Главная Каталог
раздела Скачать в zip
Правительство Москвы
Управление мэра
Московский региональный фонд
поддержки науки
Концепция
законодательной базы перспективного развития
Москвы
Москва 1997г
Содержание
1. Принципы разработки Концепции.................................................................
1.1. Характеристика переходного периода.............................................................
1.2. Основные принципы разработки концепции....................................................
1.3. Основные вопросы разработки Концепции......................................................
2. Роль государства как
регулятора рынка недвижимости...........................
3. Разработка образа города..................................................................................
4. Экологическая стратегия................................................................................
5. О создании специальной
структуры информационной поддержки деятельности органов власти..........................................................................................................................................
6. Законодательные предложения.....................................................................
6.1. Варианты создания законодательной базы...................................................
6.2. Вопросы реализации законодательных актов...............................................
6.2.1.
Программа первоочередных работ по выпуску нормативного обеспечения.
6.2.2.
Организационное обеспечение.............................................................................
Концепция - комплекс
ключевых положений (идей, принципов), дающих целостное представление о
каком-либо явлении и событии, способствующих достаточно глубокому их пониманию, определяющих методологию и
организацию практической деятельности.
(Словарь-справочник
менеджера. М. БСИ. 1996г)
Разработка выполнена в соответствии с Постановлением Правительства
Москвы от 06.08.96 г. №654 “О ходе реализации основных направлений
градостроительного развития Москвы на период до
Основная задача разработки: рассмотрение основных вопросов
создания экономико-правовой системы управления развитием города в условиях
взаимодействия частного и общественного сектора.
Для решения поставленной Правительством Москвы задачи необходимо разработать методы и создать структуры и механизмы перспективного планирования развития города. Речь идет не столько о проектировании зданий и сооружений, сколько об обеспечении всех работоспособных граждан высокооплачиваемой работой, позволяющей создать валовой региональный продукт, достаточный для сбалансированного развития.
В качестве этапов решения этой общей задачи следует создать, развить или адаптировать к задачам управления развития Москвы:
- нормативные и экономические методы воздействия на экономическое поведение свободных людей и допустимые для правительства Москвы методы управления перетоком капиталов (рынки недвижимости и инвестиций и т.д.);
- нормативное регулирование, организационные механизмы и практику взаимодействия органов самоуправления граждан и органов государственной власти со свободными предпринимателями и негосударственными компаниями;
- законодательное и нормативное регулирование землепользования, включая вопросы правового зонирования;
- концепцию системно увязанной законодательной базы по вопросам прав на недвижимость и гражданских операции с этими правами;
- систему налогообложения и других платежей за недвижимость стимулирующую эффективное использование объектов недвижимости;
- нормативную базу и действенные механизмы принуждения к исполнению нормативов землепользования, хозяйственной и предпринимательской деятельности.
Генеральный план развития города получает новое качественное содержание. Вопросы стратегии развития города и генеральный план развития должны разрабатываться не столько архитекторами, сколько системными аналитиками, управленцами, экономистами. Генеральный план должен отражать структурную политику развития города, определять целесообразные направления воздействия на развитие территорий, производственных фондов и человеческих ресурсов (профессиональных), чтобы возрастал капитал жителей, росло их благосостояние при минимально возможном негативном воздействии на экологическую обстановку и другие параметры жизни в городе.
Задача создания законодательной базы возникает только в переходный период жизни государства. В настоящее время происходит переход от тоталитарного государства к смешанной рыночной экономике, к демократическому самоуправлению. Страны, которые сравнительно недолго были социалистическими, быстро создали правовые системы, которые часто случат ориентирами при разработке российских законов.
Наследие тоталитарного государства проявляется:
- широким проявлением иждивенческих настроений, как наследие официальной политики тоталитарного государства; их политическим выразителем является компартия;
- в преобладании командных методов управления, как наследие административной системы управления тоталитарного государства;
- в переделе собственности тоталитарного государства; этот период не нуждается в законодательной базе и характеризуется командными методами управления;
- в преобладании желаний получать сиюминутную выгоду в ущерб духовной или перспективной цели;
- в интеллектуальной деградации, частично обусловленной планомерным уничтожением лучшей части русского народа с 20-х до 60-х гг.
В качестве примера рассмотрим современное градостроительство, как наследник понятия “Соцгород”, возникшее в тоталитарном государстве при следующих условиях:
- государство является собственником всей недвижимости (земли, здания, сооружения);
- человек является придатком производственных процессов;
- рынок недвижимости отсутствует;
- отсутствием прав и свобод граждан (только право на труд).
В настоящее время четко видна попытка законодательного сохранения
сущности градостроительства от тоталитарного государства. Это проявляется:
- в попытке органов архитектуры законодательно закрепить право распоряжаться чужой собственностью;
- в отсутствии ответственности органов архитектуры за принятые проектные решения (за итоги распоряжения чужой недвижимостью);
- в отсутствии системы судебного обжалования градостроительных решений;
- в устранении общественных объединений от проектирования развития их среды обитания;
- в используются в проектах законодательных актов терминов и понятий, которые не имеют юридического определения;
- в отсутствии в градостроительном законодательстве понятия объекта правового регулирования, четкого определения субъектов права, их прав и обязанностей.
Следствием этого является:
- снижение инвестиционной активности;
- подавление деятельности мелких инвесторов (застройщиков);
- подавление попыток внедрения передовых строительных технологий для снижения как стоимости жилья, так и эксплуатационных расходов содержания жилого фонда;
- безответственное внедрение устаревших методов застройки городов, в частности, жилых домов из сборного железобетона;
- возможность развития процессов деурбанизации городов из-за невозможности общества эксплуатировать жилые дома, эксплуатационные расходы в которых в 4-5 раз превышают достигнутый уровень современных строительных технологий.
Другим примером наследия тоталитарного мышления является отсутствие ответственности государственного регистратора в федеральном законе “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним”. В контексте закона это принимает криминальный характер и может привести к дестабилизации рынков недвижимости и инвестиций.
1. На основании статьи 23 Устава города Москва и федерального закона
“О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним”
в Москве
создается специализированная структура по ведению реестра прав на недвижимое
имущество, подготовки кадастровых дел, кадастровой оценке имущества. Одновременно
выполняется четкое разграничение функциональных обязанностей структур
правительства Москвы в вопросах учета, использования (аренды) и продажи
объектов городской недвижимости.
2. Вводится понятие “кадастровая учетная единица” как имущественный комплекс земельного участка и всех наземных и подземных сооружений, которые относятся к нему. Все ограничения, обременения и сервитуты относятся к кадастровой учетной единице. Далее сокращенно “кадастровая единица”.
Без объединения элементов недвижимости в единый комплекс невозможно создать полноценную систему учета и регистрации прав на недвижимое имущество и создать эффективно функционирующую рыночную экономику.
3. Все градостроительные требования и ограничения указываются по каждой
кадастровой единице. При этом градостроительство рассматривается
как одна из форм управления городской недвижимостью. Кадастровые единицы и/или
их массивы являются объектами права в градостроительных нормативных документах.
4. Единый реестр прав на недвижимое имущество имеет 4 таблицы: объект, субъект, обременения, сделки. Более подробно содержание разделов указано в “Пояснительной записке” часть 3 раздел 3.6.
5. Вся территория города делится на земельные участки. Земельные участки нумеруется в соответствии с Постановлением правительства РФ от 15.04.96г №475 для организации системы кадастровых номеров объектов недвижимости и их элементов. Проекты нормативных документов по выделению земельных участков (межевание земель города) и системы кадастровых номеров приведены в Пояснительной записке.
6. Объектом обеспечения ипотечного кредита служит, как правило, кадастровая единица.
7. Системный подход к формированию московского городского законодательства требует взаимной согласованности и внутренней непротиворечивости всех нормативных документов из имеющихся и запланированных к разработке.
В настоящее время Россия строит рыночную экономику, которая характеризуется:
- наличием различных видов собственности (частная, государственная);
- развитием правовых механизмов многоукладной рыночной экономики;
- взаимодействием частного и общественного секторов и т.д.
Всякая концепция должна разрабатываться, исходя из совершенно определенных идеологических установок. В качестве исходных установок взяты некоторые положения из доклада “Пути преодоления препятствий к устойчивому развитию в обозримом (предвидимом) будущем” мэра Москвы Ю.М.Лужкова, сделанного на международной конференции в МГУ “Устойчивое развитие регионов” (октябрь 1995г). Эти посылки развиты в также в ряде других выступлениях Ю.М.Лужкова, что доказывает стабильность политики Правительства Москвы.
Для обеспечения устойчивого развития Москвы необходимо использовать
следующие принципы и правила:
- вкладывать в понятие "развитие" больше духовности и интеллектуальности, чем потребительства;
- обеспечить условия социального партнерства различных социальных групп с учетом их социальной силы и воздействия на процессы развития;
- увязать сиюминутное вознаграждение с усилиями так, чтобы, максимизируя это вознаграждение, человек автоматически содействовал бы достижению стратегических целей устойчивого развития города и государства;
- основное бремя налогов должно быть перенесено с живого труда на расходуемый природный ресурс;
- рента земли должна стать основным источником местных общественных
доходов. Этот тезис имеет логичное объяснение с точки зрения справедливости, и с точки зрения экономической эффективности,
и с позиций устойчивого развития;
- одно из основных условий устойчивого развития - право собственности. Нет ни одного государства, которое добилось бы успеха, нарушая "естественные" (библейские) законы собственности. Это дает социальную стабильность.
Необходима смена парадигмы. Нужно отказаться от получения выгоды за счет ущерба партнеру и перейти на взаимовыгодные, партнерские корпоративные отношения на всех уровнях от социального партнерства в пределах одного региона или одного государства, до межрегионального и межгосударственного. Важен опыт послевоенной Германии, где идеи социальной рыночной экономики, социального партнерства показали свою жизнеспособность, пригодность для большего прогресса всей нации по сравнению с другими парадигмами, не опирающимися на те же принципы.
Реализация идеи устойчивого развития по силам гражданскому обществу. Это - общество, в котором имеется многочисленный средний класс, а богатые и бедные составляют не более чем по 20%. Такое общество может возникнуть только в определенной экономической и налоговой среде.
Понятие справедливости и личностное, и временное. Принимая демократические принципы, справедливыми мы можем назвать лишь те правила игры, которые признаются таковыми большинством населения. В обществе справедливыми являются такие правила, которые могут быть установлены и поддерживаться частью общества, обладающей достаточной для этого социальной силой.
На основе мирового опыта установлено, что наилучшим образом долгосрочные интересы популяции (государства) учитываются, если основная ориентация делается на частную инициативу и предприимчивость, а принуждение к учету долговременных общественных интересов осуществляется через законодательное и нормативное регулирование, через налоговые правила и ставки; через некоторые другие инструменты, в совокупности составляющие так называемую налогово-правовую среду для экономической свободы. Такой способ управления более эффективен, хотя для российских условий эти методы еще не разработаны.
Прямое государственное вмешательство в экономические процессы должно осуществляться в минимальной степени, в основном, через инвестиции в развитие инфраструктуры, закупками для государственных нужд, манипулированием государственными запасами, политикой кредитования и т.д.
В совокупности такое взаимодействие частного и общественного секторов обеспечивает реализацию структурной политики. Важно правильно использовать диалог предпринимателей и органов власти.
Поднятые проблемы носят весьма широкий характер, поэтому детально
рассматриваются только “прорывные” направления работ, которые определяют
характер развития города.
Раскроем содержание работ для достижения устойчивого развития
Москвы:
1. Бремя налогов должно быть перенесено
с живого труда на расходуемый природный
ресурс. Рента земли должна стать
основным источником местных общественных доходов.
Для реализации этого необходимо создать полноценный земельно-имущественный кадастр, что включает:
- создание и развитие необходимой законодательной базы;
- необходимые организационные мероприятия;
- создание кадастровых дел на каждый объект недвижимости;
- картографирование границ объектов недвижимости;
- государственная регистрация прав на недвижимость;
- кадастровая оценка недвижимости для создания базы налогообложения;
- ведение информационной системы недвижимости.
2. Экономика должна быть
многоукладной. Без социального
партнерства проблем не решить. Создание
условий формирования справедливого гражданского общества, в котором богатые и
бедные составляют не более 20%.
Для реализации этого необходимо пересмотреть правовые отношения в вопросах землепользования; дать определение, что такое “средний класс”, градостроительное законодательство, управление недвижимостью и т.д. Необходимо создать благоприятные условия инвестиционного климата в Москве, необходимые условия предпринимательской деятельности, для развития и функционирования мелкого и среднего бизнеса. Необходим баланс интересов различных групп населения. При разработке мероприятий необходимо учитывать интересы тех, кто создает материальные ценности, установить баланс интересов государственных и муниципальных структур, с одной стороны, и частного бизнеса, риэлторов, инвесторов и других негосударственных участников экономики города.
3. Увязать сиюминутное вознаграждение с усилиями.
Для этого необходимо совершенствование системы налогообложения, развитие местного самоуправления, повышение эффективности управления городской недвижимостью.
Для достижения поставленных целей необходимо:
- повышать эффективность управления (городской недвижимостью, развитием территорий, структурной перестройкой производства);
- повышать доверие населения ко всем структурам власти;
- соблюдать баланс интересов различных групп населения, учитывать интересы всех участников экономики города (в том числе, частного бизнеса, риэлторов, инвесторов и других негосударственных и общественных структур);
- создать благоприятные условия инвестиционного климата в Москве, необходимые условия для предпринимательской деятельности, для мелкого и среднего бизнеса;
- совершенствовать систему налогообложения, создать экономико-правовую систему для образования многочисленного среднего класса;
- развивать демократические методы управления, основанные на партнерских отношениях, развивать местное самоуправления;
- развивать чувство личной ответственности и уважения законов у каждого гражданина, как основы демократического общества.
Любое вещное право предполагает бремя ответственности правообладателя. Поэтому необходима планомерная работа с иждивенческими настроениями. Задача решается только созданием многочисленного среднего класса.
К первоочередной тактической задаче Правительства Москвы можно отнести проблему создания геоинформационной системы города, которая в первую очередь должна реализовать:
- учет недвижимости города;
- реестр прав на недвижимое имущество;
- регистр перекрестных ссылок для объединения различных тематических баз данных;
- единое информационное пространство города.
В настоящее время в России планируется большой объем работ для
обеспечения фискальных функций государства:
- введение единого реестра налогоплательщиков;
- введение налоговой странички паспорта физических лиц;
- единый учет по всей системе пенсионных и страховых фондов. (Э №100.с24).
Указанные мероприятия идут по линии государственной налоговой
службы. Они не предусматривают создание единого информационного пространства,
ибо нет территориальной привязки фискальной информации. Локальное решение
указанных задач практически невозможно без создания единого информационного
пространства и регистра перекрестных ссылок.
Реализация мероприятий Госналогслужбы обязательно потребует создания единого информационного пространства и регистра перекрестных ссылок тематических баз данных. А эти задачи можно решить только на основе земельной реформы, системы кадастровых номеров объектов недвижимости, единого регистра прав на недвижимое имущество.
В Москве пока нет концепции информатизации города, нет головной организации в области информатизации, которая отвечала бы своим имуществом за успех работ. Многие правовые вопросы информации и информатизации не решены. Прогрессивное отставание в информатизации города может иметь далеко идущие негативные последствия. Информатизация города в настоящее время идет, в основном, в форме вложения денег в технические работы типа прокладки оптоволоконного кабеля и создания телекоммуникационной системы.
Необходимо принять специальную программу “Переход к информационному обществу”. Информационную поддержку решений органов власти должен обеспечить единый информационный центр Правительства Москвы.
Недвижимость (учетная кадастровая единица) представляет собой ограниченный ресурс, который не может быть увеличен благодаря производству. Это определяет значение справедливое распределение этого ресурса. Основным механизмом справедливого распределения недвижимости выбран рынок, с одной стороны, и экономическая ответственность в виде налога на недвижимость - с другой. Рыночные процессы находятся под контролем государства и направляются государством.
Государство как гарант полноценности прав на объекты недвижимости.
Государство создает систему государственной регистрации прав на объект недвижимости. Если право недостаточно надежно закреплено, то невозможен оборот недвижимости, поскольку покупатель не имеет возможности убедиться в том, его партнер является настоящим и единственным обладателем передаваемых прав, что партнер не скрыл от него обстоятельства, которые могут ущемить приобретенные права в будущем. Также невозможны инвестиции в развитие недвижимости, поскольку нет гарантий от мошеннических действий третьих лиц.
В России создается титульная система регистрации прав на недвижимое имущество, принципы которой должны быть следующие.
- Государство регистрирует право лица на объект недвижимости. Право лица на объект недвижимости признается истинным и защищается, если это право зарегистрировано в системе регистрации прав. В едином реестре отражаются все права на объект недвижимости и обременения этих прав.
- Государство ведет кадастр объектов недвижимости. Каждый объект недвижимости регистрируется в кадастре недвижимости, право регистрируется в форме записи, которая посредством кадастрового номера соотносится с соответствующим кадастровым делом.
- Государство принимает на себя ответственность за дефекты системы регистрации, которые могут повлечь ущерб законным правам на недвижимость.
Необходимые условия для развития рыночной экономики и надежности инвестиций создаются:
- защитой права на недвижимое имущество,
- гарантией от неизвестных обстоятельств, связанных с объектом недвижимости (если они не зарегистрированы, то для обладателя зарегистрированного права они не существуют),
- государственной ответственностью в случае незаконного изменения записи в реестре прав.
В настоящее время отсутствует юридическое определение земельного (земельно-имущественного) кадастра и реестра прав на недвижимое имущество. В данной работе под земельным кадастром понимается совокупность кадастровых дел на земельные участки, здания, строения, а также единый реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
В период резкой смены системы приоритетов, перестройки самих основ экономики, руководству города необходимо иметь специальную разработку - образ города. Образ города, как образ жизни горожан, должен получить общественное признание и стать основой для разработки стратегии развития города. При соответствующем качестве разработки образ будущего города может стать для Москвы тем же, чем для России должна стать национальная идея. Это одно из условий доверия населения к правительству.
Примерно с 1840г Москва развивалась как промышленный центр, т.к. здесь сложились объективные посылки для развития производства: наличие концентрированных ресурсов, транспортный узел, торговый центр и т.д. Производственные и складские территории располагались по периметру исторически сложившегося города. В настоящее время исторически сложившийся город, в основном, входит в состав ЦАО и занимает около 10% территории Москвы в границах 1997г. Поэтому в центральной части Москвы по сравнению с другими столицами мира чрезмерно много промышленности и мало жилых домов.
Развитие Москвы с 20-х годов и до 1990г было подчинено идеологии. Считалось, что опорой компартии должен быть рабочий класс. Поэтому Москва развивалась как индустриальный центр. Индустриальное развитие мегаполиса порождает огромные трудности в экологии, в транспорте, социальные, экономические. Вся инфраструктура города приспосабливалась к индустриальному производству.
В настоящее время стратегия развития города должна определяться не идеологическими догмами, а интересами городской общины. В ХХI веке дети, которые сейчас рождаются или ходят в детский сад, должны жить в городе, который является крупнейшем торговым, финансовым, научным и культурным центром. В городе, являющимся центром высоких, наукоемких технологий, узловым пунктом индустрии туризма. В ХХI веке мы хотим видеть город, через который замыкаются глобальные транспортные и телекоммуникационные связи между Европой и Азией.
Сейчас в Москве около 1500 банков, более 1000 страховых компаний, более 500 финансовых и инвестиционных корпораций. Сегодня в Москве сосредоточено почти 60% финансового капитала, 80% финансовых потоков, 65% общероссийских инвестиций. В Москве собирается примерно 80 трлн. руб. налогов, почти 40 трлн. руб. поступает в федеральный бюджет. Москва покрывает почти треть федеральных расходов.
Разработка концепции образа города включает:
Производительная сила городской среды. В ходе работы должна быть получена картина налогового потенциала, производства, инфраструктуры, материалов по правовым основам, по налогово-финансовым и внешнеэкономическим. Нужно назначить нормативы зонирования и следить, чтобы они исполнялись.
Система управления развития города включает:
- систему нормативов зонирования с учетом валового внутреннего продукта, производимого на территории;
- систему принуждения к исполнению нормативов градостроительного зонирования;
- систему планирования городского развития (принятия решений о распределении конкретного назначения зон по территории города);
- систему защиты прав инвесторов и других землепользователей и нормативы взаимоотношений частного и общественного сектора, исключающие коррупцию и ущерб долговременным интересам городской общины.
Стратегическое планирование развития города обязательно.
Для решения указанных проблем необходимо переходить на качественно новые методы управления:
- управление должно быть “прозрачным”;
- для повышения эффективности управления должна быть создана современная информационная система поддержки решений органов власти;
- все органы власти (а не отдельные личности) должны пользоваться доверием населения;
- политика местных органов власти должна быть понятной населению, особенно это важно в условиях жилищно-коммунальной реформы, расслоения общества, ухудшения экологической обстановки;
- для достижения баланса интересов различных групп населения и стратегического планирования должен быть создан Общественный Совет из представителей органов власти, деловых кругов и общественных организаций.
Для развития демократического самоуправления необходим перенос возможно большего числа функций государственной власти на самый близкий к народу уровень. Приоритет должен быть у экономической целесообразности при определении состава функций передаваемых на вышестоящие уровни социально-экономической организации управления развития города.
Налоги должны стать не "априорным правом" власти, а справедливой платой за эффективно оказываемые народу услуги. При этом в перечень "услуг" власти входит сохранение полного объема социальных гарантий в соответствии с "Декларацией прав человека".
Взаимоотношения населения и органов власти города должны приобрести
характер обоюдовыгодного партнерства. В
этой новой ситуации не власть дарует населению свободную от налогообложения
часть труда и богатства, а наоборот -
население соглашается передать осуществление
той или иной
услуги какому-либо государственному
органу и адекватно оплатить это поручение.
Единственным основанием для такого решения служит лишь то
обстоятельство, что частным образом эта
услуга обойдется дороже.
Мониторинг системы целей развития города.
Цели развития города могут быть выражены нечетко, неполно и быть
внутренне противоречивыми. Необходимо
организовать мониторинг системы целей развития города. Концепция образа города
должна рассматривать реакцию города на смену стереотипов
социально-экономического поведения его жителей и определяющих их изменений
общественного сознания. Богатство города определяется достатком его
жителей.
Для решения поставленной задачи необходимо найти систему простых и ясных показателей. Только имея систему интегральных показателей (типа “продолжительность жизни”) можно организовать мониторинг системы целей и исследовать реакцию города/горожан.
Структурная политика - приведение структуры производственных фондов и людских ресурсов для обеспечения максимального валового продукта.
В качестве показателей можно предложить: вклады населения в банках (сберкассах), в ценные бумаг, обеспечение жилплощадью, продолжительность жизни. Необходимо знать распределение этих показателей по годам и по основным категориям жителей.
Качество жизни в городе определяется/характеризуются:
- продолжительностью жизни;
- возможностью улучшить жилищные условия;
- возможностью получить образование и достойно оплачиваемую работу в соответствии с образованием и склонностями;
- экологией;
- обеспеченной старостью, объемом и стоимостью коммунальных услуг, социальной инфраструктурой и т.д.
Систему целей можно уточнять:
- по итогам голосования за программы кандидатов на выборные должности в городские и федеральные органы власти,
- путем специальных опросов общественного мнения,
- из анализа прессы,
- из научных работ о Москве,
- в публичных слушаниях и дискуссиях по прогнозам и сценариям развития города или района.
Нечеткие цели можно представить через систему более хорошо оцениваемых критериев. Проще осуществить и мониторинг критериев достижения этих целей. Их проще измерять и использовать для сопоставления с результатами развития других городов. Опять же нужен простой и наглядный показатель.
Начальная система целей и пути ее достижения.
На начальном этапе нужна согласованная система гипотез о системе ценностей жителей города, о предпочтительных видах деятельности в городе. Принятие управленческих решений в пользу этих видов деятельности должно сопровождаться наблюдениями за реакцией города (как сложной системы) на эти решения. Результаты наблюдений и их анализ позволят планировать следующий корректирующий или развивающий шаг.
Необходимо проведение предварительного прототипирования и моделирования для всех городских проектов. Только тоталитарное государство ставит опыты над людьми. Для эффективного развития и управления необходимы бизнес-планы и просчеты ожидаемых изменений на моделях.
В системе городских приоритетов главной целью должно стать развитие города для горожан. Городское богатство должно расти за счет того, что жители становятся богаче, качество жизни лучше, а продолжительность полноценной жизни - дольше. Городская власть должна лишь обеспечить централизованное обслуживание городской среды и граждан в тех случаях, когда она может сделать это дешевле и лучше самих граждан. Она также должна обеспечить баланс и долгосрочных целей устойчивого развития краткосрочных интересов частных хозяйствующих субъектов (предприятий и домохозяйств). Главные регулирующие меры должны быть не только те, которые связаны с развитием территорий, но всего, что способствует росту высоко оплачиваемых рабочих мест за счет высокой конъюнктурности производимых товаров и услуг.
Изменение системы целей (гипотезы о системе целей) приведет к изменению функций, обязанностей городских властей. Управление в этом смысле есть создание условий развития в желательном направлении.
Инструментарий. Законодательная, организационная и институциональная поддержка городского развития.
Каждый хозяйствующий субъект на определенной территории должен обладать четко определенной свободой делать что-то для себя, руководствуясь исключительно личными интересами. Город при этом должен развиваться успешно и в интересах территориального сообщества.
Необходимо понимать, сколько населения нужно прокормить, нужно расселить. Чтобы население имело жилье, нужно выработать дополнительную продукцию. Это коренная цифра, как установлено мировой практикой, двигатель всей экономики.
Система правового зонирования устанавливает:
- номенклатуру градостроительных зон в привязке конкретной парцелляции с четким описанием правил использования земель в каждой из зон. Номенклатура должна быть иерархической;
- санкции за отклонение от назначенного использования в динамике и с учетом предыстории (например, плата должна производиться с учетом времени, которое прошло от момента назначения конкретного вида использования и срока, в течение которого данный участок прежде использовался иначе);
- процедуру изменения градостроительного зонирования (кто разрабатывает, кто меняет, кто представляет, кто утверждает).
Необходима система и процедура, необходимы агентства, контролирующие фактическое использование и приводящие в действие санкции.
Экологическая стратегия рассматривается как каркасный план общей градостроительной стратегии. Этот концептуальный принцип позволяет увязать цели развития и охраны природы через общий алгоритм хозяйственной и природоохранной деятельности и тем самым минимизировать затраты на исправляющие мероприятия.
Разработка и реализация модели интеграции охраны природы и развития
предполагает формулировку целей долгосрочных и краткосрочных проектов,
определение последовательности действий. Возникает необходимость оценки
состояния окружающей среды в г. Москве, исходя из сценариев достижения
устойчивого развития. По предварительной оценке на основе
системообразующих параметров: здоровье населения; состояние жизнеобеспечивающих
ресурсов; обеспечение безопасности и эффективности функционирования
промышленных и хозяйственных служб; размещение объектов гражданского и
промышленного строительства и конструирование городской структуры; организация
природоохранного прогнозирования, - состояние окружающей среды (то есть
ее положение по отношению к равновесному) можно оценить как близкое к кризисному.
Исправление создавшегося положения предлагается на основе
комплексного решения политических, социально-экономических и
научно-методических задач организации природоохранной деятельности на основе целевых функций:
1. Выполнение конституционных норм на здоровую окружающую среду.
2. Учет баланса ресурсов и определение его дефицита как показателя ограничения роста.
3. Достижение минимизации затрат на исправляющие мероприятия по охране природы через долгосрочный нормативный прогноз и приоритет превентивных природоохранных мероприятий.
4. Реализация природоохранного управления градостроительной деятельностью через введение природоохранных ограничений (управляемых величин) в проекты и нормативы воздействующих сооружений.
5. Разработка системы экологического мониторинга для прогнозирования и корректировки антропогенной деятельности.
Достижение поставленных целей осуществляется на основе последовательности действий в области градостроительства и охраны природы:
- использование экосистемных оценок в градостроительной политике,
- внедрение экономических механизмов природопользования,
- формирование рынка экологических услуг,
- создание системы экологического мониторинга и др.
Реализация разработанных в настоящей стратегии методов и действий не требует значительных усилий, так как проекты необходимых методических и нормативных документов разработаны или разрабатываются рядом научно-исследовательских учреждений г. Москвы.
Теоретические и концептуальные разработки по охране природы в г. Москве значительно отстают от реформ. Сроки предупреждения и внедрения защитных природоохранных мероприятий в новые социально-экономические модели почти исчерпаны. Это может привести либо к ухудшению состояния ресурсов, либо к значительным затратам на исправление, что скажется на стабильности развития.
Экологическая стратегия должна включать декларацию об экологической политике, программу первоочередных действия, программу инвестиций и этапы достижения объявленных целей.
Концепция развития правовой базы тесно связана с концепцией информационной поддержки решений исполнительной и представительной власти города. Необходимо определить структуры, которые готовят информацию и ведут соответствующие базы данных. Только после определения этих принципиальных вопросов можно, определить как создавать систему правовых актов. В частности, градостроительное законодательство появилось как результат разделения единого комплекса недвижимости на его элементы: земля, нежилое, жилое строение, части строений.
Необходимо учитывать:
- сложившиеся традиционные информационные и организационные связи;
- накопленные фонды информации;
- стоимость уже созданных автоматизированных информационных сетей;
- затраты на создание новых информационных сетей;
- способность организаций вести сложные базы данных и актуализировать их на текущий день и т.д.
По смыслу задачи информационного обеспечения рынка недвижимости, реестр прав на недвижимое имущество должен отражать состояние объектов недвижимости и права на них на текущий день. Это возможно только при революционной перестройке делопроизводства органов власти. Реестр сможет отражать ситуацию на текущий день лишь тогда, когда все структуры выпускающие распорядительные и правоустанавливающие документы по вопросам недвижимости, будут работать над распределенной базой данных реестра прав.
Это:
- протокольные отделы мэрии и всех префектур;
- Москомзем; Москомимущество;
- Комитет муниципального жилья и информационный центр АО “Мосприватизации”;
- структуры Москомархитектуры выпускающие градостроительные заключения и ведущие градостроительный кадастр;
- МосгорБТИ; Московская регистрационная палата;
- Управление охраны памятников;
- все нотариальные конторы, которые специализируются на недвижимом имуществе; ипотечные банки;
- профессиональные участники рынка недвижимости (риэлторы, оценщики).
Техническая основа создания такой системы в Москве уже имеется.
Проблема состоит в следующем:
- необходима структурная перестройка правительства Москвы для разграничения функций работы с недвижимостью (регистрация прав, аренда, продажа);
- необходимо создать единый информационный центр (департамент/комитет), который объединит все организации, которые готовят кадастровые дела, регистрируют права на недвижимость и сделки с ними;
- необходимо создать регистр перекрестных ссылок на основе системы кадастровых номеров объектов недвижимости;
- решить технические проблемы объединения тематических баз данных.
В состав информационного центра целесообразно включить:
- Московский земельный комитет;
- часть Москомимущества (регистрационная и информационная);
- информационная часть Комитета муниципального жилья;
- информационный центр АО “Мосприватизация”;
- мастерская №17 Моспроект-2 (историческая часть Москвы);
- Московская регистрационная палата;
- МосГорБТИ.
Основные задачи информационного направления:
- учет объектов недвижимости;
- инвентаризация (межевание) земель города;
- составление и ведение баланса земель города;
- ведение единого земельно-имущественного кадастра;
- ведение единого реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
- кадастровая оценка недвижимости;
- мониторинг городских земель;
- государственный контроль использования земель (Государственная земельная инспекция);
- контроль использования объектов недвижимости;
- информационная поддержка инвестиционного процесса;
- создание базы налогообложения недвижимости в Москве;
- создание геоинформационной системы для управления развитием города;
- информационная поддержка решений местных органов власти;
- создание единого информационного пространства Москвы и т.д.
Рассматриваются только вопросы, связанные с недвижимостью. Более детальный анализ показал, что разработка с неизбежностью перерастает в единую геоинформационную систему города, включая учет населения, социальные проблемы и т.д. Причина очевидна: практически каждый москвич имеет какие-нибудь имущественные права.
Совершенствование системы градорегулирования, землепользования и застройки в Москве направлено на создание правового поля для деятельности всех субъектов, включая городские службы, по поводу недвижимости - земельных участков и неразрывно связанных с ними зданий, строений, сооружений.
“Правовое поле” означает такую ситуацию, при которой заранее установлены градостроительные регламенты на использование недвижимости. Действия “по усмотрению” чиновников трансформируются в действия на основе “закона”, гарантируя права владельцев и инвесторов в отношения формирования, использования и изменения объектов недвижимости.
Идеология реформы предусматривает возвращение в повседневную практику понятия “недвижимости” городским землям в качестве объектов имущественного права; формирование данных объектов (объектов недвижимости) на основе их физической и юридической идентификации (межевания, учета, регистрации); установление правил использования и изменения данных объектов (правил землепользования и застройки), ограничений и обременений (сервитутов ).
Концепция базируется на конституционном праве собственности на землю. Реализовать право на земельный участок можно только при установленных и зарегистрированных его границах. Следовательно, первый этап формирования объекта недвижимости, как объекта имущественного права, объекта передачи, отчуждения, залога, а также налогообложения - это установление его границ.
Инструментом установления границ землепользования является межевание - раздел земли на земельные участки. Нормативно- правовой и технической акцией, реализующей установление имущественных границ, является распланирование территории - планировка дорог и коммуникаций, красные линии которых являются точкой отсчета для раздела на земельные участки.
Межевание земель на земельные участки, выступающие как единицы имущественного права - для нашей юридической и проектной практики - задача новая. Со времен отмены частной собственности на объекты недвижимости процесс распланирования территории не включал задачи создания земельного участка как объекта имущественного права. Разрабатывавшиеся на протяжении советского периода проекты планировки, детализируя генеральный план, являлись инструментом реализации государственной политики городского развития в условиях единой государственной собственности на городскую землю. Отсутствие иных форм собственности на землю исключало необходимость идентификации ее границ, также как и регулирования отношений между собственниками земли.
Порядок межевания городской земли различный: для застроенных земель и земель, подлежащих застройке. Это различие должно быть отражено в правилах и процедурах межевания.
Возможно, целесообразно рассмотреть вопрос о формировании “городского права” по аналогии с банковским, налоговым и пр. Обоснование: правовые отношения крупного города специфические, сильно значение обременений, ограничений, сервитут. Вещные права в крупном городе весьма ограничены. Большое значение приобретают подземные пространства города и инженерные коммуникации.
Правовая система России и Москвы во взаимосвязанных нормах земельного права, недвижимости и градостроительства развивается бессистемно. Принятие отдельных законодательных актов приводит к созданию противоречивой и ущербной правовой системы, к торможению экономического развития.
Указ президента РФ от 02.06.95г. №94 “О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации” поставил задачу анализа принятых законов с точки зрения юридической техники. В результате выполненной работы оказалось, что многие из принятых законов не удовлетворяют требованиям юридической техники.
Поэтому более целесообразен путь создания Кодекса “Имущественные отношения Москвы”, как свод правовых норм регулирования отношений в определенной достаточно широкой области.
Возможная структура Кодекса “Имущественные отношения в Москве”.
1. Общие положения.
2. Земельное право.
3. Государственная система регистрации прав на недвижимое имущество. Единый реестр прав на недвижимое имущество.
4. Землеустроительные работы. Формирование объектов недвижимости.
5. Управление имуществом.
6. Цены, платежи и расчеты за недвижимое имущество. Основы платного землепользования. Арендная плата городского имущества.
7. Профессиональная деятельность на рынке недвижимости.
8. Продажа имущества. Организация торгов и аукционов.
9. Рынок недвижимости.
10. Информационное обеспечение рынка недвижимости. Информационное обслуживание всех заинтересованных юридических и физических лиц.
11. Рынок недвижимости и антимонопольное законодательство.
12. Естественные монополии города.
13. Защита инвестиций в недвижимость.
14. Страхование недвижимого имущества.
15. Ипотечное кредитование.
16. Особенности рынка недвижимости и эксплуатации недвижимого имущества, если недвижимость является памятником истории или культуры.
17. Экологические аспекты создания и эксплуатации недвижимого имущества.
18. Положения переходного периода.
Российский опыт показал, что издание законодательного или нормативного акта не всегда ведет к его практической реализации. Необходимо для каждого законодательного и нормативного акта предусматривать специальную инфраструктуру для реализации акта. Необходима специальная программа организационных мероприятий по реализации закона. В качестве примера такой программы можно привести две заключительные главы закона “О государственной регистрации...”.
Для последовательного и целенаправленного преобразования (развития) существующего земельного, имущественного и градостроительного законодательства целесообразно создать при мэре (или при Городской Думе) общественный Совет по совершенствованию правовой базы. Совет должен состоять на паритетных началах из представителей структур правительства Москвы и неправительственных структур: риэлторы, инвесторы, банковские структуры, общественные организации, объединение защиты потребителей и т.д. Наличие независимых представителей от общественных и негосударственных организаций - непременное условие эффективности работы Совета. Совет должен:
- подготовить и представить на утверждение Программу работ с определением основных тематических направлений, объемов и источников финансирования;
- обсуждать программы работ и результаты их выполнения.
Необходимо проводить обсуждение всех законодательных и нормативных документов на Совете для соблюдения баланса интересов различных групп общества.
В ряде нормативных документов и законов определенным структурам передаются новые функции. В этом случае документы должны сопровождаться бизнес-планом их реализации. Наличие бизнес-плана - обязательное условие эффективного управления (городом, проектами). Известны необоснованные притязания на выполнение новых функций. Например, Минюст претендует на создание системы регистрации прав на недвижимое имущество не понимая смысла и значения этой системы, не понимая трудностей ее создания, не имея организационного, методологического и кадрового обеспечения.
Бизнес-план необходим во всех случаях внедрения новых технологий, перераспределении функций и т. д. Только при наличии бизнес-плана можно уверенно судить о затратах города на внедрение нормативного документа и о возможных последствиях.
Нормативные документы и законы должны приниматься только на основе концепций системно, но не в качестве разрозненных документов.
Все нормативные документы и законы, которые связаны со справочниками и информационными системами должны содержать раздел мониторинга системы. Мониторинг системы содержит три элемента:
- в нормативном документе должен быть определен регламент внесения изменений;
- должен быть определен, кто ведет эталонную базу данных;
- должен быть определен порядок распространения рабочих копий базы данных.
Необходимо в нормативных документах определять:
- порядок финансирования создания и ведения системы;
- порядок доступа к информации системы;
- условия оплаты информационных услуг.
Каждый закон должен четко определить объект права. Юридическое
толкование всех основных терминов закона совершенно необходимо.
Законы должны быть прямого действия. Отсылка к другим законам
допускается только как исключение. В законе необходимо детально описать
процедуры согласования решений со всеми субъектами права.
Законодательно должна быть закреплена система правил и процедур межевания как для сложившейся застройки, так и для территорий нового освоения. Необходимо четко регламентировать все фазы жизни объекта недвижимости: создание, деление, слияние, мутация, ликвидация.
В настоящее время совершенно не разработаны вопросы обременения, ограничения, сервитутов. Необходима их классификация, регламент регистрации и ликвидации.
Правовые акты должны последовательно трансформировать систему предоставления разрешительной документации в систему зонального регулирования и контроля землепользования и застройки. Это означает переход от системы согласования инвестиционно-строительных проектов “по усмотрению” чиновников к системе рутинной проверки проектов на соответствие предустановленным правовым документам зонирования и обязательным нормативам и стандартам безопасности.
Правовое зонирование предусматривает упразднение неопределенности относительно прав инвесторов на земельные участки, введение четких гарантий, предоставляемых инвесторам уже на начальной стадии инвестиционного процесса. Это позволяет организовать эффективную систему кредитования строительства под залог недвижимости, в том числе земельных участков.
Законодательно должен быть закреплен переход от системы закрытой для граждан градостроительно-технической документации к системе открытых правовых документов, регламентирующих пределы использования и строительного изменения объектов недвижимости.
В настоящее время не совсем ясен вопрос о соотношении федеральных и московских законов, связанных с развитием рынка недвижимости.
В эту же группу входят законы:
- “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним” (это центральный закон для создания рынка недвижимости);
- законы по земельному праву.
Закон “О государственной регистрации...” сам предусматривает нормативное развитие на уровне субъекта федерации. Вопросы земельного права отнесены Конституцией РФ к сфере совместного ведения. Но земля - это только один из элементов недвижимости.
Создание рынка недвижимости связано с появлением профессиональных участников рынка недвижимости, предметом которой является распоряжение недвижимым имуществом. К этим категориям относятся:
- эксперты по недвижимости (асессоры, оценщики недвижимости);
- управляющие недвижимым имуществом.
Законодательно должны быть решены следующие вопросы:
- преимущественные права при приобретении недвижимого имущества;
- отчуждение недвижимого имущества и возврат отчужденного недвижимого имущества;
- отказ от прав по инициативе правообладателя;
- долевое участие в строительстве инфраструктуры и инженерных сетей;
- вопросы правоотношений городской инфраструктуры и инженерных сетей;
- вопросы правовых отношений для подземных сооружений и т.д.
- о налогообложении недвижимости;
- о налогообложении сделок с недвижимостью.
Разработка закона - только первый шаг в проведении законодательной реформы.
Необходимо сразу же планировать разработку всех нормативных актов, которые
необходимы для реализации данного закона. Организационное обеспечение является
также необходимым элементом проведения любой реформы.
1. Выпустить нормативный документ, в котором определить:
- мониторинг административного и территориального деления города;
- мониторинг кадастрового и экономического зонирования города;
- мониторинг охранных и технических зон города.
2. Выполнить классификацию объектов недвижимости и разработать технические
требования по составу информации кадастрового дела по каждой категории каждого
элемента недвижимости:
- земельные участки (домовладения);
- здания и сооружения;
- промышленные комплексы;
- памятники истории, культуры, архитектуры;
- городская инфраструктура.
3. Дать нормативное определение (описание) Государственного
земельно-имущественного кадастра Москвы, порядка его создания и ведения;
источники информации.
4. Определить состав и структуру информации Государственного
земельно-имущественного кадастра Москвы.
Схема движения информации при формировании и ведения кадастра; этапы
обработки информации.
5. Разработать регламент работы с информационными фондами
земельно-имущественного кадастра, включая вопросы защиты режимной и
конфиденциальной информации.
6. Разработать Положение о предоставлении земельно-кадастровой информации
юридическим и физическим лицам. Перечень справочных сведений по
земельно-имущественному кадастру (включая Единый реестр прав на недвижимое
имущество и сделок с ним) и порядок их предоставления юридическим и физическим
лицам.
7. Подготовить список нормативно-правовых документов и/или их отдельных
положений, которые подлежат отмене.
1. Выполнить работы по согласованию и уточнению границ административного,
территориального, кадастрового, экономического деления города.
2. Выполнить работы по определению границ охранных и технических зон.
3. Выполнить перевод всех указанных границ в координатную форму.
4. Создать информационную систему по ведению цифровых карт в векторной
форме всех указанных границ.
5. Согласовать границы всех домовладений (земельных участков).