Управление рисками в сфере естественных монополий

ВЛАДИМИР СУРКОВ
советник президента ОАО «ТрансКредитБанк»
(России)

•В последнее 10-летие происходит интенсивная экспансия частного капитала в сферу естественных монополий, где складывается система партнерских отношений между государством и бизнесом
•Совместные частно-государственные проекты в сфере естественных монополий сопряжены с высокими рисками, что вызывает необходимость эффективного управления ими
•Снижение таких рисков – комплексная проблема,
решаемая только на основе использования методологии проектного финансирования, широкого привлечения финансовых, инвестиционных, страховых и иных институтов, в рамках сложных схем распределения ответственности между участниками инвестиционного процесса

Фундаментальные преобразования в экономических отношениях, происходящие в период либерализации и глобализации, привели к радикальным сдвигам в механизме управления естественными монополиями в таких сферах, как электроэнергетика, трубопроводный и железнодорожный транспорт, порты, аэропорты¹. Исторически эти отрасли с момента их становления и до начала 90-х годов находились в руках государства. С переходом к либерально-консервативным доктринам экономического развития в 90-е годы во все большем числе стран объекты естественных монополий постепенно стали частично переходить в управление частных компаний. При этом право распоряжения ими сохранялось за государством, а частному сектору передавались права владения и пользования. На бизнес были возложены функции управления, хозяйственного ведения, инвестирования, эксплуатации.

Естественно, что при смене прав собственности и базовых концепций деятельности естественных монополий начали формироваться новые модели снижения экономических рисков. Государство переложило на бизнес не только права обеспечения работы естественных монополий, но и основную часть рисков. За это оно предоставило частному сектору как деловому партнеру административно-хозяйственную свободу на объектах своей собственности, а также право присвоения сверхприбылей в качестве компенсации за повышенные риски. Вместе с тем государство оставило за собой контрольные и регулирующие функции, в частности по установлению тарифов и цен на продукцию и услуги предприятий естественных монополий. Привлекая частный капитал на концессионной и иной партнерской основе, проводя так называемую косвенную приватизацию путем допуска его в отдельные сегменты отраслей, государство отказывается от значительной части не свойственных ему хозяйственных функций, высвобождает ресурсы и получает возможность уделять больше внимания новым социально значимым функциям, возникающим в эпоху глобализации.

Процесс передачи бизнесу части функций государства в сфере естественных монополий идет и в России, но крайне противоречиво, непоследовательно, со значительными издержками и повышенными рисками как для бизнеса, так и для общества. В этой связи представляет интерес анализ того, в каких формах в мировой практике осуществляется вовлечение предпринимательского сектора в сферу естественных монополий, каким образом формируются новые рынки, за счет каких инструментов и механизмов снижаются риски реализации проектов.

Разгосударствление в естественных монополиях: теория и практика

Интенсивная экспансия частного капитала в сферу естественных монополий, происходящая с начала 90-х годов, наблюдается как в развитых странах со сложившейся институциональной системой рынка, так и в развивающихся, а также государствах с переходной экономикой, где рыночные отношения находятся в стадии формирования. Государство меняет стратегические направления и формы своего участия в развитии естественных монополий. В поисках оптимального соотношения между государством и рынком оно берет курс на масштабное привлечение ресурсов предпринимательского сектора.

Система складывающихся партнерских отношений государства и бизнеса является основополагающим элементом функционирования смешанной экономики. Необходимость ее создания вытекает из двух постулатов либеральной концепции развития – соответствия между формированием институтов частной собственности и процессом ускорения экономического роста, а также более высокой производительности и эффективности хозяйства, основанного на частной собственности, в сравнении с экономикой, базирующейся на государственной собственности и прямом государственном управлении.

Экономический эффект для общества от партнерства государства и частного сектора в сфере естественных монополий состоит в том, что оно получает более качественные товары и более высокий уровень обслуживания при сокращении издержек. Партнерские отношения способствуют развитию институтов рынка, частной собственности, предпринимательской инициативы. По существу, это реорганизация бизнеса, переосмысление взаимоотношений государства и частного сектора, новый вид организации работы, новые механизмы регулирования.

Начало современному этапу реформ на железнодорожном транспорте положили Швеция и Великобритания в конце 80-х годов. Швеция отделила инфраструктуру от услуг проезда по железной дороге, предоставив концессии государственным и смешанным компаниям, при этом инфраструктура оставалась в государственной собственности. Правительство Великобритании приватизировало железные дороги при полном вертикальном разделении инфраструктуры и услуг по ее эксплуатации.

Под влиянием этих изменений в механизме функционирования железнодорожного транспорта Евросоюз в 1991 г. принял Директиву 91-440, которая в целях устранения монополизма рекомендовала железным дорогам государств – членов ЕС разделить инфраструктуру и управление эксплуатационной работой². Другое положение Директивы – рекомендация о создании условий для унификации международных перевозок в границах ЕС. С тех пор реструктурирование железнодорожного транспорта в странах Евросоюза осуществляется в соответствии с этими двумя основными принципами развития транспортного сектора.

Объективными причинами реформирования электроэнергетики можно считать следующие:

•неудовлетворительная работа государства по управлению этим сегментом экономики в категориях эффективности, конкурентоспособности, затрат и прибыли;

•неадекватное возрастающим потребностям общества и экономики расширение доступа к электрическим сетям и ненадежность поставок электроэнергии;

•неспособность государства финансировать инвестиционный процесс, направленный на поддержание, модернизацию и расширение мощностей; поиск альтернативных государственных источников инвестиционных ресурсов для развития отрасли; необходимость перераспределения государственных средств с субсидирования электроэнергетики на другие неотложные общественные потребности;

•недостаточная инновационная активность государства в электроэнергетике;

•стремление правительств получить быстрый и значительный доход от приватизации за счет продажи активов электроэнергетического сектора.

Проблема реформирования электроэнергетики в разных странах решается по-разному. Правительства некоторых из них отвергают любую стратегию реформ, влекущую за собой открытую конкуренцию или продажу активов частным компаниям и физическим лицам. В ряде государств в частные руки переданы только услуги по снабжению электроэнергией. Есть страны, где частный сектор допущен в генерирующие мощности и магистральные сети. Разнообразие схем и методов – одна из отличительных особенностей реформирования этой отрасли по сравнению с другими государственными монополиями, например автодорожным хозяйством, где предпочтение отдается концессионным схемам строительства платных дорог частными компаниями. Аналогичная картина складывается и в других естественных монополиях – трубопроводном транспорте, портах и аэропортах.

Однако привлекая частный сектор к управлению естественными монополиями, государство сталкивается с рядом трудностей, приводящих к возрастанию рисков их функционирования. Главная проблема – потенциально возможная потеря эффекта системности, который присущ деятельности этих отраслей в условиях единого интегрированного комплекса. Другой отрицательный фактор хозяйственной деятельности частных компаний в сфере производственной инфраструктуры проявляется в том, что дезинтегрированная система в большей степени, чем объединенная, рискует стать непривлекательной для пользователя. Кроме того, при дроблении монополии на множество хозяйствующих субъектов возрастают трансакционные издержки, ведущие к повышению стоимости оказываемых услуг, что для многих стран часто становится препятствием на пути полной дезинтеграции отраслей производственной инфраструктуры и естественных монополий.

В последние годы накоплен значительный опыт управления рисками предпринимательской деятельности в различных отраслях производственной инфраструктуры, в первую очередь в естественных монополиях. В 90-е годы во многих странах и регионах реализованы крупные совместные частно-государственные программы и проекты развития, стоимость которых исчислялась десятками миллиардов долларов. Так, в 1990-2000 гг. в развивающихся странах в сфере железнодорожного транспорта осуществлено 70 таких проектов суммой частных инвестиций более 26 млрд долл. США, в дорожном хозяйстве – 314 проектов суммой 71 млрд долл., в портовой инфраструктуре – 169 проектов суммой 16 млрд долл.³. Подобные проекты стали полноценной заменой и альтернативой программам приватизации, при этом в сфере естественных монополий среди инструментов косвенной приватизации в развивающихся странах доминировали концессии (993 проекта из 1414).

В результате реализации концессионной и других форм косвенной приватизации возникают элементы рыночной системы отношений в ранее монопольных средах, новые рынки, появляются рачительные хозяева и эффективные управляющие государственным имуществом, которое не выводится из сферы владения государства, а продолжает оставаться в его собственности.

Однако высокие риски такой формы управления естественными монополиями нередко вызывали прекращение, приостановление или существенное изменение условий реализации проектов. Многие из них были отсрочены или вообще не начали осуществляться из-за трудностей определения стратегического и тактического направлений развития коммерческого использования объектов на частно-государственной основе, а также ошибок при проведении расчетов на прединвестиционной стадии. Так, примерно каждый десятый проект предоставления частным компаниям концессий в автодорожном хозяйстве Аргентины, Мексики, Таиланда, Венгрии и ряда других стран заканчивался неудачей. Ответственность за большинство этих рисков чаще всего несет государство. Проблемы возникают тогда, когда правительство не осуществляет должного контроля, не разрабатывает детальной документации, не проводит комплексных технических, экономических, социологических исследований, не принимает деятельного участия в обеспечении проекта.

Подобные ошибки происходят не только в развивающихся или постсоциалистических странах, не имеющих достаточного опыта реализации партнерских проектов государства и частного сектора. Аналогичные просчеты характерны и для развитых стран. Так, платная дорога в пригороде Вашингтона Даллес Гринвей, округ Колумбия, переданная в концессионное управление частной компании, привлекла только 1/3 ожидаемого потока автомобилей. Даже после снижения платы за проезд на 40% плотность транспортного потока выросла незначительно, не достигнув 30% проектной величины⁴.

Во многих странах Евросоюза возникают сложности с реализацией Директивы 91-440 по изменению механизма функционирования железных дорог. Так, в Нидерландах в 1995 г. были проведены либеральные мероприятия в сфере железнодорожного транспорта. Сеть железных дорог страны разделили между тремя независимыми компаниями. Правительство пыталось подобным образом осуществить стратегию создания конкуренции в данном виде транспорта. Однако, как показал опыт, такое разделение положило начало стабильной регрессии, которая в конечном счете к концу 90-х годов привела к резкому ухудшению эксплуатационных показателей работы железнодорожного транспорта, снижению уровня обслуживания, возрастанию рисков аварий и катастроф. В результате правительство приняло решение о слиянии этих трех компаний и создании единого оператора – концессионера по управлению инфраструктурой.

На практике в одних отраслях и странах концессии как основной вид косвенной приватизации в естественно-монопольном секторе экономики преобладают в системе партнерских отношений, в других им отводится второстепенная роль. Поэтому даже страны с одинаковым уровнем экономического развития и едиными концепциями либерализации естественных монополий заметно отличаются по масштабам концессий, динамике концессионного процесса, видам используемых концессионных соглашений в отдельных отраслях, тенденциям и приоритетам концессионной политики. При этом риски реализации партнерских проектов также существенно разнятся.

Разделение рисков в отраслях естественных монополий

Проблема эффективного управления рисками в условиях разгосударствления общественно важных секторов экономики, к которым относятся естественные монополии, занимает одно из центральных мест в экономической политике. Ее изучение предполагает не только решение текущих хозяйственных и управленческих оперативных задач краткосрочного характера, но и выработку концепции долговременной стратегии, ориентированной на обеспечение устойчивого развития производственной инфраструктуры и экономики в целом. Это требует наличия целостной концепции управления рисками, которая должна предусматривать комплексный характер политики в данной сфере. Ключевым элементом такой стратегии служат методы снижения и диверсификации рисков.

Проблема разделения рисков в отраслях естественных монополий сложна и мало изучена в теоретическом и особенно практическом планах. Многие проекты в различных государствах прекращены или не начали реализовываться из-за чрезмерно высоких рисков. Распределение риска между участниками концессионного проекта практически для всех случаев является договорным процессом, определяемым специфическими особенностями страны.

Анализ рисков и их распределения между субъектами совместных частно-государственных проектов в сфере естественных монополий имеет большое значение, поскольку влияет на экономическое развитие в целом. Отдельные виды рисков должны нести субъекты, наиболее приспособленные к их оценке, контролю и управлению. В зависимости от типа и источника риска в различных странах и международных организациях (Всемирном банке, ЕС) разработаны стандартные рекомендации по его снижению в контрактах концессии.

Степень ответственности государства и масштабы закрываемых им рисков в коммерческих программах строительства и эксплуатации объектов могут быть самыми разными – от фактически нулевых до практически полных, когда государство детализирует все спецификации проекта, строительных работ, закупок и т.д. Более низкий уровень вовлеченности государства в проект позволяет частному сектору обеспечивать внедрение современных инновационных решений, улучшать конкурентные условия и гибко приспосабливаться к рыночному спросу. У государства в свою очередь возникает возможность сравнить предложения всех претендентов, использующих различные подходы к реализации проекта, и выбрать лучшее из них.

Наиболее выгодными видами поддержки для частно-предпринимательского сектора являются те, которые обеспечивают потоки доходов на более ранних стадиях эксплуатации объекта или предоставляют гарантии разрешения неожиданно возникающих проблем (например, резкого падения нормы прибыли или валютного курса национальной денежной единицы). Если государство по тем или иным причинам заинтересовано в реализации конкретного проекта, инструменты правительственной поддержки используются интенсивно и в различных комбинациях.

Концепция разделения рисков в совместных частно-государственных проектах заключается в том, чтобы риск закрывал тот участник партнерских отношений, который способен это сделать лучше. Если государство стремится убедить частную компанию взять на себя некоторые риски, которыми она неспособна управлять, то это только продлит переговоры и увеличит уровень вознаграждения, требуемого этой компанией. Если же частная компания стремится снять с себя ответственность по техническим, коммерческим или финансовым рискам и переложить ее на правительство, то под сомнение должны быть поставлены либо полезность данного проекта, либо компетентность компании.

Разделение рисков на практике встречает много трудностей. Не всегда легко определить, до какой степени частная компания способна к управлению теми или иными рисками. Как показывает опыт, частный сектор лучше справляется с управлением коммерческими рисками и не должен нести затраты по внешним рискам (таким, над которыми он не имеет подлинного контроля). Однако есть одно правило в управлении рисками, применимое к крупным проектам, – их успешность во многом зависит от степени диверсификации риска между всеми участниками.

На основе анализа реальных проектов в сфере естественных монополий можно выделить несколько категорий риска, в том числе четыре основные: политические и правовые; технические; коммерческие; валютные и финансовые.

n  Политические и правовые риски несет правительство, предоставляя частному сектору гарантии в случаях, когда это необходимо. Эти риски распространяются на три области: природные явления, форс-мажор, военное положение или гражданские волнения; законодательные изменения; изменения в государственной политике, точнее в регулирующих условиях, а также неспособность правительства выполнить свои договорные обязательства.

Гарантии государства по поддержке партнерских инфраструктурных проектов, а также его готовность обеспечивать компенсацию за политические риски – ключевой вопрос для частных инвесторов на рынках естественных монополий. Особенно это касается иностранных инвестиций, крайне чувствительных к такого рода рискам. Наиболее сложные и дорогостоящие инфраструктурные проекты могут быть реализованы только при поддержке двусторонних или многосторонних финансовых учреждений, в том числе международных.

Так, Всемирный банк разработал программу гарантий рисков, которые финансовый рынок, правительства и концессионер не могут иногда закрыть полностью. Она призвана снизить риски инвестиционных проектов, в частности концессий в развивающихся странах⁵.

Программа гарантий Всемирного банка является руководством по финансированию проектов, в частности концессионных, и распространяет свое действие на обязательства правительств по отношению к частным инвесторам (типа концессионной компании). Она дает возможность гарантировать оплату долга кредиторам в том случае, если неплатеж вызван несоблюдением правительством своих обязательств. В области концессии одни обязательства правительства рассматриваются как гарантия оговоренного в контракте дохода (в классических концессиях), другие касаются минимального порога уровня движения финансовых потоков и рисков, связанных с денежно-кредитным обращением (ухудшение макроэкономических условий, законодательные изменения и т.д.). Эта программа не охватывает коммерческие риски. Ее назначение в том, чтобы гарантировать выполнение обязательств государства, изложенных в контрактах. Программа апробирована в проектах энергетических объектов в Танзании, Пакистане, Колумбии, Польше и других странах.

n  Технические риски связаны с прединвестиционной стадией и строительством. На предварительной стадии подготовки проекта риски между государством и потенциальными частными инвесторами распределены достаточно четко. Если ошибки и неточности в спецификациях проекта содержатся в предлагаемых бизнесу правительственных документах, то риски и ответственность несет только правительство. Если же погрешности имеются в документах и предложениях претендента на участие в проекте, то это его мера ответственности.

На строительном этапе одной из основных составляющих рисков является удорожание стоимости строительных работ. Если оно произошло из-за стихийных бедствий или других неблагоприятных природных явлений, то ответственность за такие риски несет, как правило, частный сектор, который закрывает некоторые из них посредством страхования. Государство принимает ответственность за риски строительства, когда само сооружает объект. Обычно правительства также прибегают к услугам страховых компаний.

n  Коммерческие риски определяются возможной невостребованностью построенного объекта, представляющей главную проблему вовлечения частного сектора, на который обычно ложатся подобные риски, в сферу естественных монополий. Однако имеющийся опыт свидетельствует, что коммерческие риски могут быть слишком большими, чтобы закрываться только частными компаниями, и иногда солидарную с ними ответственность разделяет государство.

n  Главный элемент валютного риска составляет воздействие колебаний курса валют на прибыльность частного бизнеса. Кроме того, в частно-государственных проектах в сфере естественных монополий доходы могут быть подвержены риску обратимости валют, если оператору запрещается обменивать местные деньги на иностранную валюту. В большинстве проектов валютный риск может быть снижен включением в контракт условий по индексации доходов в связи с инфляцией.

n  Финансовые риски – это риски того, что реальные наличные денежные потоки будут недостаточны, чтобы погашать долговые обязательства и проценты по ним, а также обязательства перед акционерами.

Международные финансовые кризисы конца 90-х годов существенно осложнили финансирование действующих проектов в сфере естественных монополий и привлечение частного капитала в новые проекты, привели к росту процентных ставок, вызвали реструктурирование долга многих концессий.

Как правило, обязательным условием реализации крупных проектов в сфере естественных монополий является их страхование, при этом размер страхового вознаграждения определяется многими факторами и в первую очередь рисками. Контракт должен определять ответственность за финансовые риски и риски обменного курса на различных стадиях реализации проекта, что является предметом переговоров между претендентами на концессию и правительством. Правительство обязано возмещать убытки, понесенные частным сектором в результате резких скачков курса национальной валюты. Остальные риски, связанные с финансированием, распределяются между концессионерами, инвесторами, банками, страховыми компаниями. Иногда часть из них закрывает правительство.

На эксплуатационной стадии риски могут распределяться между субъектами концессионного договора в зависимости от их происхождения.

В странах, активно использующих концессионную систему для развития естественных монополий, становится очевидной необходимость создания стабильных финансовых институциональных структур в целях минимизации финансовых рисков. Поскольку для сооружения и эксплуатации инфраструктурных объектов требуются долгосрочные инвестиции с высокими затратами на начальных этапах, их финансирование могут обеспечивать только страны с развитыми рынками капитала, а также международные финансовые институты (Всемирный банк, Европейский инвестиционный банк, Европейский инвестиционный фонд).

* * *

В условиях готовящихся и проводимых в России реформ электроэнергетики, жилищно-коммунального хозяйства, железнодорожного транспорта, автодорожного хозяйства, портов и аэропортов проблема рисков в управлении этими отраслями приобретает особое значение. Анализ рисков (финансово-экономических, политических, социальных, коммерческих, технических) и их распределения между различными субъектами процесса реструктуризации становится ключевым элементом реформ естественных монополий, поскольку затрагивает интересы всего общества, влияет на стимулы предпринимательской деятельности, служит основой успешного функционирования экономики. Снижение рисков в проектах в сфере естественных монополий – комплексная проблема, которая может быть решена только на основе использования методологии проектного финансирования, широкого привлечения финансовых, инвестиционных, страховых и иных институтов, в рамках сложных схем распределения ответственности между всеми участниками инвестиционного процесса.

¹В политэкономических категориях под естественной монополией понимается обычно такое состояние товарного рынка, когда удовлетворение спроса на нем эффективнее в отсутствии конкуренции, чем при ее наличии, что обусловлено рядом технологических особенностей производства. Товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, и в этой связи спрос на них в меньшей степени, чем на другие виды товаров, зависит от изменения цены.
²Council Directive 91/440/EEC of 29 July 1991 on the development of the Community’s railways // Official Journal of the European Communities. L 75, 15.03.2001, P. 1.
³World Bank: PPI Project Database.
⁴Privatization and regulation of transport infrastructure: guidelines for policymakers and regulators // Edited by A. Estache, G. de Rus Washington, D.C.: The World Bank. – 2000. – P. 239.
⁵Сфера ее применения не распространяется на западноевропейские страны и на строительные этапы работ.