Экономическая политика: стратегия и тактика

Европейский Союз и Россия: современные аспекты взаимоотношений

ПЕТЕР ХАВЛИК
Венский институт международных экономических сопоставлений, Российско-европейский центр экономической политики

• Наращивание экспорта позволило бы России увеличить импорт инвестиционных товаров, крайне необходимых для модернизации промышленности
• Членство России в ВТО окажет большое воздействие на российское общество и экономику и станет дополнительным стимулом реформ
• Идея единого европейского экономического пространства, предусматривающая свободное передвижение товаров, услуг, капитала
и трудовых ресурсов, нуждается в уточнении

Евросоюз и Россия во многих отношениях являются неравными партнерами. (Майкл Эмерсон, возглавляющий программу ЕС “Большая Европа”, образно охарактеризовал это как сосуществование европейского слона и российского медведя¹.) Для подтверждения приведу некоторые данные. В настоящее время население ЕС составляет 375 млн человек, а с вхождением в него 10 стран ЦВЕ (Болгарии, Чехии, Венгрии, Польши, Румынии, Словакии, Словении, Эстонии, Латвии и Литвы) превысит 480 млн, тогда как в России насчитывается примерно 144 млн человек. ВВП России в пересчете на паритет покупательной способности не достигает 13%, а исчисленный по текущему обменному курсу (номинальный) – 4% показателя ЕС-15. Россия значительно беднее, ее реальный ВВП на душу населения составляет лишь треть среднего для ЕС уровня. По отношению к среднему уровню для расширенного Союза (ЕС-25) он будет менее 40%. Такой огромный разрыв в доходах, вероятно, сохранится и в обозримом будущем. По реальному объему экономики укрупнившийся ЕС будет почти в 10 раз превосходить Россию.

Аналогичная асимметрия существует и в торговле. После распада СССР и СЭВ в 1991 г. ЕС быстро превратился в основного торгового партнера России. В 1992 г. на его долю приходилось примерно 40% ее экспорта и импорта (без учета торговли со странами СНГ). В 2001 г. она и в экспорте и в импорте России составляла 37% (табл. 1), тогда как по данным Eurostat, на последнюю падало только 2,8% экспорта и 4,6% импорта Евросоюза. Для сравнения, доля ЦВЕ в экспорте ЕС была более 12%, а в импорте – 10%. Россия является для ЕС относительно малым партнером, во всяком случае намного меньшим, чем претендующие на вступление в него страны ЦВЕ. Такая ситуация усугубится после очередного расширения Евросоюза, тогда (при сохранении нынешней структуры торговли) на ЕС-25 будет приходиться более половины российского экспорта и импорта.

Обращает внимание резкое отличие товарных структур российского экспорта и импорта с данным регионом, что, по сути, означает отсутствие внутриотраслевого промышленного обмена между ЕС и Россией (как и между ней и странами ЦВЕ). Евросоюз поставляет в Россию преимущественно продукцию обрабатывающей промышленности (в ней машинное оборудование, транспортные средства и электрооборудование занимают более 40%, продукция химической промышленности – 13, продукция пищевой промышленности, напитки и табачные изделия –11%). Тогда как половину российского экспорта в него составляют энергоресурсы, и даже в вывозимой ею продукции обрабатывающей промышленности на долю энергоносителей (нефтепродукты и ядерное топливо) приходится примерно 30%, а металлургической и металлообрабатывающей продукции – 40% (табл. 2). Из приведенных данных видно, что Россия для остальной части Европы² является в основном поставщиком энергии и сырья; по другим позициям ее роль как торгового партнера очень незначительна.

Что касается емкости российского рынка, то для ЕС он в настоящее время имеет примерно такое же значение, как рынок Венгрии. Между тем для России значимость Евросоюза (тем более после его расширения) в этом плане огромна: на ЕС-25 будет приходиться более половины ее экспорта и преобладающая часть положительного сальдо общего торгового баланса.

Нынешняя структура экспорта России, в которой превалируют энергоносители и сырье, не предполагает больших возможностей для его роста. Вместе с тем его наращивание позволило бы увеличить импорт инвестиционных товаров, крайне необходимых для модернизации российской промышленности, а также постепенно создать основу для последующего совершенствования собственной структуры. Предпосылкой для такого развития, бесспорно, является улучшение внутреннего инвестиционного климата и прекращение бегства капитала из страны. Кроме того, полезным было бы более тесное экономическое сотрудничество с ЕС в сфере торговли, формировании институтов и унификации технических стандартов и нормативов.

Институциональные связи между
ЕС и Россией

В декабре 1991 г. ЕС признал Россию в качестве правопреемника СССР. На первых порах их взаимоотношения регулировались торгово-экономическим соглашением, заключенным в 1989 г. с СССР. В 1992 г. начались переговоры по Соглашению о партнерстве и сотрудничестве (СПС), которое было подписано на заседании Европейского совета, состоявшемся на о. Корфу в июне 1995 г. Оно вступило в силу с декабря 1997 г. СПС заложило основу для политического диалога; оно поддерживает усилия России по укреплению демократии и переходу к рыночной экономике, нацелено на содействие торговле и инвестициям, создает “рамки для постепенной интеграции России с более широким кооперационным пространством в Европе”.

В декабре 1994 г. подписано Временное торговое соглашение (ВТС) России с ЕС, которое начало действовать с февраля 1996 г. Данное соглашение регламентирует торговый и тарифный режим, вопросы стандартизации, конкуренции и интеллектуальной собственности. Им, в частности, отменены все количественные ограничения (кроме квот на сталь, текстиль и радиоактивные материалы, которые подпадают под специальное регулирование)³.

1 января 1996 г. Россия принята в Совет Европы, несмотря на возражения по соблюдению ею прав человека и некоторых других демократических принципов. ЕС также оказывает России содействие в рамках программы ТАСИС (ее цель – поддержка институциональной, правовой и административной реформ, а также преодоление социальных последствий трансформации): в 1991 – 2001 гг. на это отпущено около 2,5 млрд евро. Но результаты осуществления программы пока противоречивы, поэтому в 2002 – 2003 гг. на нее выделено лишь по 90 млн евро в год.

Таблица 1

Источник: Данные Eurostat Comext, Госкомстата, расчеты автора.
*1992 – 1993 гг. кроме Словении.

Расширение ЕС и Россия

Политические и экономические перемены в странах ЦВЕ конца прошлого века оказали крайне негативное влияние на торговлю России с данным регионом. Российский экспорт туда резко сократился еще в 1990 г. Падение импорта (официально зарегистрированного) из этих стран в Россию было еще более резким. В результате в торговом балансе России с регионом создалось значительное положительное сальдо.

В 1993 г. по их взаимной торговле нанесен еще один удар – отменены специальные счета, через которые проходили остававшиеся централизованными межгосударственные поставки. Как следствие, импорт в Россию из этого региона сократился более чем наполовину. Особенно резко названная мера ударила по торговле машинами и оборудованием гражданского назначения. Российский экспорт в ЦВЕ по данному направлению, по сути, ограничился запасными частями к ранее поставлявшемуся оборудованию (прежде всего для действующих атомных электростанций) и легковым автомобилям. Тем не менее в 1995 – 2001 гг. общий объем экспорта в регион из России более чем удвоился (по большей части в силу повышения цен на энергоносители), а ввоз товаров оттуда продолжал падать. В 2001 г. он составлял лишь около 6% всего официально зарегистрированного объема российского импорта (при доле экспорта 16%). В результате у России образовалось положительное сальдо торгового баланса со странами ЦВЕ 13,2 млрд долл.

Вероятно, безосновательны опасения России по поводу укрепления “прозападной” ориентации Украины. Так как она “выпала” из текущих планов расширения ЕС, то, скорее всего, будет вынуждена искать более тесные связи с Россией. По-видимому, политика ЕС по сотрудничеству с Россией в области энергетики может существенно повлиять на ее отношения с Украиной.

В то же время некоторые опасения России по поводу отрицательных последствий расширения ЕС имеют под собой основу. Страны-кандидаты на вступление вводят для российских граждан шенгенский визовый режим при пересечении будущих границ ЕС (Чехия и Словакия сделали это в 2001 г., вскоре за ними собираются последовать Венгрия и Польша). Здесь важно, чтобы не появился новый “железный занавес” и расширение ЕС не оказало отрицательного воздействия на приграничные регионы.

Калининград – пилотный
кооперационный проект?

Положение Калининградской области⁴ России – первый и самый неотложный вызов, возникающий после расширения Евросоюза, потому что она станет российским анклавом в нем. Точнее она превратилась в анклав после распада СССР, когда возникли новые независимые государства Белоруссия и Литва. Это отрицательно сказалось на ее экономическом развитии: региональный продукт на душу населения, который в 1990 г. на 4% превышал средний показатель по России, к 1999 г., по официальным данным, упал до 60% этого уровня. Размер безработицы в области в 2000 г. достиг 15,4% (на 50% превысил среднероссийский). Официальный душевой доход домохозяйств был на 25% ниже, чем в среднем по стране.

Все это произошло несмотря на то (а вероятно, по причине того), что область имеет статус особой экономической зоны и в последние 10 лет является объектом ряда российских федеральных программ развития. Местная промышленность после отмены импортных тарифов почти исчезла, от нее осталось лишь несколько предприятий пищевой промышленности, завод по сборке автомобилей марки BMW, целлюлозно-бумажное и нефтеперерабатывающее производства. Объем прямых иностранных инвестиций на душу населения здесь ниже, чем в среднем по России, сальдо областного торгового баланса отрицательное. Однако процветает теневая экономика, о чем свидетельствует, к примеру, такой факт: в Калининградской области на 1тыс. человек приходится почти такое же количество зарегистрированных автомобилей (в 2000 г. – 208), как и в Москве (224).

Приведенные данные свидетельствуют, что несмотря на уникальное географическое и экономическое положение, Калининград сегодня представляет болевую точку как для России, так и для ЕС. Последний обеспокоен обеспечением “мягкой безопасности” – нелегальной миграцией, преступностью, распространением СПИДа, ядерными отходами и т.д. Россия же озабочена вопросами транзита, военными аспектами, а также будущими энергопоставками в область и ее общим экономическим развитием.

Долгосрочная региональная стратегия развития (до 2010 г.), принятая правительством России в 2001 г., основывается на тесном сотрудничестве с ЕС. Правовой базой должно стать специальное (еще не сформулированное) соглашение между этими сторонами по Калининграду – своего рода пилотный кооперационный проект. Оно будет регулировать пограничные и экологические вопросы, развитие инфраструктуры и туризма, принятие стандартов ЕС (ISO 9000). Россия прежде всего заинтересована в беспрепятственном движении товаров и людей (включая военные грузы и персонал) между Калининградской областью и остальной территорией страны, в поддержании безвизового режима с Литвой и Польшей, получении квот на лов рыбы в Балтийском море и участии анклава в региональных и прочих программах ЕС. Последний до сих пор отказывался от создания специального фонда развития Калининграда и не одобрял введения особого режима для области.

ЕС и Россия: формирование общеевропейского экономического пространства?

В “Единой стратегии ЕС в отношении России”, принятой в июне 1999 г., указывается, что “для поддержания длительного мира на континенте важна стабильная, демократическая и процветающая Россия, тесно закрепленная в рамках объединенной Европы, свободной от новых разделительных линий”. Эта стратегия (она опирается на СПС) включает следующие крупные экономические измерения – поддержку усилий России по вступлению в ВТО, создание в будущем зоны свободной торговли ЕС – Россия и формирование единого европейского экономического пространства. Однако идея более тесной интеграции в рамках единого европейского экономического пространства еще туманна. В частности, переговоры о зоне свободной торговли между Евросоюзом и Россией, которые предполагалось провести еще в 1998 г., пока не начались.

На встрече в верхах между ЕС и Россией (октябрь 2001 г.) подтверждена необходимость “содействовать стремлению к более тесному экономическому сотрудничеству между Россией и ЕС”. На ней достигнуто согласие о разработке концепции, которая могла бы стать основой для совместной среднесрочной и долгосрочной экономической стратегии, вновь подчеркнута значимость будущего единого европейского экономического пространства и принято решение, что до октября 2003 г. должны быть определены ключевые элементы в рамках этой задачи. Более того, стороны признали, что, несмотря на новые вызовы, расширение ЕС откроет дополнительные перспективы для развития взаимоотношений между ним и Россией. Благодаря совместной работе в структурах, создаваемых СПС, будут максимизированы благотворные эффекты от расширения ЕС и устранены любые озабоченности обеих сторон. Специфическими проблемами, с которыми сталкивается Калининградская область, должны заниматься соответствующие организации в рамках СПС (с тем, чтобы выработать практические пути их решения).

В конце декабря 2001 г. Комиссия ЕС приняла для Российской Федерации “Страновую стратегию на 2002-2006 гг.”. В ней вновь подчеркивается значение СПС, а также стратегическая и экономическая заинтересованность Евросоюза в развитии России (в том числе, как моста между ним и Азией). В документе говорится также, что “крайне желательно вступление России в ВТО на нормальных коммерческих условиях”. Однако в нем уже не упоминаются переговоры о зоне свободной торговли. Основная забота ЕС в настоящий момент в этом плане – несбалансированная структура торговли, ее зависимость от энергоимпорта из России и устранение ограничений к доступу на российский рынок.

Отмечу, что проблема вступления в ВТО (один из стратегических приоритетов российского руководства) широко и горячо обсуждается. Это событие должно стать важным шагом в направлении глобальной интеграции страны, оно в конечном итоге введет Россию в расширяющийся клуб “цивилизованных” государств (на 1 января 2002 г. их было 144). Членство в ВТО окажет большое воздействие на российское общество и экономику, будет служить дополнительным стимулом реформ и, вероятно, подстегнет инвестиции (в том числе прямые), а следовательно, и экономический рост. Кроме того, данная организация будет для России международным форумом для ведения переговоров и разрешения торговых споров. Процедура вхождения в нее (в том числе точные сроки) должна быть тщательно подготовлена, что потребует некоторых административных расходов. В то же время, думается, что большинство опасений, сопряженных с возможными отрицательными последствиями членства в ВТО (для некоторых отраслей промышленности, сельского хозяйства, сектора финансовых услуг или Таможенного союза стран СНГ), не обосновано⁵.

Эксперты ЕС и представители российского руководства регулярно встречаются для обсуждения вопросов, связанных с вступлением России в ВТО. ЕС готов содействовать этому процессу. Там, где у России особые проблемы (в части структурной адаптации, сроков осуществления программы экономического реформирования), он согласен обсуждать временные аспекты выполнения ею обязательств по ВТО. В мае 2002 г. ЕС объявил о своей готовности признать Россию страной с рыночной экономикой. Этот важный шаг затруднит введение различного рода ограничений и антидемпинговых процедур в отношении некоторых товаров российского экспорта (например, стали, текстиля, ядерного топлива), а также сотрудничества в космических технологиях.

На таких ограничениях Россия якобы теряет 2,5 млрд долл. в год⁶. На подобные аргументы некоторые прагматично настроенные ученые отвечают, что, несмотря на структуру российского экспорта и низкую конкурентоспособность ее промышленности, большая часть торговли ЕС с Россией фактически либерализована. Средняя ставка тарифа ЕС на российский экспорт составляет всего 1,5%, причем около 90% его вообще не подпадает под тарифы. И в этих условиях квоты российского экспорта в ЕС используются не полностью (в частности, на большинство текстильных изделий они реализуются только на 20%). Как следствие, ежегодные потери России от различных импортных ограничений ЕС составляют лишь 200 – 300 млн долл.⁷ Это, безусловно, немалая сумма, но по отношению к экспорту продукции обрабатывающей промышленности России она составляет примерно 1,5%.

Можно также утверждать, что требование ЕС по соблюдению технических нормативов и стандартов, хотя вначале и сопряженное с затратами, в итоге оказывается благоприятным для экспортеров, особенно на фоне вступления России в ВТО и ее общих усилий по модернизации⁸.

Евросоюз приветствует достигнутый Россией прогресс в переговорах по промышленным тарифам и принятие нового законодательства по защите прав интеллектуальной собственности (отмечу, что накануне вступления в ВТО она постепенно снижает и упорядочивает свои импортные тарифы⁹). Однако необходимы усилия в других областях (например, в сфере услуг), чтобы они достигли уровня, сопоставимого с правами и обязанностями, установленными в странах – нынешних членах ВТО. Принятие Россией правил и требований данной организации станет крупным подспорьем процессу реформ и создаст дополнительные условия для последовательного экономического роста и привлечения инвестиций. Вступление в ВТО также позволит России влиять на функционирование организации, особенно в рамках нового раунда многосторонних переговоров по торговле, начавшихся в конце 2001 г.

Однако помимо многочисленных политических деклараций, программы технического содействия ТАСИС, Северного плана действий Евросоюза на 2000 – 2003 гг. и “энергетического диалога”, начатого в конце 2000 г., экономическое сотрудничество ЕС – Россия не слишком активно продвигается вперед.

Российская сторона также сетует, что ее официальные отношения с Евросоюзом слабее не только, чем у стран ЦВЕ – кандидатов на вступление в него, но и чем у многих его ассоциированных членов из Африки и Латинской Америки. На мой взгляд, учитывая указанную выше экономическую асимметрию членство России в ЕС (даже ее ассоциированный статус) в обозримом будущем мало вероятно.

Поэтому дальнейшие практические шаги по активизации экономического сотрудничества должны быть направлены на создание зоны свободной торговли между Россией и расширенным ЕС. Эти меры должно быть увязаны со вступлением России в ВТО и подписанием торговых соглашений с другими странами СНГ, особенно с Украиной, во избежание издержек, вызванных переориентацией торговли. Идея единого европейского экономического пространства, предусматривающая свободное передвижение товаров, услуг, капитала и трудовых ресурсов между ЕС и Россией, нуждается в уточнении. Причем выстраивание современного экономического партнерства ЕС – Россия следует начинать с реализации Северного плана действий EC, более тесного сотрудничества в энергетике и решения проблем Калининградской области.

¹Emerson, M., “The Elephant and the Bear. The European Union, Russia and their Near Abroads”. CEPS, Brussels, 2001.
²Структура торговли Россия – ЦВЕ и Россия – ЕС сходны. С другой стороны, торговля между ЦВЕ и ЕС более диверсифицирована, быстро растет внутриотраслевой промышленный обмен (Havlik et al., 2001).
³ЕС, в частности, ввел ежегодную квоту на импорт текстиля из России в размере 140 млн долл.
⁴Калининградская область имеет площадь 15,1Ртыс. км² и население Ж 950 тыс. человек (в основном русских).
⁵В частности, поступления в виде таможенных сборов (в 2001 г. – 18,5 млрд долл.) не обязательно сократятся, поскольку предусмотренные ВТО ставки импортных тарифов в некоторых случаях даже выше тех, что применяются сейчас к России. См. “Экономика и жизнь”, № 1, январь 2002 г., с. 27.
⁶См. речь президента Путина на Стокгольмском саммите ЕС в марте 2001 г., Moscow Times, 26 March 2001, p. 3.
⁷Шмелев Н. Россия и Европа на пороге XXI века, “Вопросы экономики”, №12, 2000, с. 120-134.
⁸Это один из аргументов, на которые опирается требование ЕС о том, чтобы страны-кандидаты на вступление соблюдали Acquis communautaires, см. например, ECOTEC et al. (2001).
⁹С 1 января 2001 г. введена четырехступенчатая система тарифов (со ставками в 5, 10, 15 и 20%), иные ставки тарифов применяются в исключительных случаях.