1. РОЛЬ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВЫХ МЕТОДОВ УПРАВЛЕНИЯ НА
СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ СТРАНЫ
1.6.
Использование программно-целевого метода в региональной экономике развитых
зарубежных стран
Метод программно-целевого управления является одним из главных средств осуществления региональной политики развитых зарубежных стран и представляет собой систему централизованных и децентрализованных среднесрочных и долгосрочных программ развития, активно влияющих на формирование территориальной структуры хозяйства.
Методами регионального программирования осуществляется воздействие на развитие двух третей территории ФРГ (в основном законе этой страны введено понятие “общественная задача”, что в современном понимании соответствует целевой программе), 40% территории Великобритании, 90% территории Норвегии, а также юг Италии и север Швеции, отстающих в социально-экономическом развитии от других регионов этих стран.
Наиболее известны крупномасштабные и долгосрочные региональные программы в США. В их числе “Программа долины реки Теннеси”, охватывающая часть территорий 7 штатов, особенно остро переживавших время “великой депрессии” (программа, действующая уже более 60 лет), “Федеральная программа развития района Аппалачских гор”, включающая самый большой по территории “проблемный” регион страны (территории 13 штатов площадью 420 тыс. кв. км и с населением 19 млн. человек).
В 1933 году специальным актом Конгресса США был создан орган управления “Программой долины р.Теннесси” — Управление долины р.Теннесси (ТВА), действующее на правах государственной корпорации. Эта корпорация несет полную ответственность за разработку и реализацию программы. ТВА владеет на правах государственной собственности соответствующими основными фондами (8 млрд. долларов), осуществляет финансирование мероприятий программы и располагает, таким образом, действенными рычагами управления.
Статус государственной корпорации избавляет ТВА от какого-либо ведомственного подчинения и создает значительную самостоятельность в принятии и финансировании программных решений. ТВА подотчетна только Конгрессу и Президенту США.
С самого начала программа осуществляется в виде многоцелевого комплекса мероприятий по использованию ресурсного потенциала региона: освоению гидроэнергетических ресурсов и привлечению частного капитала в регион путем установления более низких, чем в других регионах, тарифов на электроэнергию, развитию речного судоходства, орошаемого земледелия, созданию новых рабочих мест и зон отдыха, повышению уровня жизни населения.
Главной особенностью этой государственной корпорации является сочетание функции управления региональной программой с производственной деятельностью. ТВА является крупной производственной организацией с мощной строительной, производственной и научно-технической базой. Таким образом, деятельность ТВА, как государственной организации, осуществляется в рамках и на принципах функционирования рыночной экономики. Это показывает, что между государственным и рыночным секторами экономики нет принципиальных различий, препятствующих их взаимодействию и эффективному функционированию.
Для управления программой развития Аппалачей был создан центральный орган — “Аппалачская региональная комиссия”(АРК), оформленная как специальное (независимое) ведомство. В состав комиссии входили губернаторы 13 штатов, ежегодно переизбираемые как временные сопредседатели, и представитель федерального правительства — постоянный сопредседатель (данное построение комиссии было признано наилучшим с точки зрения обеспечения интересов отдельных территорий и страны в целом).
Перед Аппалачской программой стояла задача ликвидировать изолированность района как основную причину его длительного хозяйственного застоя путем развертывания автодорожного строительства. Сооружение шоссейных дорог занимало главенствующее положение в программе. Кроме того, она содержала ряд подпрограмм по разным отраслям и сферам территориального хозяйства, включая здравоохранение, образование, профессионально-техническую подготовку рабочей силы и т.д.
Работа по составлению программы начиналась с низших территориальных звеньев, какими были специально созданные “местные округа развития”. Разработанные ими программы учитывали предложения местных органов власти и содержали обоснование наиболее важных проблем округа, формулировку целей развития, перечень конкретных проектов, обеспечивающих достижение этих целей, схемы их финансирования.
Подготовленные в округах планы служили основой программ штатов, составляемых для территорий, входящих в Аппалачский регион. Проекты, подготовленные штатами, предлагались их губернаторами Аппалачской региональной комиссии. На основе скорректированных и объединенных планов штатов региональная комиссия составляла общий план развития всего региона. Решение о выделении федеральных ассигнований по утвержденной программе выносилось на следующий финансовый год Конгрессом.
Первоначально центральный орган управления программой — АРК определялся как планово-координационный, но с 1967 года ей были переданы ассигнования по программе, которые она распределяла среди участвовавших ведомств. На комиссию (с аппаратом 110 человек) возлагалась вся полнота ответственности за выполнение программных заданий, т.е. были сбалансированы полномочия и ответственность органа управления программой за достижение программных целей.
После принятия в 1965 году “Программы Аппалачей” по требованию отдельных штатов с очагами депрессии и отсталой экономической структурой хозяйства в период 1966-1978 годов было образовано 8 междуштатных регионов, полностью или частично охвативших территорию 28 штатов. Вместе с Аппалачским районом, междуштатные программы регионального развития распространялись на две трети территории США.
Как свидетельствует опыт развитых стран, программно-целевой метод управления позволяет осуществить эффективное соединение программных целей с путями их достижения, включая механизмы государственного и рыночного регулирования. Это, как уже отмечалось выше, является слабым звеном в отечественных теоретических взглядах и практических подходах к использованию программно-целевого метода.