на призыв идут шизофреники. Первые контакты – это контакты с людьми, ненормальными психически, они всегда самые активные. Самые умные сидят и ждут: а стоит ли растрачивать душевную энергию? Поэтому технология должна быть не точечной, а эшелонированной: нужно шаг за шагом, постепенно вытянуть на поверхность 25 искомых, статистически вероятных человека.

Нет ресурсов? Неправда. Есть земля, есть какие-никакие строения, есть сами двадцать-тридцать человек, да и остальные, которые ухитряются выживать в этих самых полуразваленных домах — это же высокий профессионализм выживания, средний американец уже бы давно помер с тоски, а наш горожанин выживает — это гигантское преимущество.

Мы с вами — в России или на Украине — имеем одно гигантское преимущество по отношению к коллегам, работающим в Белфасте, Лондоне, Гамбурге, Франкфурте, Питсбурге и других городах. Они имеют дело с необразованной шантрапой: образованные и богатые без них обходятся. Мы имеем дело с высокообразованной публикой. В этой тысяче людей, что обитает в Гончарах, уровень интеллектуальной зрелости куда выше, чем будет где угодно в мире на аналогичный уровень дохода. В этой тысяче человек обнаруживается бывший режиссер Русского драматического театра в Вильнюсе (в Москву он ехать не мог — денег нет, во Владимире же мог купить дом среднего качества). Его проект: с помощью городской власти отбить обратно бывший Дом учителя, захваченный областью под какой-то архив для того, чтобы создать в нем клуб, а чтобы этот клуб функционировал, — трактир. А трактира с русской кухней во Владимире нет. А чтобы заработал клуб, автор проекта выявил всех, кто уже превратил прежнее хобби в источник существования (бывшие инженеры, ставшие кружевницами и т.п.), чтобы их объединить для более успешной коммерческой реализации продукции. Вот уровень проекта, который в несколько стадий был доведен до рабочей схемы.

Другой проект был выдвинут спокойной и серьезной дамой, молчавшей 4 сессии подряд и только на пятой возникшей как спикер. У нее был проект действительно высокого класса — создание семейной гостиницы на участке, который она приобрела на занятые у родственников деньги с целью не только обеспечить существование семье, но и обеспечить фирму, чтобы дети работали вместе с ней, в семейном предприятии. Это уже серьезный уровень социального проектирования.

Третий проект оказался связан с тем, что молодые “скидывают” детей на лето к родителям, как на дачу (да и недвижимость, на будущее, наследники стараются сохранить). Оценив, сколько денег наша тысяча человек ежегодно тратит на микроремонт (крышу починить, водосток обвалился, забор), мы ахнули: огромная сумма. Проект, который был нами вброшен, заключался в том, чтобы создать местное, собственное бюро для ведения ремонтных работ. Не бесплатно, за деньги, но среди соседей, которые ведь иначе выстраивают требования к качеству и цене. Среди тысячи человек обязательно найдется человек со строительной квалификацией — его не может не быть, — оставалось лишь найти. Нашли: Заслуженный строитель РФ, правда, он всю жизнь возводил лишь футеровку доменных печей. Поэтому собственный дом спасти от сползания в овраг не умел. И когда мы показали, где просверлить дырочку, чтобы дом перестал ползти, он проникся к нам доверием, и уже дочка – по его заказу — привозила ему из Польши, Литвы и других мест книги по строительству. Соединив это с ресурсами строительного факультета местного Политехнического института — его необходимостью иметь учебную, геодезическую и строительную практику, мы смогли починить лестницу, на которой ежегодно ломали четыре с половиной статистических ноги.

Еще был коммунальный эксперимент: как привнести сюда, в Гончары, инвестицию — пусть маленькую, но инвестицию, и не из Гонконга, а из Владимира, — чтобы протянуть водопровод. Ввели новый тип проектной задачи по схеме: жилье-офис-гараж. Куда лучше, чем строиться где-то на выселках: и школа рядом, и центральная улица — в 150 метрах. Нужно было найти людей, которые пойдут на это, если им будет гарантировано, что завтра их не сожжет классово-возмущенная популяция Гончаров. Заставить местное население понять, что выгодно, если двое «новых владимирцев» протянут к себе водопровод, от которого совсем просто будет сделать отводки. Нам удалось достичь этого без единой копейки из городского бюджета.

Но главное достижение состояло в том, что пять жителей Гончаров на заседании у мэра города сами предъявляли и обосновывали свои проекты. Главное в том, что наша модель действий была — хотя бы в постановлении администрации — признана образцом для воспроизведения в тридцати других подобных территориальных образований, что, пройдя школу совместного сопроектирования, выборная председатель территориального общественного самоуправления уяснила, что способна быть чем-то большим, чем неоплачиваемый клерк при администрации.

Другой уровень и другой тип задачи. Это — Калининград, прежде — Кенигсберг. Кроме полусохранившихся 3-4 зданий, унаследована только планировочная структура города. Ландшафт: петля реки, парк, мостики, половина из которых — не те. Население сменилось, немцы, через фиктивных держателей, тайно скупают недвижимость, и это всем известно. Что-то надо делать. Чисто экспертно, мы разработали программу развития линейного городского центра. Это — полоса кварталов в пару километров длиной. Главное было показать и продемонстрировать схему постадийной реализации, одновременно вводя новые организационные формы, которых в городе никогда не было. Я подчеркиваю слово «продемонстрировать»: можно писать сколько угодно программ, но если вы не продемонстрируете эффективность программы, ее нигде даже рассматривать не станут. На сегодня нам удалось пока сделать одну вещь: на площади у южного вокзала, где была дикая толчея автобусов, трамвайных маршрутов, автобусов с “челноками” — великолепное место для будущего развития.

Когда-нибудь у города будут деньги, сейчас их нет. И мы поставили задачу: вместо того, чтобы огораживать забором, вместо того, чтобы запрещать, вызывать милицию или, того хуже, быстро распродать в случайные руки, использовать временное сооружение как способ фиксации территории развития. Как решить эту задачу, не имея ни копейки из городского бюджета; не имея ни марки, ни цента зарубежных инвестиций? Не имея банковского займа? Мы ее решили. Сейчас там можно увидеть торговый комплекс на 700 мест, причем торговые места (блок-ячейка 3х3 метра) полностью построены на деньги владельцев киосков, которых удалось собрать в акционерное общество, “выбив” у города новый тип договора, согласно которому акционеры получили фиксированное право первоочередного участия в следующей инвестиции на этой территории. Впервые в России стройка шла зимой, накрытая колпаком, под навесом.

Позже я и мой коллега, с которым мы это делали, были в потрясающем месте под названием Шымкент. Это — Казахстан, вдающийся в Узбекистан. Там мы консультировали технологию реконструкции центрального рынка без остановки торговли, и там, узнав о калининградском опыте, местные молодые бизнесмены захотели сделать такой же центр. Любопытно, что они немедленно спрогнозировали повышение предложения подержанных автомобилей на местном рынке. Почему? Будут продавать машины, чтобы выкупить место. Это уже стратегическое сознание, представленное не администрацией, не палатами или клубами, а реальными людьми. Этот ресурс следует лишь распознать и подтолкнуть к соединению усилий и скромных первичных ресурсов, взаимовыгодному для каждого из участников.

Работа в Москве в 1991 году, когда еще существовали первичные комитеты общественного самоуправления, вполне реальные, позже придушенные под предлогом, что они, якобы, поддерживали путч (может, там что-то и было, но главное было — их упразднить). Раздача крупы и гуманитарной помощи. Продать нечего, купить нечего, денег нет. Какая крупа? Кто будет раздавать? Как организовать эту раздачу, да чтоб по дороге не украли. Наша стратегия всегда заключалась в том, чтобы “из двух минусов сделать один плюс”. Обязательно надо было найти второй минус, вторую половину гипотетического плюса. В данной ситуации старого московского центра в районе Чистых прудов минусом номер два оказались шатающиеся без дела подростки. Капиталовложение состояло из двух старых, подержанных мотороллеров, которые два студента Строгановского училища расписали “кислотными” цветами, и покупки двух турецких курток у первых челноков, украшения их сотней заклепок и невероятными надписями. Плюс — проведение конкурса среди местных оболтусов за право — в этой куртке, на этом мотороллере — развозить крупу по квартирам. Все описано уже у Марка Твена. Задача — точно попасть в цель.

Задача с выборами местного депутата, решенная ровно за три с половиной немецких марки, на которые я купил в Германии семена черри-томата, когда здесь этого еще не было. Школьники разнесли по пять семян в каждую квартиру пенсионеров. 1700 голосов — за 3,5 марки. Очень дешево, и при этом — не жульничество, а совершенно реальное проявление человеческого отношения и заботы, потому что ростки потянулись к солнцу, томаты выросли, было красиво и хорошо.

Я привлекаю внимание к социальному обеспечению действия как отдельной профессиональной стратегии, обычно просто игнорируемой.

Очень часто в центр микрорайона пытаются вставить жилой дом, магазин или, того хуже, крупный гараж. Я занимался решением такой проблемы в Тольятти: есть квартал, есть застройщик, который хочет всадить туда двухэтажный гараж. Естественно — письма в мэрию: общественность против (что такое общественность — это отдельный вопрос: я могу организовать ровно столько же писем, и столь же реальных, и тоже от общественности в поддержку). Застройщик уже понес расходы: выкуп документации, проведение экологической экспертизы — все в порядке. Но мало ли что в порядке — мы ведь народ свободный от почтения к властям или закону: забор снесут, машину сожгут. Нужно было убедить застройщика, что полтора процента удорожания по сравнению с месяцами простоя — прямая выгода. И изменить проект за счет одной простой вещи. Стена делалась ступенечками и превращалась в вертикальное озеленение, в котором непременно поселятся птицы. Ну, кто же будет возражать против зеленой стены? Далее оставалось сделать красивые картинки. Проблемная ситуация, которая не решалась 7 месяцев, — а это потери тысяч рублей, и не только рублей — была разрешена только за счет того, что из ситуации конфронтации мы сделали ход «над» или, если угодно, «под» проблемой и нашли возможность изменить алгоритм конфронтации.

Технологическая задача. Снова Тольятти. На волне бурной демократизации в городе сгоряча принимается положение о территориальном общественном самоуправлении, и с ходу учреждается 64 комитета. После этого власть в ужасе осознает, что деятельность, по крайней мере, одного вице-мэра будет парализована навсегда. Вы представляете себе, что такое 64 разгневанных субъекта? А есть по поводу чего гневаться. Пришлось создать ассоциацию комитетов общественного самоуправления, и на три месяца погрузить их в проблему выбора председателя. За это время остыть, выработать технологию работы и дальше иметь возможность работать с таким председателем, кто бы он ни был.

Социальные технологии в пространстве города — очаровательный сюжет. Я закончу работой, которую, считаю бюрократическим и проектным шедевром одновременно. Речь идет об организации низового общественного самоуправления в самом советском городе мира — Вашингтон-Сити. Это, действительно, — самый советский город на свете. Самоуправление там учреждено лишь двадцать с небольшим лет назад – это вполне соизмеримо с нашим опытом. До этого времени город управлялся тремя комиссарами Конгресса, а это — чиновники. Местное самоуправление там частичное, ограниченное, куда более ограничено в объеме доступных ему прав, чем в городах России.

Самое главное, что было введено, — система соседских согласовательных комиссий. Город был поделен на районную сетку, на соседские сообщества, в среднем по 11 — 12 тыс. человек. Эти 12 тыс. человек избирают совет, консультативную комиссию в составе 5 — 7 человек (примерно, один выборный от 1,5 тысяч). С тремя правами.

Право первое: любой инвестиционный проект на территории непременно должен быть представлен этой комиссии. Мнение комиссии не является определяющим, но она имеет право оценки, а поскольку эти комиссии стали низовым инструментом партийной борьбы на выборах, не считаться с их мнением может только очень легкомысленный политик.

Право второе: не позже, чем за месяц, иметь возможность ознакомиться с любым законодательным проектом Городского Совета. Я присутствовал на заседании комиссии по зонированию Городского Совета Вашингтона, где группа соседских сообществ, а также общественных ассоциаций “поймала” юристов могучих застройщиков (эти комиссии мобилизовали лучших юристов) на тонкой юридической процедуре, которую многие могли бы проморгать. Эти комиссии выловили опасность устранения 6-месячного предела действия разрешения на застройку, на чем настаивали инвесторы, жаждавшие развязать себе руки для подмены согласованного инвестиционного проекта новым.

Право третье, самое забавное и очень близкое нам по духу: комиссии самостоятельно тратят маленькую субсидию из городского бюджета на свою деятельность (не на оплату работы). На что угодно: построить песочницу, поставить две скамейки в парке, организовать выставку... 1000 долларов в год на одного члена комиссии — для дорогого города Вашингтона – это очень небольшие деньги, но деньги. Когда я спрашивал автора этого закона, зачем вы это сделали, он ответил: такая субсидия — единственный способ, которым можно заставить непрофессиональных людей договориться: как потратить не свои деньги на не свои личные нужды. Социально-педагогический элемент этого проекта был не случайностью, а рефлексивно отработанной моделью. Спустя 10 лет выяснилось: качество инвестиционных проектов в городе выросло, в среднем, на 12%. За счет придирчивости пенсионеров и не пенсионеров, которые начали задавать вопросы: кто будет вывозить мусор, какая компания, в какие часы?.. Вопросы о том, чего ни одна инвестиционная фирма не сделает сама, без нажима, и ни один проектировщик не заметит. Эта шлифовка обеспечила инвестиционным проектам такую экономию, что торгово-промышленная палата предложила увеличить суммы, дающиеся комиссиям для расходования, потому что их деятельность выгодна как общественно-полезная.

Соседские комиссии работают бесплатно — они борются за то, чтобы стоимость недвижимости на территории не упала. Они — собственники и борются за себя — никаких иллюзий, разумный эгоизм. Понятно поэтому, что эти комиссии блестяще работают там, где живет средний класс, а там, где живет люмпен, они не работают.

У нас сегодня все перемешано, и это — гигантское преимущество! Когда в 1991 году я проводил международный проектный семинар по вопросу, что делать с микрорайоном в Москве, мне удалось пригласить на него блестящих специалистов из Англии и Германии. Три дня они были предоставлены сами себе. Эти люди видели многое — они работали в Белфасте и в нищих районах Шеффилда, разбитым асфальтом или бомжами их не удивишь. Их потрясли две вещи.

“Такой среды, — сказали они, — не может быть”. Среды, в которой на одной лестничной площадке живут университетский профессор, многодетная мать и вечно пьяный сантехник. Такого в мире больше нигде нет.

Второе суждение: “в этой среде у людей не может быть чувства собственного достоинства, но оно есть”. Эти две вещи означали, что уважаемые коллеги не подозревали, не могли себе вообразить, что их инструментарий для работы с жителями здесь окажется не пригоден, и надо будет вырабатывать новый.

У меня тоже была иллюзия, что существует готовый набор инструментов. Я же знаю, что такое город. И знаю, как действовать? Но каждый раз обнаруживается, что нужно подбирать или придумывать новые инструменты. Уровень микропроектирования в нашей стране наименее разработан. Здесь все всегда любили делать крупно. Международные бюрократические финансовые организации тоже обожают все крупное, они не любят мелочи: с ними надо возиться, а бухгалтерское обслуживание дорого стоит. Есть великолепная программа TACIS, но, по настоянию бухгалтеров Брюсселя, с 1997 г. из нее вычеркнут средний уровень проектов. Поэтому сейчас или все маленькие, или огромные, в которых бюрократические системы с обеих сторон все украдут.

2,5% активного меньшинства горожан есть всегда, наше неумение их отыскать — это наша проблема. До трети этой элиты представлено в городской администрации или городском собрании, как бы они ни назывались. Популистская позиция — наверху неумные власти, а внизу замечательные силы — не только неверна, но и вредна. Треть от 2,5% “наверху” непременно есть, их надо делать союзниками, вытянуть их к взаимодействию, открыть то, что у них и в них есть. Проекты, которые с ними и ими могут быть порождены, всегда дополнительны к проектам, которые порождает сфера бизнеса, идущая извне, они их не заменяют и не замещают. И они всегда могут сыграть роль паровоза — начать. Изменения в мелочах тянут за собой другие изменения.

контактный телефон

(095) 201 81 70

glaz@russ.ru

Экономическое развитие городов России

Подходы к определению стратегии и выбору
практических инструментов

Г.Ю. Ветров

руководитель проекта Фонда «Институт экономики города»

кандидат экономических наук

Постановка проблемы

егодня в России, вслед за другими странами, отмечается всплеск интереса к проблеме экономического развития муниципальных образований, прежде всего городов. Методическими разработками в этой сфере занимаются государственные учреждения, высшие учебные заведения, негосударственные исследовательские центры, консалтинговые фирмы, и, разумеется, сами города и их ассоциации.

Интерес к вопросу экономического развития городов в России можно объяснить несколькими причинами.

Во-первых, он объективен по своей природе. Тема экономического развития городов и других типов поселений не является принципиально новой. Города существуют давно, и основой жизнеобеспечения и повышения качества жизни населяющих их людей всегда была экономическая деятельность. Вряд ли найдется город, руководители и жители которого отрицательно ответят на вопрос о том, нужно ли в принципе заниматься его экономическим развитием.

Во-вторых, именно в России этот интерес получил особый импульс. Это связано с тем переходным периодом, который переживает сегодня страна и ее города, являющиеся одновременно «локомотивами» этого исторического процесса и «индикаторами» того положения, в котором находится российское общество.

Условия экономического развития городов в нашей стране за последние годы значительно изменились, причем наряду с открывшимися возможностями возник ряд сложностей.

В целом, применительно к современной России, можно говорить о качественных сдвигах в сфере местного экономического развития. Значение этих сдвигов нередко ускользает из внимания за текущими трудностями, однако оно поистине революционно. Конституцией Российской Федерации 1993 года, отделившей местное самоуправление от государственной власти, и Федеральным законом «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» определены основные принципы местного самоуправления. Российские муниципалитеты получили самостоятельность, основанную на разграничении компетенции разных уровней власти, определении предметов совместного ведения и передачи части полномочий сверху вниз. Экономической основой местного самоуправления в России стало право самостоятельно распоряжаться муниципальной собственностью и местными финансами. Муниципальные органы власти получили возможность и обязанность заниматься развитием собственной экономики в интересах проживающих на их территории людей.

Вместе с тем для многих городов оказывается трудным воспользоваться открывающимися возможностями. Тому есть много причин — как «внешнего» характера, так и «внутреннего», связанного с необходимостью перестройки организационной среды, а нередко и психологии людей, занимающихся вопросами городского развития.

«Внешние» условия экономического развития российских городов и других муниципальных образований меняются, но остаются очень непростыми. Слишком быстрая смена общественно-политической формации обострила отрицательные черты наследия предшествующего периода, поставила новые проблемы. Наиболее существенные из них перечислены ниже.

Остается неразработанным правовое пространство экономического развития российских городов. В обеспечение реализации базового Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» от 1995 года Правительством РФ был определен перечень законов, нацеленных на разработку ключевых проблем развития муниципальных образований. Среди этих проблем: укрепление финансово-экономической самостоятельности, развитие механизмов местных бюджетов и межбюджетных отношений, реформа отношений в сфере муниципальной собственности, прежде всего собственности на землю, формирование конкретных механизмов экономического развития, хозяйственного и инвестиционного климата, в частности.

Едва ли не единственным шагом, который был реально сделан в этом направлении, было принятие в 1997 г. Закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Он зафиксировал определенные «правила игры», однако сохранил ряд принципов старой бюджетной системы, а именно концепцию минимального бюджета муниципального образования, основанного на системе минимальных социальных стандартов и регулирующих доходов.

Экономический кризис, в который попало российское государство, исключительно сильно бьет по городам. Сбросив с себя груз контроля за большинством хозяйствующих субъектов, города между тем не получили стабильной достаточной базы для решения огромного количества сопровождающих кризис проблем. В то же время именно город является зоной «контакта» с жителями, местом возникновения конфликтов, особенно в социальной сфере.

Для городов, буквально брошенных в условия рыночных отношений, чрезвычайно сложно изменить обладающую огромной инерцией отраслевую и территориальную структуру своего хозяйства, сформировавшуюся в условиях командно-административной системы и советской плановой экономики. Города развивались, выполняя заданную «сверху» функцию в рамках так называемой «политики размещения производительных сил», ориентированной на максимальную комплексность и взаимосвязь, и часто — на экономическую «монофункцию». Кроме того, подобная специфика привязана к местным условиям. В итоге в меняющихся экономических условиях, когда кризис охватил целый ряд отраслей российской экономики, попали в тяжелое положение города, насыщенные оборонными, текстильными, угледобывающими предприятиями. Особенно тяжелым этот процесс оказывается в так называемых монопрофильных городах, градообразующая база которых представлена одним предприятием или несколькими предприятиями аналогичного профиля (к числу таких городов относится большинство так называемых «малых» городов).

Условия развития городов осложняются тем, как сегодня строятся отношения муниципалитетов с федеральными органами и органами субъекта Федерации. К числу наиболее существенных причин разногласий можно отнести формирование достаточной и стабильной финансово-экономической основы развития, а также сохраняющуюся на федеральном и региональном уровнях правовую неопределенность в ряде важнейших сфер городского развития. Далеко не всегда города могут выработать программы развития, взаимоувязанные с субъектом Федерации в сфере пересечения общих интересов, например по использованию сырьевой базы для перерабатывающей промышленности, производству продукции локального потребления, совместному развитию и использованию объектов транспортной и иной инфраструктуры, использованию межселенной территории, внедрению экологических программ и т.п.

Наконец, необходимо упомянуть об изменившихся международных условиях. Доступность прямых контактов с зарубежными странами дала российским городам широкие возможности, связанные с выходом на перспективные рынки, привлечением инвестиций, проведением собственной внешнеэкономической политики. Однако для многих российских муниципальных образований внешнеэкономический «дебют» оказался сложным. Они попали в сложившееся экономическое пространство, где происходит постоянная борьба за инвестиции, составляющие основу экономического развития городов, обеспечивающие их налоговую базу и занятость их жителей. В этом соревновании есть свои законы и правила, нацеленные на создание режима максимального благоприятствования для инвестора. По существу, только соображения безопасности и максимальной прибыльности на вложенные средства влияют на решение инвестора о месте вложения своего капитала. Российским городам, особенно на фоне сложной внутренней политической и экономической ситуации, приходится прилагать максимум усилий для привлечения инвестиций — как иностранных, так и национальных.

Кроме того, очень быстро меняется и сама международная экономическая среда. Происходит ее интернационализация: стремительно формируются общемировые рынки, происходят процессы политической и экономической интеграции, развиваются и распространяются новые технологии, в том числе телекоммуникационные и транспортные. Автаркичное развитие поселений стало практически невозможным, конкуренция за инвестиции между городами и регионами, включая российские, стремительно возрастает. По существу, исчезли препятствия для свободного перетока капиталов по всему миру — как политические, так и технические, — и с этой точки зрения инвестору сегодня безразлично, откуда «черпать» прибыль на вложенный капитал – из России или, например, из Бразилии.

Однако дело не ограничивается только сложностью «внешней» среды. Все более заметными становятся проблемы субъективного характера.

Первая из них — недостаточно активная позиция самих городов. В соответствии с реалиями рыночной экономики российские города превращаются в самостоятельные экономические субъекты. В нормальных экономических условиях (отличных от чрезвычайных — стихийных бедствий, например) города, которые стремятся заниматься своим экономическим развитием, не должны делать ставку на реальную помощь государства — как организационную, так и материальную, в частности, в виде дотаций на развитие городского хозяйства и централизованных государственных инвестиций в экономику.

Вторая проблема связана с трудностями организационного характера. В городах складывается типичная противоречивая ситуация: сотрудники городских администраций знают ситуацию в собственных городах, обладают разнообразной, порой уникальной информацией, однако вопросами самостоятельного определения места города и стратегических направлений его развития они практически не занимаются. Причинами этого являются отсутствие опыта такой работы или просто отступление стратегических задач на второй план на фоне текущей работы. Одновременно, специалисты, знакомые с подходами к муниципальному экономическому планированию — представляющие либо местные, либо иногородние учреждения — либо плохо владеют ситуацией в городе, либо остаются со своими рекомендациями невостребованными.

О каком процессе мы говорим?

Практика нашей работы в городах России показывает, что экономическое развитие городов представляет собой настолько сложный процесс, в котором переплетаются столь многочисленные интересы, что для дальнейших рассуждений имеет смысл провести хотя бы некоторую методическую систематизацию.

Цели и задачи. Одним из коренных отличий новых рыночных отношений от прошлой практики социалистической экономики является смена целевых установок экономического развития населенных пунктов. На смену централизованному плановому развитию населенных пунктов в рамках политики «рационального размещения производительных сил» приходит концепция инициативного экономического развития городов, целью которого является создание качественной среды проживания для жителей.

Качественная среда проживания означает для жителей возможность: а) найти работу; б) получить в городе комплекс услуг, позволяющих максимально удовлетворить свои жизненные потребности. Для достижения данной цели в городе должны быть проведены различные экономические преобразования, которые позволяли бы решать целый комплекс задач, в числе которых:

· Обеспечение функционирования городских предприятий, которое позволит создать эффективную занятость жителей города и сформировать устойчивую налоговую базу.

· Обеспечение эффективного использования всех городских ресурсов, включая финансовые средства, объекты муниципальной собственности (недвижимость, земельные ресурсы, ценные бумаги) и пр., для создания нового качества городской среды.

Говоря о целях экономического развития городов и других муниципальных образований, необходимо также упомянуть его макроэкономическую функцию. Именно на территории муниципалитетов расположен экономический потенциал страны, именно там создается национальное богатство, формируется налоговая база. Успех экономического развития городов имеет пространственное измерение, его важнейшим результатом станет освоение экономического пространства России, развитие новых (не только столичных) «полюсов роста» на периферии страны и периферии каждого региона. Эта цель, разумеется, носит опосредованный характер для самих городов, однако она исключительно актуальна для государства, которое тоже выступает одной из сторон, заинтересованных в процессе городского экономического развития.

Субъектом экономического развития города выступают муниципальные структуры управления, которые действуют по поручению городского сообщества, привлекают к процессу развития компетентных представителей городского сообщества и взаимодействуют с административными структурами более высокого уровня (региональными и федеральными).

Объектом экономического развития города является городская экономика, которая по отношению к муниципальным властям может быть подразделена на:

- объекты прямого управления: муниципальные финансы, земли, недвижимость, имущество, находящееся в муниципальной собственности или переданное муниципалитету в управление, муниципальные предприятия, организации и учреждения, муниципальный жилой фонд;

- объекты косвенного управления: хозяйственные предприятия и другие объекты, не являющиеся муниципальной собственностью, или не переданные муниципалитету в управление, но расположенные на территории муниципального образования.

Таким образом, предлагается исходить из того, что экономическое развитие города есть комплексный процесс изменений в городской экономике, направленный на улучшение качества жизни городского сообщества, управляемый органами городского самоуправления при привлечении всех прочих заинтересованных сторон.

Это определение является почти универсальным; оно исключает лишь некоторые особые случаи, связанные, в частности, с неэффективностью существования того или иного поселения. К таким поселениям можно отнести, например, монопрофильные поселки в районах Крайнего Севера, поддерживать которые в нынешних экономических условиях нередко становится невозможным.

Ключевой момент экономического развития городов –
планирование нового типа

В российских городах складываются новые подходы к собственному экономическому развитию. Одним из пионеров этого процесса стал Санкт-Петербург, где в 1997 году принят Стратегический план, разработанный при методическом руководстве петербургского неправительственного исследовательского Леонтьевского центра.

Среди партнеров Фонда «Институт экономики города» интересные разработки в этой сфере демонстрируют Череповец, Хабаровск, Новгород, Псков и ряд других городов.

Многие российские города более или менее успешно проводят реформирование собственной экономики. Однако положительный эффект от успехов в отдельных сферах экономического и социального развития не достигает тех значений, которые могли бы быть получены в результате системной работы. В перечисленных выше городах происходит объективный процесс перехода от «прорывов» в отдельных направлениях к формированию стратегии экономического развития города, оформляющейся в различные планы и другие программные документы.

Новые планы коренным образом отличается от тех, которые были в ходу в период плановой социалистической экономики. Традиционно, документом, определявшим параметры развития города, был план социально-экономического развития, либо генеральный план развития территории города. Первый обычно представлял собой набор отраслевых программ с контрольными показателями и перечнем ответственных за их выполнение. Второй характеризовал планировку и застройку территории поселения, разрабатывался проектной организацией, нередко по заказу министерств или ведомств, хозяйственные объекты которых находились на территории города, и часто носил ведомственный характер. Как первый, так и второй разрабатывались на основе директив, «спускаемых сверху». При этом возможность гибко реагировать на изменяющиеся условия выполнения была минимальной.

Еще одна проблема заключается сегодня в потере координации планирования городского развития различными ведомствами. Нередко бывает так, что в городских администрациях архитектурно-планировочные управления, например, продолжают руководствоваться генеральными планами 15-20-летней давности, а экономические подразделения разрабатывают новые социально-экономические программы и наоборот.

Разрабатывая собственные проекты, направленные на содействие российским городам в современном планировании экономического развития, Фонд «Институт экономики города» исходит из того, что городу необходимо, прежде всего, самому определить стратегию своего развития и разработать совокупность практических мер по реализации этой стратегии. Основные положения такого плана экономического развития (или другого документа — название принципиального значения не имеет) должны, на наш взгляд, быть следующими:

· План должен создаваться с учетом социально-экономической и политической ситуации в конкретном городе и обеспечивать эффективное использование ресурсов, которыми располагает, или которые может реально привлечь город для достижения цели своего развития. Поэтому составлению плана должен предшествовать серьезный аналитический этап, в ходе которого необходимо рассмотреть несколько сценариев развития города и при планировании ориентироваться на наиболее вероятный из них. Аналитический отчет с оценкой условий и ресурсов развития, а также предложениями по направлениям развития должен быть обязательным приложением к плану экономического развития.

· Работа над планом должна исходить из требования повышения демократичности процессов управления городской экономикой. Работа над планом должна производиться с учетом позиций всех представителей городского сообщества (местные власти, бизнес, представители общественности, научные и учебные заведения и пр.), с использованием их интеллектуального и организационного потенциала. Структуры городского управления, которые действуют от имени городского сообщества, должны привлекать к процессу развития компетентных представителей городского сообщества и взаимодействовать с административными структурами более высокого уровня (региональными и федеральными).

· План должен представлять собой прогностический документ, соответствующий современной экономической реальности, и быть рассчитан на средне/долгосрочную перспективу. План должен включать в себя концепцию развития города и краткое изложение намечаемых к разработке и исполнению целевых программ. При разработке программ необходимо учитывать их влияние на все компоненты развития города: экономическое, социально-культурное, градостроительное, экологическое и прочие.

· Важнейшей чертой плана экономического развития должна быть гибкость. Процесс реализация плана подразумевает его периодическую конкретизацию, в частности, в форме более жестких годовых планов. Кроме того, по мере необходимости и сам стратегический план должен меняться и уточняться в соответствии с изменениями социально-экономической ситуации и взглядов городского сообщества на развитие города.

· Важнейшим условием качественной разработки плана является лидерство городского руководителя, а залогом его успешного исполнения — поддержка всем городским сообществом, для чего план должен пройти процедуры общественного обсуждения и принятия городским органом представительной власти.

Кто должен заниматься работой по планированию?

Ответ на этот вопрос во многом определяет — приведет ли данная работа к какому-либо результату и насколько эффективен этот результат будет для города?

В настоящее время в большинстве российских городов работа по планированию экономического развития обычно ведется самой администрацией города, чаще всего комитетом по экономике или отделом социально-экономического развития. Планирование развития города силами городской администрации имеет ряд минусов, связанных с большим объемом текущей оперативной работы, забюрократизированностью процесса принятия решений, недостаточно высоким уровнем оплаты труда, нередко недостаточной квалификацией специалистов.

Как правило, работа этих подразделений имеет мало общего с разработкой плана развития города в его современном понимании. Подготовка сегодняшних планов социально-экономического развития обычно заключается в механическом сведении различных, мало связанных между собой программ, подготовленных отраслевыми департаментами администрации. Эта работа проводится «снизу вверх», без разработанной концепции развития города, без обоснованных приоритетов очередности выполнения и финансирования отдельных программ.

Десятилетиями складывавшиеся стереотипы кулуарной работы чаще всего не позволяют учитывать реалии новых экономических процессов, в частности — формирование новой активной группы субъектов городской социально-экономической жизни. К ним относится частный хозяйственный сектор (производственные и торговые предприятия, банки, предприятия сферы услуг и др.), а также активно развивающиеся общественные структуры самого различного профиля (политические, профсоюзные, экологические, ветеранские и прочие организации). Действенность управления администрации зависит от того, насколько точно учтены интересы этих структур в принимаемых решениях, насколько точен просчет эффекта принимаемых решений для сообщества в целом, и для бизнеса в частности. Зачастую городская администрация не считает для себя необходимым делать подобные расчеты, и, соответственно, не располагает в своем штате специалистами соответствующего профиля.

Задачи организации современного планирования экономического развития, решаемые в условиях перехода к рыночным отношениям, практически полного отсутствия административных директив вышестоящих уровней власти и необходимости принятия самостоятельных экономически обоснованных решений, требуют выполнения ряда условий.

Во-первых, процесс работы над планом городского развития должен быть инициирован городским руководителем (мэром). Прежде всего, городской лидер должен убедить городское сообщество в необходимости принятия и реализации плана городского развития, преодолеть противодействие оппонентов. Впоследствии функции практического организатора работы по планированию могут быть переданы другому лицу, например, сотруднику городской администрации достаточно высокого ранга, получившему соответствующее официальное поручение. Однако в любом случае необходимо сохранение всесторонней и постоянной поддержки главы города, обладающего реальной властью. Зарубежный, в частности американский, опыт показывает, что наиболее часто именно недостаток политической поддержки являлся причиной провалов программ экономического развития муниципалитетов.

Во-вторых, к процессу выработки концепции развития города и подготовки плана экономического развития необходимо подключить городскую общественность. В работе по планированию должны участвовать городские организации или отдельные горожане, которые:

а) сами являются субъектами городской социально-экономической жизни и, соответственно, имеют свои цели, которые необходимо учитывать в ходе разработки плана развития города;

б) могут профессионально сформулировать свои предложения о путях развития городской экономики;

в) обладают интеллектуальным, кадровым, организационным, материально-финансовым потенциалом, который может быть использован в ходе работы по планированию.

Кроме того, в работе по планированию обязательно должны участвовать представители вышестоящей власти (федеральной, региональной), которая, во-первых, имеет свои интересы в ходе развития территорий, во-вторых, обладает достаточными рычагами (административными, правовыми, финансовыми) для влияния на ситуацию в городе.

Для того чтобы выполнить данные условия и обеспечить баланс интересов разных представителей города, необходимо найти соответствующие схемы их привлечения к планированию. Схемы могут быть разными и зависят от многих факторов, включая размер города, экономическую ситуацию в нем, цели экономического развития, степень заинтересованности частного и общественного секторов в экономическом развитии, финансовые и кадровые ресурсы города.

Первый вариант привлечения к разработке плана экономического развития «внешних» специалистов — создание на основе городской администрации расширенной рабочей группы. Основу группы составляют специалисты администрации города, кроме того, в состав группы могут быть приглашены представители различных городских, а также региональных, организаций, заинтересованных в ходе создания плана и способных оказать реальную помощь. Представители этих организаций могут привлекаться к работе в качестве экспертов (возможно — на платной основе), либо — в ходе обсуждений проектов документов, подготовленных более узким составом группы (главным образом на общественной основе). Примером может быть организация такой группы в городе Пскове в ходе выполнения проекта Фонда «Институт экономики города». В нее, кроме сотрудников городского комитета по экономике, вошли сотрудники независимого псковского Центра регионального планирования и развития территорий, Псковского политехнического института и некоторых других организаций. Работа по организации рабочих групп в российских городах сталкивается с определенными трудностями, в частности с привлечением к данной работе представителей городского бизнеса, а также высших городских чиновников. Видимо, по мере развития практики городского экономического планирования участие компетентных лиц города в такой работе получит большее распространение.

Другим распространенным вариантом является сотрудничество администрации с существующей в городе организацией, чаще всего какой-либо городской исследовательской организацией, консалтинговой фирмой, ВУЗом и т. д. Работа с такой организацией осуществляется путем заключения с ней договора на выполнение работ разового или долговременного характера. Так, в Нижнем Новгороде к такой работе привлекались Нижегородский институт менеджмента и бизнеса и Нижегородский институт экономического развития, в Хабаровске — Дальневосточный научно-исследовательский институт рынка.

Относительно новой схемой привлечения всех реально работающих по данной или смежной проблематике городских структур к решению задач планирования экономического развития является создание в городе новой специализированной организации, например Агентства экономического развития (АЭР). В этом случае город может выступить как один из учредителей такого Агентства, используя в качестве уставного фонда собственные интеллектуальные, информационные ресурсы, передавая создаваемой организации объекты недвижимости или другое имущество. Практическая реализация такой формы пока отмечается в основном за рубежом. В США она распространена в виде различных корпораций местного развития. Есть удачные примеры реализации этой концепции и в Европе, например, в испанской Барселоне.

Как осуществлять планирование экономического развития?

Планирование экономического развития города имеет сходство со стратегическим планированием в бизнесе и включает в себя несколько классических этапов. Существуют разные варианты обозначения этапов по созданию плана городского экономического развития, однако их различия не носят принципиального характера. Эти этапы могут быть обозначены следующим образом.

1. Анализ условий и ресурсов экономического развития города.

2. Разработка концепции экономического развития города.

3. Разработка целевых программ.

4. Объединение целевых программ в план, ориентация на исполнение.

Ниже приводится описание каждого из этапов, составленное на основе опыта работы экспертов Фонда «Институт экономики города» в ряде городов России.

Анализ условий и ресурсов экономического развития города

Данная работа проводится экспертами, входящими в состав рабочей группы, либо представляющими независимую организацию-разработчика, в соответствии с той схемой организации работы по планированию, которую выбрал данный город. Практически везде в такой работе принимают участие специалисты подразделений городской администрации (комитет по экономике, городское финансовое управление, земельный комитет и другие), которые готовят соответствующие разделы, консультируют, предоставляют необходимые информационные ресурсы. По мере необходимости и возможности оплаты к работе могут привлекаться внешние эксперты различных организаций. Целесообразно к процедуре сбора материалов и их обработки привлекать студентов местных высших учебных заведений.

Первой задачей этапа является анализ среды, в которой предстоит развиваться городу.

Город является открытой системой, и он будет непосредственно реагировать на политические, экономические, социальные, природно-географические и другие факторы, проявляющиеся на всех внешних уровнях — международном, национальном, региональном.

Традиционно, анализу среды в аналитических городских материалах уделяется мало внимания, но такая работа исключительно важна и требует серьезных усилий. Рекомендации, сформулированные в результате анализа среды, могут на первых порах показаться очевидными и довольно абстрактными, однако их исполнение позволит избежать стратегических ошибок и выйти на реализацию конкурентных преимуществ города.

Основной целью анализа должен стать поиск конкурентных преимуществ города, а также определение внешних опасностей и угроз – того, как выглядит регион, в котором расположен город, в сравнении с другими, особенно с соседними регионами; как выглядит город в сравнении с другими городами.

Второй задачей этапа является оценка и учет ресурсов, которыми располагает, или которые может реально привлечь город на цели своего развития: материальных, интеллектуальных и прочих. В структуре ресурсов экономического развития российских городов произошли значительные качественные изменения, которые далеко не всегда улавливаются статистикой. Из сферы прямого управления городской администрации практически выпали хозяйственные субъекты, прежде всего приватизированные промышленные предприятия, предприятия сферы услуг, торговли и т.д. Одновременно, резко выросла роль тех видов, которые раньше использовались крайне неэффективно, например городская недвижимость и земля. Новые возможности открываются в использовании финансовых, трудовых, культурно-рекреационных ресурсов, городской инфраструктуры. В новый мощный ресурс превращается информация.

В нынешних условиях все виды ресурсов необходимо рассматривать с точки зрения формирования в городе благоприятного хозяйственного и инвестиционного климата. В этом отношении весьма важными представляются возможности улучшения местной правовой, налоговой и организационной среды для ведения бизнеса, создание ясных и стабильных условий для инвесторов, а также для развития малого и среднего предпринимательства.

Необходимо учитывать, что активный маркетинг города проводится через создание его благоприятного имиджа, через обеспечение прозрачности бюджета, а также через принятие плана экономического развития, само наличие которого уже говорит инвестору о нацеленности города на стабильные и конструктивные отношения города с ним.

Итогом данного этапа должен стать отчет с анализом состояния и перспектив условий экономического развития города, с подробной характеристикой ресурсов. Кроме того, в отчете должны быть сформулированы предложения по целям развития, которые будут закладываться в будущий план, и тщательное обоснование этих целей. Наиболее разработанный вариант отчета должен содержать предложения, привязанные к нескольким сценариям развития событий и указанием наиболее вероятного.

Разработка концепции экономического развития города

Концепция экономического развития города представляет собой наиболее общий документ, в котором, на основе проанализированных условий развития города, излагается его перспективное «видение» и определяются конкретные цели развития.

Концепция должна стать своеобразной «конституцией» экономического развития города, не подлежащей конъюнктурному пересмотру в течение длительного времени. Поэтому ее формулировки должны быть четкими, но не сводиться до конкретных цифровых плановых показателей. В концепции целесообразно также прописать характер той экономической политики, которую избирает для себя данный город, в частности – зафиксирована допустимость или недопустимость использования тех или иных экономических механизмов.

В ходе создания концепции рабочая группа изучает подготовленные аналитические материалы и рекомендации, анализирует выявленные конкурентные преимущества города, и на основе этого составляет принципиальную схему «целей-задач-программ» развития города из трех компонентов:

1. Формирование перспективного «видения» города — того, как группа представляет его в самых общих чертах («растущий-нерастущий», «промышленный-торговый-туристический» центр и т.д.).

2. Определение целей экономического развития города в соответствии со сформулированным ранее «видением». Цели, как правило, немногочисленны, они соответствуют тем ключевым направлениям развития, которые должны стать «локомотивами», способными «вытащить» всю экономику города. Цели могут различаться по приоритетности, временной протяженности реализации, очередности исполнения и некоторым другим параметрам.

3. Краткое формулирование целевых программ в соответствии с поставленными целями. Позднее целевые программы будут разрабатываться специализированными подразделениями администрации совместно с другими городскими организациями после принятия плана экономического развития, в соответствии с целями развития, определенными в концепции. В плане должен быть приведен примерный перечень задач и конкретных мероприятий по каждой целевой программе, приблизительно оценена их стоимость и ожидаемый эффект, а также приоритетность исполнения.

Составление концепции производится рабочей группой и приглашенными экспертами в два этапа: с использованием специальной методики (СВОТ-анализ, «мозговой штурм» и т.п.) и последующей доработкой в рабочем порядке. Концепция представляется на рассмотрение руководству города, ее утверждение должно сопровождаться поручением практической разработки утвержденных целевых программ.

Разработка целевых программ

Переход к этому этапу происходит только после решения руководства города об утверждении Концепции. Разработка целевых программ заключается в конкретной проработке каждого из утвержденных в программе мероприятий, вплоть до подготовки бизнес-планов. Поэтому разработка каждой программы производится специализированными подразделениями городской администрации или внешними организациями, привлекаемыми на договорной основе. Разработка программ должна обеспечиваться со стороны городской администрации финансовыми, информационными, кадровыми и прочими ресурсами.

В ходе разработки программ необходимо четко отделять сферу прямого управления администрацией от сферы косвенного управления. К сфере прямого управления относятся муниципальные финансы, земля, недвижимость, имущество, находящиеся в муниципальной собственности или переданные муниципалитету в управление, муниципальные предприятия, организации и учреждения, муниципальный жилой фонд. К сфере косвенного управления — хозяйственные предприятия и другие объекты, не являющиеся муниципальной собственностью или не переданные муниципалитету в управление, но расположенные на территории муниципального образования.

План экономического развития не должен содержать программ, подменяющих рыночное регулирование экономики, в частности, ориентированных на прямое управление работой предприятий, даже если они являются градообразующими. Косвенное воздействие на их деятельность должно осуществляться на основе анализа перспектив их развития в рыночных условиях путем формирования более или менее благоприятной хозяйственной среды (налоговая политика, политика в области подготовки трудовых ресурсов, политика в сфере управления недвижимостью и пр.).

В ходе разработки каждой программы производится обязательный просчет необходимых затрат и ожидаемого эффекта от реализации каждого предлагаемого инструмента. В программе должны содержаться данные о примерных сроках реализации каждого мероприятия, а также о его исполнителях.

Важным элементом разработки целевых программ является уточнение набора инструментов экономического развития города, то есть тех практических мероприятий, реализация которых обеспечивает выполнение поставленных целей. Они могут быть условно сгруппированы в блоки.

Первый крупный блок инструментов связан с улучшением «хозяйственной среды» в городе, то есть с созданием благоприятных условий для сохранения и развития бизнеса, существующего в городе и привлечения нового. Реализация данных мер нацелена на расширение налоговой базы и занятости, эффект от их реализации может проявляться не столь быстро и очевидно. План экономического развития не должен, как правило, содержать программ, которые ориентированы на прямое управление работой экономически самостоятельных городских предприятий и рассчитаны на их бюджетное финансирование (прямое или посредством предоставления бюджетных гарантий под займы). Регулирование градообразующей базы должно осуществляться с использованием косвенных методов (налоговая политика, политика в области подготовки трудовых ресурсов и пр.).

Данные меры могут быть общими для всех предприятий или носить целевой характер, в частности быть нацеленными на совершенствование отраслевой структуры городского хозяйства или патронирование ограниченного числа социально важных для города предприятий (градообразующих и пр.).

Второй крупный блок инструментов нацелен на повышение эффективности использования бюджетных средств, прежде всего путем улучшения работы жилищно-коммунального хозяйства и оптимизации расходов на социально-культурные цели. Это направление относится к числу наиболее срочных и позволяет «санировать» расходную часть городского бюджета.

Рассмотрим понятие «инструменты экономического развития» на примере одного из блоков, связанных с совершенствованием благоприятного хозяйственного климата в городе. Создание «хозяйственной среды» для стимулирования сохранения существующего и развития нового бизнеса, может осуществляться с помощью комплекса инструментов финансового и нефинансового характера.

Финансовые инструменты нацелены на улучшение условий работы бизнеса главным образом в следующих направлениях:

· Прямое финансирование проектов (обычно для финансирования программ развития социальной инфраструктуры).

· Налоговая политика (налоговые льготы, налоговый кредит, льготное кредитование — чаще всего для стимулирования инвестиций, реже для поддержания существующих предприятий).

· Политика гарантий местной администрации (главным образом для привлечения кредитов).

Нефинансовые инструменты представляют собой в большей степени организационные мероприятия. Перечень их достаточно велик, к наиболее распространенным относятся:

· Повышение качества и доступности коммунальных услуг (модернизация объектов, расширение сетей, снижение тарифов).

· Совершенствование транспортной инфраструктуры (улучшение и расширение сети дорог и сопутствующих объектов, развитие аэропортов и т.д.).

· Совершенствование системы предоставления земли и недвижимости (зонирование, система продажи и регистрации прав владения, наведение порядка в налоговых и арендных платежах, подготовка городских площадок и недвижимости к продаже или сдаче в аренду).

· Улучшение условий работы малого и среднего бизнеса (создание центра поддержки малого и среднего бизнеса, «бизнес-инкубатора», программы переподготовки рабочей силы).

· Создание благоприятного имиджа города (улучшение внешнего вида города, активная рекламная кампания).

Объединение целевых программ в план, ориентация на исполнение

По завершении разработки целевые программы сводятся в единый документ, представляющий комплексный план экономического развития города. Предварительно проведенные для каждой программы оценки ее стоимости и экономического эффекта, графика исполнения и основных исполнителей позволяют на данном этапе дать общий среднесрочный прогноз по данным показателям.

План экономического развития утверждается городским руководством, однако, не является жестким директивным документом. Он представляет собой набор рекомендуемых программ, определяющих общее направление работы всех представителей городского сообщества, принявших данные «правила игры». Организация, которая разрабатывала план (подразделение администрации, независимая организация или Агентство экономического развития), выступает при этом координирующим органом, организующим работу всех подразделений городской администрации и других городских структур.

План должен пройти через процедуру публичного обсуждения (в виде публичных слушаний, обсуждения в СМИ и т.д.) и утверждения городским органом представительной власти. Этим достигается превращение плана в продукт «общественного договора», имеющего юридический статус. Помимо прочего, такая поддержка обеспечивает преемственность плана и его независимость от смены субъектов исполнительной власти.

Алгоритм выполнения плана предполагает его конкретизацию в ежегодных планах, содержащих информацию о мероприятиях, бюджете, ответственных и сроках. Выполнение ежегодных планов подразумевает более традиционный жесткий контроль.

Заключение

Не секрет, что степень реализации огромного количества планов развития городов является очень низкой. Как составить реально работающий план? Опыт работы экспертов Фонда «Институт экономики города» с российскими городами свидетельствует о том, что в каждом случае эта проблема решается по-разному, однако есть один общий принцип. Основное в решении местных социально-экономических проблем во все возрастающей степени зависит от самих городов, от того, насколько города в состоянии отказаться от ожидания установок сверху и иждивенческих настроений, развить собственную инициативу и предпринимательство, эффективно использовать те возможности и резервы, которыми (при всех ограничениях) они сегодня располагают.

контактный телефон

(095) 280 07 35

urbaninst@glas.apc.org

Управление городским развитием

Недвижимость муниципального образования

А.Х. Бутусов

начальник научного отдела предпроектных градостроительных изысканий Института Проектирования Городов Госстроя РФ

вице-президент консультационной фирмы «Империал Менеджмент Сервис»

кандидат архитектуры

последнее время все россияне, а в особенности те, кто считает себя ими уполномоченным ими же управлять, сильно расширили круг своих забот и рассуждений. В соответствии с этим обогатился и русский язык, появилось много новых слов для описания трогательной заботы власти о населении. Многие люди уже знают, что из них строят федеративное государство, многих уже убедили, что они живут в некоем недосягаемом субъекте Федерации, а где-то поближе есть еще загадочное муниципальное образование, и говорят, что там действует местное самоуправление.

В двух последних словосочетаниях разобраться действительно очень сложно, «центральные власти» их тщательно избегают, «губернские» активно критикуют и пытаются заменить собой. Народные избранники всех уровней эти словосочетания тоже не разъясняют, а, разделившись на фракции, борются друг с другом за демократию, поднимая экономику, промышленность, банки и все остальное, что плохо лежит.

Толмачи всех мастей (корреспонденты, политологи и т.п.) через СМИ с упоением эту борьбу комментируют, на «нижние уровни» не опускаясь.

Особенно захватывающе и наглядно разворачиваются события в строительстве рынка (как общего, так и частных). Где-то далеко, кто-то для блага россиян выпрашивает загадочные транши, берет внушительные кредиты, точно зная как с пользой их потратить и уверенностью в том, что россияне долги отдадут. Пытались даже под внушительные проценты занять деньги у самих россиян, для чего в недосягаемых местах настроили внушительные пирамиды. Пирамиды, как им и положено, стали гробницами, но не для их «хозяев», а для доверия жителей к властям: «шалят» в основном «наверху», а недоверие распространяется «внизу».

Местные избранники и администрации, попав под пресс «вертикали» или впав в эйфорию принадлежности к «великому» государственному строительству, также до разъяснений не опускаются. Это и понятно, государство, не справляясь само, сваливает на них свои беды и заботы (оставляя, однако, у себя ресурсы, необходимые для того, чтобы с ними справиться), что, естественно, не оставляет времени для выработки собственных целей и задач.

В итоге россияне все отчетливее начинают понимать, что все уровни и ветви власти «строят государство», при этом «аппарат насилия» выстраивается рядом с каждым из них, а остальные составляющие государственности формируются и действуют где-то недосягаемо далеко, до жителя не дотягиваются, да и не желают этого делать и самим жителям до государственности дотянуться не позволят. И поскольку «обратная связь» россиян с «государством» практически отсутствует (за исключением избирательных кампаний), государство начинает отождествлять себя со страной.

Здесь не грех вспомнить и перечитать (или просто прочитать) конституцию, равно как и старый добрый русский язык.

По конституции в России существует государственная власть двух уровней (федеральный и субъектный) и местное самоуправление (которое ни государственной, ни властью не является). Территориальное устройство государства говорит о том, что муниципальные образования (в которых действует местное самоуправление) входят в состав субъекта Федерации, а те, в свою очередь, образуют федеративную республику.

Вспомнив русский язык, несложно заметить, что россияне не только сограждане (избиратели, налогоплательщики, рабочие, крестьяне, служащие, обвиняемые, истцы и т.п.), а еще и соседи, земляки. Именно эти простые слова по-доброму и исчерпывающе описывают ненасильственные (не государственные) отношения людей и указывают на естественную границу территориальных сообществ.

Цепочка слов — дом, двор, улица, деревня, город, — чаще всего обеспеченная четкими различиями и неписаным укладом жизни, вполне понятно определяет ясные смыслы существования и поведения каждого из людей. Продолжение этой цепочки житель данного места удерживает уже с трудом (на уровне знания географии и гостевых впечатлений) и с собственным поведением не ассоциирует. Именно эти слова и образы определяют границу между местным самоуправлением и государством, между возможностью и невозможностью реального практического участия отдельного человека в общественном управлении. С явным и осязаемым для него самого эффектом, прямой связью с качеством обустройства места, физической возможностью контроля за деятельностью других людей и органов управления.

Только в этих границах появляются возможности жизнеобеспечения и развития, недоступные для государственного властного управления. Только в этих границах у органов управления появляется возможность гарантировать не только некие стандарты (минимальную оплату труда, налоговые ставки и т.п.), но и различия в условиях жизни на своей территории и возможность свободного выбора форм поведения. Кроме того, именно на этой границе исчезает возможность непосредственной обратной связи населения с органами управления.

Качественное осознание этой границы имеет важнейшее значение в государственном строительстве. Слово «строительство» здесь является ключевым, несмотря на отчаянную борьбу (личностей, партий и фракций) за право строить (проектировать), а потом любоваться собственным сооружением (ансамблем и т.п.), в ходе которой формально ведется строительство «верхних этажей», однако бесконечный переход от «монтажа» «крыши» федеральной бюрократии к ее «демонтажу» уводит хроническую новостройку в виртуальное пространство. Имитация бурной деятельности в этом физически недоступном пространстве от дождя и снега не защищает, да, к тому же, размывает почву под ногами у всех жителей страны, в том числе и у тех, кто населяет «верхние этажи».

Раскачивать «верхолазов» (выступать, бастовать, ложиться на рельсы) бессмысленно, т.к. они посыплются нам на головы, а в грязи не расквасятся. Надеяться, что увидят нас или услышат, — бессмысленно, т.к. смотреть вниз — голова кружится, а из-за собственных дебатов всего остального им не слышно.

Российским небожителям надо помочь, поскольку, несмотря ни на что, они — люди действительно достойные, а многие действительно уважаемые, и все «горе» у них «от ума». И хотя это и может показаться удивительным, помогать надо не там — наверху, а на своем месте — внизу. Там, где живешь, там, где реально сам можешь что-либо построить или сделать, т.е. в пределах вышеупомянутой границы.

Каждый из нас, вкладывая себя в собственное обустройство, вынужден либо замыкаться в собственном пространстве (где многого не достигнешь), либо начать договариваться с соседом (об общем заборе, о том, как улицу подмести и проч.), а, договорившись, сделать. Понятно, что и здесь не исключены дебаты и применение силы, но пространственная неизбежность совместности ежедневного существования, в итоге, неизбежно примирит враждующие стороны. Поскольку же «предмет» договоренностей реально «близок» и ощущаем, появляется реальный шанс обнаружить других заинтересованных, и, может быть, кто-то еще присоединится к данному сговору.

В такого рода соседских отношениях и договоренностях есть своя специфика, отличающая процессы управления деятельностью по их реализации от государственного, производственного и хозяйственного управления.

В нормальных соседских отношениях не бывает начальников и подчиненных, все официальные звания, должности, рейтинги, партийные принадлежности и т.п. остаются в другом «мире», а на первый план выходят доверительность отношений и конкретные умения и опыт каждого из участников, связанные с предметом договоренности.

К соседу можно обратиться за сочувствием, помощью или советом, но нельзя собрать «дань» (налоги или т.п.), невозможно дать или получить указания. Единственными видами применения «силового» управления здесь остается остракизм и криминал.

Понятно, что в этих отношениях самоуправление само не складывается, что требуется построение системы, которая взаимно увязывает два типа отношений — добрососедские и административные.

Исходной точкой построения системы местного самоуправления можно считать две позиции:

- отсутствие – как у населения, так и у органов и сотрудников местной власти — опыта местного самоуправления;

- наличие унаследованной системы исполкомовского администрирования и постоянно укрепляемой вертикали.

Каждая из этих позиций достойна специального рассмотрения как с точки зрения интересов населения, так и с позиций функционирующих сегодня администрации и представительных органов (причем – по степени практической важности — именно в указанном порядке).

Накопление опыта местного самоуправления является сложной задачей именно потому, что он требует самоопределения в согласном (согласованном) формировании и оформлении реальных общественных интересов, согласованных с реальными возможностями, в первую очередь, не столько от подневольной бюрократии, сколько от жителей поселения. Но даже это, пожалуй, не самое сложное для наших жителей — психологически гораздо сложней осознание того, что органы самоуправления служат не для того, чтобы оказывать давление на жителей (заставлять, принуждать и т.п.), что, наоборот, жители должны научиться полноценно требовать от нанятых ими чиновников эффективной организации обслуживания по всем позициям жизнеобеспечения и развития.

Здесь и начинаются серьезные противоречия со второй позицией. Унаследованные от советской системы организации местной власти органы управления продолжают отстаивать свое представление об интересах государства, подчиняясь федеральным и областным чиновникам, хотя земляки наняли их для того, что бы они подчинялись (и это буквально) согласованным потребностям жителей, организовали эффективную работу по реализации этих потребностей, представляли и отстаивали интересы своих соседей и земляков перед государственными чиновниками.

Только при таком гражданском самоопределении жителей и муниципальном самоопределении местной бюрократии может зародиться прямая связь населения с государством, государственное строительство начнет обретать опору, а развитие страны станет ощутимым для людей.

«Развитие», несмотря на рекомендуемое сверху восприятие его через «индустриальный новодел», в жизни должно быть связано с реальными изменениями в лучшую сторону в непосредственном окружении каждого человека. Изменения должны начаться в каждом доме, каждом дворе, улице и т.д.

Общепризнанно, что минимально затратный путь (метод, форма) развития определяется словом эволюция и включает в себя не только, и не столько появление «нового», сколько последовательные трансформации (изменения) накопленного. В этом смысле, любая радикальная инновация будет куда более затратной, что при наших хронических потрясениях является непозволительной роскошью.

В этих условиях, задачей управления становится поиск ответа на вопрос, к чему (к кому) из накопленного (имеющегося), какую силу и в каком направлении применить. Основная проблема здесь заключена в том, где искать это «накопленное». Ясно, что под традиционным «фонарем», в виде «карманов» населения, что-то найти, наверное, можно (и финансовая статистика это подтверждает), но получить доступ к этому (уже и пока) нельзя.

В обычной жизни человек живет не столько в труде и отдыхе, сколько в отношениях: с другими людьми, органами управления, окружающей материальной средой. Здесь больше всего и «накопилось», здесь можно и поискать, причем искать надо как внутри каждой из этих составляющих, так обязательно и во взаимосвязях между ними. Эта триада (другие люди, органы управления, материальное окружение) оказывается достаточно богатой для эволюционной реорганизации как внутренних, так и внешних взаимоотношений.

Воспитанный десятилетиями прагматизм материального восприятия действительности вынуждает, прежде всего, искать материалистическую, а чаще всего сугубо материальную основу, выраженную в физических характеристиках среды.

То, что накоплено населением в материальной среде страны, можно охарактеризовать общепринятым словом «недвижимость», имея в виду не только и не столько отдельно взятые объекты или сооружения, сколько всю недвижимость всего поселения (деревни, села, города, но не страны), для крупных поселений еще и с учетом их исторической топонимики.

Вопреки обобщающему смыслу термина «недвижимость», реальная недвижимость весьма разнообразна и неоднородна, она не только не двигается, но (теперь) различается по формам собственности, состоянию и обустроенности, функции, внешнему виду и т.д. и т.п. Именно своей неоднородностью недвижимость и определяет — ситуативно, адресно и персонифицированно — многие и многие отношения людей к месту своего обитания, а изменения в недвижимости воспринимаются как забота и о себе самом, и об окружающих, и даже о своем будущем и будущем следующих поколений. По виду (состоянию) недвижимости люди судят (оценивают) состоятельность и дееспособность владельца (собственника), его отношения к самому себе и к окружающим его людям, что во многом определяет доверие или недоверие к нему. Любые изменения в недвижимости поселения (смена владельца, внешнего вида, функции, ремонт, строительство и т.п.) также попадают под бдительное око окружающих, и по ним оценивается «хозяин» (собственник, распорядитель и т.п.).

Все было хорошо и понятно пока хозяином было государство, соответственно и отношение, к хозяевам всего и их местным представителям, было вполне адекватным и безнадежным, поскольку дареному коню в зубы не смотрят.

Потихоньку эта усредненная ситуация меняется, люди учатся быть хозяевами, начинают понимать, что есть много других хозяев, что за то, что они доверяют в пользование или управление можно и нужно спрашивать по всей строгости, и очень медленно начинают осознавать с кого. Начинается и понимание того, что никто ничего просто так уже не подарит, за многое придется заплатить: деньгами, удобством или неудобством, безопасностью, собственным имиджем и т.п.

Многое в нас не только начинается, но и кончается. Кончается, хотя и медленно, безысходность пожизненного существования в «указанном» властью месте (предоставленной государством квартирой, «привязанной» к постоянному месту работы, к которому притягивалось еще и обслуживание). Именно на уровне повседневности кончается безысходность попыток самоопределения и самодеятельности. Если отдельный человек, по-прежнему, практически не в состоянии повлиять на государственную политику или экономику, то от соседства с «нехорошей квартирой» можно, вложив себя, избавиться, поменяв место. Можно выбрать, где лучше, где дешевле и т.п.

Привычки и навыков «выбирать» место и действия у нас нет: прошлое государство, руками профессионалов-градостроителей, старательно обеспечивало нас «стандартом проживания»: каждой семье квартиру, всем по шесть соток, микрорайоны, ступенчатая система обслуживания и различные зоны — производственные или рекреационные... Но нам повезло — свойства места, каждого и конкретного, оказались сильнее власти, и различия сохранились, а раз есть различия, есть смысл и необходимость выбирать.

Адресная неоднородность рукотворной недвижимости, в совокупности с верой в эффективность самодеятельности, стала потенциалом развития, а по мере освоения системой управления адресности и неоднородности управленческих воздействий, она неизбежно превратится в ресурс развития поселений, а следовательно, страны и государства.

С этим пунктом у органов управления на местах, особенно если они мнят себя властью, связаны сложности. Давать, забирать и распределять они уже не смогут, им придется пройти достаточно сложный этап преобразования из органов прошлой власти в органы местного самоуправления.

Управление развитием недвижимости позволяет во многом облегчить это преобразование.

Во-первых, обращение к термину «недвижимость» дает понимание того, что недвижимостью управлять нельзя — она все равно не двигается — а можно и нужно обеспечить согласование действий населения и самых разных субъектов по изменениям в недвижимости. В данном случае отраслевая, ведомственная, функциональная и т.п. принадлежность относительно безразлична, а важно то, что население является свободным пользователем этой недвижимости, когда хозяева и хозяйственники (эти понятия вполне различимы) ее изменяют. Следовательно, они, и только они, оказываются объектами управленческого (силового) воздействия.

Во-вторых, все созданное и создаваемое имеет своего конкретного хозяина, а все, что не принадлежит кому-либо конкретно, принадлежит поселению в целом, т.е. населению. Все общественное лишь передается в доверительное управление (хозяйствование) местным (муниципальным) органам, эти органы не являются собственником, а лишь представляют его (хозяина) интересы. Перед собственниками необходимо отчитываться в эффективности своей работы и советоваться по поводу своих намерений, а с физических и юридических лиц, нанятых для хозяйственного обслуживания, можно и нужно спрашивать по «полной программе», иначе собственник спросит с тебя, а не с наемников, т.е. сам наймет другого. И коммерческая эффективность, и общественная целесообразность использования недвижимости, находящейся в муниципальной собственности, наглядно видна, так же как и эффективность хозяйственного обслуживания этой (общественной) и всей другой недвижимости. Оценивается эта эффективность не по годовым и квартальным отчетам, а повседневно и по физическим ощущениям.

В-третьих, население доверяет своей администрации контроль за соблюдением общественной целесообразности деятельности всех остальных хозяев и хозяйственников (включая и самих себя, но уже как хозяев квартиры, дома или предприятия), причем именно за общественной целесообразностью, а не хозяйственной эффективностью (за это хозяин отвечает сам перед собой и государственными фискальными органами). Контроль становится возможным лишь когда эта целесообразность оформлена в виде местной нормы, точно учитывающей свойства данного конкретного места. Город (поселение), однако, настолько многообразен и емок, что описать с помощью норм все возможности и потребности, с которыми оказывается связана общественно полезная деятельность, весьма сложно, поэтому органы управления могут и должны не столько втискивать инициативу «других» хозяев в рамки норм, сколько заблаговременно сформулировать «пообъектно» пакет предложений, выгодных и необходимых поселению. Если предложения будут выгодны и другим хозяевам, они обязательно найдут спрос и будут реализованы, а в городе появится и начнет действовать управляемый рынок градостроительных предложений.

Другими словами, проблемы муниципализации управления во многом могут быть разрешены обращением к недвижимости:

- во-первых, необходимо все многообразие сфер управления и управляющих воздействий соотносить с сугубо индивидуальными свойствами места, причем как поселения в целом, так и каждого отдельно взятого землевладения, землепользования, объекта или его части;

- во-вторых, нужно иметь и выполнять легитимную программу повышения эффективности использования муниципальной недвижимой собственности и обслуживания всей недвижимости муниципального образования;

- в-третьих, необходимо строить легитимное дифференцированное пространство деятельности с недвижимостью на территории муниципального образования и действующий рынок (постоянно расширяющийся пакет конкретных и востребованных предложений) деятельности с недвижимостью.

Все пункты направлены на то, чтобы минимизировать общественные и частные затраты и сделать привлекательной деятельность с недвижимостью, делая богаче всех жителей поселения.

Изложенные вопросы далеки от традиционных проблем наполнения муниципального бюджета и вынуждают усомниться в правильности такого понимания целей местного управления. Действительно, чем больше бюджетная составляющая муниципальной экономики, тем хуже — даже с чисто арифметической точки зрения — оцениваются действия управленцев по растранжириванию народных денег и привлечению на свою территорию средств «со стороны».

И наоборот, чем меньше финансовых средств необходимо управленцам для обслуживания населения и привлечения максимального ресурса (финансового и любого другого) на свою территорию (к своим жителям), тем эффективней администрация, тем больше ей доверия. Рост доверия, в этом случае, неизбежно будет сопровождаться и ростом самодеятельности населения, и ростом его личного (хозяйского) участия как в «своем собственном», так и в общественном.

В этой логике деятельность с недвижимостью оказывается максимально привлекательной (выгодной, с минимумом материальных и моральных затрат) именно для своих жителей (соседей и земляков).

Сосед-кредитор согласится «взять проценты» исчезнувшим неприятным запахом или появившимся симпатичным видом из окна, тогда как не имеющий «территориальной корысти» инвестор (как отечественный, так и иностранный) обязательно увезет полновесный процент, необходимый ему для обустройства «своего окна» (монополии, корпорации, банка, города, государства), своего места — за наш счет. Тем самым, мы, конечно, увеличим всеобщее благосостояние, но, наверняка, не тому и не там, кому и где хотели бы.

Привлекательность деятельности с недвижимостью на территории муниципального образования реально выстраивается в следующем порядке (по убыванию) — житель, свой (территориально закрепленный) хозяин и хозяйственник, государство, и лишь потом, территориально «отвязанные» поборники «обоюдной выгоды». Только такой порядок приведет к минимизации общественных и частных издержек и максимизации общественной целесообразности в каждом поселении.

У привлекательности деятельности с недвижимостью есть и другие координаты (шкалы) приоритетности, обеспечивающие эволюционное развитие поселений, а следовательно, отраслей и ведомств и общей экономики государства и страны.

Понятно, например, что для выхода из кризиса необходимо (в сфере недвижимости тоже) максимально быстро ликвидировать конфликтные ситуации, если останутся силы, можно позволить себе направить их на развитие накопленного ранее и только потом, если опять остались силы, можно позволить себе направить их на рост (новострой, новодел, рост территории и т.п.). Другое распределение ресурсов антикризисных решений не обеспечит.

На основании такой логики должно строиться и распределение общественных средств (муниципальные бюджеты). Тем более необходимо всеми легитимными средствами (системой муниципальных ограничений, гарантий и льгот) обеспечивать привлекательность всех видов деятельности, выстраивающих эти приоритеты.

Эта же логика, будучи обращена к другим основаниям, порождает следующие цепочки:

- реконструкция — уплотнение — новое строительство;

- локализация (привлечение участников на одну территорию для концентрации усилий) — кооперация (т.е. сложение усилий для получения общего эффекта) — частная инициатива;

- сервилизация (направление всех действий на улучшение обслуживания жителей) — расширение диапазона (направление всех действий на появление новых возможностей выбора) — функциональное развитие (направление всех действий на расширение существующих функций).

Несмотря на разницу в основаниях, все эти цепочки основаны на реальных свойствах взаимодействия населения с недвижимостью города (поселения), а, действуя наряду с традиционной логикой развития «отраслей народного хозяйства», оказываются в состоянии — через адресность — придать ясность отношений (заинтересованность, участие, противодействие и т.п.) каждого из жителей к каждому действию (инновации, реформе и т.п.) в своем городе. В сегодняшних мутных отношениях ясность неизбежно будет привлекательной.

Нарисованная радужная картина рискует так и остаться в виртуальном пространстве, если органы местного самоуправления не обретут «профессионализм места», не научатся работать с пространством, обеспечивать привлекательность и управляемость самодеятельности населения.

Достаточно понятно, что «пространственный профессионализм» и искусство управления развитием недвижимости не появятся в муниципальных администрациях на «пустом месте». В унаследованной исполкомовской отраслевке и в новоявленных подразделениях уже сейчас разрозненно действует целый ряд несоорганизованных структур волею судеб, так или иначе, имеющих дело с разными сторонами представления о недвижимости и управления ее развитием. Комитет по управлению имуществом, земельный комитет, органы архитектуры, бюро технической инвентаризации, органы архитектурно-строительного надзора, новые регистрационные органы практически полностью обращены на управление недвижимостью, а остальные практически все, в большей или меньшей мере, имеют к ней отношение. Понятно, что «произрастание» муниципального и городского может начаться лишь из сегодняшних структур, работающих с недвижимостью, но только в том случае, если эти структуры ликвидируют свою (отраслевую, ведомственную, вертикальную, юридическую, финансовую и т.п.) самодостаточность и объединятся (функционально и структурно) для реализации не отраслевых, а городских интересов.

Задачей объединения (департамента или управления развитием городской недвижимости) становится не только, и не столько формирование «нового отраслевого» (хотя и пространственного) видения городских и муниципальных проблем и задач развития, сколько профессиональное обслуживание «пространственным видением» через недвижимость деятельности всех других «отраслей» администрирования.

Поскольку же профессионализм «содержится» не столько в отраслевых структурах, сколько в людях, получивших профессиональное образование и навыки, становится уместным припомнить давно забытые, но еще хранящие себя, институты (как формы организации профессиональной деятельности, а не учреждения) генеральных планов и главных архитекторов. Лишь они получали образование и навыки профессионального (пускай не современного или даже давно забытого за текучкой) «обращения» с пространством, местом, недвижимостью, а следовательно, только на них сейчас и можно будет опереться. Реанимация этих институтов на новых основаниях существенно сократит процесс административных преобразований. Только эти институты оказываются состоятельными и способными оформить представления об общественной целесообразности, с учетом всех вышеизложенных позиций, в проектной (деятельностной) форме. Демократические процедуры предъявления намерений соседям и землякам преобразуют намерения в нормы, правила, программы и отдельные предложения действий на своей земле, со своей недвижимостью и своей (личной для каждого) заинтересованностью.

Только эти действия в состоянии придать адресную индивидуальность каждому поселению и каждой части этого поселения, а индивидуальность каждого поселения может стать тем «мостком» между жестким государственным «строем» и настоящей страной, где каждый житель-гражданин имеет свой живой интерес и в развитии страны, и в строительстве государства[36].

контактные телефоны

(095) 257 71 89 257 71 44 257 02 18

imscons@aha.ru

Взаимодействие субъектов процесса развития территории в городе

П.П. Макагонов

заместитель начальника Управления Мэра Москвы

доктор технических наук, профессор

последние годы, в результате резкого изменения социально-экономических условий, в стране происходит смена концепции городского управления. В частности, складываются новые условия развития городской территории. Изменяются цели, мотивации, интересы к вопросам развития территории целых слоев общества. Соответственно, изменяются и перераспределяются роли, задачи и функции каждого из участников процесса городского и территориального развития.

В основном, все участники процесса развития территории являются жителями города, в котором они собираются жить и дальше. Однако роли отдельных групп и слоев как субъектов общественных отношений при решении задач развития территории существенно различаются. Изменение экономических условий и, в первую очередь, переход к многоукладной экономике привели к отставанию в разработке законодательной базы, необходимой для развития территорий. В не меньшей степени произошло отставание и в понимании необходимости сменить парадигму управления. Особенно это относится к тем участникам процесса, кто в большей степени имеет возможность вмешаться в законотворчество и в непосредственное управление развитием.

Функционально, в процессе развития территории участвует целый ряд физических и юридических лиц. Главного участника мы будем называть девелопер. Это лицо, управляющее процессом развития территории. Наиболее близкие по смыслу понятия русского языка — градостроитель и застройщик, иногда заказчик. В силу функциональных особенностей, градостроитель часто отождествляется с городским архитектором. В процессе организации развития территории он взаимодействует с рядом других участников.

Прежде всего, он взаимодействует с консультантами по территориальному развитию, которые по роду деятельности и подготовке являются архитекторами, планировщиками, урбанистами, экономистами и финансистами.

Следующей группой участников территориального развития являются специалисты по созданию городской инфраструктуры и, отдельно, строители жилых домов и общественных сооружений.

Важной группой участников развития территорий являются органы власти и управления. Это выборные лица — носители социального заказа со стороны населения — и городская администрация, в функции которой входит не только управление развитием территорий, но и весь комплекс управляющих воздействий в городе.

Наконец, последним крупным субъектом взаимоотношений является инвестор, который может являться одновременно заказчиком или посредником между девелопером и окончательным собственником объектов городской недвижимости на территории города.

Все перечисленные роли не закреплены жестко за каким-либо социальным или имущественным слоем. Более того, в процессе социально-экономического развития кандидаты на эти роли могут существенным образом меняться, а их число множиться.

Поскольку одним из главных городских богатств является жилье, то наибольшие изменения должны затронуть именно эти отношения, связанные с развитием территорий. Наибольшая путаница сегодня происходит именно с жильем и жилищным строительством. Приватизация жилья произведена таким образом, что в пределах одного дома может находиться как частное, так и муниципальное жилье. При этом частный владелец, как правило, не приобрел это жилье по рыночной цене, а получил его бесплатно. Предполагалось, что приватизация жилья приведет к созданию в стране среднего класса. Однако обладание такой значительной собственностью породило социальный слой «нищих, сидящих на богатстве». Собственники жилья фактически не в состоянии оплатить не только капитальный ремонт или сделать накопления на строительство нового жилья в пределах, скажем, 15 лет. Многие из них не в состоянии даже полностью оплачивать коммунальные услуги.

Распределение доходов в стране может быть представлено двухвершинной кривой (рис. 1), из которой видно отсутствие среднего класса. Между тем в развитых странах именно средний класс является главным накопителем средств для строительства жилья и главным его потребителем.

Рис.1. Схематическое распределение месячного душевого дохода населения России

Напомним, что в США имеется показатель, называемый индексом доступности жилья. Он показывает, какой процент населения со средним доходом может приобрести среднее по качеству жилье (50 кв. метров на человека) за 5 годовых доходов одного из работающих членов семьи, в условиях ипотечного кредитования, в пределах 15-летнего срока, при условиях кредитования, увеличивающих фактическую стоимость жилья не более чем на треть, относительно объявленной первоначально. Индекс доступности 100% означает, что в США любой средний представитель среднего класса способен приобрести себе жилье в указанных условиях. На сегодняшний день индекс доступности равен 105%.

В условиях современной России, когда средний доход в ценах июля 1998 года не превышал 120 долларов в месяц, а после августа упал в три раза, при одновременном сохранении стоимости одного квадратного метра жилья в долларовом исчислении, мы можем оценить индекс доступности жилья как не превышающий 5-7%.

В этих условиях в ближайшие годы нельзя ожидать создания массового рынка жилья. Значит, нельзя и надеяться на активизацию интереса основной массы жителей к вопросам развития городской территории. Традиционно, осуществление программ жилищного строительства финансировалось за счет государственных капитальных вложений. Современный экономический кризис и огромный бюджетный дефицит не дают основания рассчитывать на государственный бюджет. Крайне низок и организационный потенциал, поэтому, если ориентироваться на естественный ход событий, должно пройти, около 20 лет, чтобы появилось цивилизованных предпринимателей в количестве, достаточном для того, чтобы организовать производительный труд всего населения.

Тем не менее, учитывая длительность процесса разработки законодательства, связанного с градостроительством, и длительность процесса осознания новых реалий многоукладной экономики, необходимы шаги по налаживанию взаимоотношений субъектов развития территории хотя бы на административном и законодательном уровнях. В этой ситуации исключительное значение приобретает проблема финансирования строительства и приобретения жилья для основной массы потребителей за счет источников негосударственных средств. Поэтому можно утверждать, что законодательство по ипотеке должно развиваться, несмотря на отсутствие в настоящий момент возможности его активного использования для развития рынка жилья и жилищного строительства.

1. Учет особенностей перехода к развитию в условиях многоукладной экономики. Маркетинг городской территории.

Известно, что советская система городского развития опиралась на первичность планов (пятилетних) развития народного хозяйства. План городского развития отражал в первую очередь удовлетворение потребностей в ресурсах для развития производства. Социалистический город – это, прежде всего, «поселок при заводе».

Из этой концепции однозначно определялись субъекты взаимодействия в процессе развития городской территории:

Это — «капитаны индустрии», выступающие как заказчики планов развития города в интересах производства и строгие цензоры, не допускавшие никаких излишеств (в частности, в результате постоянной нехватки средств оказывалась обделенной социальная сфера города, финансирование строительства которой проводилось «по остаточному принципу»).

Это архитекторы — планировщики городской среды. Они до сих пор в значительной своей массе мыслят категориями экономики с безраздельным господством государственной собственности, в которой нет места правам частных владельцев и частных инвесторов.

В пределах, разрешенных им «капитанами индустрии», архитекторы имели значительную власть. Она определялась их ролью в подготовке системы планов развития в социалистической экономике, включавших в себя:

- систему расселения в стране,

- генеральный план развития города, района,

- проект детальной планировки,

- план участка,

- объемный проект.

Эта цепочка была жестко связанной системой градостроительства, не оставлявшей места какой-либо инициативе. Фактически, она существует в большинстве городов России на законодательном уровне и поныне. Это создает принципиальные трудности для включения новых субъектов отношений (частных и иностранных инвесторов, арендаторов и собственников жилья, общественность) в процесс городского развития.

В развитых странах первичным для развития городской территории является не план строительства города, а проект планировки, основная цель создания которого — защитить на уроне закона социальный заказ горожан, выразить «публичный интерес» к приоритетам развития городских территорий, локальных и общегородских проектов, направления развития базовых (градообразующих) видов деятельности в городе. Через проект планировки город защищает себя от эгоизма и капризов частного субъекта отношений и группового эгоизма жителей части городской территории. Уже на уровне формирования проекта планировки в такой системе в качестве полноправных участников выработки решений по развитию участка городской территории появляются представители ближайших соразмерных территорий. В этой системе город — единое целое. В нем все так завязано, что все вопросы решаются многими субъектами отношений на компенсационной основе. В такой системе появляется возможность говорить о саморазвитии города, как об объективной закономерности, как о возможности самостоятельной (в пределах обязательно соблюдаемых сервитутов) деятельности инвестора, которую можно стимулировать подобающей налоговой политикой.

В условиях многоукладной экономики парадигма управления развитием территории должна опираться на концепцию образа города, которая в свою очередь должна учитывать реакцию города на смену культур, изменение форм собственности в городе. Она должна опираться на множественность источников инвестиций по сравнению с единым источником при плановом хозяйстве и помогать осуществлять переход от строительства города к регулированию действий независимых инвесторов.

Разработка концепции образа города должна включать следующие взаимосвязанные и взаимосогласованные позиции:

- Социальная структура населения города в среднесрочной и долгосрочной перспективе.

- Структура занятости, рабочих мест в градообразующих и градоподдерживающих отраслях.

- Структура валового внутреннего продукта, производимого в городе в среднесрочной и долгосрочной перспективе.

Цели развития города могут оказаться выраженными нечетко, неполно, быть внутренне противоречивыми. Необходимо организовать мониторинг системы целей развития города. Систему целей можно уточнять через мнение населения, выраженное в итогах выборных кампаний, в результатах опросов общественного мнения, контент-анализе прессы, научных трудах о городе, в публичных слушаниях и дискуссиях по прогнозам и сценариям развития города или района.

Принятие управленческих решений в пользу выявленных предпочтительных видов деятельности должно сопровождаться наблюдениями за реакцией города (как сложной системы) на эти решения. Результаты наблюдений и их анализ позволяют планировать следующий корректирующий или развивающий шаг.

В этом смысле, городская власть должна лишь обеспечить баланс долгосрочных целей устойчивого развития и краткосрочных интересов частных хозяйствующих субъектов (предприятий и домохозяйств).

Очень важно предусмотреть систему (нормативы и агентство), которая была бы заинтересована и имела бы реальную возможность заставить предпринимателей и домохозяйства соблюдать нормативы градостроительного зонирования. Если объявленный сервитут не соблюдается, а штрафные платежи не поступают, то должна быть предусмотрена продажа имущества за долги.

Необходимы детальные нормативы регулирования взаимоотношений частного и общественного секторов в рамках освоения и поддержания территорий: как производится разрешение использования территории, как изменяется частное на общественное использование, как меняется сервитут.

Необходима система управления городским развитием, включающая в себя:

- систему нормативов зонирования, с учетом валового внутреннего продукта, производимого на территории;

- систему планирования городского развития (принятия решений о распределении конкретного назначения зон по территории города);

- систему принуждения к исполнению нормативов градостроительного зонирования;

- систему защиты прав инвесторов и других землепользователей и нормативы взаимоотношений частного и общественного сектора, исключающие коррупцию и ущерб долговременным интересам городской общины.

В свою очередь, система зонирования должна устанавливать:

- номенклатуру градостроительных зон в привязке конкретной парцелляции с четким описанием правил использования земель в каждой из зон; номенклатура должна быть иерархической;

- правила, определяющие назначения, изменения, аннексию и аннигиляцию зон в этой номенклатуре, а также изменения парцелляции;

- увязку платы за землепользование с тем, какая зона назначена, и какое землепользование имеется фактически;

- санкции за отклонение от назначенного использования в динамике и с учетом предыстории (например, плата должна производиться с учетом времени, которое прошло от момента назначения конкретного вида использования и срока, в течение которого данный участок прежде использовался иначе);

- процедуру изменения градостроительного зонирования (кто разрабатывает, кто меняет, кто представляет, кто утверждает).

Необходима система и процедура, необходимы агентства, контролирующие фактическое использование и приводящие в действие санкции.

Необходимо создание механизма (методика и агентства) для обоснованного назначения конкретных нормативов градостроительного зонирования для конкретных территорий. Должна быть определена служба (агентства, институт или департамент), которая имеет необходимый инструментарий (модель) для того, чтобы систематически определять, какое изменение городской среды даст определенный прирост ВВП и компенсирует затраты на изменение назначения зон, изучать динамическую статистику ВВП, делать прогнозы. В рамках этой модели, территории должны изучаться по сумме запасов в инженерной инфраструктуре, которые должны четко соотноситься с ВВП. В качестве критерия, который было бы разумно использовать при оценке заданного распределения, может использоваться величина ВВП на душу населения в 1 час труда (для оценки качества города надо включить расходы на транспорт, магазины, сон).

Для управления развитием территории нужно влиять на изменения потоков вновь создаваемой стоимости, а не на ее распределение, уметь оценивать, какие места в городе выгодны для производства конкретных элементов ВВП и где выгоднее селить людей. Где и какой ВВП воспроизводится, каковы транспортные потери (в каких местах образуются транспортные пробки, где не хватает автобусов...) – все это компоненты критерия оценки качества конкретного плана.

Очередность действий прозрачна: нужно ориентироваться на первоочередное развитие тех видов деятельности, где можно ожидать наибольшего прироста ВВП на 1 рубль затрат. Но важен и фактор времени. Для разных временных рубежей целеполагания будет разный ответ. Одно дело проектировать город, исходя из периода оптимизации 100 лет, другое — 20 лет или 2 года. В градостроительных делах разумно проектировать на 60 лет вперед и при этом проектировать каждые 4 года. Тогда решения, принимаемые сейчас, будут учитывать отдаленное будущее.

После решения задачи синтеза, образно говоря, надо ждать и смотреть: на какие зоны спрос появляется, а на какие не появляется. Возможно, ВВП растет не так, как запланировано. Это стандартный цикл: наблюдение, анализ, прогнозирование, моделирование, применение, наблюдение. Для того чтобы сделать выгодной малопривлекательную деятельность, нужную для города, в коммерческом смысле деятельность, может потребоваться перераспределение доходов. Наиболее удобным инструментом для этого является плата за право заниматься какой-то деятельностью. Те, кто получил право на выгодную деятельность, должны платить больше.

Это, в совокупности, есть система непрерывного маркетинга городской территории. Перебирая (направленным поиском по разработанным критериям) распределение обременений по территории, можно сравнивать и улучшать это распределение.

2. Организационные формы и методы взаимодействия субъектов развития территории

2.1. Система проектирования и строительства жилых домов и комплексной застройки земельных участков, принятая в Канаде.

В Канаде эффективно функционирует система взаимодействия всех субъектов инвестиционного процесса, включая органы управления. Эти отношения опираются на детально разработанную экономико-правовую базу.

Организации, являющиеся ключевыми звеньями в общей системе взаимодействия:

- фирмы по производству и комплектации объектов строительства строительными изделиями и деталями, часто с собственными разработками и технологиями;

- мэрия и департамент экономического развития города;

- проектно-строительная фирма, занимающаяся разработкой архитектурно-планировочной документации, рабочих чертежей инженерной подготовки территории и выступающая заказчиком строительства инженерных коммуникаций, сооружений и дорог;

- девелопер поселка на территории для развития жилищного строительства.

Ниже описана схема взаимодействия участников строительного процесса и последовательности разработки проектной документации (рис. 2). Принцип построения схемы основан на принятой в Канаде системе налогообложения и юридической ответственности всех участников. Главное звено — фирма девелопер (заказчик-застройщик). Городская мэрия финансирует разработку генплана города, рассчитанного на 20-летний период и разрабатываемого Управлением планирования Мэрии. Мэрия утверждает генплан, ведет переговоры с владельцами земель, предлагаемых генпланом к освоению, при необходимости лоббирует продажу этих земель, вплоть до принудительного выкупа.

Девелопер покупает землю и на определенных — довольно жестких — условиях заключает с мэрией договор на освоение земли, заказывает и утверждает Концепт-план освоения, готовит данные (в том числе лоты на конкретные участки) для внесения в городской земельный кадастр, организует и финансирует работы по инженерной подготовке территории, нанимая для этого проектировщиков и строителей.

Девелопер уплачивает налоги городу за приобретенную для застройки землю до передачи (продажи) земельных участков застройщикам под строительство жилых домов и несет юридическую (судебную) ответственность на протяжении всей жизни проекта за эксплуатационные качества подготовленной территории. Все изменения в утвержденный проект в процессе строительства и эксплуатации земли могут быть внесены только с согласия девелопера.

Через девелопера осуществляются инвестиции всех заинтересованных участников проекта освоения земли, которые рассчитывают на получение дивидендов от продажи более дорогих участков после их освоения.

Для разработки проекта «освоения земли» (проект застройки, вертикальная планировка, дороги, инженерные сети и сооружения, озеленение и благоустройство, экология, экономика, разбивка участка на лоты для индивидуальных землепользователей) девелопером нанимается проектно-строительная фирма. Эта фирма, в лице ее Инженера, также несет юридическую ответственность на протяжении всей «жизни» проекта.

Рис.2. Схема взаимодействия субъектов комплексной застройки в Канаде

Каждый Инженер, имеющий право разработки подобных проектов, имеет свою лицензию и персональную печать, выдаваемую органами власти. В случае если в построенном поселке фиксируются чрезвычайные происшествия, повлекшие ущерб или жертвы, обязательно производится расследование. Если обнаруживается отступление от проекта, ущерб возлагается на Инженера, который, помимо прочего, может быть лишен лицензии.

Проектно-строительная фирма по конкурсу привлекает специализированные фирмы, занимающиеся строительством сетей и объектов инженерной подготовки территории, и осуществляет авторский контроль над ходом строительства, защищая экономические интересы фирмы-девелопера.

После окончания полной подготовки площадки для строительства домов, схема организации работ может развиваться по разным сценариям.

В первом варианте, подготовленная документация продается домостроительным фирмам для последующего строительства домов и продажи участков с домами конкретным заказчикам-покупателям. В этом случае доходы девелопера (и его инвесторов) определяются разницей цен на землю до и после ее инженерного освоения, а приобретающая освоенную землю домостроительная фирма платит городу налоги по повышенной ставке до момента продажи земли вместе с домом — будущим владельцам домов. При этом эта фирма берет на себя работы по маркетингу земель, поиску заказчиков (покупателей) домов, подрядные взаимоотношения с проектно-конструкторскими фирмами, осуществляющими разработку конструкции и технологии домов, их поставку и комплектацию.

Во втором варианте, девелопер сам проводит маркетинг домов и участков, вступает в подрядные отношения с проектно-конструкторскими и домостроительными фирмами, осуществляет продажу участков с домами будущим владельцам, получая прибыль от разницы цены на землю до ее освоения и цен на участки с домами. Потенциальные доходы девелопера в этом варианте увеличиваются. Однако их фактическое получение откладывается по времени, по сравнению с первым вариантом, и сопряжено со значительными дополнительными финансовыми и организационными усилиями для выполнения работ, которые более эффективно могут быть выполнены специализированными фирмами.

Возможен и третий вариант, при котором застройщиком жилого поселка или его части выступает проектно-конструкторская фирма, создавшая конкурентоспособные дома, пользующиеся повышенным спросом и не желающая отдавать свою технологию другим домостроительным фирмам.

В этом случае девелопер заключает с этой фирмой договор на застройку жилых поселков, поручает фирме маркетинг, строительство и продажу домов с участками и получает прибыль, оговоренную указанным договором.

При наличии большого числа конкурирующих между собой проектно-конструкторских и домостроительных фирм третий вариант не получает в Канаде широкого распространения, однако в других странах, где владелец земли (или по договору с ним — девелопер) не имеет необходимого опыта домостроения, канадские фирмы организуют работу и по такой схеме.

В каждом варианте разработка необходимой для строительства домов документации ведется проектно-конструкторскими фирмами непрерывно и параллельно с работами по подготовке территорий и подбору покупателей домов. Подготовка и реклама каталогов типовых проектов и технологий оказывают существенное влияние на поведение как девелоперов, так и заказчиков и застройщиков домов. При этом автоматизация проектирования домов и индустриализация в изготовлении элементов домов позволяют всегда обеспечивать ситуацию, при которой окончательная планировка и дизайн разрабатываются и реализуются по индивидуальным заказам клиентов.

Рассматриваемая схема имеет ряд принципиальных отличий, по сравнению со схемой, принятой в Москве:

1. Экономической базой существования схемы являются имущественные отношения и налоговая политика при оценке земли и недвижимости, предусматривающая, в частности, изменение цен и ставок налога, по мере освоения участков и движения недвижимости.

Кроме территориального зонирования, в Канаде принято функциональное зонирование со своей шкалой налогов. Чем выше «показатель потенциальной коммерциализации» использования земли, тем выше налог. Покупая у фермеров землю под будущую городскую застройку до утверждения Концепт-плана, предусматривающего новое функциональное зонирование территории, девелопер платит первоначальную цену и налоги как за сельскохозяйственную землю.

После утверждения проекта зонирования территории цена земли и ставки налога значительно возрастают (инфраструктура, объекты бизнеса, торговля и т.д.). Поэтому девелопер заинтересован в сокращении сроков освоения земли от покупки земли до разработки Концепт-плана и от утверждения зонирования и внесения данных в городской кадастр до продажи под застройку, постройки и продажи домов, из-за стремления перенести налоговое «бремя» на собственников недвижимости.

Мэрия также заинтересована в сокращении сроков освоения городских земель, т.к. владельцы зданий и сооружений после внесения их в имущественные реестры начинают приносить городу дополнительные доходы от недвижимости.

Заинтересованность фирм-участников процесса в ускорении оборачиваемости их средств не нуждается в разъяснении.

Все участники процесса освоения земель оказываются заинтересованными в его ускорении, которое зависит также от сокращения числа этих участников. Его можно сократить, прежде всего, за счет концентрации функций, как это делается у нас — путем создания «генподрядчика» и объединения функций проектирования и строительства объектов инженерной подготовки территории, строительства и комплектации домов.

Однако такая концентрация функций, на практике, открывает дорогу к монополии генподрядчика, диктату его желаний и возможностей над желанием и потребностями девелопера.

В отечественной практике такая организация ведет еще и к монополии цен. В канадской практике концентрация ограничивается конкурсным отбором оптимального числа функционеров при явном разделении функций подготовки территорий, с одной стороны, и функций производства и строительства домов, с другой.

2. Второе отличие рассматриваемой схемы — индустриализация производства и строительства домов при полной индивидуальности каждого конкретного заказчика. Из цепи проектирования домов практически исключены архитекторы-проектировщики, деятельность которых в основном концентрируется на крупных объектах строительства.

Все проекты домов выбираются из каталогов (около 10 годовых выпусков с общей номенклатурой более 5000 проектов домов) с участием заказчиков. Рабочая документация разрабатывается специализированными фирмами, с помощью хорошо развитых компьютерных систем проектирования. Общая экономия времени на проектирование и строительство составляет не менее 6 месяцев (в применении к малоэтажному строительству), чему способствует применение индустриальных технологий как на заводах-изготовителях элементов домов, так и на строительной площадке.

3. Наличие конкуренции и борьба на рынке домов гарантируют высокое качество не только строительства, но и эксплуатации домов.

Домостроительная фирма выбирается проектно-конструктивной фирмой по конкурсу. Больше шансов выиграть конкурс имеют фирмы, обеспечивающие следующие условия:

- Высокое качество разработанных фирмой домов и высокий уровень организационно-хозяйственной деятельности.

- Конструкции для жилых домов, изготовленных такой фирмой, должны быть теплосберегающими. Отсюда — экономия на инженерных сетях и в эксплуатации, и как следствие — повышение спроса на рынке.

- Максимальная простота сборки, отсутствие мокрых или экологически вредных и трудоемких процессов, что снижает требования к обучению персонала и повышает мобильность в политике подбора и замене рабочих кадров.

- Размещение оборудования для изготовления конструкций и домов фирмы не требует больших площадей, применяемое оборудование не сложно в эксплуатации, не требует высокой квалификации рабочих, расход материалов небольшой.

Перенос канадского опыта в Россию — это не только инженерно-техническая проблема. По существу, это — изменение философии домостроения. До конца неясно, в какой мере эти подходы привьются в России, но очевидно, что другого способа поселить 70% населения страны (в наших климатических условиях) в благоустроенных собственных домах человечество пока не знает. Модификация способов зависит от фирмы-изготовителя, но общая идея, примерно, одинакова — легкий, дешевый, «воздушный» каркас и оборудование повышенной комфортности.

Представляется целесообразным апробировать данное направление домостроения в наших условиях, хотя бы в качестве одной из альтернатив традиционным подходам.

Себестоимость домов в Канаде существенно ниже отечественной, что соответствует интересам индивидуальных застройщиков. Это делает целесообразной закупку канадской технологии или создание совместных предприятий. Все комплектующие материалы во многих крупных городах России имеются. Все это позволяет надеяться на возможность производства и строительства в России новых домов высокого качества.

Представляется целесообразным разработать необходимое программное обеспечение для проектирования освоения земель в условиях существующих городов России, повысить качество и сократить сроки разработки проектной документации, перенять положительный зарубежный опыт проектирования малоэтажных поселков с наиболее рациональным использованием земли.

2.2. Экономико-финансовый и организационный механизм
застройки. Корпорации развития территорий.

Центральным звеном экономического механизма строительства жилья является мобилизация и использование средств.

Рассмотрим технологию привлечения средств на территорию от нескольких различных субъектов экономической деятельности и объединение их ресурсов через механизм корпорации развития территории (КРТ).

Преимущества КРТ состоят в непосредственной «корыстной» заинтересованности и сосредоточенности на локальной территории. Очевидно, что тем глубже концепция развития «подведомственной» ей территории будет проработана силами КРТ, тем больше ресурсов (порой скрытых) будет выявлено, чем тщательнее и с расчетом на перспективу будут подготовлены проекты, тем большую выгоду, в итоге, получит КРТ.

Таким образом, Корпорация развития территории, представляет собой не что иное, как «девелоперную» (иначе говоря, землеустроительную) фирму, занимающуюся развитием и обустройством определенной локальной территории, представляющей интерес с точки зрения привлечения значительных инвестиций и совместного использования ассоциированных ресурсов для опосредованного получения выгоды от новых качеств территории, возникших в процессе ее развития.

В наших условиях таким Корпорациям, по-видимому, лучше быть коммерческими. Их задачи — привлечение средств, производственных мощностей и основных фондов государственных организаций, предприятий с иными формами собственности, зарубежных инвесторов и граждан Российской Федерации. Подготовка и осуществление различных проектов реконструкции, нового строительства (инвестиционных проектов), заключение связанных с этими проектами сделок — все это, по сути, коммерческая деятельность. Органы власти передают активы в доверенное управление профессионалам, на условиях, гарантирующих баланс интересов населения и предпринимателей, а сами коммерцией не занимаются.

КРТ аккумулируют активы территорий, основные из которых:

- бюджетные средства (из бюджета территории) с возвратом;

- финансы для коммерческого использования;

- активы уже существующих на территории холдинговых компаний;

- переданная КРТ недвижимость;

- переданная КРТ собственность;

- земельные ресурсы;

- иные виды ресурсов.

Использование этих активов регламентируется как общим (генеральным) договором с территориальной администрацией, так и многосторонними договорами с владельцами активов.

Спорные вопросы должны решаться с привлечением Наблюдательного совета, создаваемого одновременно с наймом исполнительной дирекции КРТ. В состав Наблюдательного совета должны входить представители всех сторон, передавших в доверенное управление КРТ какой-либо свой ресурс: землю, недвижимость, элементы инфраструктуры, денежные средства и т.п.

Смысл создания КРТ и состоит в том, чтобы освободить государственных чиновников от несвойственных им функций и построить такую систему взаимоотношений между органами власти и управления, инвесторами, подрядчиками, собственниками и арендаторами недвижимости, населением территории, которая бы максимально способствовала привлечению инвестиций, осуществлению различных проектов развития с учетом и согласованием различных интересов.

Представляется целесообразным создание КРТ в форме «двуядерной» структуры. При этом в качестве одного из ядер будет выступать одна или несколько консалтинговых фирм, связанных договором о совместной деятельности (своего рода «мозговой центр» КРТ). В качестве второго ядра предлагается один из банков, пользующихся доверием соответствующей региональной администрации, — «финансовый центр» КРТ. Эти две структуры, доли которых в капитале КРТ в течение всего периода функционирования этой организации должны оставаться равными, в совокупности держат контрольный пакет акций КРТ.

В качестве соучредителей целесообразно привлекать:

- фонды имущества, комитеты по управлению имуществом;

- государственные, муниципальные и приватизированные организации и предприятия, играющие ключевую роль в комплексной реконструкции данной конкретной территории и являющиеся, в некотором смысле, монополистами.

В числе последних во всех, по-видимому, случаях можно указать компании, специализирующиеся в области строительства и инженерных коммуникаций, энергетического снабжения, связи, а также архитектурно-планировочные и другие подобные организации. Вопрос о привлечении иных компаний, играющих критическую роль в комплексной реконструкции каждой конкретной территории, должен определяться в каждом конкретном случае по согласованию с местной администрацией.

Аналогично, применительно к конкретным ситуациям должен решаться вопрос о форме вкладов каждого участника в уставной капитал КРТ (денежные средства в рублях и в СКВ, права на земельные участки и объекты недвижимого имущества, услуги, «ноу-хау» и т.п.).

Правовой основой деятельности КРТ является генеральный договор с местной администрацией, где отражаются обязательства КРТ по порядку действий, направленных на развитие территорий КРТ, а также обязательства администрации по передаче прав КРТ. В предметной части основного договора могут быть, например, записаны следующие положения:

- реализация комплексного подхода к реконструкции и застройке территории,

- развитие инженерной, информационной, транспортной инфраструктуры,

- эффективное использование земельного фонда при размещении коммерческих объектов,

- организация и проведение приватизации и демонополизации эксплуатационных территориальных служб,

- разработка схем финансирования с целевым сокращением бюджетных расходов, привлечение инвесторов, в том числе иностранных.

Корпорация развития территории может быть заказчиком таких работ, как выбор территорий под застройку, разработка планов застройки, инженерное освоение территорий поселений, строительство ведущих к ним транспортных магистралей, линий передачи электроэнергии, газа, других магистралей.

Частично эти работы финансируются на возвратной основе. Возврат средств осуществляется включением стоимости этих работ в цену продажи участков, в арендную плату или в налоги на территорию.

Заказчиками строительства жилья могут быть Корпорации развития территорий, Исполнительная дирекция программы, добровольные объединения граждан — индивидуальных застройщиков, субподрядные фирмы, владельцы индивидуальных участков.

Финансирование строительства осуществляет заказчик.

Сложным в этом случае является вопрос, в какой степени жители такой территории могут диктовать свое видение ее развития по сравнению с будущими жителями, силами которых эта территория только и может быть освоена.

Если будущие жители — это организация граждан, типа коллектива индивидуальных застройщиков (КИЗ), или некая надтерриториальная общность, то их шансы выступать заказчиком перед КРТ вполне реальны.

Активы КРТ образуются за счет уставного фонда, авансированного капитала учредителей КРТ, выручки от реализации работ (услуг), за счет кредитов, приобретения имущества из прибыли, а также за счет повышения стоимости земли. Уставный фонд КРТ составляется с учетом исходной денежной оценки 1 га земли. Повышение стоимости земли в результате хозяйственной деятельности является совместной собственностью учредителей КРТ.

Необходимо учитывать, что зарубежный опыт работы корпораций развития основан на функционировании в налогово-правовых условиях, стимулирующих производство. Кроме того, хотя КРТ на территории и является в известном смысле монополистом, общая обстановка существенно антимонопольна, имеются сдержки и ограничения. Корпорации работают в отчетливо рыночной сфере, где успешно функционируют и конкурируют многочисленные субъекты рынка.

У нас эти факторы отсутствуют — или все сразу, или в значительной мере.

Как, в наших условиях, сориентировать КРТ на работу с населением, а не быть проводником и выразителем интересов «зеленой (долларовой) зоны» экономики (рис. 1) — тех нескольких процентов населения, которые эксплуатируют основную его часть путем откачки природных ресурсов и используют разницу цен?

Как к работе в КРТ привлечь энергичную квалификацию? На первых порах КРТ не будет иметь такой прибыли, которую сегодня дает торгово-посредническая деятельность. Опыт корпораций в Москве, в ее наиболее привлекательных для инвестиций центральных районах, показывает, что их функции сводятся к обслуживанию богатых инвесторов. Выдающихся результатов по вовлечению населения в совместную деятельность пока нет. В таком же духе смогут работать корпорации в районах аэропортов, крупных транспортных узлов. А что делать средне-стандартной территории?

Как защитить членов КРТ в прямом смысле, ведь их деятельность призвана обесценить усилия сомнительных конкурентов, которые уже «осваивают» территорию? Сколько это будет стоить?

Можно задать еще немало таких вопросов. Однако идее КРТ нет альтернативы. Вероятно, потребуется обмен опытом, создание школы-инкубатора на федеральном уровне для подготовки специалистов.

3. Состояние разработки законодательства
по градостроительству

Российское законодательство по градостроительству нельзя признать очень развитым, однако, главное, что в нем имеется в отношении рассматриваемых нами проблем, — это право субъектов РФ разрабатывать свое собственное градостроительное законодательство. В Москве рассматривается пакет законопроектов, среди которых мы обращаем внимание на два уже принятых закона. Первый из них — «О составе, порядке разработки и принятия генерального плана развития города Москвы» [1], в котором все еще просматривается очень большая роль архитекторов-планировщиков, по сравнению с инвесторами-заказчиками. Второй, закон «О защите прав граждан при реализации градостроительных решений в городе Москве»[2].

К отношениям, регулируемым этим Законом, относятся защита прав жителей города, инвесторов, строителей и согласование законных интересов физических и юридических лиц и органов власти и (или) должностных лиц городской администрации в пределах собственного законодательного регулирования города Москвы. Этот Закон устанавливает права и обязанности физических и юридических лиц, а также органов власти и (или) должностных лиц городской администрации при согласовании их интересов в процессе подготовки и принятия правовых актов, обеспечивающих реализацию градостроительных решений, регламентирует порядок информирования граждан о возможной реализации градостроительных проектов, устанавливает особенности процедуры проведения опросов по поводу проектирования и строительства объектов недвижимости.

Закон неполон и несовершенен. В различных его частях можно встретить утверждения о том, что выразителями законных интересов в области градостроительства являются и Мэр, и депутаты городской Думы, и советники районных управ. Одновременно указывается, что участие граждан в решении вопросов территориального развития определяется настоящим законом. Круг замкнулся. Очень глухо отмечается возможность появления их мнения путем опроса, указывается возможность организации независимой экспертизы проектов развития «за счет собственных средств», декларируется ответственность частных лиц за препятствия, чинимые строительному процессу.

Экспертизы «за счет собственных средств» проектов развития, декларируется ответственность частных лиц за препятствия, чинимые строительному процессу. Есть раздел, определяющий механизмы экономического поощрения инвесторов, приходящих на территорию. Есть механизм определения направлений развития, приоритетных для каждой территории. Закон выпущен вне общей концепции пакета законов о градостроительстве, поэтому в одних вопросах избыточен, а в других недостаточен.

Более интересным и продвинутым в сторону цивилизованных отношений между участниками развития территории является закон о территориальной единице особого статуса — Деловом центре «Москва-Сити». Начало работы над проектом «Москва-Сити» было связано с интересом иностранных инвесторов к получению крупнейшими международными компаниями возможности работать в Москве на уровне современных технологий и высокой комфортности. Инвесторы предполагали, что строительство будет проведено в районе высокой транспортной доступности для московских клиентов офисов этих компаний. Однако проведенный ими маркетинг территории показал слабую развитость городской транспортной сети на участке, выделенном под строительство. Обещание обеспечить скоростную транспортную связь Делового центра «Москва-Сити» с международным аэропортом Шереметьево-2 не вызвало особого энтузиазма у инвесторов. Обещание соединить Деловой центр со скоростной магистралью — Кутузовским проспектом также показалось им недостаточным, хотя они и выразили готовность вложить средства в строительство автомобильного моста через Москву-реку в направлении Кутузовского проспекта и выделили средства для строительства пешеходного моста между другим концом Делового центра и Кутузовским проспектом. Но, по их мнению, эти меры не обеспечивают достаточной транспортной доступности. Фактически под давлением объективной справедливости их требований Правительство Москвы приняло решение построить 14-километровый автомобильный путь, связывающий Деловой центр с Ленинским, Комсомольским и Кутузовским проспектами и ускорить разработку плана создания линии метро на месте малой кольцевой железной дороги. Только эти проекты развития транспортной инфраструктуры оказались достаточны для того, чтобы сохранить интерес инвесторов к финансированию строительства Делового центра.

Тем не менее, ознакомившись с состоянием градостроительного законодательства в Москве, они решили обезопасить себя от неопределенного статуса инвестора на весь период деятельности: от проектно-изыскательских и проектных работ до строительства и приемки готовых объектов. На протяжении всего этого периода управление территорией Делового центра будет осуществляться на основе закона Москвы о территориальной единице особого статуса «Деловой центр Москва-Сити». Управление будет осуществляться нанимаемой исполнительной дирекцией, работающей под контролем Наблюдательного совета. Наблюдательный совет будет включать в себя представителей городской администрации, близлежащих муниципальных районов и инвесторов. Фактическая структура управления будет полностью соответствовать структуре корпорации развития территорий. Если закон будет принят, то это вселяет надежду в то, что наиболее продвинутые районные управы также захотят объявить себя территориальной единицей подобного типа с особым статусом. Ситуация, в какой-то степени близкая к этой, складывается в муниципальном районе «Кунцево», где внешние инвесторы заинтересованы в сравнительно малой арендной плате за землю, а руководство районной управы пытается с помощью внешних инвестиций решить проблему муниципального жилья и расселения пятиэтажек.

Полезная работа идет в ряде городов России по разработке Правового зонирования [4].

Правовое зонирование территории города — это базовый юридический инструмент для регулирования отношений субъектов развития территории в многоукладной экономике.

Правовое зонирование действует как механизм реализации планов градостроительного развития, намерений местного сообщества и граждан по созданию благоприятной среды проживания. Оно предусматривает принятие городом местного законодательства о зонировании территории с указанием для каждого участка правил использования и строительного изменения недвижимости. Эти правила включают:

- виды разрешенного использования объектов недвижимости;

- предельные (минимальные и/или максимальные) показатели площади и линейных размеров (по ширине и длине) земельных участков;

- предельные параметры разрешенного строительства на земельных участках:

- минимальные отступы построек от границ земельных участков;

- максимальные показатели высоты/этажности построек, процента застройки участков, коэффициента использования земельных участков;

- показатели мест парковки автомобилей, иные показатели и требования.

Примером правового зонирования в России является работа органов местного самоуправления в Новгороде. Оно осуществляется на основе местного нормативного правового акта — «Правил землепользования и застройки». Правила являются основанием для разрешения споров в судебном порядке.

На основании правил, городская власть выделяет сферу своей прямой ответственности, ограничив ее минимально необходимым набором объектов, жизненно важных для устойчивого функционирования города как целостной системы. Одновременно город вырабатывает и сохраняет за собой действенные механизмы косвенного воздействия на процессы городского развития, используя инициативу и средства частных лиц. Правила формируют систему партнерства между городскими властями и частными лицами-владельцами недвижимости и потенциальными инвесторами. В то же время Правила защищают долговременные интересы городской общины в целом от самоуправства частных владельцев — несанкционированного использования земли и недвижимости.

Система партнерства предполагает создание местной властью благоприятных условий, которые побуждали бы частных субъектов приобретать и обустраивать недвижимость, и гарантировали бы соблюдение их интересов. Эти условия должны включать: гарантированные долгосрочные права на землю, открытую информацию относительно правил разрешенного использования и строительного обустройства земельных участков и эффективный механизм финансирования строительства муниципальной инженерно-технической инфраструктуры как основы для привлечения инвестиций для строительства на заранее подготовленных и переданных частным лицам землях.

За счет зонирования муниципалитеты получают возможность более эффективно осуществлять политику обустройства территории и местные социальные программы.

Для владельцев недвижимости, застройщиков и инвесторов ситуация возвращается «с головы на ноги»: сначала будет приобретаться земельный участок с «пакетом» четко обозначенных и гарантированных прав его использования, а затем уже владелец участка будет готовить полномасштабный проект и выполнять строительные работы (рис. 3).

Правовое зонирование является средством реализации планов развития города. Оно нуждается в исходном плановом документе как своем основании. Таким документом является генеральный план. В свою очередь, документы правового зонирования закладывают основу для реализационных документов последующего уровня вплоть до проектов строительства отдельных объектов. Состав документов градорегулирования муниципального уровня может варьироваться в зависимости от политики органов местного самоуправления и специфики конкретного города. Авторами разработки [4] предложена следующая схема:

1. Документ градостроительного планирования развития города — генеральный план, открытый для граждан, носящий рекомендательный характер в части инвестиционной активности и обязательный в части программ развития городской инфраструктуры.

2. Местный нормативно-правовой акт, регламентирующий права использования и строительного изменения объектов недвижимости, — «Правила землепользования и застройки».

Действующая отечественная система	Система, основанная на правовом зонировании, действующая в условиях рынка недвижимости
*Этапы:*
1. Заявки на предоставление земельного участка под проектирование; разработка, согласование, утверждение акта предварительного выбора земельного участка под целевое использование; разрешение на проектирование; аренда земельного участка на период проектирования.
2. Разработка архитектурно-планировочного задания на проектирование объекта.
3. Разработка, согласование, утверждение проектно-сметной документации; заявка на предоставление земельного участка под строительство; решение о предоставлении земельного участка под строительство.
4. Вынос границ участка в натуру; договор аренды земельного участка на период строительства; разрешение на производство строительных работ.
	*Этапы:*
Далее идут этапы, подобные тем, что помещены в правой колонке. Но первый этап (справа) является завершающим для отечественной схемы, а не начальным.	1. Приобретение (посредством аукциона/тендера или без таковых) земельных участков на правах долгосрочного владения — собственности, долгосрочной аренды.
	2. Получение зонального согласования строительных намерений.
	3. Предоставление проекта на согласование; предоставление разрешения на строительство.
	4. Строительство.
	5. Приемка объекта; регистрация объекта.

Рис.3. Схема вступления в долгосрочные права владения земельными участками при различных системах градорегулирования

3. Градостроительные документы применительно к частям городской территории — проекты планировки, проекты подразделения (межевания) территории на земельные участки.

4. Проекты отдельных объектов.

Зонирование подготавливает правовые основания для градостроительной деятельности и тем самым помогает решать проблемы двух основных групп субъектов этой деятельности:

- городов как социально-экономических и административных образований,

- частных лиц, приобретающих и обустраивающих отдельные объекты недвижимости.

Зонирование помогает последовательно решать экологические и эстетические проблемы качества среды проживания. Для этого оно располагает соответствующими правовыми нормами.

Зонирование, устанавливая виды и параметры разрешенного использования недвижимости, фиксирует, по меньшей мере «нижнюю планку» качества среды, применительно к различным территориальным зонам. То, что не закреплено в соответствующем нормативном правовом акте как разрешенное, уже не может произойти и, соответственно, ухудшения качества среды проживания происходить уже не будет.

В документах зонирования содержится такая правовая норма, как «несоответствующее использование». Согласно этой норме те объекты недвижимости, которые существовали до введения документов зонирования, чьи характеристики и параметры использования расходятся с регламентами зонирования, объявляются несоответствующими и продолжают существовать в особом режиме. Они могут использоваться и поддерживаться при условии, что степень несоответствия с документами зонирования не будет возрастать. При этом любое последующее изменение этих объектов должно будет происходить только в направлении приведения их в соответствие с документами зонирования.

В части решения проблем городского развития зонирование выполняет двойную задачу. Оно представляет собой юридический механизм реализации политики градостроительного развития, одновременно, обеспечивается взаимодействие этого юридического механизма с экономическими механизмами и приведение последних в действие. Взаимодействие этих двух механизмов позволяет более эффективно решать проблемы, ранее трудноразрешимые, например, проблемы перепрофилирования и перебазирования вредных производств.

Следует подчеркнуть, что само наличие правового зонирования приводит в движение экономический механизм реализации запланированной градостроительной политики. Пока нет правового зонирования, экономический механизм не заработает.

Литература

1. Закон г. Москвы от 10.12.97 N 53 «О СОСТАВЕ, ПОРЯДКЕ РАЗРАБОТКИ И ПРИНЯТИЯ ГЕНЕРАЛЬНОГО ПЛАНА РАЗВИТИЯ ГОРОДА МОСКВЫ « «Тверская, 13», N 5 (29 января — 4 февраля), 1998.

2. Закон г. Москвы от 25.06.97 N 28-51 «О ЗАЩИТЕ ПРАВ ГРАЖДАН ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫХ РЕШЕНИЙ В ГОРОДЕ МОСКВЕ».

«Тверская, 13», N 33 (14 — 20 августа), 1997, «Ведомости Московской Думы», N 7 (с. 62), 1997.

3. Безопасность и устойчивое развитие крупных городов. Отдельный том многотомного издания «Безопасность России». Ю.М. Лужков, К.Б. Норкин, П.П. Макагонов, Т.М. Говоренкова, Н.И. Зеленцова и др. «Знание», М., 1998.

4. Т. Афанасьева, Э. Трутнев, Б. Валлетта. Правовое зонирование города, Введение в проблемы организации современной системы землепользования и застройки в российских городах в условиях формирования рынка недвижимости. Фонд «Институт экономики города» (Москва) Проект «Система регулирования землепользования и застройки». Международный Институт Правовой экономики, ПАДКО, при поддержке Агентства Международного Развития США. 1997.

5. Б. Валлетта. Связь зонирования, планирования обеспечения инфраструктуры и пространственного планирования в системе рыночных отношений. Фонд «Институт экономики города». ПАДКО, при поддержке Агентства Международного Развития США. 1997.

6. А.М. Яшин, Т.М. Говоренкова, А.И. Стрельников и др. Графоаналитический метод в градостроительных исследованиях и проектировании. Москва. Стройиздат. 1979.

7. А.А. Высоковский Массовое жилье и развитие городской среды. В книге Архитектурно-градостроительная и жилищная политика переходного периода (1988-1990 гг.) Сборник статей — обзор мнений. ВНИИ теории архитектуры и градостроительства. Москва, 1992.

8. Т. Чистякова, Ф. Харрисон. Земельная рента. Стратегическое оружие России. СПб: НИЦ «Экоград», Лондон: Ассоциация научных исследований в области экономических и общественных наук, 1993.

контактный телефон

(095) 290 72 58

ummpp@maria3.munic.msk.su

Почему, кому и зачем нужна
регистрация прав на недвижимость

И.А. Румянцев

руководитель проекта Фонда “Институт Экономики Города”

эксперт комитета по экономической политике Совета Федерации РФ

кандидат физико-математических наук

существовавшей еще недавно директивной тоталитарной экономике работа с недвижимостью была устроена, по-своему, достаточно логично. Вся земля принадлежала государству и, по крайней мере, формально, была выведена из экономических отношений. Фактическое — но не правовое — исключение составляли небольшие землевладения, окружавшие частные дома. Они приписывались к дому и переходили к новому владельцу вместе с домом или иным строением, находившимся на участке. Согласно закону, если дом сгорал и не восстанавливался в течение нескольких лет, владелец терял право пользования, и земля отходила государству. В директивной экономике главным было использование земли в соответствии с разрешением, полученным землевладельцем от властей.

Когда в начале 90-х годов был образован Государственный комитет по земельным ресурсам и землеустройству (далее — Земельный комитет), главной его задачей было проведение инвентаризации земель и составление земельного кадастра, то есть упорядочение землепользования. На первых порах, ни оформления права собственности, ни иных правовых отношений, связанных с землей, от земельного комитета не требовалось. Все это появилось позднее, когда началась приватизация. Поэтому неудивительно, что в работе Земельного комитета на первое место было поставлено использование земли. Это полностью отвечало сложившейся экономической системе, и Земельный комитет, как новая организация, ничего кардинального для земельных экономических преобразований не сделал.

Строения, стоящие на земле, в тоталитарной экономике попадают в рассмотрение совершенно других ведомств, занятых технической инвентаризацией имущества. Бюро технической инвентаризации в городах и поселках по всей стране занимались учетом жилых объектов, торговых и сервисных зданий и помещений, а также небольших промышленных предприятий. Когда-то эти бюро входили в структуру Народного комиссариата внутренних дел, а затем были переданы в распоряжение Министерства строительства. Только для частных жилых домов и дач в БТИ наряду с данными технического учета производилась запись о правовой принадлежности, допускающая существование права собственности — для остальных объектов указывались балансодержатели, а не собственники зданий. После начала массовой приватизации квартир на БТИ свалилась обязанность по учету их правовой принадлежности. Несмотря на то, что нельзя в полной мере считать работу БТИ правовой — в их штате и юристов никогда не было, — никакой другой структуры, которая могла бы проводить правовую работу, в тот момент не было.

Федеральные ведомства, секретные оборонные и просто крупные предприятия вели, или, точнее, должны были вести учет своих объектов самостоятельно. В БТИ никаких сведений о принадлежащих им объектах не поступало.

В работе БТИ используется понятие землевладения, согласно которому каждому дому или группе рядом стоящих домов приписывается некоторая территория. Некоординированный план этой территории помещается в инвентарное дело и, как правило, не наносится на кадастровый план или иную карту. Согласование границ и размеров землевладений от БТИ не требуется. И снова — исключение для частных домов, территориальные споры между владельцами которых или изменение долей совладельцев происходят с участием БТИ.

Непосредственно учетом проживающих в квартирах и домах занимаются паспортные столы в городах и сельсоветы в сельской местности. Данная функция, переименованная в регистрацию, наследует отмененную законом прописку, которая, фактически, продолжает жить в другом обличии. Она по-прежнему является прерогативой органов внутренних дел и практически не имеет никакого отношения к праву собственности или иному праву на объект недвижимого имущества. Когда права собственности не существовало, прописка, фактически, была его суррогатом. Сегодня институт прописки по-прежнему продолжает оказывать сильное влияние на правоотношения с жилой недвижимостью.

Управления архитектуры и градостроительства, под разными названиями существующие в городах и районах, выполняют не только архитектурные и надзорные функции. От них зависит выделение земельного участка под застройку, согласование проекта и получение разрешения на строительство. Возникшие земельные комитеты не везде участвуют в процессе выделения участков. Сегодня только архитекторы владеют подробными планами городов, на которые нанесены ограничительные линии и подземные и наземные коммуникации (информацией о расположении последних часто обладают также эксплутационные службы). Эти данные непосредственно связаны с сервитутами и ограничениями, налагаемыми на использование земельных участков, но редко оформленными договорами, регулирующими доступ владеющей или обслуживающей коммуникацию организации с целью ее обслуживания, ремонта или реконструкции.

Появившиеся в процессе экономических реформ комитеты по управлению имуществом занимались не только приватизацией. В зависимости от их статуса — областного или муниципального — они собирают у себя данные о сдаваемых в аренду государственных и муниципальных зданиях и помещениях, и, в связи с этим, занимаются их инвентаризацией.

Совершенно ясно, что сложившаяся система работы с недвижимостью предназначена, прежде всего, для учета объектов и контроля над их использованием. Если в каких-то ее частях регистрация права на объекты производилась, то это происходило только потому, что никакой другой системы для определения правового статуса объекта не существовало. Поскольку система учета сложилась в иных экономических условиях, она, для удобства учета, разделена по типам объектов и даже по функциям, как в архитектурных управлениях и комитетах по имуществу. Если регистрировать право в такой системе, то правовые отношения получатся столь же фрагментарными, что и учетные данные. Этот порядок не выдерживает никакой критики, так как не позволяет получить четкой картины правоотношений с недвижимостью. Эта система выглядит громоздко и разрозненно даже для учета объектов, поскольку она разрывает информацию о едином объекте недвижимости на отдельные части. Для экономики рыночных отношений такая учетная и правовая система не годится. Модернизировать ее лучше с наведения порядка в учете прав и ограничений, как наиболее важных для экономического оборота, но очередь преобразования учетной системы придет весьма скоро, так же как и преобразований в сфере государственного регулирования рыночных отношений.

Федеральный закон «О единой государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» был опубликован 30 июля 1997 года и вступил в силу через полгода после опубликования. Текст его во многом отражает противоречия между федеральными ведомствами, связанными с недвижимостью, нотариатом (который достаточно хорошо зарабатывает на нотариальном оформлении правоотношений с недвижимостью) и учетной системой, продолжающей действовать и как-то учитывать право. Эти противоречия влияют на все преобразования в сфере недвижимости. Они, в частности, привели к слиянию и последующему разделению комитетов по земле и строительству и невозможности создать какую-либо комиссию по недвижимости, которая могла бы учитывать и согласовывать межведомственные интересы.

Работа над законом о регистрации продолжалась в течение нескольких лет. Это говорит только о важности этого закона, который касается буквально каждого дееспособного гражданина и практически любого юридического лица. Во многом на создание закона повлияло то, что в отдельных городах регистрация прав на недвижимость началась ранее принятия закона, и опыт, полученный при организации этой регистрации, был очень полезен.

Правила ведения Единого государственного реестра прав на недвижимость и сделок с ним появились несколько позднее вступления закона в силу. Они были опубликованы, когда регистрация уже должна была идти (вновь сказалась борьба между ведомствами). По закону, регистрацией прав должны заниматься специальные учреждения юстиции, которые субъекты РФ должны создать на своей территории. Министерство Юстиции не обладает административной властью над этими учреждениями. В компетенцию Министерства входит организация обучения регистраторов, методическое обеспечение и контрольные функции. Законодатель предполагал, что, до создания учреждения юстиции, ведение единого государственного реестра может быть поручено какой-либо структуре, связанной с учетом объектов, например земельному комитету, БТИ или комитету по имуществу. На практике, однако, этого не получилось, и фактически — может быть за единичными исключениями — только вновь созданные учреждения юстиции ведут единый государственный реестр прав на недвижимость.

После изменений, внесенных согласительной комиссией, закон о регистрации стал в большей степени приближен к реальной жизни. Из текста закона исчезло упоминание о федеральной комиссии по недвижимому имуществу, которая до сих пор не появилась, несмотря на несколько попыток ее организовать. Полномочия Министерства Юстиции РФ стали ближе к реальным возможностям. Полномочия по организации учреждений юстиции по регистрации прав были переданы субъектам Российской Федерации, из-за отсутствия у Министерства Юстиции региональной структуры.

Сегодня нельзя указать никакого федерального ведомства, способного быстро приступить к единой государственной регистрации прав на недвижимость по всей территории страны. Госкомзем, который по указу Президента №2130 от 11 декабря 1993 года, мог бы начать организацию регистрации прав на все объекты недвижимости, этого не сделал, несмотря на наличие территориальной структуры, необходимой для этого. В известном смысле, Госкомзем упустил свой шанс, поскольку из него вполне могли вырасти учреждения юстиции по регистрации прав, упомянутые в Гражданском кодексе, но, к сожалению, руководители Госкомзема в 1993 не поняли или не захотели понять необходимость единой регистрации прав на все объекты недвижимости и продолжили формирование земельного кадастра.

Может быть и хорошо, что не нашлось федерального ведомства, которое смогло стать министерством регистрации прав на недвижимость. Система после своего становления получится более гибкой и финансово независимой от государственного бюджета, что очень важно в настоящее время, характерной чертой которого является нескончаемый бюджетный кризис.

В основе единой государственной регистрации прав на недвижимое имущество лежит два основных принципа. Первый принцип состоит в формировании единого объекта недвижимости, представляющего собой естественное объединение земельного участка, всех стоящих на данном участке домов и строений частей данных строений, представляющих собой отдельные объекты права. Второй требует регистрации всех прав на объекты недвижимого имущества в одном месте, то есть в одном учреждении. Достижение этих не таких уж сложных принципов оказалось затруднительным, из-за сопротивления учетной системы, раздробленной по объектам. Инерционность структуры и мышления сказывается повсюду, ключевой проблемой становится взаимодействие организаций в ходе регистрации прав на недвижимость и все более очевидной становится необходимость преобразований во всей структуре управления недвижимостью.

Регистрационные центры должны быть, по возможности, приближены к объектам недвижимости, права на которые регистрируются. Это не означает, что регистрация прав должна производиться в каждой деревне или поселке, но нужно, чтобы для регистрации не было необходимости ехать дальше районного центра или большого города, в котором расположен объект недвижимости. Регистрационные округа, которые должны формироваться с учетом административно-территориального деления, в законе о регистрации точно не определены и связаны с существованием учреждения по государственной регистрации прав на недвижимость, которое обслуживает территорию регистрационного округа. Исходя из административных целей, Министерство Юстиции фактически навязывает для каждого субъекта создание только одного учреждения с филиалами в районных центрах и крупных городах. В этом случае Министерству легче административно управлять системой регистрации, опираясь на свои структуры на уровне администраций субъектов. Однако закон о регистрации требует от Министерства Юстиции не административного, а методического обеспечения и подготовки специалистов. Но в России привыкли к административному управлению из Москвы, поэтому невольно прислушиваются к рекомендациям Министерства. Несмотря на то, что в этих рекомендациях фактически выхолащивается понятие регистрационного округа, который автоматически совпадает с территорией субъекта Федерации, а не формируется, исходя из удобства граждан и работников регистрации, о чем может быть не говорит буква, но говорит дух закона о регистрации. Нельзя ничего превращать в догму. Едва ли правильно иметь единственное учреждение юстиции, например, в Хабаровском крае, где в город Охотск можно долететь только самолетом.

Регистрация прав на недвижимость построена так, чтобы быть самоокупаемой и не зависеть от каких-либо бюджетов. Плата за регистрацию прав и ограничений, а также за предоставление информации, согласно закону, не может быть израсходована на другие цели, кроме поддержания и развития системы регистрации. Только 5% от собираемых средств может быть отчислено в федеральный центр. Отчисления производятся по ведомственному принципу, в зависимости от ведомственной принадлежности организации, фактически осуществляющей в настоящий момент регистрацию права. Эти средства могут быть израсходованы на федеральные нужды, связанные с регистрацией. Вследствие независимости системы регистрации от бюджетов, можно рассчитывать, что развитие системы и ее техническое оснащение будет происходить достаточно быстро. Попытки некоторых администраций перечислять часть взимаемых за регистрацию средств в бюджет являются прямым нарушением законодательства.

Очень важно, что закон о регистрации не отменил действие ранее существующих прав на недвижимость и не потребовал их перерегистрации в Едином реестре прав. Таким образом, ранее существовавшие права могут быть зарегистрированы исключительно по желанию их обладателей или при необходимости совершения каких-либо сделок с объектом, например, при его залоге. Единый реестр прав на недвижимость будет заполняться по мере того, как объекты будут сменять своих владельцев. Следует сказать, однако, что вопрос о признании ранее существовавших прав не решен окончательно. Надо ли проводить регистрацию ранее возникшего права простым перенесением записи из существовавшей системы или при перенесении необходимо проведение правовой экспертизы (тогда эта операции становится сравнимой с регистрацией вновь возникающего права)? В ответе на этот вопрос мнения реально работающих регистраторов расходятся, а закон об этом ничего не говорит.

Информация о зарегистрированном праве является публичной. Открытость информации обеспечивает отношениям по поводу недвижимости прозрачность и устойчивость. Любой гражданин, предъявивший удостоверение личности и выполнивший необходимые формальности, может получить сведения об объекте недвижимости и всех зарегистрированных правах на него, включая данные об аренде, ипотеке, сервитутах, арестах, начатых сделках и прочих ограничениях и обременениях. Аналогичные сведения доступны и законным представителям юридических лиц. Правоохранительные органы вправе получить данные реестра и дел правоустанавливающих документов, только в случае открытия дела в отношении владельца объекта или при возникновении в деле самого объекта. Закон о регистрации не описывает всех тонкостей доступа к информации реестра, поэтому и здесь возникают разные толкования. Поэтому существует опасность, что и в доступе к данным реестра чиновники попытаются закрыть данные.

Процедура регистрация права на объект недвижимого имущества продолжается по закону не более 30 дней. По прошествию этого срока, заявитель, сдавший документы на регистрацию права, должен получить либо регистрацию, либо мотивированный отказ в ней. Допускается и более быстрая регистрация, так как закон устанавливает лишь максимальный срок.

Заинтересованность в регистрации. Государственные и муниципальные органы власти и непосредственные участники рынка заинтересованы в законе о регистрации прав на недвижимость по-разному, но, по сути, в их заинтересованности отсутствует антагонизм. Органы власти, стремящиеся к нормальному экономическому развитию, должны стремиться к наведению правового порядка на управляемой ими территории. Регистрация прав на недвижимость является для них отличным способом для наведения такого порядка. Ясно, что в условиях существующей раздробленной инвентаризационной системы, дополнительная учетная функция не обеспечивала и не могла обеспечить такого порядка. Это наглядно показали попытки создания информационных систем, которые должны были информационно объединить различные ведомства, связанные с недвижимостью. Несоответствие информации, существующей в этих ведомствах, и их нежелание работать совместно было заметно с первых шагов информационного объединения.

Но правовой порядок на территории гораздо важнее информационного. По мере заполнения государственного реестра прав будет, наконец, четко определено, что кому и на каком основании принадлежит. Будут определены владельцы всех земельных участков, установлены владельцы зданий и сооружений, находящихся на них, зарегистрированы права на все вторичные объекты, находящие внутри зданий. Все эти данные будут собраны в одном учреждении по регистрации прав на недвижимость и, после правовой экспертизы всех представленных документов, занесены в Единый государственный реестр прав. Наведение правового порядка на территории существенно упростит и улучшит процесс управления ею, стимулирует оборот недвижимости и привлечение инвестиций в создании новых и реконструкцию старых объектов.

Установление правообладателей объектов нужно и для целей налогообложения, хотя не следует думать, что регистрация прав на недвижимость преследует исключительно фискальные цели — так полагают многие представители администраций, для которых сбор налогов превратился в основную цель, заслонившую все другие. Налог на недвижимое имущество должен стать существенным вкладом в местные бюджеты (во многих развитых странах этот вклад достигает 25-30%), но это потребует преобразования действующей налоговой системы.

Самым незащищенным участником рынка недвижимости сегодня является добросовестный приобретатель. В случае любых проблем, возникающих с объектом, он просто лишается и купленной недвижимости, и выплаченных денег. Ни закон, ни власть ничего ему не гарантируют. Этот факт очень негативно сказывается на рынке недвижимости, усиливает его риск и криминальность, так как для выяснения отношений порой можно обратиться только к бандитам. По сути, государственная регистрация прав на недвижимое имущество является первым и очень важным шагом в создании государственных гарантий. Однако из-за ненадежности и разобщенности данных о правах на недвижимость, никому не приходит в голову требовать гарантий от существующей государственной системы инвентаризации. При обсуждении закона попытки упомянуть о гарантиях и гарантийных фондах, после длительных споров, были отвергнуты. Думается, что гарантию зарегистрированного права на недвижимость должно взять на себя государство в лице государственных учреждений юстиции, осуществляющих регистрацию права. Определенное движение в эту сторону началось в отдельных субъектах Федерации, но, поскольку система учреждений юстиции еще не сформирована, приходится отложить установление гарантий, которые в будущем, вероятно, должны быть введены специальным законом, дополняющим закон о регистрации права.

Регистрация права станет одним из условий, необходимых для формирования благоприятного инвестиционного климата, для которого правовое состояние объектов недвижимости очень важно. Ведь объекты недвижимости не спрячешь и запросто не уничтожишь, поэтому они служат достаточно хорошей гарантией для вкладываемых или заемных средств.

При существующем порядке вещей инвестору гарантировано только общение с множеством чиновников, каждый из которых ничего не решает, но всегда может создать препятствия, запретив любые его действия. В результате, любое дело вязнет в согласованиях, хождениях по кабинетам, раздаче взяток и подарков. Регистрация прав на недвижимость, по крайней мере, упорядочит и прояснит для инвестора правовую ситуацию с объектом. Но этого недостаточно — необходимо еще правовое зонирование территории, в рамках которого правила обращения с земельным участком заранее определены местным законодательным актом, а не сиюминутным решением очередного аппаратчика.

Самым же главным для инвестирования является выяснение земельных отношений, и здесь законодатели и административный аппарат оказывают наибольшее сопротивление. Похоже, что администрациям не нужно, чтобы правила владения земельными участками были известны заранее, они хотят иметь полный контроль над оборотом и использованием участков и менять правила этого контроля сколь угодно часто. Иначе — говорят противники земельной реформы, чиновники самых разных рангов, выдающие себя за левое движение, — начнется спекуляция землей, и всю Россию распродадут. Реальность, напротив, показывает, что большого спроса на земельные участки нет ни в городе, ни в сельской местности. Очевидно, что слова о распродаже земли произносятся либо от недопонимания, либо для того, чтобы сохранить чиновничий произвол.

Даже если экономические реформы в России зайдут в тупик (а эта опасность нарастает), и страна будет продолжать существовать в качестве мирового поставщика сырья с полунищим населением, единая регистрация прав на недвижимость будет надежной опорой для будущих реформаторов, которые, будем надеяться, окажутся удачливее и честнее.

Следует отметить, что при общем кризисе государственности, с которым столкнулась Россия, федеральные ведомства пока даже не пытаются договориться и разумно распределить между собой функции по регулированию отношений на рынке недвижимости. Поэтому многие организационные вопросы остались за рамками закона о единой государственной регистрации прав на недвижимое имущество. Неизвестно, каким образом будет происходить координация всей деятельности, связанной с организацией единого регистрационного процесса, и построение его взаимодействия с действующей системой инвентаризации, которая сама по себе требует значительной реконструкции. Неясно, как субъекты Федерации смогут организовать эффективную регистрацию прав на недвижимость и реорганизовать существующие учетные структуры. Очевидно одно — борьба ведомств за регистрацию права на недвижимость (по существу за регистрационные сборы и за определенную власть над территориями, за прочные и долговременные основы для своего существования) не закончена.

Не надо много говорить о том, какое значение имеет закон о регистрации прав на недвижимость для развития информационных технологий, в особенности геоинформационных систем. Современная организация регистрационного процесса, конечно, требует поддержки со стороны компьютерных информационных систем, содержащих текстовые и графические данные. В идеале, любой акт регистрации права на объект недвижимости должен сопровождаться фрагментом кадастрового или поэтажного плана. Конечно, в электронном виде эта графическая информация мало где изготовляется, но принятие закона о регистрации прав на недвижимость, безусловно, даст существенный толчок развитию этой деятельности. Ясно, что в первую очередь информационные системы, поддерживающие процесс регистрации права, появятся в крупных городах, где быстрее могут быть аккумулированы средства, получаемые за регистрацию права и получение информации.

Попытки создания информационных систем по недвижимости начались уже давно, и начали их специалисты по информатике, далекие от экономических проблем недвижимости. Они пытались собирать территориальные данные от всех служб, обладающих сведениями о земле и недвижимости. Информационное объединение ведомств, безусловно, улучшает управление территорией, но ни в коем случае не заменяет правового регистрационного процесса, который значительно важнее, чем объединение ведомственных данных. Оторванные от правового процесса и развивающиеся за счет поддержки муниципальных бюджетных денег (сегодня весьма ограниченных), такие информационные системы развиваются довольно медленно, с большими финансовыми и организационными трудностями.

В то же время, в крупном центре по регистрации прав на недвижимость информационная система, содержащая данные единого государственного реестра прав, возникнет достаточно быстро и не потребует для своей организации решения финансовых и организационных проблем на уровне администрации. Данные об объектах и субъектах, которые должны быть переданы в единый государственный реестр для регистрации права, вполне достаточны для оперативного административного управления территорией, поэтому необходимость в административных территориальных системах, если не отпадет совсем, то значительно ослабнет.

контактный телефон:

(095) 280 33 54

durer@glas.apc.org

Казначейская система исполнения городского бюджета. Создание замкнутой системы внутригородских клиринговых расчетов на базе Автоматизированного Центра Контроля исполнения Муниципального Бюджета (АЦК)

О.Б. Алексеев

президент консультационной фирмы “Империал Менеджмент Сервис”

К.Е. Веселкин

консультант компании «Банковские Системы и Технологии»

В.В. Матвеенко

директор компании «Банковские Системы и Технологии»

А.Ю. Попов

генеральный директор компании «Банковские Системы и Технологии»

Введение

яжелейшая ситуация в сфере финансов и прежде всего с бюджетами различных уровней объективно подталкивает муниципальные образования к поиску и созданию такой системы управления бюджетными потоками, которая могла бы гарантировать их максимальную независимость от деятельности иных финансовых институтов и способствовать максимально эффективной системе расчетов внутри муниципального образования.

Практика работы с местными финансами в странах с развитой системой местного самоуправления в настоящее время такова, что не может быть в полном объеме перенесена в наши муниципальные образования. Цели реорганизации финансовой сферы муниципальных образований России более просты и прозаичны: освоить расчетные процедуры составления бюджета, внедрить систему муниципального заказа, как преимущественную форму осуществления бюджетных расходов, сформировать нормативно-расчетную базу местного бюджета, разобраться с кредиторской задолженностью и причинами ее возникновения, повысить контроль над целевым расходованием бюджетных средств. Сжато, эти цели можно сформулировать в рамках известной формулы: расчет и учет, контроль.

Мы утверждаем, что любая система автоматизированного контроля над исполнением бюджета должна отвечать этим требованиям, а также предусматривать возможность развития, в ориентации на задачи следующего этапа реорганизации муниципальной финансово-бюджетной сферы: перехода от нормативно-расчетного бюджета (по сути, бухгалтерского документа с надстроенными функциями ситуативного распределения средств) к бюджетному планированию (как управлению бюджетным процессом).

Необходимость смены существующей системы контроля исполнения и краткосрочного планирования бюджета в условиях рыночной экономики и дефицита бюджетных средств.

На уровне исполнительной власти структура органов бюджетной сферы города сегодня представлена в виде финансового и планово-экономического управлений (они могут быть слиты в одно), территориальных и отраслевых распорядителей кредитов (территориальные распорядители могут отсутствовать), учреждений и организаций – бюджетополучателей, а также подрядчиков муниципального заказа (см. рис. 1).

Состав и объемы доходной и расходной части бюджета определяются путем их взаимоувязки с учетом текущей экономической и социальной ситуации, перспективных планов развития региона и наказов избирателей. Принятие решения по данному вопросу относится к компетенции местных органов законодательной власти (Губернская Дума или Городская Дума с последующим утверждением Губернской Думой). Основными источниками формирования доходной части являются:

1) Перераспределенная законодательно установленная часть федеральных налогов и сборов.

2) Установленные на основании норм действующего законодательства местные налоги и сборы.

поток финансов поток смет – расчетов и заявок
(денежные и неденежные расчеты) на финансирование

Рис. 1. Иерархическая структура органов бюджетной сферы

Слева на рисунке изображена бюджетная сфера, справа – банковская система города, так, что соответствующее кредитное учреждение – РКЦ ЦБ (Расчетно-Кассовый Центр Центрального Банка) или КБ (Коммерческий Банк) – держит счета учреждения бюджетной сферы, расположенного слева напротив.

В качестве дополнительных источников формирования доходной части бюджета рассматриваются:

3) Заемные средства (привлечение кредитов или выпуск долговых ценных бумаг).

4) Получение целевых федеральных ассигнований на осуществление федеральных программ – данные средства проходят через финансовые органы «транзитом» и показываются как в доходах, так и в расходах местного бюджета.

Действующий порядок, при котором счета распорядителей кредитов различного уровня, а также учреждений – бюджетополучателей находятся в различных коммерческих банках или РКЦ, а сами учреждения являются отдельными юридическими лицами, в условиях бюджетного дефицита, неизбежно приводит к негативным последствиям, в частности:

· Не достигается должного уровня контроля над целевым использованием бюджетных средств, как распорядителями кредитов, так и учреждениями – бюджетополучателями.

· Отсутствуют оперативные данные о текущих и планируемых доходах и расходах, или «прозрачность» бюджета в каждый момент времени (а не раз в день или реже), что приводит к невозможности оперативно размещать временно свободные или привлекать необходимые средства.

· Увеличивается время прохождения бюджетных средств от счетов доходов бюджета до конечного получателя, что приводит к образованию кассовых разрывов и росту политической и социальной напряженности в городе.

· Не достигается должная оперативность управления взаимной дебиторской и кредиторской задолженностью между организациями бюджетной сферы, в особенности при значительной доле неденежных расчетов.

· Из-за большого объема ручного труда завышен штат управленческой бухгалтерии.

· Отсутствуют или недостаточны начисления процентов по остаткам бюджета в целом и в то же время нерационально велик уровень остатков на счетах в коммерческих банках.

Для устранения этих недостатков необходимо собрать и обработать огромные объемы информации за очень малое время, что невозможно без высоких экономических технологий и в отсутствии современных достижений научно-технического прогресса.

При сегодняшнем развитии экономических и компьютерных технологий, а также средств и способов связи можно, при относительно небольших вложениях, безболезненно решить все описанные выше проблемы путем создания городского АЦК.

Ключевой точкой является точная взаимоувязка расчета и контроля. Надежный сбор и контроль информации может осуществляться только на первичном ее уровне, а именно на уровне платежного документа.

Приведем простой пример – в начале 90-х годов на территории РФ в платежный документ были введены такие дополнительные поля, как ИНН плательщика и получателя платежа. Таким образом, каждый платеж в режиме реального времени обновляет информацию о платежах каждого налогоплательщика в некоторой центральной Базе Данных.

Теперь представим себе, что внутри всей бюджетной сферы города – от основного счета финансового органа до распорядителей кредитов и конечных бюджетополучателей, муниципальных предприятий и подрядчиков муниципального заказа — все движения по счетам (зачисление или списание) оформляются специальными платежными документами, в которых помимо стандартной части, есть функциональный и экономический классификатор расхода. Пойдем дальше и предположим, что каждый оформленный таким образом платеж не только в реальном времени отражается в базе данных – «живом бюджете», но и обрабатывается вплоть до отказа платежа при превышении установленного лимита по классификаторам расхода. Бюджет получится «живой» и «прозрачный» — физически невозможно расходование средств по закрытому лимиту или перерасход по открытому.

Очевидно, что все изложенное останется теорией, если под эгидой Мэрии не создать собственную городскую платежную систему. ЦБ РФ не станет вводить для каждого города свой формат платежного документа. Возникает вопрос, как создать эту систему, какое кредитное учреждение выбрать для ее реализации.

Счета бюджета, находящиеся в коммерческих банках, подвергаются риску в условиях кризиса, часто из-за отсутствия надежной и оперативной информации о состоянии банков, работа же с РКЦ или Сбербанком неинтересна из-за небольшого спектра и низкого качества банковских услуг, предлагаемых бюджетополучателям и самим администрациям муниципальных образований. Остается два решения:

Создание собственной расчетно-кассовой структуры – расчетно-клирингового учреждения, находящегося под патронажем Администрации города и проводящего внутри себя бюджетные и внебюджетные расчеты. Внешние расчеты при этом проходят через сеть ЦБ.

Использование для внедрения описанной концепции бюджета Муниципального банка.

Именно поэтому очевидна актуальность создания Автоматизированного Центра Контроля (АЦК) исполнения муниципального бюджета, объединяющего в себе расчетно-клиринговые и учетно-контрольные функции.

Этот вариант для органов местного самоуправления, прежде всего, означает сохранение собственной финансовой независимости и возможность создания под эгидой Администрации городской платежной системы, обеспечивающей полный цикл проведения внутригородских платежей.

Логическим продолжением и развитием создания АЦК является создание собственного Муниципального Казначейства, подконтрольного представительным и исполнительным властям города. Предлагаемая ниже технология позволяет решить эволюционно изложенные проблемы в предельно сжатые для такого рода проектов сроки.

Функции Автоматизированного Центра Контроля

АЦК несет на себе расчетно-клиринговые функции, а также является эволюционным этапом организации Муниципального Казначейства. Он позволит решать следующие задачи:

· Организовать Казначейское исполнение городского бюджета.

· Организовать автоматическое проведение зачетов и отслеживание цепочек взаимозачетов за счет клиринговых расчетов.

· Получать проценты по остаткам счетов бюджета и остаткам на счетах бюджетополучателей в целом по бюджету, используя фактор конкуренции между банками за право держать счета бюджетополучателей. Это достигается за счет того, что в отличие от порядка, установленного Федеральным Казначейством, счета бюджетополучателей и Финансового Органа можно вести как в коммерческих банках, так и непосредственно в АЦК, не утрачивая, при этом средств контроля.

· Оперативно получать информацию о состоянии банков города и проведении ими платежей.

· Сократить этапы прохождения бюджетных средств и связанных с ними потерь. Сократить штаты и бухгалтерию в промежуточных управленческих структурах. — Сокращение достигается за счет возложения на распорядителей кредитов только расчетно-контрольных функций и проведения финансирования напрямую Финансовый Орган«Бюджетополучатель по электронным заявкам территориальных и отраслевых распорядителей средств (возможно, тем не менее, сохранение старой трехуровневой схемы финансирования).

· Увеличить оборачиваемость не только бюджетных, но и всех внутригородских финансовых ресурсов. АЦК позволит под патронажем Мэрии создать замкнутую внутригородскую платежную систему и осуществлять расчеты в режиме реального времени и на клиринговой основе.

АЦК направлено на развитие положений Бюджетного кодекса РФ и Закона РФ о финансовых основах местного самоуправления. Проект обеспечивает в значительной степени повышение собственной финансово-бюджетной независимости муниципальных образований и, что особенно важно, в условиях дефицита наличных бюджетных средств, позволяет осуществлять клиринговые расчеты.

Использованные в проекте технико-экономические и финансовые методы позволяют не только существенно снизить издержки, но и объективно способствуют решению таких политических задач, стоящих перед органами местного самоуправления, как стабилизация финансового положения предприятий бюджетной сферы, а также нормализация внутригородских расчетов, повышение эффективности муниципального заказа и создание благоприятного инвестиционного климата.

Роль АЦК в финансовой и бюджетной сфере города

Технология АЦК призвана создать структуру управления городом, отвечающую следующим принципам:

· Централизация информации, а значит, и местной власти. Информация обо всех, без исключения, денежных и неденежных расчетах внутри бюджетной сферы, по всем уровням бюджета — от учреждений и распорядителей кредитов различного уровня до финансового управления — должна содержаться в единой базе, доступной для просмотра и управления, в соответствии с иерархией, принятой в структуре управления городом. Эта информационная база представляет собой «живой» и «прозрачный» бюджет, где фактически израсходованные или полученные по каждой статье средства изменяются каждым платежом в режиме реального времени.

· Централизация и увеличение оборачиваемости финансовых потоков внутри бюджетной сферы. Весь «пробег» средств от Финансового Управления до бюджетополучателя должен проходить в режиме реального времени, без задержек, с учетом встречных платежей (клиринг), взаимной задолженности как в денежной, так и в неденежной форме (векселя, обязательства и т. д.).

· Притом, что счета различных уровней бюджета находятся в муниципальном банке или различных коммерческих банках или в РКЦ, проценты должны начисляться по всему бюджету в целом, независимо от местонахождения средств в данный конкретный момент времени. Каждый платеж должен быть снабжен экономическим и функциональным классификатором расхода, а также классификатором статьи дохода, и автоматически отражаться на «живом» и «прозрачном» бюджете города в целом вплоть до отказа платежа в случае превышения лимита по статье расходования.

· В зависимости от конкретной ситуации в городе, прежде всего, от развития инфраструктуры и степени ответственности распорядителей кредитов, возможно плавное закрытие счетов территориальных и отраслевых распорядителей кредитов и осуществление финансирования напрямую Финансовое Управление — бюджетополучатель. При этом распорядители кредитов утверждают и передают в Финансовое Управление электронные заявки на финансирование.

· Создание на основе АЦК внутригородского клирингового центра и проведение не только бюджетных, а и остальных расчетов между банками, за счет проведения в АЦК расчетов на основе клиринга и организации, таким образом, городского расчетного пула.

Создание Казначейской системы исполнения бюджета на базе АЦК имеет для города следующие преимущества:

· Централизация потока доходов и расходов бюджета, а также информации по доходам и расходам, что ведет к централизации финансовой власти в целом.

· Оперативный контроль над целевым расходованием и своевременностью поступления средств, экономия бюджетных средств.

· Сокращение управленческих затрат на сбор и обработку информации.

· Оперативное получение аналитических форм и форм отчетности, необходимых для проведения управленческого учета, планирования и прогнозирования финансовых потоков города.

· Гибкое маневрирование ресурсами и оптимальность принятых решений.

· Управление дебиторской и кредиторской задолженностью, решение проблемы взаимных неплатежей, создание механизма оперативного планирования и управлением долгом.

· Получение процентов по остаткам бюджета в целом, независимо от местонахождения средств внутри бюджетной сферы в каждый момент времени.

· Низкая стоимость, поэтапность и безболезненность внедрения системы.

· Создание внутрибюджетной системы расчетов в режиме реального времени, автоматическое проведение взаимозачетов (клиринг) и неденежных расчетов с использованием различного рода векселей и обязательств.

· Возможность дальнейшего вовлечения в АЦК внебюджетных предприятий и создания замкнутой клиринговой платежной системы города в целом под патронажем Мэрии, за счет ускорения платежей, проведения клиринга и уменьшения платы за транзит для внебюджетных платежей.

Создание АЦК позволяет организовать в городе замкнутую систему пробега бюджетных средств, в которой каждый платеж снабжен классификаторами дохода и расхода и автоматически отображается на бюджете города в соответствии с заданными лимитами, которыми можно оперативно оперировать.

Таким образом, ядром Казначейской системы является бюджет города, заведенный на центральном компьютере в Финансовом Управлении. Лимиты по статьям, а также саму классификацию статей доходов и расходов можно оперативно изменять при возникновении необходимости. В каждый момент времени электронный бюджет отражает реальную картину полученных и израсходованных средств по классификаторам на всех уровнях бюджетирования.

Юридически все денежные и неденежные расчеты внутри бюджета (напрямую или опосредованно через банки города) осуществляет финансовая структура — АЦК.

АЦК может быть создан при муниципальном или уполномоченном банке, или в виде самостоятельной небанковской Кредитной организации, контролируемой уполномоченным органом администрации (Муниципальным Казначейством) и осуществляющей расчеты внутри города. Схема организации АЦК представлена на рисунке 2.

Управление Казначейства, созданное в Комитете (Управлении) Финансов, имеет прямой выход к электронному бюджету и осуществляет контроль и управление всеми финансовыми потоками в АЦК, вплоть до отказа платежа.

Каждый бюджетный платеж будет снабжен экономическим и функциональным классификатором и специальной «бюджетной» строкой, а программное обеспечение АЦК адаптировано под городской бюджет. В случае, когда платеж не соответствует лимитам, заложенным в статьях бюджета, АЦК блокирует его и дает сигнал о несоответствии. Таким образом, бюджет становится «прозрачным», городские ресурсы централизуются в виде пула в АЦК. В результате возрастает контроль целевого использования средств, а также своевременного пополнения доходной части бюджета по статьям.

За счет внедрения современных экономических, информационных и компьютерных технологий АЦК позволяет оперативно сортировать и обрабатывать огромные территориально распределенные потоки данных. Это

- счета, открытые в КБ, АЦК и РКЦ ЦБ

- операции по счетам (поручения, выписки, исполнение/отказ исполнения)

- потоки информации бюджетного контроля

- заявки на бюджетное финансирование

Рис.2. Роль АЦК в финансовых потоках города, а также в функции контроля местного бюджета

дает возможность осуществлять управление финансами города так же «прозрачно» и оперативно, как в небольшой организации.

Для предприятий города, в том числе и бюджетополучателей, банков и других организаций создается автономная система платежей в режиме реального времени и на основе клиринга с выходом в ГУ ЦБ по городу. За счет проведения клиринговых операций из оборота высвобождается от 5% до 15% средств, которые могут быть дополнительно на определенный срок задействованы в местных расходах. Сегодня муниципальные образования вынуждены покрывать кассовый разрыв за счет краткосрочных заимствований под серьезный процент.

Способы организации АЦК

АЦК может быть организован двумя путями:

· В виде подведомственного Мэрии юридического лица, предоставляющего исключительно расчетные услуги, выступающего как инструмент управления ликвидностью города и сбора статистической и аналитической информации и не ставящего своей основной целью получение прибыли.

· На базе Уполномоченного или Муниципального банка, подконтрольного Мэрии. В отличие от первого случая здесь есть тот минус, что банк может проводить рисковые операции, однако, есть и плюсы, как-то наличие отлаженной инфраструктуры и лицензии ЦБ.

Выбор одного из двух предложений путей организации АЦК есть политическое решение Мэрии и зависит от целого ряда факторов, в том числе и от конкуренции между банками города, что исчезает при организации АЦК в виде отдельного юридического лица.

АЦК ведет счета банков, обслуживающих учреждения — бюджетополучателей или непосредственно учреждений с предварительным депонированием средств на счетах в АЦК, причем расчеты проводятся как в системе центра, так и вовне, через корсчет АЦК в РКЦ, банке или другом АЦК. Клиринг с предварительным депонированием средств на счетах Банков – участников осуществляется в соответствии с «Положением о порядке проведения платежей и расчетов по клирингу с предварительным депонированием средств на счетах банков – участников в клиринговом учреждении» (документ ЦБ РФ). АЦК в этом случае является Расчетным агентом для банков – участников.

С точки зрения методологии расчетов, счет банка в АЦК является полнофункциональным расчетным счетом. Однако с точки зрения получения информации для Мэрии этот счет является транзитным для всех обслуживающихся в банке учреждений бюджетной сферы и распорядителей кредитов различного уровня. На счете банка «расшифрованы» все дебетовые и кредитовые платежи предприятий, в том числе планируемые и не прошедшие платежи (псевдокартотека), попадающие в систему в электронном виде. Классификаторы бюджета, заложенные в систему, позволяют однозначно привязать платеж к той или иной статье дохода или расхода. Аналитическая классификация платежных документов дает возможность формировать любые отчеты, своды, разрезы и расшифровки по бюджету в режиме реального времени. Эта информация, а также сама суть клирингового взаимозачета (платеж в результате анализа накопленных на счетах банка и готовых к клирингу сумм может уйти при отсутствии средств на счету – «круговой» взаимозачет) позволит Мэрии не только полностью контролировать обороты бюджетной сферы, в частности, и управлять ликвидностью города в целом, но и расшивать цепочки неплатежей путем точно направленного кредита.

АЦК может вести счет другого АЦК или банка, что позволит осуществлять платеж «город – город» или «город – центр» день-в-день. При этом депонирования средств АЦК на корсчете в городском банке можно избежать путем правильного анализа финансовых потоков «город–центр» или «город – город».

АЦК является самоокупаемой структурой. Расчеты на основе клиринга позволят привлечь в АЦК не только бюджетные, но и остальные финансовые потоки города. При этом необходимо брать плату за проводку платежа, меньшую той, которую берет ЦБ (в среднем — 2 рубля/платеж). Анализируя среднее количество дневных платежей по городу, можно ввести плату за проводку, обеспечивающую самоокупаемость АЦК.

Информация о внедрениях АЦК

Первое внедрение технологии было осуществлено в 1996 году для контроля исполнения бюджета НК «ЛУКОЙЛ». Средства и способы контроля, используемые в НК «ЛУКОЙЛ», во многом аналогичны существующим в предлагаемом АЦК для субъекта Федерации и города. АЦК в НК «ЛУКОЙЛ» функционирует по настоящий момент и позволяет консолидировать ресурсы Компании, уменьшить расходную часть бюджета за счет целевого использования ресурсов и увеличить оборачиваемость средств НК в целом, сохраняя при этом структуру банков «ЛУКОЙЛ».

Подписан договор и ведутся работы по созданию АЦК в г. Тольятти. К настоящему моменту полностью оформлено Техническое Задание и другая сопроводительная документация, проведен анализ бюджета города, осуществлена адаптация программного комплекса. Запуск первого эшелона АЦК планируется на конец 1998 года.

По предварительным расчетам внедрение АЦК в г. Тольятти позволит:

· Сократить штат управленческой бухгалтерии на 15%.

· Уменьшить время пробега бюджетных средств от Финансового Комитета до конечного бюджетополучателя до проводки в режиме «реального времени».

· Обеспечить дополнительное начисление процентов по остаткам на бюджетных счетах от Финансового Комитета до конечного бюджетополучателя.

· Дополнительно за счет внутреннего клиринга высвободить 5-15% средств от общего оборота, которые могут быть направлены на бюджетные нужды.

Система АЦК была представлена и получила высокую оценку специалистов на правлении Союза российских городов и семинаре-совещании Ассоциации сибирских и дальневосточных городов. В данное время на разных этапах идет организация АЦК в пяти городах России, с несколькими городами ближнего зарубежья идут переговоры об организации АЦК у них.

Программа АЦК имеет Свидетельство РосАПО об официальной регистрации программы для ЭВМ N 980324 от 29.05.1998 г.

контактные телефоны:

консультационная фирма «ИМС» (095) 251 71 44 257 02 18

imscons@aha.ru

компании «Банковские Системы и Технологии» (095) 932 90 13 932 90 29

932 90 63 932 90 70

root@bssys.com

Организация деятельности органов муниципального управления

Общие принципы построения муниципальной системы управления

О.Б. Алексеев

президент консультационной фирмы “Империал Менеджмент Сервис”

Перечень задач и функций муниципального управления

состав базовых задач системы муниципального управления входят:

1. Стратегическое планирование, включающее в себя разработку муниципальных политик в различных сферах, определяющих жизнь муниципального образования, разработку программ и проектов, прогнозирование и сценирование социально-экономического развития.

В управлении любыми объектами роль стратегического планирования чрезвычайно высока. Трудно переоценить ее роль и в муниципальном управлении.

В своей деятельности органы местного самоуправления имеют дело с различными субъектами в экономической, предпринимательской, общественной сферах. Интересы этих субъектов всегда противоречивы и эгоистичны. Например, предприниматель стремится к извлечению максимальной прибыли за счет модернизации своей деятельности, минимизации накладных расходов и сокращения персонала; в свою очередь, органы местного самоуправления заинтересованы в обеспечении занятости и в прибыльности деятельности предприятий; население заинтересовано в гарантиях занятости и не заинтересовано в модернизации производств.

Муниципальные программы выполняют задачу соорганизации деятельности всех подразделений Администрации и других субъектов муниципального развития.

Программный подход ориентирован на работу именно с проблемами, он позволяет управлять процессом работы с ними и с постоянно меняющимся содержанием проблемного поля.

Программный подход позволяет закрыть разрывы, которые появляются на границах деятельности подразделений и являются источниками организационных конфликтов и рассогласований в работе.

2. Формирование нормативно-правовой базы местного самоуправления.

Это прежде всего работа с Уставом муниципального образования и создание условий для усиления регулирующей роли органов муниципального управления.

При отсутствии развернутой законодательной базы местного самоуправления, положения Устава муниципального образования выступают как основания для судебной защиты прав местного самоуправления.

3. Формирование базы социально-технических нормативов.

Эта задача очень хорошо понимается управленцами из производственной сферы, поскольку ни один производственный процесс нельзя построить без описания составляющих его процедур и операций, а также определения стоимости каждой из них. Однако в практике муниципального управления мы научились обходиться без нормативно-технической базы. Из-за этого невозможно разработать нормативно-расчетный бюджет, организовать планирование деятельности, нормативное финансирование бюджетных расходов, соотнести качество услуг, которые предоставляются населению, с возможностями бюджета.

4. Анализ внешней и внутренней ситуации, как условие гибкого реагирования структуры муниципального управления на изменения.

Безусловно, аналитическая работа — дорогое удовольствие, и не каждое муниципальное образование может себе позволить содержать аналитические подразделения. Однако, если муниципальное образование не способно обеспечить аналитическое сопровождение своей деятельности, оно вынуждено заимствовать цели и задачи на вышестоящих уровнях управления, у других муниципальных образований. На практике это означает, что деятельность структур муниципального управления будет слабо ориентировано на собственную социально-экономическую ситуацию, а в тех областях, где структура муниципального управления не имеет своих целей, их заместят цели Администрации субъекта Федерации.

5. Планирование работы как условие согласования действий подразделений Администрации по используемым ресурсам и во времени.

6. Контроль за исполнением нормативно-правовых актов и нормативных предписаний внутри структуры управления и в подведомственной муниципальной сфере.

Существующие недостатки контроля за выполнением задач муниципального управления заключены в их ведомственном характере. Это нарушает важнейший принцип муниципального управления: разделение позиций заказчика, исполнителя и контролера.

На этом основании следует проинвентаризировать все процессы, которые требуют контроля. Сюда, в частности, необходимо отнести: контроль в рамках системы делопроизводства, контроль за качеством управленческой работы, контроль за хозяйственной деятельностью, контроль за распределением и использованием финансовых ресурсов, нормативный контроль, технический контроль. И каждым из этих видов контроля должно заниматься профильное подразделение Администрации.

7. Управление персоналом, как условие мотивации муниципальных служащих и развития их компетентности.

Как правило, работа с сотрудниками Администрации ведется отделами кадров и руководителями. Она охватывает весьма узкий круг задач, главным образом, определяемый функциями учета кадров.

В результате, муниципальный служащий не имеет четких представлений ни о системе требований к выполняемым им функциям, ни об условиях его продвижения по службе.

Управление персоналом состоит из решения следующих задач:

· оценка и развитие профессиональных навыков;

· расширение компетенций;

· аттестация служащих.

8. Регламентация собственной деятельности и деятельности в подведомственной сфере, как условие для обеспечения нормального функционирования всей структуры муниципального управления.

В администрациях муниципальных образований чаще всего нет четкой иерархии управления. Заместители главы, руководители управлений, комитетов и отделов обладают различным уровнем прав и ответственности, выполняют различный набор функций, несмотря на принадлежность определенной управленческой иерархии. Заместитель главы может выполнять задачи начальника отдела, а начальник отдела — задачи заместителя главы. Распределение поручений и заданий в системе управления производится в ориентации на личные качества, а не по формальным признакам, связанным с позицией, занимаемой в структуре управления и содержанием поручения.

Хорошо известен дефицит квалифицированных работников в муниципальных структурах. Сам период их выращивания длителен и дорогостоящ, но компенсировать недостаточную квалификацию можно за счет внешних требований: чем они будут более полными и охватывающими различные аспекты деятельности, тем успешнее работники будут их осваивать и на практике повышать свою квалификацию.

9. Система муниципального заказа, как условие обеспечения публичности в распоряжении средствами бюджета, минимизации расходов и создания конкурентной среды.

Если руководство муниципального образования считает необходимым привлекать к исполнению своих задач предприятия различных форм собственности для создания в городе и районе конкурентной среды и повышения качества услуг при одновременном уменьшении их стоимости, снижение накладных расходов, связанных с деятельностью муниципальных учреждений и предприятий, то для достижения этой цели существует одно средство — муниципальный заказ.

10. Публичность деятельности, как условие вовлечения муниципальных сообществ в решение муниципальных задач и расширения гражданского участия.

Информированность населения о намерениях власти повышает коэффициент реализации программ и проектов вдвое.

Таким образом, затраты на обеспечение публичности деятельности органов местного самоуправления имеют вполне конкретный финансовый эквивалент.

Базовые процессы муниципального управления

В связи с тем, что предметы ведения местного самоуправления прописаны в законе недостаточно развернуто, нельзя автоматически превратить их в объекты управленческой деятельности.

Выделение базовых процессов, на работу с которыми должна быть ориентирована структура муниципального управления, основано на соорганизации общих задач муниципального управления и ситуации, в которой находится регион и муниципальное образование.

Базовые процессы являются также основанием для формирования ключевых организационно-управленческих блоков и их внутренней структуры, целей, задач и функций.

Исходными посылками для выделения базовых процессов являются следующие фиксации:

1. Обеспечение доходной части местного бюджета, соответствующей объемам исполняемых полномочий, в среднесрочной перспективе является проблематичным.

2. Нагрузка по финансированию социальной сферы муниципального образования будет увеличиваться.

3. Социальное расслоение населения будет продолжаться. Доходы среднего класса стабилизируются, богатых — возрастут, бедные станут еще беднее.

4. Инвестиционная активность останется на сложившемся уровне и будет опираться в основном на внутренние ресурсы.

5. Будет доминировать тенденция «самообеспечения» как условие выживания.

6. Внешние ресурсы будут привлекаться исключительно для эксплуатации элементов региональной и федеральной инфраструктуры.

Отсюда можно сделать вывод, что в основу стратегии поведения муниципального образования может быть положен принцип стабилизации положения на основе сложившихся укладов жизни.

Для этого в городе должны быть подготовлены и утверждены соответствующие программы деятельности Администрации и организована работа по их реализации.

Учитывая ситуацию, прежде всего в бюджетно-финансовой сфере, можно сделать главный вывод о том, что наиболее реальным ресурсом в ближайшее время является аккуратная работа с расходной частью бюджета; именно здесь можно найти эффективные пути решения городских проблем.

Таким образом, главным лозунгом деятельности Администрации на ближайший период может стать лозунг “наведения порядка” во всех сферах управления муниципальным образованием.

Раскрытие этого лозунга, который может по различным экспертным оценкам дать от 15 до 30 % снижения расходов бюджета по отдельным статьям, мы видим следующим образом:

1. Прямое сокращение затрат бюджета может быть осуществлено за счет перевода всех расходов бюджета на муниципальный заказ, распределяемый на конкурсной основе. Необходимы, как минимум, соответствующее структурное подразделение, система городских социально-технических нормативов (минимальных стандартов, финансовых лимитов, тарифов), Положение и Регламент о муниципальном заказе.

2. Лишение подразделений, выполняющих управленческие функции, прав юридического лица и перевод их счетов в централизованную бухгалтерию Администрации. Создание юридических лиц непосредственно в муниципальных учреждениях: школах, детских садах, поликлиниках и т.п. Ликвидация промежуточного звена, распределяющего бюджетные финансовые ресурсы, дает, по опыту, снижение бюджетных затрат в сфере на 25%. Требуется сокращение количества бюджетополучателей, прежде всего в социальном блоке.

3. Важное место в решении муниципальных проблем должны занять деятельностные и планировочные регламенты работы с городской и районной недвижимостью и, прежде всего, в сфере градостроительства.

Это — очевидный резерв повышения налогооблагаемой базы и арендных ставок на муниципальную недвижимость, улучшения облика города и застройки села, дополнительные возможности регулирования инвестиционных процессов. Здесь необходима, в первую очередь, работа над градостроительным Уставом города, включая новую регламентирующую планировочную документацию.

4. Необходим анализ и планирование в бюджетно-финансовой сфере, как средство оптимизации бюджетного процесса.

Необходима реорганизация структуры управления сферой, включение в деятельность Администрации программно-проектных методов управления, соответствующих Положений и Регламентов. В перспективе следует ориентироваться на работу с нормативно-расчетным бюджетом.

5. Обеспечение процессов развития. Создание структурного подразделения, обеспечивающего формирование политики муниципального развития, подготовку и контроль осуществления тактических (программно-проектных) и стратегических концептуальных задач деятельности Администрации. Это может быть информационно-аналитическая служба.

6. Несмотря на то, что эта фиксация становится общим местом, очень важным аспектом решения городских проблем является жилищно-коммунальная реформа. Необходима, как минимум, целенаправленная работа Администрации по “инвентаризации” жителей города. Ибо только точная информация может сделать “адресную поддержку” действительно действенным инструментом реформы и не приведет к новому витку социальной напряженности в городе. Этапность реформы выглядит следующим образом:

· реорганизация управления;

· сокращение расходов;

· модернизация инфраструктуры;

· повышение платы за услуги.

По нашему мнению, проводимая в муниципальном образовании реформа ЖКХ построена на ошибочных организационных началах и приводит к снижению интегрированности управления ЖКХ в систему муниципального управления в целом.

7. Необходима также программа создания равнопрочной системы административно-распорядительных документов Администрации, регламентирующих деятельность ее подразделений и цивилизованно организующих документооборот. Нужна своего рода программа “бюрократизации” работы Администрации, в противовес доминирующим социально-корпоративным отношениям.

8. Еще один резерв — муниципализация сферы управления городом заложен в освоении сотрудниками и структурами Администрации полномочий и ответственности, возлагаемых на органы местного самоуправления законодательством о местном самоуправлении. Это потребует коренной реорганизации системы (и структуры) муниципального управления и, соответственно, политической воли руководителей. Прежде всего это относится к бюджетно-финансовой сфере, управлению городской недвижимостью, включая городскую землю, управлению жилищной и инженерно-коммунальной сферами.

9. Решение проблемы становления института местного самоуправления (а это тоже очевидный ресурс роста благополучия города) связано с действиями Администрации в направлении:

· лоббирования интересов города, района и местного сообщества в органах государственной власти;

· объединения усилий муниципальных образований по региональному признаку для решения задач собственного нормативно-правового обеспечения, решения общих проблем повседневной жизни и развития;

· активизации законотворческой инициативы местных сообществ;

· активизации процессов становления территориальных общественных самоуправлений.

Успех деятельности Администрации потребует активизации ее общественно-политической роли. Это требует целенаправленной деятельности всех структур Администрации (и формирования соответствующей программы) по общественной адаптации принимаемых ею решений, создания, через соответствующее городское нормативное обеспечение, “прозрачной” системы работы, механизма сбора, обработки и учета мнения жителей города и общественно-политических организаций.

Общая характеристика целей и задач деятельности
подразделений администрации муниципального образования

Анализ организации управления муниципальным образованием показывает, что обычно она не соответствует тем задачам, которые поставлены перед муниципальной властью в Конституции РФ, Законе РФ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, законах субъектов Федерации.

Из этого следует первая задача: приведение целей и задач муниципального управления в соответствие с нормативно-правовой базой, регулирующей деятельность органов местного самоуправления.

Надо признать, что только в последнее время местные органы управления осознали, что свои доходы они собирают не лучшим образом, а расходы далеки от эффективности.

Отраслевой принцип построения системы управления городом и районом приводит к лоббированию интересов отдельных хозяйственных сфер, потере финансов на пути к их конечному получателю, низкой согласованности в действиях ключевых подразделений, дублированию функций, слабой реакции на внешние изменения.

Также сегодня ясно, что ожидать увеличения налогооблагаемой базы муниципальных образований в ближайшее время не приходится. Следовательно, одним из немногих ресурсов обеспечения работы всех муниципальных служб являются строжайший режим экономии бюджетных средств и изменение принципов и содержания управленческой работы, осознание всеми руководителями целей и задач муниципального развития в целом, а не узких отраслевых интересов.

Из этого следует вторая задача: приведение структуры муниципального управления в соответствие с целями и задачами муниципального развития.

Реорганизация структуры Администрации предполагает переход от отраслевого принципа муниципального управления к программно-функциональному. Он предполагает создание следующих основных организационных блоков:

· Прогнозирования и программирования муниципального развития

· Экономики и финансов

· Недвижимости

· Коммунального хозяйства

· Социального развития

· Организационного обеспечения работы Администрации

Каждый из этих блоков несет ответственность за весь комплекс процессов и структур, составляющих соответствующую сферу жизни города.

Принципы формирования новой структуры состоят в:

· переходе от преимущественно административно-распределительных к нормативно-правовым средствам управления;

· максимальной централизации финансовых потоков;

· лишении большинства подразделений прав юридического лица;

· создании системы полноценного и всеохватывающего муниципального заказа, как единственной легитимной формы расходования средств муниципального бюджета (конкурсное размещение муниципального заказа дает экономию, как показывает опыт, по различным расходам от 10 до 40 процентов);

· усилении работы с муниципальной недвижимостью всех форм собственности, как основным собственным источником доходов бюджета с целью повысить доходы от использования муниципального недвижимого имущества до 15-20 процентов доходной части бюджета в ближайшие годы;

· усилении персональной ответственности заместителей главы муниципального образования за порученный участок работы за счет совмещения должностей руководителя Департамента и заместителя главы муниципального образования;

· организации перекрестного контроля за работой администрации, муниципальных учреждений и предприятий;

· профессионализации муниципального управления, устранения дублирования функций, а вместе с этим и сокращения штатов Администрации;

· соотнесении текущих решений со стратегией муниципального развития;

· усилении эффективности работы по оказанию жителям города и района социальных, культурных и образовательных услуг;

· развитии разнообразных форм самоуправления граждан и создании условий для их активного участия в решении местных вопросов;

· интеграции в организационно- административных блоках структуры Администрации процессов управления городом и районом.

Есть еще две принципиальные позиции, требующие отдельного специального рассмотрения и принятия по ним решений, которые повлекут изменения в Уставе муниципального образования.

Во-первых, это введение должности Главы Администрации — муниципального Управляющего — на контракте, что позволит в полной мере вывести всенародно избранного Главу муниципального образования в политическую роль: исполнителя политических функций и гаранта стратегии развития муниципального образования и снимет с него ответственность за организацию текущей работы исполнительного органа местного самоуправления.

Во-вторых, это решение проблемы приближения власти к населению и развития гражданской позиции у жителей города и района, воспитания у жителей ответственности за свою жизнь и судьбу через создание внутрирайонных муниципальных образований (округов) с передачей им действительных возможностей и реальной ответственности за решение местных вопросов: содержания жилых домов, благоустройства дворов, социальной работы и т.п.

Несмотря на их организационную сложность и нетрадиционность для современного российского муниципального движения, они могут весьма существенно повлиять на эффективность муниципального управления.

Обследование и диагностика организационных структур

Практика управленческого консультирования в России постоянно расширяется, и нет, наверное, сегодня такого консультанта, который не проводил обследований и не ставил диагнозы организациям. Поэтому любое описание того, как проводится обследование и ставится диагноз, будет страдать “общими местами” ровно в той степени, в которой обследование и диагностика являются неотъемлемой частью деятельности консультанта.

У автора было желание избежать “общих мест”, во всяком случае, сделать акцент на основных сложностях проведения обследований и диагностики в российской консультационной практике. Основная цель данного текста – сделать работу Консультанта более понятной для потенциальных Клиентов, а следовательно, повысить эффективность взаимодействия Клиента и Консультанта. Привлечение консультантов сегодня – одно из наиболее дешевых средств наращивания интеллектуального потенциала организации, без этого сегодня невозможно представить процессы организационного развития.

1. Обследование и диагностика относятся к наиболее распространенным инструментам Консультанта по управлению. За счет обследования действующей схемы функционирования организационной структуры консультант проникает внутрь организации с целью составить собственное представление об основных параметрах деятельности организации, оценить ее эффективность, а также установить доверительные отношения с Клиентом.

Приглашение Консультанта для проведения обследования связано с необходимостью обеспечить достаточно непредвзятое отношение к состоянию организации. Консультант, как представитель внешней позиции по отношению к Клиенту и организационной структуре, не связан корпоративными обязательствами и не испытывает эмоциональной привязанности к объекту обследования и диагностики.

Одновременно Консультант, неся на себе внешнюю позицию по отношению к организации, способен на “своих плечах” вытащить Клиента в рефлексивное отношение к собственной деятельности.

1.1. Отсутствие культуры взаимодействия руководителей организаций и консультантов создает много трудностей при формировании заказов на обследование и диагностику. Обращаться к консультантам склонны, прежде всего, те руководители, которые способны дистанцироваться от своей организационной структуры, рассматривая ее не более, чем механизм реализации своих программ и проектов. Если мы имеем дело с руководителем, который слился со своей оргструктурой и все претензии и критические замечания принимает на свой счет и не способен пережить объективную оценку деятельности оргструктуры, поскольку полагает, что это его личный диагноз, то приглашение консультанта может потерять всякий смысл.

Вторая сложность проведения диагностики связана с доминированием в организационных структурах подавляющего большинства российских предприятий и учреждений социальных отношений над административными и профессиональными. В каком-то смысле такое положение досталось нам по наследству от широко известного номенклатурного принципа – “кадры решают все”. Он по-прежнему глубоко укоренен в нашем сознании, хотя даже футбольные болельщики знают, что порядок бьет мастерство отдельных специалистов. Социальные отношения в организации наиболее сильно подвержены конфликтам и кризисам, и если им нет достойного противовеса в четкой нормативно-функциональной и профессиональной организации, структура управления будет крайне неустойчива.

В то же время на основе нашей практики можно сделать вывод, что до тех пор, пока социальные отношения будут подменять организационно-административные и профессиональные, организации будут носить исключительно закрытый характер и отторгать любое внешнее вмешательство.

Но давайте будем объективны и скажем, что недоверие к консультантам, во многом,– следствие широко распространенного научного подхода в консультировании. Он, как известно, предполагает сначала разработку теоретической конструкции, а затем ее внедрение. Отсюда тонны бессмысленных научных отчетов и “классовая ненависть” со стороны “практиков” ко всем теоретикам и умникам. Консультант не может себе позволить рекомендовать Клиенту к реализации теоретические разработки и общие соображения. Его задача заключается в организации деятельности Клиента по решению поставленных задач.

2. В каждом отдельном случае процедура “обследования и диагностики” будет состоять из двух разнонаправленных действий, которые в результате всей процедуры должны будут составить непротиворечивое цельное представление о деятельностном объекте. Первое действие нацелено на описание объектов управленческой деятельности, второе – на описание используемых организационно-управленческих средств.

Итак, обследование. Оно состоит из описания по определенным стандартам (прототипам) представлений об объектах управленческой деятельности, заложенных в функционирующую структуру. Например, о технологическом цикле производства продукции, организации сбыта, маркетинге, стратегическом планировании и т. д. Кроме описания “объекта” деятельности, процесс обследования выделяет средства, которые используются для воздействия на объект управления. Средства управления и объект управления составляют единое целое и в процессе деятельности они слабо различимы. Задача Консультанта заключается в том, чтобы различать их как принципиально разные элементы структуры деятельности.

3. Если Консультант планирует долгосрочное сотрудничество с Клиентом, он непременно должен создать общую действительность их совместной деятельности. Для определения действительности, в которой могут взаимодействовать Клиент и Консультант, необходимо проявить реальные цели Клиента, систему его ценностей.

Однако мы понимаем, что добиться от российского Клиента предъявления целей, а тем более ценностей, ради достижения которых приглашены Консультанты, очень сложно, поэтому Консультанту, в большинстве случаев, остается их только предполагать и реконструировать, опираясь на собственный опыт, внешнюю и внутреннюю информацию.

Вероятность ошибки в этом случае очень велика и, как правило, связана с тем, что Консультант часто склонен выдавать свое суждение за реальность, подменяя собственными представлениями (объективированной предметностью) реальную ситуацию, в которой находится Клиент. Вопрос не в том, что Клиент и Консультант часто говорят на разных профессиональных языках и не всегда понимают друг друга, а в том, чтобы сформировать новую действительность, общую для Клиента и Консультанта.

Если Консультант, несмотря на все усилия, не смог выяснить цели Клиента, то ему остается перенести акцент на представление своих собственных целей. Мы всегда исходим из того, что философско-ценностные и методологические основания для деятельности консультанта лежат в рамках логики восстановления “закономерного порядка деятельности” в структуре управления.

К собственным целям консультанта относятся: выявление рассогласований, затруднений и конфликтов, постановка проблем, смена объекта управленческой деятельности, корректировка используемых управленческих средств, оценка эффективности организации, расширение горизонтов понимания за счет соотнесения внешнего и внутреннего контуров деятельности организации и т. п.

В связи с описанным набором целей консультанта Клиенту, как правило, приписываются следующие цели: создание на основе анализа структур деятельности системы раннего обнаружения потенциальных проблем, текущих проблем, устранение рассогласований и конфликтов, смена направлений деятельности, формирование команды и организационное развитие.

Помимо руководителя организации в обследование должны быть вовлечены ключевые сотрудники. Им не менее сложно объяснить смысл обследования и диагностики. Это связано с тем, что подавляющее большинство сотрудников рассматривают консультанта как представителя контрольно-ревизионного органа, чья основная задача – выявить нарушения, доложить их руководству для принятия кадровых решений. Поэтому сотрудники обычно скрывают информацию от консультанта, говорят о чем угодно, кроме собственной работы. “Склонить к сотрудничеству” можно только тех сотрудников организации, которые рассматривают консультантов как средство в реализации собственных карьерных устремлений.

Таким образом, Консультант часто вынужден устранять ошибки, которые совершает Клиент при введении консультантов в свою организацию, и формировать атмосферу доверия со стороны организации в целом. Достижению этой цели способствует встреча консультантов и сотрудников организации, на которой консультанты представляются руководителем организации, рассказывают о себе, отвечают на вопросы. Важную роль играет подготовка распоряжения о проведении обследования в организации, составление графика собеседований.

4. Подмена реальности Клиента представлениями Консультанта, а часто его мировоззрением, связана с глубокой предметной специализацией самого Консультанта и его личной историей. Наиболее часто консультанты реализуют следующие профессионально-предметные подходы и позиции:

· социолога;

· психолога;

· конфликтолога;

· культуролога;

· администратора-организатора;

· финансового инженера;

· экономиста;

· проектировщика;

· управленца.

По характеру выводов и рекомендаций в отчете по результатам обследования и диагностики без труда можно определить, какие специалисты проводили работу или были включены в команду консультантов.

Клиент несет на себе позиции предпринимателя, государственного или муниципального деятеля, политика. Как видно, позиции Консультанта и Клиента не совпадают по принципу. При этом Клиент может не владеть специальными экономическими, психологическими, социологическими или какими-то еще специальными знаниями, а Консультант обязан точно знать культурные прототипы всех видов деятельности, с которыми он сталкивается в работе, и уметь их соотнести с характеристиками социокультурной ситуации, национальными особенностями.

5. Общим моментом для Консультанта при проведении обследования является его представления об организационной структуре. Например, наша консультационная фирма использует при анализе организационных моделей и конкретных структур парадигму: процесс-структура.

Мы исходим из предпосылки, что процесс нам может быть дан в ощущении не иначе как через структуры, по которым он протекает.

На следующем этапе представление о структуре конкретизируется через ее основные конструктивные элементы:

· функциональные элементы (рабочие места);

· функциональные связи (процедуры, операции);

· человеческий материал (характеристику персонала).

Следующей базовой схемой для Консультанта является схема акта деятельности, которая хорошо известна всем, кто знаком с СМД-методологией. Она состоит из следующих элементов:

· материал;

· продукт;

· средства;

· знания;

· способности;

· цели;

· ценности;

· позиция.

Кроме предъявленных характеристик, важным представляется различение организаций по типу целеобразования. Мы различаем задачно- и проблемноориентированные организационные структуры.

В первом случае цели организации заимствуются у вышестоящих организационных структур, из апробированного набора целей, характерных для данного вида деятельности. Для таких структур ключевым внутренним процессом управления становится разложение задач на операции и процедуры.

Во втором случае сама организация производит постановку целей посредством проблемного анализа ситуации, затем сформированные проблемы разделяются на тематические направления деятельности, а далее, как в первом случае, тематические направления оформляются в пакеты задач, задачи – в операции и процедуры.

Безусловно, организаций первого типа значительно больше, но клиентами, в основном, становятся организации второго типа.

6. Для формирования заказа и подготовки договора на обследование и диагностику Консультанту необходимо четко представлять основные этапы работы. Наиболее часто используемая технология обследования и диагностики выглядит следующим образом:

· предварительная стадия – ознакомление с деятельностью организации и сферой ее деятельности, выявление зон, где могут возникать основные затруднения, конфликты и проблемы. Анализ нормативно-правовых документов, структуры, программ, проектов;

· обследование деятельности соответствующих подразделений: персонал, планы работ, отчетность, метод постановки задач, взаимодействие внутри подразделения, внешние взаимодействия;

· исследование операций и процедур;

· подведение итогов, выработка рекомендаций, разработка организационного проекта, защита организационного проекта перед Клиентом.

При проведении обследования следует обратить особое внимание на индивидуальные и групповые формы работы с сотрудниками организации.

В процессе обследования наиболее эффективным является сочетание индивидуальных и групповых собеседований. В индивидуальном собеседовании, в основном, выявляется субъективация целей и задач организационной структуры конкретным исполнителем на конкретном рабочем месте. В рамках группового собеседования появляется возможность придать субъективным суждениям квазиобъективный характер и вынудить участников группового собеседования публично отнестись к тому, что предъявлено Консультантом как общее мнение, общая оценка деятельности структуры. Одновременно только групповые формы работы позволяют оценить коллективный потенциал организации. Достаточно эффективны в этом смысле практики организационно-деятельностных игр с организациями, когда в рамках поставленной темы, например, связанной с организационным развитием, удается совместить процесс обследования и диагностики с проектированием новой организационной структуры, совмещению внешних и внутренних требований к организации, стандартам ее функционирования.

Общей для консультантов практикой является использование индивидуальных и групповых собеседований для обучения новым техникам работы в рефлексивном режиме.

7. Составление отчетов является ключевой точкой обследования и диагностики. Качество отчета сразу указывает на все недостатки в подготовительном периоде и организации обследования. Поэтому параметры отчетов должны быть заранее известны всем работающим консультантам, в отдельных случаях они могут быть согласованы и с Клиентом.

Отчет по обследованию и диагностике в любой консультационной фирме соответствует определенным нормам и правилам. Часто эти правила носят индивидуальный характер, но в большинстве случаев ориентированы на используемые модельные представления об эффективной организации. Таких моделей не так много, ровно столько, сколько описано в управленческой литературе, поэтому я не вижу смысла останавливаться на их анализе.

Завершающая глава отчета: выводы и рекомендации. Это наиболее творческий этап работы Консультанта. Выводы есть обобщающая оценка состояния организации, а рекомендации – набор действий, необходимых для достижения поставленной перед Консультантами цели. В нашем понимании – это концентрированный организационный проект.

В рекомендациях Консультанты дают указание на ресурсы и средства, за счет которых возможно привести организационную структуру в соответствие с требованиями развития конкретной сферы деятельности, в рамках которой существует организация.

Практика нашей фирмы говорит, что передача письменного отчета без его публичной защиты перед Клиентом мало эффективна. Только Клиент может ответить на вопрос, что он будет делать, как употреблять продукт деятельности Консультантов. Поэтому публичная защита отчета может задать проектную действительность и сфокусировать внимание Клиента на рекомендациях как условии достижения желаемого состояния. Если в результате публичной защиты отчета становится понятно, в каком направлении будет двигаться Клиент, и этот поворот представляется для Консультанта новым, имеет смысл переписать отчет или внести в него редакционные правки.

Как правило, в отчете Клиент ждет от Консультанта подтверждения и оформления своих интуитивных ощущений о конфликтах и проблемах. В том случае, если выводы Консультанта не совпадают с мнением Клиента, может возникнуть кризис доверия и отторжение Консультанта как не оправдавшего доверие. Консультант обязан знать о такой возможности и закладывать в свою работу самостоятельный оргпроект взаимодействия с Клиентом. Одновременно формируемый шаг развития для Клиента и его организации должен быть, с одной стороны, заметным, а с другой, посильным для персонала.

Каким бы квалифицированным ни был Консультант, без воли руководителя его интеллектуальные усилия теряют всякий смысл.

Каким бы глубоким и содержательным ни был “управленческий аудит”, реализация рекомендаций консультантов в большей степени атрибут воли Клиента, а не понимания.

8. Часто консультанты прежде, чем приступить к “полевым” работам, проводят анкетирование сотрудников организации. Это расширяет охват персонала и позволяет выявить основные стереотипы, характерные для конкретной организации. Консультанты, имеющие большой опыт работы, могут на основе выявленных стереотипов определить основные источники внутренних конфликтов, продемонстрировать Клиенту обобщенное мнение сотрудников как дополнительный аргумент, подтверждающий их выводы и рекомендации. Периодическое анкетирование сотрудников может также стать одним из инструментов отслеживания изменений в организации.

9. Сегодня к процедурам обследования и диагностики все чаще применяется термин “управленческий аудит”.

Управленческий аудит, по сути дела,– метод систематической оценки эффективности организации (с точки зрения соответствия стандартам и принципам).

10. Серьезное место в обследовании и диагностике играют используемые Консультантом организационные модели и гипотезы. Собственно консультационная группа не может приступить к обследованию без предварительного обсуждения набора гипотез о состоянии конкретной организации и используемых моделях. Такая работа позволяет Консультантам, кроме всего прочего, предстать перед Клиентом коллективом единомышленников.

Не следует забывать, что сегодня мы имеем дело с ситуацией тотальной смены стандартов и принципов функционирования организационных структур, что, безусловно, затрудняет приложение к организационным структурам моделей-прототипов, однако это ни в коей мере не освобождает Консультанта от предварительного анализа моделей, которые он собирается использовать.

Наиболее отчетливо вопрос о выборе моделей-прототипов проявился в нашей практике при переходе от консультирования предпринимательских структур к консультированию структур муниципального управления. Владея знаниями об универсальных характеристиках управленческой деятельности и столкнувшись с проблемами государственного и муниципального управления, мы увидели, что существует значительное различие в управлении, которое реализуется в предпринимательской и общественной сферах.

Это различие таково, что сегодня для нормализации деятельности предпринимательских и общественно-ориентированных структур приходится жестко вытеснять из первых средства, характерные для управления в общественной сфере, а из вторых – средства, характерные для предпринимательской сферы.

Каждый контракт Консультанта когда-нибудь заканчивается и необходимо заранее готовиться к выходу с площадки.

Характерной ошибкой Консультанта является игнорирование того факта, что критический анализ деятельности, который удается запустить консультантам совместно с сотрудниками организации, часто приводит к распредмечиванию специалистов. Не нужно объяснять, какие разрушительные последствия это может иметь для организации, поэтому Консультант должен помнить, что за каждым распредмечиванием обязательно должно следовать опредмечивание, т. е. возвращение сотрудника в рабочее состояние.

контактные телефоны:

(095) 251 71 44 257 02 18

imscons@aha.ru

Структурно-функциональная организация деятельности органов местного самоуправления в муниципальных образованиях разного типа

Т.В. Бочкарева

председатель правления автономной некоммерческой организации по
городскому и региональному развитию “Урбэкс-развитие”

кандидат географических наук

опросы организации деятельности, ее структурное оформление, функциональное наполнение являются первоосновой любой деятельности, в том числе и деятельности органов местного самоуправления. Моменты организации проявляются как при реализации органами местного самоуправления властных полномочий, так и при осуществлении необходимых функций управления жизнедеятельностью муниципального образования – функций муниципального управления.

Соответствующая структурно-функциональная организация органов местного самоуправления является необходимым условием становления местного самоуправления и правового оформления муниципального образования: согласно закону “Об основных принципах организации местного самоуправления в РФ” требуется проведение выборов главы местного самоуправления и формирование органов местного самоуправления с обязательной разработкой и принятием устава.

Помимо широкого круга вопросов, которые должны быть заложены в уставе муниципального образования, в частности вопросов местного значения, относящихся к ведению муниципального образования (ст.15), в уставе предусматривается ряд вопросов организационного характера: определение компетенции и разграничение полномочий между представительным и исполнительным органами местного самоуправления, установление регламента деятельности представительного органа власти, определение структуры и порядка формирования органов местного самоуправления, а также формы порядка и гарантий непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения (ст.14).

Каким образом в муниципальных образованиях выполняются эти правовые требования; как конкретно используются возможности организации местного самоуправления — какие и как формируются органы местного самоуправления?

Подобные вопросы опыта создания органов местного самоуправления, реформирования структур управления были рассмотрены АНО по городскому и региональному развитию “Урбэкс-развитие” при проведении в 1997 г. конкурса муниципальных образований в рамках Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления в целях создания системы опорных зон[37]. Конкурс был направлен на выявление конкретных результатов использования в муниципальных образованиях возможностей местного самоуправления, его действительного становления, в том числе и в плане структурно-функциональной организации органов местного самоуправления как основы для дальнейшей системной организации как текущей, так и стратегической деятельности.

По результатам указанного конкурса, исходя из опыта прочей работы АНО «Урбэкс-развитие» с муниципальными образованиями, а также на основании имеющихся экспертно-аналитических проработок вопроса, можно в общих чертах выделить характерные особенности формирования и реформирования органов местного самоуправления на современном этапе становления местного самоуправления. При этом местное самоуправление рассматривается и как институт власти — власти местного самоуправления, и как ипостась управления на местном уровне в рамках муниципального образования. Взаимосвязь вопросов власти и управления рассматривается в соответствии со следующей цепочкой:

ВЛАСТЬ местного самоуправления

Организация власти местного самоуправления

Деятельность органов (власти) местного самоуправления

Организация деятельности органов (власти) местного самоуправления

Механизмы организации деятельности органов (власти) местного самоуправления

Оргуправленческий механизм организации деятельности органов местного самоуправления

С точки зрения реализации властных полномочий (избрания представительных органов местного самоуправления, главы местного самоуправления и формирования исполнительных органов) в большинстве муниципальных образований выборные органы местного самоуправления представлены представительными органами (как правило, в форме Совета, Думы) и Главой местного самоуправления (Мэром, Главой муниципального образования). Последний в ряде случаев возглавляет не только назначаемые исполнительные органы (Администрацию), но и председательствует в представительном органе.

Возникающие при этом схемы реального разделения властных полномочий позволяют обычно говорить о таких организационно-правовых ситуациях в местном самоуправлении, как «сильный мэр — слабый совет», «сильный совет — слабый мэр» и т.п. Передача управленческих функций управляющему или совету управляющих практически не встречается, т.е. при формировании органов местного самоуправления властные функции не разделяются с управленческими. Другими словами, власть местного самоуправления не разделяется ни в понимании, ни в реальных действиях с вопросами управления в муниципальном управлении.

Таким образом, глава местного самоуправления берет на себя совокупность властных полномочий и управленческих функций. Если властные полномочия, как уже отмечалось, разделяются (в той или иной пропорции и в том или ином виде) главой местного самоуправления с представительным органом местного самоуправления, то часть управленческих функций передается (в виде распределения полномочий) иным должностным лицам местного самоуправления (входящим в администрацию).

Чаще всего глава местного самоуправления курирует деятельность всех своих заместителей, между которыми распределены предметы ведения. При этом первый заместитель курирует часть вопросов, а при необходимости заменяет главу местного самоуправления. В ряде муниципальных образований глава местного самоуправления курирует только часть вопросов, а остальные распределены между заместителями. Встречаются также муниципальные образования, в которых функции главы местного самоуправления и первого заместителя идентичны, в результате чего возникают ситуации дублирования полномочий.

Не все муниципальные образования оформляют созданную организацию местного самоуправления в виде схем. В случае, если подобные организационные схемы (оргсхемы) имеются, то они представлены чаще в виде «схем структуры местного самоуправления», «структуры местного самоуправления района» и др. В отдельных случаях имеются «структуры (городской) Думы» (Н. Новгород), «общая схема местного самоуправления» (Благовещенск).

Неразделенность властно-управленческих функций при формировании органов местного самоуправления (главным образом в муниципальных образованиях городского типа) приводит к появлению схем управления, таких как «схема управления муниципальным образованием», «структурная схема органов муниципального управления города» (г. Краснодар).

В очень редких случаях в оргсхемах отражаются различные уровни управления и взаимосвязь управления и самоуправления, в частности взаимодействие органов местного самоуправления с государственными службами на местах. Например, подобная оргсхема имеется в г. Кондопоге и Кондопожском районе — «структурная схема органов самоуправления и территориальных органов государственного управления на самоуправляющейся территории». Несмотря на громоздкость названия, в данной схеме имеется попытка отразить реальную ситуацию организации власти на местах – власти местного самоуправления и территориальных органов государственного управления (задающих совместно совокупность местной власти).

Практически отсутствуют оргсхемы, в которых была бы отражена взаимосвязь органов местного самоуправления с местным сообществом; даже в случае действительного наличия соответствующих структурных образований, например в виде «городского собрания».

Что касается реализации функций управления органами местного самоуправления, то в большинстве муниципальных образований они осуществляются администрацией. При этом спектр существующих оргсхем (в основном структурных) разнообразен, хотя наиболее распространены «структура администрации района», «структура городской администрации». В случае использования в администрации не только административных механизмов, но совокупности оргуправленческих мер, появляется «оргсхема управления администрации» (г. Губкинский).

Имеются также попытки совместить структурную схему со штатным расписанием, в результате чего появляется «организационно-штатная структура администрации» (г. Томск).

Иногда встречается не только структурная, но и «структурно-функциональная схема администрации района» (Стародубский район).

Достаточно редко при разработке схем управления встречается дополнительное указание на рамки местного самоуправления, в которых действует администрация муниципального образования – «структура администрации районного самоуправления» (Белозерский район); «структура местной администрации» (г. В. Уфалей).

В ряде случаев подчеркивается непосредственное управление городом или районом – «структура управления городом». Иногда в качестве объекта управления выступает какая-либо значимая сфера – «структура управления экономикой города» (г. Вичуга), «схема управления городским хозяйством» (г. Киров).

В совокупности можно отметить ряд отдельных моментов построения оргсхем, которые в определенной мере можно рассматривать как слабые стороны существующей практики структурно-функциональной организации местного самоуправления:

1) Набор и обозначение органов местного самоуправления, принимаемых во внимание при структурно-функциональной организации и соответствующем оформлении схем, часто не соответствует реальной ситуации в сфере власти и управления. Это несоответствие выражается в том, что, как правило, не различаются выборные органы местного самоуправления и назначаемые, прежде всего, администрация. При действительно ведущей роли администрации, последняя чаще всего становится ядром организационной схемы.

Как правило, при схемном оформлении структурно-функциональ-ной организации почти не принимаются во внимание другие формы местного самоуправления (референдум, муниципальное собрание и др.). Крайне редко выделяются такие внутренние органы, как коллегия администрации, депутатские комиссии и другие.

2) Соотношение функциональной и структурной составляющих при создании органов местного самоуправления (прежде всего администрации) и их схемном оформлении нарушено в сторону преимущественного внимания к структурной организации. В схемах, в виде блоков, указываются различные структурные организованности и подразделения, и при этом часто сами организационные схемы называются «структурой». Набор структурных подразделений администрации соответствует или основным сферам жизни или существующим приоритетам активности в той или иной сфере (например, подразделения, связанные с приватизацией, появились, а потом исчезли). Их внутренняя соподчиненность зависит от существующих местных стереотипов, кадрового состава администрации и наличия команды. Инфраструктурные подразделения встречаются самые разнообразные, а их встроенность в общую схему и соподчиненность зависит от фантазии руководящего состава администрации.

Характерно, что местные предметы ведения практически не находят прямого отражения в структуре администрации.

3) Функциональная составляющая схем (функциональные нагрузки, связи между подразделениями, разными органами местного самоуправления) обычно отсутствует в схемном представлении. Иногда в структурных подразделениях указывается должностной состав, но не в функциональном плане, а как некая часть структуры. В основном указываются заместители главы администрации, а руководители подразделений только подразумеваются; иногда в этот спектр попадают советники главы администрации.

В качестве исключения можно отметить г. Заречный, где в схеме организации органов местного самоуправления отмечены некоторые функциональные связи между подразделениями.

4) В целом организация местного самоуправления (при любых сочетаниях структурной и функциональной составляющих) в основном отражает текущие вопросы жизнедеятельности муниципального образования, и практически отсутствуют подразделения, на которые возложены стратегические функции – обеспечение в приоритетном порядке стратегии деятельности органов местного самоуправления, направленной на развитие муниципального образования. Редким исключением является организация органов местного самоуправления г. Краснодара, где структурные подразделения выделены в два блока – текущей деятельности и стратегической ориентации.

5) Очень редко встречаются внутренние (встроенные) схемы низшего уровня. Как правило, в муниципальных образованиях стараются разработать одну схему, на которой отмечаются все вопросы организации деятельности органов местного самоуправления. И только в очень немногих муниципальных образованиях имеются несколько уровней схемы: например, в Нижнем Новгороде и Кондопоге – схемы отдельных органов местного самоуправления, в Пестовском р-не — схема управления в отдельных сферах жизни; целый набор разнообразных схем имеется в Пскове.

6) В структурно-функциональной организации органов местного самоуправления редко находят отражение территориальные уровни управления в рамках местного самоуправления, даже в ситуациях, когда имеется 2-3–х уровневая структура органов местного самоуправления согласно действующему законодательству в этой сфере в отдельных субъектах Федерации.

7) Взаимосвязь органов местного самоуправления с территориальными органами государственной власти практически не отражена в схемах. Очень часто подобные территориальные органы (как правило, не все) на схемах показаны встроенными внутрь административных органов местного самоуправления (некоторые из них имеют действительно двойное подчинение, но это также никак не отражено в схемах). В ряде случаев некоторые органы помечены как государственные или двойного подчинения — с указанием связи (координации) с одним из заместителей или главой администрации, в редких случаях — с отдельными подразделениями администрации.

8) Далее, взаимосвязь органов местного самоуправления с предприятиями и другими организациями в муниципальном образовании отражается не всегда, не полно, и не конкретно. Иногда указываются формы собственности предприятий, хотя не весь существующий спектр, а в основном выделяются коммерческие организации. При этом не всегда показываются муниципальные учреждения, унитарные предприятия. Характер связей отмечается совсем редко (иногда в виде стрелки «координации» со стороны администрации).

9) Местное сообщество практически не находит должного отражения в схемах организации местного самоуправления. Иногда выделены и отмечены общественные советы, собрания и т.п. Редко указаны даже органы территориального самоуправления, несмотря на то, что они являются неотъемлемой составляющей местного самоуправления.

Указанные моменты свидетельствуют о том, что разработанные схемы не являются инструментом управления, не отражают действительное пространство организации местного самоуправления и управления. По сравнению с разработанными схемами имеется несколько иная структурная выстроенность и совсем другие действующие связи, что наглядно демонстрируют реальные потоки документов, действующие схемы принятия решений и прочие моменты, отражающие процесс управления. Таким образом, можно говорить о несовпадении формальной и реальной организации деятельности администрации муниципального образования, что побуждает многих глав муниципальных образований периодически осуществлять ту или иную реорганизацию администрации, главным образом структурного характера.

Каковы ситуации, когда требуется или возможно изменение организационных схем?

Изменение схем организации органов местного самоуправления применительно к реализации властных полномочий целесообразно осуществлять при изменении устава или же в рамках предвыборной кампании.

Набор ситуаций, когда возможно и желательно изменение схем организации органов местного самоуправления применительно к реализации функций управления, достаточно разнообразен, и он в большей мере касается изменения схем организации исполнительного органа — администрации.

1) Внутренние ситуации необходимого реформирования структуры органов местного самоуправления.

2) Ситуации передачи органам местного самоуправления отдельных полномочий государственными органами.

3) Ситуации разграничения полномочий на местном уровне (с территориальными органами государственной власти).

4) Ситуации приведения функций муниципального управления (функциональной нагрузки и соответствующего структурного оформления) в соответствие с принятыми в уставе муниципального образования предметами ведения.

5) Ситуации усложнения функций управления — появление функций развития муниципального образования помимо функций жизнеобеспечения.

6) Углубление процесса становления и развития местного самоуправления (процесса муниципализации): развитие муниципального хозяйства, увеличение доли муниципальной собственности, полноценное «включение» местных финансовых механизмов.

7) Ситуации выстраивания взаимоотношений администрации (других органов местного самоуправления) с градообразующими предприятиями и организациями.

8) Ситуации привлечения населения к местному самоуправлению, формирование местных сообществ и их активного включения в жизнь муниципального образования.

9) Ситуации изменения территориальных границ и внутри территориального устройства муниципального образования.

Рассмотрим перечисленные ситуации немного подробнее (с учетом материалов конкурса муниципальных образований).

1) Ситуации необходимого реформирования структуры органов местного самоуправления.

Анализ схем организации местного самоуправления в конкурсных муниципальных образованиях показал, что в большинстве случаев схемы административных структур представлены вне какой-либо связи с введением местного самоуправления и образованием муниципального образования. Вопросы муниципализации не нашли еще должного отражения в организации деятельности органов местного самоуправления и соответствующей муниципализации управления. Кроме того, одну из основных управленческих проблем до настоящего времени представляет собой сложность преодоления структуры администрации советского типа, все еще широко распространенной и не соответствующей современным реалиям и требованиям развития муниципального образования.

Далее, как уже отмечалось, организация органов местного самоуправления выстраивается главным образом структурным образом, а функциональная составляющая в основном закреплена только в положениях о структурных подразделениях и должностных инструкциях (как правило, не соотнесенных между собой). Поэтому для обеспечения действенности органов местного самоуправления необходима их специальная, функциональная настройка и последующая структурная корректировка.

2) Ситуации передачи органам местного самоуправления отдельных полномочий государственными органами путем заключения соглашений и договоров между муниципальным образованием и государственными структурами федерального и регионального уровней.

Как при взятии на себя определенных полномочий в ходе образования и оформления муниципального образования, так и в случае дальнейшей передачи отдельных дополнительных полномочий, требуется реорганизация органов местного самоуправления, изменение их структурной и функциональной организации (прежде всего администрации) в целях полноценной реализации новых полномочий.

Чаще основное внимание уделяется вопросам разграничения полномочий с органами власти соответствующего субъекта Федерации в виде передачи полномочий, о чем речь шла выше. Однако и на местном уровне не менее важен вопрос о действительном разграничении полномочий – реальном разделении сфер действительного управления и соответствующей координации действий с территориальными органами государственной власти. Нечеткость разделения указанных полномочий в муниципальных образованиях проявляется и при разработке схем организации местного самоуправления — появляется путаница в отражении места территориальных органов государственной власти и их связи с органами местного самоуправления.

Отсюда появляется требование не столько на правильную прорисовку схем (хотя это тоже важно), сколько на четкое оформление разграничения соответствующих полномочий (с реальным закреплением обеспечивающих ресурсов, в том числе и финансовых, что до сих пор является камнем преткновения на уровне взаимодействия государственной власти и власти местного самоуправления).

Анализ документов выявил, что ни в одном из конкурсных муниципальных образований сформированная структура органов местного самоуправления не соответствует в полной мере определенным в уставах предметам ведения. Имеющиеся несоответствия определяются, в первую очередь, тем, что самими органами местного самоуправления не различаются в должной мере вопросы власти и вопросы управления.

Например, в предметах ведения вопросы хозяйственной жизни, прежде всего промышленности и сельского хозяйства, практически везде отсутствуют, в то время как в структурах исполнительной власти подобные подразделения часто имеются (прежде всего, в муниципальных образованиях с характерным промышленным и сельскохозяйственным профилем).

Далее, согласно предметам ведения в большинстве муниципальных образований, за редким исключением (Протвино, Екатеринбург и Краснодар), наука также не включена в состав предметов ведения местного самоуправления. Это свидетельствует о том, что органы власти местного самоуправления не берут на себя ответственность не только за состояние сфер производства в муниципальном образовании, но за развитие инноваций и новых технологий. Тем не менее в ежегодных отчетах органов местного самоуправления по выполнению Плана социально-экономического того или иного муниципального образования, прежде всего, дается характеристика состояния организаций и предприятий указанных сфер деятельности!

Местное самоуправление становится реальным механизмом, работающим на развитие муниципального образования, а не только на обеспечение определенного уровня функционирования. В этой связи при рассмотрении конкурсных материалов большое внимание уделялось программным разработкам, ориентированным на развитие муниципальных образований. Для многих муниципальных образований пока не разрешен вопрос, как в режиме текущего функционирования администрации обеспечить разработку стратегии развития муниципального образования?

В этом случае речь может идти о создании специального органа, функционально отвечающего за вопросы развития (в рамках администрации или вовне – с передачей необходимых полномочий подобному внешнему органу, как, например, это осуществлено в г. Заречном).

Следует отметить, что в конкурсных материалах вопросы, связанные с бюджетом муниципального образования и муниципальной собственностью, нашли отражение в критериях, определяющих становление местного самоуправления на разных стадиях. Поэтому многие моменты муниципализации деятельности органов местного самоуправления проявляются в характере осуществления бюджетного процесса: при разграничении ответственности за разработку, утверждение и исполнение бюджета. Действительное управление бюджетным процессом требует определенной переорганизации структуры администрации и функциональной выстроенности этих вопросов как в рамках органов местного самоуправления в целом, так и в соотнесенности с территориальными фискальными службами.

Далее, в ходе муниципализации деятельности органов местного самоуправления, прежде всего хозяйственной деятельности, особенно в сфере муниципального хозяйства, нередко возникают ситуации, когда часть функций непосредственного руководства можно передать обеспечивающим структурам в конкретных сферах деятельности, и заменить их функциями регулирования и координации со стороны администрации, что также требует определенной структурно-функциональной реорганизации последней.

7) Ситуации выстраивания взаимоотношений с градообразующими предприятиями и организациями.

Эти ситуации требуют налаживания дополнительных функций — функций согласования, координации по вопросам, которые непосредственно не входят в компетенцию органов местного самоуправления и, как отмечено выше, не отражены в предметах ведения. Для ряда муниципальных образований промышленного и научно-технического профиля ключевым моментом является выстраивание отношений органов местного самоуправления с градообразующими предприятиями и организациями по поводу федеральной собственности, находящейся на территории муниципального образования.

Соответствующие функции могут найти отражение в структурной организации деятельности органов местного самоуправления и конкретно администрации в целях обеспечения полноценного разностороннего развития муниципального образования.

8) Ситуации привлечения населения к местному самоуправлению, формирование местных сообществ и их активного включения в жизнь муниципального образования.

Конкурсные материалы свидетельствуют о том, что этим вопросам уделяется неадекватно мало внимания. Органы местного самоуправления в лучшем случае учитывают наличие в том или ином виде территориального общественного самоуправления или наличие встроенных территориальных уровней самоуправления (в виде волостей), и, соответственно, в этом случае появляются отделы по работе с территориями. Другие основания выделения и образования местных сообществ, причастных к данному месту через «привязку» к определенной территории, в том числе по интересам, проблемным и конфликтным ситуациям и прочее, обычно не принимаются во внимание в ходе организационного выстраивания местного самоуправления.

9) Ситуации изменения территориальных границ и внутри территориального устройства муниципального образования. Организационно-территориальные вопросы имели место при формировании муниципальных образований — в случае выделения поселений внутри района в самостоятельные муниципальные образования или муниципализации ядерного поселения отдельно от района, а также при двухуровневой организации местного самоуправления. Вопросы границ при формировании муниципальных образований в основном решались формально — они оформлялись в соответствии с существовавшим административно-территориальным делением, а следовательно, без учета многих жизненно важных моментов и существующих связей, в частности, без учета мнения местного населения. Следствием являются нерешенные, зачастую конфликтные, ситуации по поводу оформления территорий и границ.

Территориальные споры, а также ресурсная необеспеченность ряда муниципальных образований приведут в скором времени к необходимости пересмотра границ, слиянию или разделению отдельных муниципальных образований.

Подобные ситуации также задают требования на структурно-функциональную выстроенность органов местного самоуправления, соответствующую территориальному устройству муниципального образования.

Каким образом учесть конкретную ситуацию муниципального образования и одновременно опереться на имеющиеся методические разработки, учесть существующий опыт других муниципальных образований?

При рассмотрении вопросов структурно-функциональной организации деятельности органов местного самоуправления целесообразно определить их желаемый вид, выделить принципиальные возможности реализации задуманного организационного намерения и одновременно выявить существующие проблемные моменты. Кроме того, в реализационном плане значимо также выявить реальные возможности формирования организации работы органов местного самоуправления, в частности администрации, как исполнительной структуры.

Одной из возникающей при этом сложностей является вопрос о сочетании базовых принципов организации с конкретными действиями по реорганизации администрации или органов местного самоуправления в целом. Другими словами — как уйти от крайностей общих рассуждений и множества частных аспектов ситуации конкретного муниципального образования? Этот вопрос неминуемо задается при рассмотрении каких-либо общих рекомендаций по поводу организации деятельности органов местного самоуправления.

Прежде всего, следует отметить, что при организации органов местного самоуправления, как и в любом деле, все должно использовать по назначению, своевременно и на своем месте. Другими словами, не стоит смешивать: всеобщие принципы организации, общие характерные моменты, конкретные особенности ситуации по организации местного самоуправления и реорганизации управления. Обычно нишу общих знаний заполняют разнообразные разработки по организации жизнедеятельности и развитию сложных пространственно-временных образований (поселений, городов, муниципальных образований), разработанные в разных сферах общего и предметного знания — методологии, управлении, а также социологии, географии, экономике и прочих смежных дисциплинах. Что касается всеобщих знаний, то этот уровень или отсутствует, либо заполняется методологизированными или философскими разработками на основе современных научных парадигм и мировоззренческих основ, изначально материализованных, и поэтому задающих собой искажения в вопросах организации более тонкого плана (к которым относятся и вопросы управления).

В то же время, хотелось бы подчеркнуть, что помимо существующих разнообразных интерпретаций осколков фундаментальных понятий, действительно имеются мощно работающие базовые знания — принципы ОРГАНИЗАЦИИ как таковой, по своей сути принципы Мироздания. Это принципы ЧИСЛА и МЕРЫ, которые проявляются в том, что исходное количество и качество элементов, формирующих целое образование, в данном случае муниципальное образование, предопределяют, что мы получим в результате: мертворожденную конструкцию или действительно жизнеспособную организацию. И эти принципы, какими бы отвлеченными они не казались, впрямую имеют отношение к организации жизнедеятельности в муниципальном образовании и формированию органов местного самоуправления.

На основании приложения этих знаний в конкретной работе с администрациями городов и прочих муниципальных образований (в частности в рамках “Урбэкс-развитие”) можно сделать вывод, что среди многих моментов, которые обеспечивают функционирование и развитие муниципальных образований – идей, намерений, целей, ресурсов и прочих моментов — правильная организация действий уже имеет значение с момента формирования органов местного самоуправления.

Что, прежде всего, необходимо учитывать при структурно-функциональной организации органов местного самоуправления или их реорганизации в соответствии с заявленными принципами?

Сама последовательность шагов, процедур задается ситуациями конкретных действий. Но следует отметить, что подойти к вопросу организации органов местного самоуправления можно только определив, с каким образованием мы имеем дело. Это город или район? К какой категории они относятся по численности жителей и площади, местоположению и времени жизни, хозяйственным и социокультурным особенностям?

Но этого тоже недостаточно. Реальность нашей сегодняшней жизни такова, что на региональном и местном уровне появилась новая составляющая в жизни городов и районов – муниципальная. Она связана с установлением нового института власти — института местного самоуправления.

Другими словами, власть местного самоуправления формируется на местном уровне в пределах таких территориальных образований, как муниципальные образования, при практически сохранившемся прежнем административно-территориальном делении. Так, город как таковой не перестал существовать, но появилось его дополнительная правовая «оболочка» — муниципальная.

Закон об «Основных принципах организации местного самоуправления в РФ» предопределил однородное в правовом отношении пространство муниципальных образований. В этом плане нет разницы между Колтушской волостью Псковской области и Ярославлем как муниципальными образованиями, но в то же время имеется принципиальная разница между ними как сельской административной единицей и городом.

Отсюда возникает вопрос при организации системы управления в муниципальном образовании: с чем имеем дело – с отдельным городом или районом ; или же муниципальным образованием, которое включает в себя и район, и центральный город?

Чтобы понять особенности конкретного муниципального образования, снять это противоречие и, одновременно, обеспечить необходимое формирование общих характерных моментов, в “Урбэкс-развитие” была разработана типология муниципальных образований[38]. Согласно типологии и были классифицированы муниципальные образования в ходе упомянутого ранее Конкурса.

Типологизация — один из хорошо зарекомендовавших методов “преодоления” разнообразия территориального материала — широко применяется в практике государственного строительства как за рубежом, так и в России. Отечественная наука и практика имеет богатый опыт теоретических и прикладных территориально ориентированных работ.

Однако муниципальное образование представляет собой новый предмет для типологических и классификационных разработок. С одной стороны, отечественная школа достаточно обеспечена в методическом плане, но с другой стороны, потребовалась дополнительная методологическая проработка рассмотрения муниципальных образований не только как статичных объектов, а в динамике их функционирования и развития в ходе процесса становления местного самоуправления в современной России.

Каковы же основания выделения типологических групп муниципальных образований?

На основании экспертного анализа подходов к типологическим разработкам и классификациям поселений и территорий был выявлен круг базовых типологических характеристик муниципальных образований.

Выделены и рассмотрены следующие типологические характеристики муниципальных образований (в порядке значимости) :

1) территориальная основа и состав территории;

2) административное значение “ядерного” поселения;

3) численность населения;

4) площадь;

5) географическое положение (по основным экономико-географическим районам);

6) возраст освоения территории и дата основания центрального поселения;

7) профильность хозяйства;

8) основные сферы деятельности.

Для определения типологических групп в первую очередь были использованы три основания — территориальная основа; состав территории и административное значение центрального поселения; общая численность населения. В соответствии с этими характеристиками (в их взаимосвязи) были сформированы три основные типологические группы муниципальных образований: городского, комплексного и сельского типа[39]. Такое выделение имеет под собой хозяйственную, социокультурную и пространственно-территориальную основу различения принципиально разных возможностей и ресурсов развития муниципального образования.

В чем заключается различие между муниципальными образованиями с точки зрения становления местного самоуправления?

Отнесением конкретного муниципального образования к тому или иному типу, выделяется первый общий характерный момент, который надо учесть при организации соответствующей системы органов местного самоуправления и системы управления. Вполне очевидно, что для города, сельской территории или же комплексного района структурные единицы администрации, их функциональная нагрузка и приоритетность будут отличаться. Эти различия связаны не только с типологическими характеристиками муниципального образования, но и с особенностями становления местного самоуправления как института власти и управления.

В связи с отсутствием критериальных разработок по оценке процесса становления местного самоуправления АНО “Урбэкс-развитие” был разработан условно называемый реализационно-правовой подход³⁸. Он заключается в том, что процесс становления местного самоуправления рассматривается с точки зрения реализации общих правовых возможностей, заложенных в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Одновременно, рассмотрение местного самоуправления как системы механизмов развития муниципального образования позволило выделить четыре стадии развертывания процесса становления местного самоуправления:

Первая стадия — оформление муниципального образования;

Вторая стадия — правовое закрепление местного самоуправления;

Третья стадия — создание механизмов местного самоуправления;

Четвертая стадия — запуск реализационных механизмов местного самоуправления.

Для определения каждой стадии развертывания процесса становления местного самоуправления на основании указанного Федерального закона была разработана система критериев, которая позволила для каждой из стадий сформировать определенный набор критериев. Отметим, что среди всей совокупности критериев вопросы организации местного самоуправления, формирования соответствующих органов включены в том или ином виде в состав критериев, характеризующих практически все стадии становления местного самоуправления.

Какова последовательность шагов, которые могут предуготовить необходимую реорганизацию органов местного самоуправления (согласно одной ситуации или совокупности)?

В самом общем виде можно предложить следующий набор действий:

1. Проанализировать ситуацию с органами местного самоуправления:

Ø выявить реальные функциональные связи, действующие структурные единицы;

Ø соотнести с формально действующей схемой организации власти и управления в муниципальном образовании;

Ø определить существующие проблемные моменты в текущей деятельности органов местного самоуправления.

2. Осуществить анализ специфики муниципального образования по следующим параметрам:

Ø тип муниципального образования;

Ø состав территории;

Ø местные и региональные особенности;

Ø сферы деятельности и состав хозяйства;

Ø основные ресурсы (используемые и потенциальные).

3. Выявить особенности становления местного самоуправления (согласно критериям) :

Ø особенности становления муниципального хозяйства;

Ø местное сообщество и основные действующие силы;

Ø использование механизмов местного самоуправления (правовых, организационных, финансовых).

4. Проанализировать региональный фон:

Ø особенности соседних муниципальных образований и характер взаимоотношений с ними;

Ø сфера влияния конкретного муниципального образования;

Ø его роль и место в масштабе административного региона и на других уровнях.

5. Анализ предметов ведения :

Ø анализ существующих предметов ведения;

Ø выделение актуальных вопросов местного значения.

6. Определение базовых идей и целей развития муниципального образования, конкретных целей по сферам жизнедеятельности муниципального образования в соответствии с предметами ведения.

Указанные моменты позволяют сформировать исходный необходимый набор сведений для того, чтобы приступить непосредственно к разработке структурно-функциональной организации органов местного самоуправления конкретного муниципального образования в соответствии с определенными организационными процедурами.

Совокупность этих процедур представляет собой самостоятельный процесс, который требует отдельного подробного рассмотрения, а точнее – непосредственного осуществления в конкретном муниципальном образовании. Здесь только отметим, что принципиальным моментом является первоочередное функциональное выстраивание органов местного самоуправления, и прежде всего администрации, как обеспечивающей управленческие функции. И только затем – соответствующее структурное закрепление в виде конкретных подразделений и отладка механизмов взаимодействия.

В графическом оформлении полновесная организация органов местного самоуправления представляет собой совокупность взаимосвязанных оргсхем (с разными основными фокусами).

И, конечно, самым существенным и сложным моментом является наполнение созданной структурно-функциональной организации необходимой энергетикой действия, запуск правовых, административных, управленческих, финансовых механизмов деятельности органов местного самоуправления, которые могли бы полновесно обеспечивать жизнедеятельностное функционирование и развитие муниципального образования.

контактные телефоны:

(095) 313 59 92 254 03 54

e-mail: urbrussia@glasnet.ru

Кадровый менеджмент[40]

Е.А. Аксенова

заведующая лабораторией кадрового менеджмента кафедры управления персоналом ИПК Госслужбы РАГС

Основы кадрового менеджмента

1. Место кадрового менеджмента в управлении

абота с персоналом — одно из направлений управленческой деятельности по приведению в соответствие задач, стоящих перед организацией, и организационно-кадровых ресурсов, необходимых для их выполнения.

В традиционном представлении, управление персоналом выступает в виде кадровой работы, которая понимается как деятельность по учету персонала и оформлению документации, осуществляемой в первую очередь непосредственными руководителями и работниками кадровых служб.

На смену представлению о работе с персоналом как кадровой работе пришло представление об управлении персоналом как особом направлении в системе управленческой деятельности, призванной не столько учесть имеющийся персонал, сколько создать внутриорганизационные процессы формирования кадрового потенциала, развития персонала вместе с развитием организации, в соответствии с выбранными целями и принципами корпоративной политики. Таким образом, кадровая работа, понимаемая как учетная деятельность, сменилась управлением персоналом — в полном смысле слова, управленческой деятельностью по сопоставлению и координации экономических, технологических, информационных, структурных процессов, идущих в организации и вне ее, с определенными кадровыми процессами — развитием персонала, формированием новых мотивационных сфер, профессионализацией, социализацией и т.д., в которые сотрудники включены как представители организации, члены социальных групп, граждане государства и даже межгосударственных союзов. На уровне управления персоналом, кадровый менеджер — сотрудник среднего звена управления, консультант, работающий с высшим звеном управления, или член высшего управленческого органа — должен сформулировать свое видению идущих процессов и предложить оптимальную схему их “взаимоувязывания”.

Еще один подход к работе с персоналом — управление человеческими ресурсами — выводит кадровые процессы из оперативного и тактического рассмотрения на стратегический уровень и поднимает их на уровень корпоративного управления.

Парадигма работы с персоналом требует определения стратегических целей, технологических принципов и конкретных кадровых мероприятий. Конкретизация этих параметров, сделанная с учетом специфики корпоративной культуры, может быть названа кадровой политикой организации.

2. Организационный контекст управления персоналом

Рассматривая организацию как социальный институт, мы можем выделить несколько элементов, составляющих ее структуру и определяющих ее как особое образование, отличное от многих других (рис.1).

Рис.1. Элементы организации

Что это за элементы?

Цель.

Ни одна организация (как формальная коммерческая структура, так и неформальное общественное объединение) не сможет сформироваться и тем более существовать, если не будет определена ее цель — то, ради чего данная организация формируется и будет действовать. Определение цели может быть дано двояким образом — для внешних наблюдателей и пользователей продукцией организации и для ее собственных сотрудников, включенных в процесс функционирования организации.

Миссия. Все большее количество организаций начинают свои презентации и рекламные кампании с представления собственной миссии — цели деятельности организации, ориентированной в будущее. Примером подобного рода заявлений могут быть следующие: “Наша цель — сделать мир меньше” (телекоммуникационная компания), “Вместе с нами — в будущее” (компьютерная техника), “Нормальная техника — для удобной жизни” (бытовая техника) и др. Таким образом, миссия — это представление о стратегических целях — и в этом смысле, о будущем, — в которое приглашается клиент, партнер конкретной организации.

Видение. Для описания цели организации важно наличие понимания того, как организация предполагает двигаться к достижению стратегических целей, как она видит пути и этапы достижения целей. Обычно это представление ориентировано не столько на клиентов, сколько на сотрудников организации и ее стратегических партнеров. Подобное представление фиксируется в программных документах организации и называется “видение” (от англ. vision — предвидение).

Структура

Следующий важный элемент, без которого не может существовать ни одна организация, — ее структура. Под структурой организации понимается ее архитектоника, наличие отдельных частей и соотношения между ними, степень жесткости/гибкости организационной конфигурации, типы взаимодействий между внутренними элементами. В управленческой практике выделяются три основных типа организационных структур:

· линейная;

· функциональная;

· адаптивная.

Технология

Технология — это способ преобразования сырья в искомые продукты и услуги, механизм работы организации по превращению исходных элементов труда в итоговые результаты, являющиеся целью деятельности организации.

Можно выделить несколько уровней технологичности, пройденных производственными организациями.

Первый уровень — дотехнологический, при котором каждое изделие создавалось как уникальное.

Второй уровень связан с внедрением стандартизации и механизации. Он начался с производства первого стрелкового оружия — мушкетов — и был призван удешевить производство за счет взаимозаменяемости отдельных элементов. Следствием этого явилось развитие специализации в производстве. Специализации “подверглись” как отдельные исполнители, так и подразделения, и фирмы, включенные в технологический процесс.

Следующий уровень связан с появлением конвейерных сборочных линий начала ХХ в. В первых конвейерных линиях рабочий не имел своего собственного рабочего места и следовал за изделием. Так продолжалось до тех пор, пока не был изобретен движущийся конвейер, в котором предусматривалось отдельное рабочее место для каждого исполнителя, мимо которого продвигались сами предметы труда. Введение движущихся конвейеров Генри Фордом позволило уменьшить себестоимость производства машин в десять раз.

Для управления персоналом важно учитывать, что тип используемой технологии задает несколько важных параметров, определяющих особенности самих исполнителей, в том числе тип совместной деятельности, характерный для той или иной технологии, что косвенно влияет на отбор людей, обладающих особыми психическими свойствами и характерологическими особенностями.

Тип совместной деятельности — это способ взаимодействия в рамках коллективного решения задач или проблем. Тип совместной деятельности описывает способ организации коллективного труда. Л. И. Уманский описал три типа взаимодействия[41].

Совместно-взаимодействующий тип характеризуется обязательностью участия каждого в решении общей задачи. Интенсивность труда исполнителей при этом примерно одинакова, особенности их деятельности определяются руководителем и, как правило, мало изменяется. Эффективность общей деятельности в равной степени зависит от труда каждого из участников.

Иллюстрацией такого варианта организации совместной деятельности может послужить совместное передвижение тяжестей.

Совместно-последовательный тип отличается от совместно-индивидуального временным распределением, а также порядком участия каждого в работе. Последовательность предполагает, что вначале в работу включается один участник, затем — второй, третий и т.д. Особенности деятельности каждого участника задаются спецификой целей преобразования средства в результат, характерных именно для этого участка технологического процесса. Так, например, при изготовлении досок вначале кто-то спиливает дерево, потом кто-то перевозит его на фабрику, затем кто-то отделяет ствол от ветвей, потом кто-то измеряет ствол и рассчитывает, сколько и какого размера досок можно из него получить и какова должна быть схема распилки, и лишь потом ствол поступает на распиливание. Типичный пример совместно-последовательного типа взаимодействия — конвейер, когда продукт деятельности одного из участников процесса автоматически переходит к другому и становится для него предметом труда.

Совместно-индивидуальный тип деятельности отличается тем, что взаимодействие между участниками труда минимизируется. Каждый из исполнителей выполняет свой объем работы, специфика деятельности задается его индивидуальными особенностями и профессиональной позицией. Каждый участников общего процесса представляет результат труда в оговоренном виде и в определенное место. Личное непосредственное взаимодействие может практически отсутствовать и осуществляться в непрямых формах (например, через современные средства связи — телефон, компьютерные сети и т.д.). Объединяет разных исполнителей лишь предмет труда, который каждый из них обрабатывает специфическим образом. Примеры этого типа деятельности — индивидуальная переноска тяжестей или независимый анализ разных аспектов одного и того же явления разными специалистами.

В последнее время стали выделять особый тип совместной деятельности — совместно-творческий[42]. Этот тип организации коллективной деятельности характерен для науки и искусства, когда участники научного или творческого проекта создают нечто совершенно новое, зачастую уникальное, чего нельзя создать по имеющимся правилам и технологиям. В таких коллективах создается особый тип деятельности — сотворчество, когда каждый участник процесса является равноправным создателем нового. Законы творчества требуют учета каждого, даже самого “сумасшедшего” видения, потому что в котле общего обсуждения из самой абсурдной идеи может появиться открытие. Этот тип совместной деятельности характеризуется особой активностью каждого из участников процесса взаимодействия в плане повышения собственной профессиональной компетентности за счет участия в коллективной деятельности.

Особенности совместно-творческого типа совместной деятельности дают возможность каждому участнику пробовать разные способы деятельности, обогащаться способами работы, присущими другим специалистам и сферам труда, а с другой стороны — синергетический (взаимообогащающий) эффект дает мощный импульс развитию самой группы, осуществляющей деятельность. Важная особенность этого типа деятельности состоит в том, что “следы” индивидуальных вкладов участников принципиально невычленимы.

Особенность участия каждого в совместно-творческом типе деятельности заключается еще и в том, что члены такого коллектива получают возможность работать в совершенно разных профессиональных позициях и выполнять различные коллективные роли в зависимости от того, какая задача стоит перед группой в данный конкретный момент времени. Поэтому такие группы обычно обладают высокой гибкостью и изменчивостью состава и внутренней структуры, подбираемых в зависимости от поставленных задач и условий их выполнения. Пример такого типа деятельности — работа творческих коллективов, в которых каждому дается полная возможность собственного самовыражения и, тем не менее, достигается цель группы в целом — создание нового, культурно-ценного произведения или продукта.

Особенности персонала, действующего в разных типах взаимодействия. Для людей, работающих в ситуации совместно-взаимодействующей деятельности, характерны высокая ориентация на коллективные цели, приверженность авторитету лидера, ориентация на групповую нравственность (нормы и ценности), а также традиционные способы поведения. Для участника организации с подобным типом технологии характерна высокая приверженность к группе, и самым тяжким наказанием будет изгнание из группы себе подобных.

Для сотрудников организации с совместно-последовательным типом деятельности характерны высокая технологическая дисциплинированность, следование нормам и правилам, сформулированным в инструкциях, положениях и других нормативных документах. Такого рода технологии характерны для сложного промышленного производства, обрабатывающей промышленности.

Для участников процесса совместно-индивидуальной деятельности характерны высокая инициативность, пассионарность, ориентация на результат и индивидуальные достижения. Такие специалисты во главу угла ставят свои собственные цели и ценности, склонны самостоятельно вырабатывать способы достижения цели, способны эффективно действовать в ситуации внутриорганизационной конкурентности. Такого рода технологии характерны для современных наукоемких производств, сложных технологий, которые требуют очень высокой подготовки. У трудовых коллективов, работающих в подобной технологии, могут возникать проблемы организации общей деятельности, включающей различных специалистов, хорошо знающих собственное дело, но мало ориентированных на понимание особенности работы коллег и концентрирующихся, скорее, на проблемах собственной деятельности, чем организации в целом.

Участникам совместно-творческой деятельности свойственна особая ориентация — на профессиональное развитие. Она в корне отличается от стремлений участников совместно-индивидуальной деятельности. В данном случае речь идет не столько об углублении в рамках одной проблемы, специальности, сколько о работе в пограничных областях человеческой деятельности. Профессионал, в отличие от специалиста, способен и даже стремится выходить за рамки своей специальности и работать, пользуясь инструментами других специалистов, что позволяет ему не только находить новое, но и углублять свое понимание проблем. Таким образом, участники совместно-творческого типа деятельности обладают ярко выраженной ориентацией на сотрудничество со специалистами из разных областей, гибкостью смены позиций, ориентацией на индивидуальное развитие. Для коллективов, работающих в таком типе деятельности, основной ценностью становится достижение нового знания, создание условий для индивидуального развития, уважение прав каждого участника. В отличие от совместно-взаимодействующего типа деятельности в организациях совместно-творческого типа невозможно решать проблемы большинством голосов и вводить диктатуру большинства. Проблемы должны решаться консенсусом, и итоговое решение в обязательном порядке должно оставлять возможность реализации законных интересов меньшинства, их права никогда не могут быть нарушены.

Финансы

Под финансами понимаются все денежные и другие средства, которыми располагает или которые может привлечь организация для выполнения собственной деятельности. Принято выделять три основные функции финансов:

· распределительную;

· стимулирующую;

· контрольную.

Важным параметром эффективности деятельности предприятия и условием успешного развития бизнеса является материально-финансовая сбалансированность. Деятельность по управлению финансами фирмы — финансовый менеджмент — направлена на разработку и реализацию эффективных программ использования финансовых средств в рамках достижения целей деятельности фирмы. Можно выделить специфические цели финансового менеджмента, дополняющие цели организации в целом, например:

· максимизация прибыли;

· достижение устойчивой нормы прибыли в плановый период;

· увеличение доходов руководящего состава и вкладчиков (или владельцев) фирмы;

· повышение курсовой стоимости акций и т. д.

Управление

Говоря об управлении как элементе организации, мы, в первую очередь, должны определить, какие задачи выполняет управление в конкретной организации и как оно это делает, т. е. понять, какие области являются предметом координации и регулирования и каким способом эта координация осуществляется.

Цели и задачи управленческой деятельности были достаточно подробно рассмотрены выше. Поэтому остановимся на тех типах управления, которые могут быть реализованы в организации.

Тип управления — это характеристика того, как принимаются (управленческая форма) и каким способом реализуются (рычаг управления) управленческие решения. Типы управления, конечно, должны соответствовать культуре организации и, следовательно, особенностям персонала, который в ней работает. Одна из существенных причин неэффективности управления — рассогласование между этими параметрами организации. Какие типы управления могут быть выделены?

· Первый тип характеризуется коллективистской управленческой формой, которая предполагает единоличное принятие решений лидером коллектива, его вождем. Такая управленческая форма соответствует органической организационной культуре, при которой сотрудники организации являются послушными исполнителями, включенными в семейный тип отношений. Главный рычаг управления в этом случае — авторитет руководителя. Авторитет предполагает большой аванс доверия со стороны коллектива. Авторитетный руководитель получает практически беспрекословное подчинение, основанное на принятии его мнения как самого верного, продуманного и выгодного для сотрудников. Если руководитель действует в соответствии с нормами коллектива, сформулированными в виде традиций, правил поведения, то он воспринимается как “правильный”, эффективный руководитель, пользующийся доверием подчиненных. Однако аванс доверия не бесконечен. Если руководитель начинает нарушать установленные нормы, нарушать традиции, то он может быть “свергнут”. Аванс нарушения норм, или идиосинкразический кредит, у каждого руководителя свой. Если руководитель обладает большим авторитетом, он может более существенно и в течение длительного срока нарушать правила, если авторитет меньший, то терпение сотрудников истечет раньше, и он будет сменен.

· Следующий тип характеризуется рыночной управленческой формой. При ее использовании решения принимаются в соответствии с законами рынка, и рынок является основным мерилом их эффективности. Главным рычагом воздействия на персонал служат деньги, что вполне соответствует рассмотрению персонала как субъектов рынка труда. Руководитель будет казаться сильным, эффективным, если он сможет обеспечить своим сотрудникам вознаграждение, соответствующее затраченным силам, более выгодные финансовые условия, чем другой руководитель. Такая управленческая форма соответствует предпринимательской организационной культуре, в которой существуют, как правило, активные, пассионарные сотрудники, ориентированные на такое повышение в должности, которое будет сопряжено с увеличением ответственности, объема выполняемой работы и соответствующим ростом уровня вознаграждения.

· Еще один тип управления связан с бюрократической управленческой формой. В этом случае решения принимаются, как правило, вышестоящим руководителем. Главным рычагом воздействия на подчиненных оказывается силовое воздействие, часто основанное на использовании методов прямого воздействия (приказов, наказаний). Главным мерилом эффективности и успешности руководителя оказывается степень его воздействия на подчиненных. Сильным руководителем в таком типе управления считается такой, чьи приказы не обсуждаются, а сразу же исполняются. Управленческая форма такого типа характерна для бюрократической организационной культуры, которая характеризуется наличием технологически дисциплинированных сотрудников, строго выполняющих свои функции и приказы начальства.

· Относительно новый тип управления, возникший в партиципативной организационной культуре, характеризуется демократической управленческой формой. Этот тип управления связан с использованием закона как главного рычага управления. Для партиципативной организационной культуры характерно присутствие профессионалов, с одной стороны, ориентированных на достижение результата (получение нового знания), а с другой, стремящихся к собственному профессиональному развитию. Достижение подобных целей в группе, включающих по-разному ориентированных, активных, пассионарных личностей, невозможно, если не будут установлены определенные правила поведения — законы. Но эти законы должны быть демократическими и обеспечивать как достижение интересов законопослушного большинства, так и соблюдение законных прав меньшинства.

· В последнее время исследователи стали упоминать новый, только возникающий тип управления, характеризующийся диалоговой управленческой формой. Для этого типа управления характерна распределенность управленческих функций, которые могут быть эффективно реализованы только при активном, равноправном участии всех субъектов управления. Основная его особенность — использование знаний в качестве главного рычага управления. Говорить о возникновении такого подхода к управлению возможно в том случае, когда эффективная управленческая деятельность не может быть осуществлена без использования знаний множества различных профессионалов, обладающих своими специфическими представлениями и фактами, описывающими управляемую реальность. В этом подходе целостное представление об управляемом объекте, его состоянии, путях изменения и этапах достижения цели не будет полным при потере хотя бы одного из аспектов видения. Примером такого управления может служить работа управленческой команды на уровне государства, в которую должны быть включены профессионалы, способные увидеть большое количество аспектов принимаемых решений, предугадать их последствия и минимизировать возможный ущерб.

Табл. 1

Связь управленческих форм и типов совместной деятельности

Тип совместной деятельности	Управленческая форма	Рычаг управления
Совместно-взаимодействующий	Коллективистская	Авторитет
Совместно-индивидуальный	Рыночная	Деньги
Совместно-последовательный	Бюрократическая	Сила
Совместно-творческий	Демократическая	Закон
	Диалоговая	Знания

Персонал

Под персоналом понимается совокупность всех человеческих ресурсов, которыми обладает организация. Это — сотрудники организации, а также партнеры, которые привлекаются к реализации некоторых проектов, эксперты, которые могут быть привлечены для проведения исследований, разработки стратегии, реализации конкретных мероприятий и т.д.

Именно организация эффективной деятельности персонала является основной заботой управления персоналом организации и, соответственно, менеджера по персоналу. Для достижения этой цели необходимо хорошо представлять себе особенности персонала организации:

· особенности индивидуального поведения;

· особенности группового поведения;

· особенности поведения руководителей, членов управленческой команды.

Особенности индивидуального поведения детерминируются многими параметрами, среди которых:

· индивидуальные способности, склонности и одаренность — предрасположенность к реализации какой-либо деятельности, ориентация на ее выполнение;

· специфика мотивации — специфика потребностей человека, представление о целях профессиональной деятельности;

· индивидуальные ценности — общие убеждения, вера, мировоззрения, представления о мире;

· демографические — половые и возрастные особенности;

· национальные и культурные особенности — усвоенные в опыте способы, правила и нормы поведения, которые детерминируют конкретные реакции человека в конкретных ситуациях.

Особенности группового поведения связаны со многими параметрами, среди которых:

· особенности корпоративной культуры — ценности, правила поведения, характерные для конкретного трудового коллектива;

· феномены групповой динамики — этап развития коллектива, особенности лидерства, способа поведения в ситуации конфликта.

Особенности поведения руководителей являются одной из самых комплексных проблем, поскольку самих руководителей можно рассматривать как:

· субъектов, имеющих индивидуальные особенности;

· членов некоторой группы, обладающих корпоративной культурой;

· функционеров определенной управленческой технологии (типа управления), обладающей своими правилами поведения.

Однако наиболее существенной характеристикой персонала, ее особенностью системообразующей, является тип организационной культуры, существующий в организации.

Организационная культура – это сложный комплекс предположений, бездоказательно принимаемых всеми членами конкретной организации и задающей общие рамки поведения, принимаемые большей частью организации. Корпоративная культура проявляется в философии и идеологии управления, ценностных ориентациях, верованиях, ожиданиях, нормах поведения. Корпоративная культура регламентирует поведение человека и дает возможность прогнозировать его реакции в критических ситуациях.

Можно выделить 4 различных типа организационной культуры, базирующихся на особенностях используемой технологии, управленческих форм, специфике управленческого персонала и самих сотрудников организации (табл. 2):

1. Органическая (патриархальная). 3. Предпринимательская.

2. Бюрократическая. 4. Партиципативная.

Табл. 2

	Патриархальная	Предпринимательская	Бюрократическая	Партиципативная
тип совместной деятельности (Л.И. Уманский)	совместно-взаимодействующий	совместно-индивидуальный	совместно-последовательный	совместно-творческий
ценности	коллективные ценности	индивидуальные ценности	ценности диктуются технологией и специализацией	ценности профессионального роста
тип личности	“послушный”	“пассионарный”	“технологически дисциплинированный”	“профессионал”
форма собственности	общинная	частная	государственная	кооперативная
механизм распределения	очередь	аукцион	рационирование	по вкладу
впервые появляющаяся управленческая роль	руководитель	администратор	организатор	управленец
механизм управления	сценирование	планирование	оргпроектирование	программирование
оценка результата	ритуал, традиция	прибыль	мнение руководителя	достижение цели

3. Жизненные стадии и циклы организации

Согласно органическому подходу к управлению, функционирование организации по шкале времени может быть представлено в терминах жизненного цикла, означающего как процессуальность развития, так и его стадийность.

Как правило, специалисты сходятся в том, что полный жизненный цикл организации обязательно включает такие стадии, как формирование организации, ее интенсивный рост или “размножение”, стабилизацию и кризис (спад)[43]. Причем последняя стадия вовсе не обязательно должна завершаться “смертью” или ликвидацией организации. Вполне возможен и вариант ее “возрождения” или “преображения” (рис. 2).

Рис. 2. Жизненные циклы организации

1 — формирование организации, 2 — интенсивный рост, 3 — стабилизация, 4 — кризис

В соответствии с концепцией процессуальности и стадийности развития организации, ни одна фирма (предприятие) не может слишком долго оставаться в одном и том же состоянии, а всегда проходит несколько этапов своего развития, каждый из которых сменяется следующим, зачастую непросто, проходя через периоды трудностей и противоречий. Можно выделить несколько уровней рассмотрения подобной этапности. Периоды, проживаемые фирмой в рамках однотипных ценностных установок и фиксирующие, в первую очередь, специфику управленческих задач в определенный период функционирования организации, мы будем называть — стадиями; периоды, в которых организация принципиально изменяет внутренние ценности и ориентации, — циклами развития.

Стадии развития организации

Первая стадия развития организации — ее формирование. На этой стадии для организации важно найти тот товар, который может быть предложен потребителю. Если ей удается найти свое место на рынке и “раскрутить” свой товар, то она может перейти в следующую стадию — интенсивный рост. На этой стадии развития организация растет, увеличивается объем продаваемого товара, число сотрудников, количество филиалов, подразделений, направлений деятельности. Если организации удается удержаться на волне, стабилизировать источники дохода, закрепиться на рынке уже в качестве полноправного агента, то она может перейти к следующей стадии — стабилизации. На этой стадии для нее важно максимально стабилизировать свою деятельность. Для этого она старается снизить себестоимость продукции за счет сокращения издержек и максимального нормирования собственной деятельности. Обычно, в связи с изменчивостью рынка, потребителя, цикл жизни товара, предлагаемого организацией, ограничен, что сказывается и на стадийности развития организации. После стадии стабилизации организация закономерно может перейти в следующую стадию — кризис, который характеризуется, как правило, снижением эффективности деятельности ниже границ рентабельности, потерей места на рынке и, возможно, гибелью организации.

Организация может сохраниться и перейти вновь к следующему циклу развития только в том случае, если она сможет найти новый, привлекательный для потребителя товар, занять новое место на рынке. Если это удалось, то она, уже в превращенном виде, может вновь пережить стадии формирования, интенсивного роста и стабилизации, которые неизбежно будут сменены новым кризисом. В развитии организации кризисы неизбежны. По данным консультантов по управлению, даже самые консервативные компании, характеризующиеся устойчивым положением на рынке, переживают кризисы не реже чем раз в 50—60 лет. Для изменчивых же российских условий этап развития может продолжаться год-полтора, а зачастую и несколько месяцев.

Анализ историй успешных компаний позволяет выделить следующие основные особенности целевой ориентации организации на различных стадиях ее развития.

1. Стадия формирования — в условиях рыночных отношений определение цели через уточнение представлений о клиенте, его специфических потребностях и соотнесение их с представлениями о задачах деятельности организации.

2. Стадия закрепления на рынке связана с ориентацией на поиск и производство других (помимо зарекомендовавших себя с лучшей стороны) товаров и услуг, расширение круга потребителей, поставщиков и партнеров, а также собственного неповторимого имиджа. Поскольку достижение поставленной цели часто сопряжено с экспансией со стороны, организация должна быть готова к противодействию со стороны конкурентов. Поэтому важной особенностью организации на этом этапе является готовность к борьбе.

3. Стадия стабилизации представляется, на первый взгляд, заветной мечтой, к которой организация стремилась с самого начала. Однако основная цель, преследуемая на этой стадии, — закрепление на достигнутом — потребует от организации не меньших, если не больших усилий, чем цели предыдущих стадий. Это связано с тем, что проблемы, которые необходимо решать на этой стадии, носят преимущественно внутренний характер, т. е. связаны с самой организацией. Если для первой стадии была характерна определенная “пассионарность отцов-основателей”, известная доля вдохновения и сверхнормативного творчества, которыми и определялся успех предприятия, а для второй — азарт борьбы, то для третьей стадии определяющим становится следование внутренним нормам (причем без всякого творчества). Успешность организации на этой стадии зависит от ее “аутентичности” существующим во внешней среде образцам. Иногда это может приводить к отказу от предыдущей истории жизни организации, что чаще всего реализуется в форме создания мифа.

4. Стадия кризиса организации — самый трудный этап ее существования, поскольку это — сопротивление кризису, поиск путей выхода из критического состояния и нахождение альтернатив.

На каждой стадии организация реализует специфическую стратегию развития. Взгляд на организацию сквозь призму стадий развития позволяет более точно идентифицировать ее основные целевые и стратегические установки и ориентации. Более того, возникает возможность определить, в какой степени они адекватны внутренней ситуации в организации.

Циклы развития организации

Если мы сравним особенности внутрифирменных установок, регламентирующих управленческую деятельность, то увидим, что не только задачи стадии важны для понимания тех мероприятий, которые выполняются руководством в конкретный период существования организации. Не менее существенным оказывается и генеральная целевая, ценностная установка фирмы в определенный период существования.

Организационные консультанты, проанализировав ряд длительно существующих фирм, обратили внимание на то, что организации проходят еще один временной цикл, более длительный по сравнению со стадийным, в котором можно выделить четыре различных типа ценностных установок.

1. Установка, характерная для цикла развития организации “тусовка”, ставит во главу ценности межличностного общения, создания внутрифирменной целостности на базе личных контактов, приверженности общим принципам коммуникации и подобным человеческим особенностям.

2. Установка, характерная для цикла развития организации под названием “механизация”, связана с пониманием ценности упорядочивания, определенности деятельности, внутренней организации. Именно на данном цикле развития организация впервые сталкивается с необходимостью замены сотрудников, которые хорошо вписываются в личностную, неформальную структуру, но не могут быть эффективными специалистами.

3. Установка, проявляющаяся в период цикла развития “внутреннее предпринимательство”, провозглашает необходимость максимального участия каждого из сотрудников в “предпринимательском процессе”. Такое представление о ценностях говорит о том, что любой сотрудник организации должен подходить к реализации своей деятельности как предприниматель, который представляет товар на рынке. А поэтому любой сотрудник должен хорошо знать своего клиента (и внутрифирменного также), его потребности и работать так, чтобы его продукт находил сбыт.

4. Установка, характерная для этапа “управление качеством”, связана с всемерной ориентацией всех и каждого на качество. В рамках данного цикла каждый сотрудник организации должен озаботиться проблемой качества (соответствия представлениям заказчика о желаемом) итогового продукта, а для этого каждый из промежуточных продуктов (полуфабрикатов) должен быть максимально качественным. Хотя сама проблема понимания качества также будет требовать уточнения — что понимать под качеством конкретного товара. Для кого-то качественным будет считаться вечная зажигалка, а для кого-то — остромодная вещь даже из очень хрупкого материала.

Взгляд на организацию сквозь призму циклов развития позволяет более точно идентифицировать ее основные ценностные установки и ориентации, конкретизировать задачи, стоящие перед организацией, а также особенности управленческих подходов и кадрового обеспечения.

Кадровый менеджмент в системе госслужбы

1. Государственная служба в России

В соответствии с Конституцией Российской Федерации, государственную власть в России осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации. Государственная власть в субъектах Российской Федерации осуществляется образуемыми ими органами государственной власти.

Таким образом, под понятие государственные органы власти попадают все институты создаваемые в России в рамках законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти.

Деятельность органов государственной власти определяется нормативными документами государства, среди которых можно выделить:

· уровень государственного регулирования — Конституция, Федеральный Закон о государственной службе, иные федеральные законы и указы Президента РФ,

· уровень регионального регулирования — законы о государственной службе субъектов Российской Федерации.

Система органов государственной власти должна быть обеспечена финансовыми, организационными, материальными и многими другими ресурсами, из которых нас здесь будет интересовать кадровое обеспечение и организация работы с персоналом в системе государственной службы.

Для реализации задач государственной службы и организации ее деятельности, система органов государственной власти обеспечивается персоналом, принимаемым для исполнения государственной должности. Государственные должности разделяются на 3 типа:

1. Должности, для непосредственного исполнения полномочий государственных органов — государственные должности категории “А”.

2. Должности, учреждаемые для обеспечения исполнения полномочий лиц, занимающих должности категории “А”, — должности категории “Б”.

3. Должности, учреждаемые государственными органами для исполнения их полномочий, — государственные должности категории “В”.

В реестре государственных должностей все должности подразделяются на следующие группы:

· высшие (5-я группа)

· главные (4-я группа)

· ведущие (3-я группа)

· старшие (2-я группа)

· младшие (1-я группа).

По результатам государственного экзамена или после прохождения аттестации государственным служащим присваиваются следующие разряды:

· действительный государственный советник Российской Федерации 1, 2 и 3 класса — для лиц, занимающих высшие государственные должности;

· государственный советник Российской Федерации 1, 2 и 3 класса, для лиц, занимающих главные государственные должности;

· советник Российской Федерации 1, 2 и 3 класса — для лиц, занимающих ведущие государственные должности;

· советник государственной службы 1, 2 и 3 класса — для лиц, занимающих старшие государственные должности;

· референт государственной службы 1, 2 и 3 класса — для лиц, занимающих младшие государственные должности.

2. Муниципальное управление

В соответствии со ст. 130 Конституции Российской Федерации “Местное самоуправление ... обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью”. Согласно Конституции РФ местное самоуправление в субъектах Федерации должно осуществляться с учетом исторических, природных, экономических, демографических условий и особенностей, а также местных традиций. Задача местных органов самоуправления — обеспечить эффективное управление. Кадровое обеспечение муниципального менеджмента — это процесс формирования муниципальных служащих — профессиональных работников, занятых на постоянной основе в органах местного самоуправления и организующих исполнение их полномочий[44].

3. Кадровая политика

Кадровая политика может пониматься двояким образом.

Первое понимание предполагает, что кадровая политика — это система правил и норм (которые должны быть осознаны и сформулированы), приводящая человеческий ресурс в соответствие со стратегией организации (отсюда следует, что все мероприятия по работе с кадрами — отбор, составление штатного расписания, аттестация, обучение, продвижение — заранее планируются и согласовываются с общим пониманием целей и задач организации).

Второе понимание предполагает, что кадровая политика – это набор конкретных способов деятельности, пожеланий и ограничений (зачастую неосознанных) во взаимоотношениях между людьми в организации, которые могут использоваться в качестве аргумента при решении конкретного кадрового вопроса.

Конечно, говоря о рациональной кадровой политике, мы склонны апеллировать ко второму видению. Однако разработать данную систему правил и норм невозможно, если не решен главный вопрос — ради чего осуществляется деятельность, что должно быть стратегическим ориентиром.

4. Миссия работы с персоналом

Для рассмотрения проблем кадрового обеспечения деятельности органов государственной власти необходимо сформулировать целевое представление о миссии и целях работы с персоналом в органах государственной власти.

В настоящее время нормативно — в рамках Федерального закона о госслужбе — фиксируются следующие основные положения о деятельности кадровой службы государственного органа:

1. Обеспечение проведения конкурсов на замещение вакантных должностей, аттестации, прохождения испытаний.

2. Оформление кадровых решений и ведение кадровой документации.

3. Консультирование госслужащих по правовым вопросам и ограничениям, связанным с прохождением госслужбы.

4. Анализ уровня профессиональной подготовки и организация переподготовки и повышения квалификации.

Идентифицируя эти направления с заданными выше парадигмами работы с персоналом, мы можем судить о том, что закон декларирует парадигму “кадровой работы” — контроль качества персонала при приеме и аттестации, ведение кадрового делопроизводства — и управления персоналом — организация переподготовки и повышения квалификации, в соответствии с задачами, стоящими перед государственными органами.

Определяя миссию работы с персоналом, исходя из задач самой государственной службы, мы должны сконцентрироваться не столько на контрольных функциях и обеспечении кадрового ресурса, сколько на программировании процесса профессионализации персонала с целью создания профессионального корпуса госслужащих, способных обеспечить процессы демократизации и развития российского государства.

5. Цели и принципы работы с персоналом

Цели любой деятельности должны определяться исходя из сформулированных стратегических видений — миссии деятельности, а также с учетом технологического и ресурсного обеспечения.

Какие кадровые цели должны быть поставлены для того, чтобы процесс профессионализации был максимально эффективен:

1 группа целей — повышение качества работы государственного аппарата и госслужащих;

2 группа целей — повышение престижности государственной службы, формирование в обществе специфической мотивации вступления на государственную службу;

3 группа целей — формирование доверия к государственной службе России в целом и к госслужащим, в частности;

4 группа целей — формирование корпоративной философии госслужбы, предусматривающей в том числе осознание глубокой взаимозависимости от общества, конкретных граждан — потребителей услуг госаппарата и госслужащих.

Конкретизируя вышеуказанные цели, можно сформулировать более конкретные принципы работы с персоналом, описывающие кадровые технологии, которые могут быть использованы для достижения целей.

По 1 группе целей — повышение качества работы государственного аппарата и госслужащих:

- создание конкурентной среды внутри государственного аппарата (может быть с привлечением коммерческих организаций) за реализацию части функций, при сохранении общности условий деятельности и вознаграждения,

- высокая инновационность, разработка новых технологий и внедрение современной техники.

По 2 группе целей — повышение престижности государственной службы:

- высокий общественный статус государственного служащего, который может достигаться жесткостью отбора, созданием внутренней конкуренции, исключительностью образования, которое должно даваться только уже принятым на государственную службу, величиной материального вознаграждения, элитарностью, закрытостью “клана” госслужащих, получением общенародной известности лучшими госслужащими, не занимающими политические посты,

- стабильность общественного положения, которая может быть достигнута реализацией реальных социальных гарантий и введением системы пожизненного найма,

- исключительность карьеры, что может обеспечиваться приоритетами для занятия определенных постов и реализации определенных видов деятельности (например, управление стратегически значимыми областями экономики и предприятиями), спланированностью и предсказуемостью, а также, при желании исполнителя, возможностью смены направления деятельности, оставаясь в рамках государственной службы,

- открытость конкурса при приеме на государственную службу, достигаемую широким информированием о проходящих наборах, созданием сети кадровых служб государственной службы, ориентированных на раннее информирование молодежи о возможностях карьеры на государственной службе, отбор талантливой молодежи и включения ее в корпоративные учебные программы.

По 3 группе целей — формирование доверия к государственной службе России:

- открытость деятельности государственных органов и конкретных государственных служащих — в частности, это может быть достигнуто введением системы общественного контроля над деятельностью госаппарата, проведением регулярных брифингов по этой теме, созданием особых механизмов сбора обратной связи о деятельности государственной службы (“горячей линии” или “открытого телефона”),

- демократизация работы госаппарата, а именно разработка строгой нормативной базы, доведение нормативной базы до каждого потребителя услуг госаппарата, строгое соблюдение сформулированных норм и правил, открытость наказаний за их нарушения, влекущее за собой не просто взыскание, а пожизненную потерю госдолжности и даже поражение в части общественных прав.

По 4 группе целей — формирование корпоративной философии госслужбы, воплощающей представление о глубокой взаимосвязи “философии общей судьбы” государственной службы и потребителей ее услуг:

- тесная связь с гражданским обществом, предполагающая глубокую включенность партнеров органов государственной власти и широких масс граждан в формирование нормативных актов, регламентирующих деятельность госслужбы,

- общественный контроль, предполагающий открытость конкурсных и оценочных процедур, путем широкого привлечения к работе конкурсных и аттестационных комиссий представителей общественности, партнеров госорганов, введения обязательности внешнего отзыва при оценке индивидуальной деятельности госслужащих.

6. Кадровые мероприятия

Конкретизация миссии, цели и принципов кадровой политики осуществляется в рамках отдельных кадровых мероприятий — действий, направленных на достижение соответствия персонала задачам работы организации, проводящихся с учетом конкретных задач этапа развития организации.

В соответствии со сформулированными выше целями работы с персоналом можно выделить следующие направления кадровых мероприятий в работе с персоналом государственной службы:

· стратегическое планирование госаппарата

· формирование системы привлечения

· адаптация вновь принятых на службу в госаппарат служащих

· инспекция труда, оценка и аттестация

· планирование карьеры

· формирование кадрового резерва

· создание системы стимулирования

· социальная защита персонала госслужбы.

Рассмотрим каждое из них подробнее с точки зрения обеспеченности конкретными инструментами решения.

1. Стратегическое планирование государственного аппарата

Стратегическое планирование персонала должно строиться с учетом нескольких оснований, среди которых наиболее важны следующие:

· принципы кадровой политики органов государственной власти

· анализ перспектив изменения нормативной базы государственной власти и развития системы госслужбы

· учет размера и состава деятельностей

· оценка кадрового состава организаций и госслужбы в целом.

Принципы кадровой политики органов государственной власти, в рамках рассмотрения вопроса о стратегическом планировании, призваны определить стратегические ориентиры формирования кадрового потенциала, понимание самого термина и конкретные принципы его развития.

Опираясь на миссию работы с персоналом и сформулированные цели и принципы кадровой политики, стратегическое планирование кадрового потенциала должно базироваться на программировании процесса развития персонала, повышении его компетентности с целью создания профессионального корпуса государственных служащих, способных обеспечить эффективное государственное управление, а также поддержать развитие демократического процесса и развития страны в целом.

Такие результаты не могут быть достигнуты без создания эффективной системы планирования потребности в персонале, технологии планирования служебной карьеры и программ оценки труда. Однако в настоящее время разработка технологий стратегического планирования сдерживается отсутствием разработанных стратегий развития системы управления в целом, что не дает возможность проводить даже оперативного планирования и приводит к работе на уровне тактического реагирования на постоянно изменяющиеся потребности организационных структур.

2. Формирование системы привлечения персонала

Сложившаяся в настоящее время система привлечения персонала в органы власти и управления отвечает нормам и традициям, характерным для закрытой кадровой политики и бюрократической организационной культуры. Необходимо создать такую систему привлечения персонала, которая давала бы возможность решить некоторые из тех задач, которые были сформулированы выше, а именно:

· повысить открытость государственной службы для населения;

· сформировать у населения активную позицию по отношению к процессам, происходящим в государственном аппарате, и чувство причастности к процессам государственного управления;

· повысить прозрачность требований к кандидатам на работу в госаппарате.

3. Адаптация вновь принятых на службу служащих

Процесс адаптации — процедура включения новых сотрудников в организацию, ознакомление новичка с требованиями деятельности, организационной культурой, правилами и способами поведения в коллективе. Служба в госаппарате и органах муниципального управления специфична и процесс приспособления к ней у каждого вновь принимаемого сотрудника связан с преодолением разного рода трудностей. Для подавляющего числа граждан переход на службу связан с изменением специфики и условий труда. Необходимо оптимизировать процесс интеграции нового сотрудника в организацию с минимальной потерей времени и быстрым выходом на уровень эффективного функционирования.

В процессе адаптации сотрудник должен овладеть как содержанием деятельности, так и познакомиться с особенностями коллектива, особенностями корпоративной культуры, т.е. пройти социально-психологическую адаптацию — включение в коллектив. Показателями эффективности адаптации сотрудника могут явиться показатели эффективности труда, оценка уровня текучести кадров среди новых сотрудников, количество должностных продвижений в течение первых лет работы, а также количество и причины возникающих в организации конфликтов.

4. Оценка труда и аттестация персонала

Оценка труда в органах власти и управления может быть проведена только в случае, если ей предшествует работа по созданию норм деятельности, определения порядка и объема труда. Это может быть сделано только в рамках формирования рациональной структуры самого органа управления, определения его функций и полномочий, распределения ответственности, связанной с достижением этих целей между подразделениями и сотрудниками. В противном случае аттестация персонала и оценка труда и потенциала роста сотрудника нерезультативна.

Для оптимизации аттестационных процедур необходимо соблюдать ряд требований:

· используемые критерии должны быть понятны каждому участнику оценки,

· информация, используемая для оценки, должна быть доступна,

· результаты оценки должны быть тесно связаны с кадровыми мероприятиями: системой оценки труда, разработкой программ обучения, формирования резерва, продвижения персонала,

· система оценки должна соответствовать организационной культуре.

5. Планирование карьеры

Карьера — это результат осознанной позиции и деятельности человека в области служебной деятельности, связанный с должностным или профессиональным ростом.

Планирование карьеры — процесс сопоставления потенциальных возможностей, способностей и целей служащего с требованиями организации и планами ее развития, выражающийся в составлении программы профессионального и должностного роста.

Карьерограмма — перечень профессиональных и должностных позиций в организации (или вне ее), фиксирующий путь оптимального развития профессионала для занятия определенной должностной позиции. Карьерограмма — это формализованное представление о том, какой путь должен пройти специалист, какими знаниями и навыками он должен овладеть для осуществления эффективной деятельности в определенной позиции.

Планированием карьеры служащего должны заниматься разные позиционеры в организации (см. табл. 3).

6. Формирование кадрового резерва

Кадровый резерв – это группа служащих, обладающих способностями к управленческой деятельности, отвечающих требованиям, предъявляемым к определенным должностям, подвергшихся отбору и прошедших дополнительную подготовку.

Можно выделить несколько типов резерва:

· по виду деятельности: резерв развития или резерв функционирования

· по времени назначения: ближайший или стратегический резерв.

При реализации программ отбора в резерв организация должна провести оценку потребности в управленцах, времени их назначения и специфики деятельности. Только опираясь на это данные, целесообразно проводить отбор в кадровый резерв и разрабатывать программы его подготовки.

Табл. 3

Распределений функций по планированию карьеры в организации

сам сотрудник

· первичный выбор профессии

· выбор организации и должности

· ориентация в организации

· постановка целей роста

· реализация роста

кадровая служба организации

· оценка при приеме на работу

· расстановка

· оценка труда и потенциала сотрудника, периодическая аттестация

· формирование кадрового резерва

· разработка и реализация программ роста

· продвижение на следующую должностную позицию

непосредственный руководитель

· оценка результатов труда и потенциала сотрудника

· оценка мотивации

· организация профессионального развития

· предложения по включению в резерв

· предложения по программам обучения и стимулирования труда

7. Программы вне- и внутрифирменного обучения и развития персонала

Подготовка и развитие персонала являются непременным условием эффективного функционирования организации.

Теоретическим основанием программ подготовки является концепция непрерывной профессионализации личности и представление о системном строении трудовой деятельности.

Эффективная система подготовки и развития персонала может быть построена на базе анализа:

· эффективности деятельности персонала — оценки труда,

· оценки стратегии развития организации,

· сравнения существующего кадрового потенциала и стратегии развития организации,

· оценки требующегося кадрового потенциала,

· построение программ формирования необходимых компонентов кадрового потенциала, способного обеспечить реализацию программируемой стратегии.

При реализации программ подготовки целесообразно использовать различные виды подготовки и обучения. Но для формирования навыков группового поведения — реформирования корпоративной культуры самым эффективным является использование программ внутрифирменной подготовки и активных форм обучения.

8. Разработка программ мотивации и стимулирования труда. Социальная защита служащих

В период формирования рыночных отношений было зафиксировано существенное изменение мотивационных оснований выбора профессии и ожиданий к программам стимулирования труда служащих.

В настоящее время доминирующими мотивациями для выбора работы в структурах государственного и муниципального управления являются следующие:

· общественные интересы — 37%,

· желание сделать карьеру — 17%,

· личная выгода — 12%.

Если говорить о сознательном выборе данной сферы деятельности, то существенная часть кандидатов ориентируется также на приобретение полезных связей, включение в определенный круг и повышение собственной стоимости как специалиста.

Эффективная система стимулирования персонала в настоящее время должна максимально ориентироваться на индивидуальные интересы и быть максимально гибкой. Однако любая организация сталкивается с достаточно жестким ограничением фондов стимулирования, в этой ситуации большее внимание необходимо уделять программам нематериального стимулирования, а также объединению программ стимулирования и социальной защиты.

Социальная защита служащих кроме содействия программ стимулирования должна обеспечивать достаточную социальную независимость служащих и препятствовать негативным тенденциям коррумпирования персонала органов государственного и муниципального управления.

Подводя итоги, важно отметить, что описанные выше кадровые программы призваны помочь в достижении тех целей, которые стоят перед формирующейся государственной службой России (табл.4).

Табл. 4

Соотношение кадровых программ с целями кадрового менеджмента

Цели кадрового менеджмента

Кадровые программы

1 группа целей — повышение качества работы государственного аппарата и госслужащих

создание конкурентной среды внутри государственного аппарата

высокая инновационность

программы оценки труда

формирование кадрового резерва

подготовка и развитие персонала

2 группа целей — повышение престижности государственной службы:

высокий общественный статус государственного служащего,

стабильность общественного положения,

открытость конкурса при приеме на государственную службу,

исключительность карьеры

программы стимулирования труда

социальная защита

конкурсный набор персонала

планирование карьеры

обучение персонала

3 группа целей — формирование доверия к государственной службе России:

открытость деятельности государственных органов и конкретных государственных служащих

демократизация работы госаппарата

программы формирования общественного мнения (PR кампаний)

разработка нормативных документов, регламентирующих деятельность органов гос. власти и муниципального управления

4 группа целей — формирование корпоративной философии госслужбы

тесная связь с гражданским обществом,

общественный контроль

программы адаптации персонала

разработка этических кодексов

создание философии государственной службы и корпоративных программ отдельных организаций

создание общественных наблюдательных советов

проведение коммуникативных программ (PR кампаний)

контактные телефоны:

(095) 953 53 86 951 59 97

stuffmng@dol.ru

[1] Может быть, последовать М.М. Бахтину, не без оттенка иронии, предлагавшему говорить о «русской мыслительности», а не о философии, которой, по его мнению, «в России … в собственном смысле не было» (см.: Кожинов В.В. Судьба России: вчера, сегодня, завтра. М., Воениздат, 1997. С. 198)? Не берусь судить здесь о философии как таковой, но то, что мысль к философствованию не сводится, – сущая правда!

[2] Кремер С. Мифология Шумера и Аккада // Мифологии Древнего мира. М., 1977. С. 134 сл.

[3] Кстати, ворот пройдено семь, но есть и восьмая, смертная ступень – становление богини на колени (8 – число смерти).

^{^[4]} Поразительные подробности – в тексте мифа в «Поэзии и позе Древнего Востока» из «Библиотеки всемирной литературы».

[5] Merton T. Symbolism: Communication or Communion? // New Direction (New York), № 20, 1968.

[6] О понимающем подходе к социальным явлениям, см., например, Ионин Л.Г. Социология культуры. М.: Логос, 1996. С.48-76.

[7] Стоило бы вдуматься в то, чем эта самая «публичность» отличается, с одной стороны, от «общественности» (в том смысле, который этому слому придавали в России 19-го в. или в советское время), а с другой — от «гражданскости», понятой в связи с гражданским обществом и/или городским образом жизни.

[8] Публика, как носитель публичности, по определению состоит из правоспособных и равноправных частных лиц.

[9] Кстати, в условиях постиндустриального развития процесс урбанизации имеет иной смысл, чем в условиях индустриального общества. Теперь урбанизация – это не столько увеличение числа городов и доли городского населения, не только концентрация производственных, деятельностных, инновационных процессов в городах и вокруг них, сколько распространение цивилизационных стандартов (моделей жизнедеятельности), сформировавшихся в условиях городов в индустриальную эпоху — на все виды поселенческих структур, на всю социально-пространственную оболочку жизнедеятельности. В условиях синхронно-связанного миропорядка так понятая урбанизация начинает совпадать с глобализацией. Вспомним в этой связи «мировую деревню» Маклюена.

Есть очевидная потребность в замене термина «урбанизация», сохраняющего семантические связи с «городом», противопоставленным «негороду», на какой-то иной термин.

[10] Это касается не только городского центра, но и любой системы центральных мест.

[11] Рикёр П. Герменевтика. Этика. Политика. М.,1995, с.47.

[12] Обратим внимание на то, что словосочетание «местное сообщество» включает в себя как значение «жить в одном месте» и «жить вместе друг с другом», т.е. образуя общность людей.

[14] Вальденфельдс. 1991. С.40.

[15] Бергер, Лукман. 1995. С.40.

[18] Вальденфельдс, там же, с. 41, 49.

[19] Вернадский В.И. Страницы биографии … М.: Наука, 1981. С.118-119.

[21] Из российской истории: органы управления назывались «приказами», «столами» (откуда «столоначальник»), «присутственными местами».

[22] Очевидна связь инновационности — с модернизацией как цивилизационной, по преимуществу, стратегией развития.

[23] В свою очередь и проектирование понимается преимущественно в качестве инновационной деятельности, что, вообще говоря, далеко не так. Например, целью культурно-экологических проектов может быть не реализация в среде новых объектов, а сохранение и поддержание уже существующих.

[24] В этом смысле диверсификация какого-то вида деятельности оказывается условием: а) изменения ее рефлексивного статуса, б) ее собственной терминальности и котерминальности в отношении других деятельностей и, тем самым, в) основанием ее проектируемости и программируемости.

[25] Эти возможности неприятия предлагаемых изменений соответствуют трем горизонтам консультационной работы – с организационными технологиями корпорации, с её персоналом и с тем, что условно может быть названо «корпоративным бессознательным».

[26] В качестве специфически подсоветской повседневности коммунальность со всей большевистской прямотой (блестяще, хотя отнюдь не беззлобно) описана А.Зиновьевым.

[27] С. Земляной. Эксперты! // Пушкин, № 6, с. 15.

[28] Х. Джонсон — на примере сферы образования — выделяет три главные идеи, лежащие в основе концепции человеческого капитала:

«Вклад человеческого капитала в производственный процесс осуществляется благодаря процессу инвестирования (что означает просто жертвование текущими ресурсами во имя будущих доходов) в систему формального образования и производственного обучения. Эти инвестиции приносят доход на протяжении жизни соответствующего индивида.

Концепция человеческого капитала обладает большим обобщающим потенциалом ввиду того, что она предлагает единый принцип для логического объяснения многих явлений на рынке труда.

Возможно, самая главная ее идея … состоит в том, что рабочий в индустриально развитой стране является, как правило, весьма богатым капиталистом …

Вторая идея, имеющая непосредственное отношение к проблеме социального и экономического неравенства, состоит в том, что экономическое вознаграждение за различные виды профессиональных занятий должно оцениваться с учетом доходов и расходов на протяжении всей жизни индивида, а не сводиться лишь к фиксации наивысших ежегодных доходов, получаемых на пике служебной карьеры…

Третья идея, также касающаяся неравенства, состоит в том, что в процессе выбора между различными возможными видами деятельности всякий вновь вступающий на рынок труда сталкивается с теми же проблемами сбора информации, оценки риска, подсчета доходов и поиска ресурсов для инвестиций, что и инвесторы, вкладывающие свои средства в капитальное оборудование или в акции» (Johnson H.G. The Economic Approach to Social Questions // Economica, feb. 1968, v. 36, p. 1-21).

[29] И что же – развитие (а вместе с ним и неустойчивость, изменения, неопределенность и неожиданности) — преходяще, а функционирование (а вместе с ним устойчивость, постоянство, определенность и предсказуемость) – непреходяще?

[30] Останавливаюсь в этих заметках на номинациях «консультант», «консультирование» и «консалтинг» сугубо условно, следуя аббревиатуре JMS. Вопрос о том, как именовать поле практик: а) включающее в себя аналитику, экспертизу, консультирование, проектирование и т.п., б) отправляемых по отношению к какому-то сегменту сферу управления и в) осуществляемые в групповой работе – вопрос столь же увлекательный, сколь в данном случае неуместный.

[31] Для понимания рамки институциональности в нашем контексте важны такие ее тематические аспекты, как цивилизационная и социальная приемлемость, сочетающая в себе принятие, т.е. согласие с чем-то, на что-то, и солидарность, сплоченность, т.е. согласие между кем-то.

[32] Уместно заметить, что основные идеи, воплощенные сегодня в Хартии, удивительным образом напоминают идеи, сформулированные в конце 20-х годов XX века нашим соотечественником Л.А. Велиховым. Тогда его идеи оказались “не ко времени” — политические лидеры России конца 20-х годов взяли курс на строительство тоталитарного государства с авторитарным режимом власти. Труды Л. Велихова были преданы забвению, а он сам вынужден был оставить научную деятельность. Широким кругам политиков и научной общественности труды Л. Велихова стали “известны” только в начале 90-х годов.

[33] Сервилизация – это процесс, в ходе которого все большее число потребностей и способностей людей удовлетворяются путем обращения к той или иной системе обслуживания. Поскольку диверсификации предоставляемых услуг при этом сопутствует увеличение разнообразия потребностей и способностей людей, процесс сервилизации образа жизни рассматривается — с антропологической точки зрения — как процесс «производства субъективности», производства «машин желания».

[34] Продвигая свои интересы и отстаивая свои права, группа неминуемо развивает ту или иную форму самоорганизации и самоуправления. И тогда для местного сообщества в целом и городского управления возникает вопрос о социально приемлемой (и, разумеется, легитимной) форме ее самоуправления. Далеко не везде и не в отношении всех сообществ, формально легитимных и претендующих на право открытой, публичной деятельности, достигнут городской консенсус о допустимости, а тем более желательности этой деятельности (или о ее масштабах и влиянии). Это вопрос конкретной социальной политики в каждом городе.

[35] Чаще всего именно оно и называется «общественным», хотя все выше перечисленные формы самоуправления ничуть не менее общественны по своей природе, что, кстати говоря, и закреплено в термине «территориально-общественное самоуправление».

[36] Технологические решения, базирующиеся на предъявленной идеологии, можно найти в следующих работах:

Муниципальные технологии. Обнинск, 1997.

Реорганизация структур муниципального управления. Обнинск, 1998.

Размещение государственных и муниципальных заказов. М., 1998.

[37] Бочкарева Т.В., Самарцев С.Е. Поиск опорных зон. “Муниципальная власть”, 1997, N 2, с.72-75.

[38] Бочкарева Т. В., Калуцков В. Н. Типы муниципальных образований в РФ. Становление местного самоуправления и развитие муниципальных образований местного самоуправления. В сб.: Доклад “Местное самоуправление и государственная власть”. М.:РОПЦ,1998 (в печати).

[39] Городская группа включает в себя четыре подгруппы: 1) города — центры субъектов Федерации (с выделением крупных и средних городов); 2) городские поселения (средние и малые города) республиканского, краевого, областного значения; 3) городские поселения (средние и малые города), в основном бывшие районные центры; 4) поселки городского типа, рабочие поселки, военные городки.

Группа комплексных муниципальных образований состоит из: 1) агломерационных муниципальных образований (центральный город среднего и малого размера с прилегающими поселками и сельскими территориями); 2) районов (очень крупных, крупных, средних, малых) с городским центром; 3) сельских районов с поселковым центром (ПГТ или рабочим поселком).

К группе муниципальных образований сельского типа относятся: 1) крупные и средние сельские районы с «внешним» административным городским центром (бывшим районным центром); 2) средние и малые сельские районы с центром не городского типа; 3) сельские округа и волости.

[40] На первый взгляд, данный материал не попадает непосредственно в круг вопросов, связанных с деятельностью систем муниципального управления. Он содержит более общие постановки вопроса о кадровом менеджменте. Тем не менее мы полагаем, – и работа Школы это подтверждает, — что разработка данной проблематики актуальна. К сожалению, серьезная постановка вопросов кадрового менеджмента для подавляющего большинства муниципальных образований, мягко говоря, не характерна. Отсюда, в частности, — отсутствие разработок, специфичных именно для проблематики муниципального управления. В этих условиях единственной возможностью, с которой связано продвижение в содержании муниципального кадрового менеджмента, является обращение к опыту и разработкам, существующим в «смежных сферах». Разумеется, это не снимает необходимости специализированных разработок в данной области – ред.

[41] Уманский Л.И. Методы экспериментального исследования социально-психологических феноменов // Методология и методы социальной психологии. — М., 1977.

[42] Малиновский П.В. Идейно-теоретические и методологические основы организационно-управленческих игр // Управленческие нововведения и игропрактика. — М., 1990.

[43] Емельянов Е. Н., Поварницына С. Е. Жизненный цикл организационного развития // Организационное развитие , 1996, № 2.

[44] Муниципальный менеджмент. Под ред. проф. Т.Г. Морозовой. М., ЮНИТИ, 1997 г.

Предисловие

Местное самоуправление в посткризисной России

Местное самоуправление в посткризисной России

Остов России

О.И. Генисаретский

П.Г. Щедровицкий

«Известия» 4.12.98

О местном ведении и понимающем самоуправлении

Сожаление о никчемности

Снова о воображении/понимании

Псевдоморфозы фокусировки

Город как пространство публичной жизни

Возвращение в повседневность

Сеть как реальность и метафора

О жанрах консультационной работы

Об общегородских проблемах и политиках

Отбор городских проблем

Управление развитием и управление функционированием

Впечатления консультанта «без копыта»

Развитие Местного самоуправления как составная часть государственного строительства

Государственная поддержка развития местного самоуправления

“Конструктивная оппозиция” (противоречие первое)

Реформа “сверху” (противоречие второе)

Основные направления государственной поддержки (состояние и перспективы)

Правовые основы

Федеральная программа государственной поддержки

Региональная политика

Стратегические направления реформы местных властей

Управление реформой местных властей

Разделение компетенции властей

Взаимодействие властей

Финансово-экономические основы местного самоуправления

Проблемы разграничения компетенции и определения объема полномочий муниципальных образований

Городская и региональная власть: есть ли альтернатива конфликту?

Приоритетные направления реформирования социальной сферы в современных условиях

М.Э. Дмитриевым

3.1. Политика в области трудовых отношений и занятости населения

3.2. Реформирование системы предоставления социальных льгот, выплат и услуг

3.3. Реформирование пенсионного обеспечения

3.4. Реформирование здравоохранения и социального страхования

3.5. Реформирование образования

3.6. Реформирование в сфере культуры

Местное самоуправление и городское развитие

Активный город и местное самоуправление

Конструктивное взаимодействие с местными властями.

Защита и представление интересов отдельных граждан и групп населения.

Технологии решения социальных проблем.

Взаимодействие с общественностью.

Взаимодействие между секторами.

«Гражданское» и «местное» в городском самоуправлении

Представление о городе и технологии управления средовым развитием

Экономическое развитие городов России

Подходы к определению стратегии и выбору практических инструментов

Ключевой момент экономического развития городов – планирование нового типа

Анализ условий и ресурсов экономического развития города

Разработка концепции экономического развития города

Разработка целевых программ

Объединение целевых программ в план, ориентация на исполнение

Управление городским развитием

Недвижимость муниципального образования

Взаимодействие субъектов процесса развития территории в городе

2.1. Система проектирования и строительства жилых домов и комплексной застройки земельных участков, принятая в Канаде.

2.2. Экономико-финансовый и организационный механизм застройки. Корпорации развития территорий.

Почему, кому и зачем нужна регистрация прав на недвижимость

Организация деятельности органов муниципального управления

Общие принципы построения муниципальной системы управления

Структурно-функциональная организация деятельности органов местного самоуправления в муниципальных образованиях разного типа

Кадровый менеджмент[40]

1. Место кадрового менеджмента в управлении

2. Организационный контекст управления персоналом

3. Жизненные стадии и циклы организации

Кадровый менеджмент в системе госслужбы

1. Государственная служба в России

2. Муниципальное управление

3. Кадровая политика

4. Миссия работы с персоналом

5. Цели и принципы работы с персоналом

6. Кадровые мероприятия

Местное самоуправление
в посткризисной России

Местное самоуправление
в посткризисной России

Основные направления государственной поддержки
(состояние и перспективы)

Городская и региональная власть:
есть ли альтернатива конфликту?

3.1. Политика в области трудовых отношений
и занятости населения

3.2. Реформирование системы предоставления
социальных льгот, выплат и услуг

Местное самоуправление
и городское развитие

Защита и представление интересов отдельных граждан
и групп населения.

«Гражданское» и «местное»
в городском самоуправлении

Представление о городе
и технологии управления средовым развитием

Подходы к определению стратегии и выбору
практических инструментов

Ключевой момент экономического развития городов –
планирование нового типа

2.2. Экономико-финансовый и организационный механизм
застройки. Корпорации развития территорий.

Почему, кому и зачем нужна
регистрация прав на недвижимость