3.3.
Анализ практики разработки, финансирования и реализации целевых региональных и
локальных программ, принятых органами управления субъектов Российской Федерации
и муниципальных образований
Характеризуя состояние разработки и реализации региональных программ на уровне субъектов Федерации, необходимо отметить принявшую повсеместный характер практику их создания — разрабатываются программы как комплексные, охватывающие все сферы территориального хозяйства, так и отраслевые, посвященные какой-либо одной отрасли; кроме того, встречаются программы, посвященные проблемам группы отраслей (например, отраслям социальной инфраструктуры), а также программы, направленные на решение проблем внутрирегиональных поселений.
Однако повсеместный характер попыток использования программного подхода сочетается с почти повсеместным его неверным толкованием. Корни данного явления уходят в практику использования программного метода в административно-командной экономике, когда разработка программы рассматривалась как средство привлечения бюджетных ресурсов вышестоящего уровня, а также связаны с подменой понятий — под “программой” может пониматься любой план мероприятий администрации или ее подразделений, как текущий, так и перспективный.
В связи с этим представляется целесообразным вкратце остановиться на практике разработки региональных программ в Самарской области — одном из немногих регионов, где использование данного метода для решения внутрирегиональных проблем осуществляется квалифицированно и эффективно.
Основными моментами практики использования программного подхода в области являются следующие:
По данным отчетности и контрольных проверок комитет по экономике подготавливает и представляет главе Администрации области доклад о ходе реализации областных целевых программ за отчетный год.
Очевидно, что в области накоплен ценный опыт программно-целевого планирования, каждый этап разработки и реализации программ — от выбора проблем для программной проработки до контроля за реализацией целей программы осуществляется продуманно и квалифицированно. Несомненно, практика использования программного метода на уровне субъекта Федерации в Самарской области заслуживает изучения и использования в работе администраций других регионов страны.
Использовать программно-целевой подход для решения территориальных проблем в настоящее время пытаются администрации многих муниципальных образований, поскольку, несомненно, он является одним из ключевых методов управления в условиях переходного периода. Вместе с тем его применение, как отмечалось ранее, происходит в условиях недостаточности нормативно-методической базы на всех уровнях управления — от федерального до муниципального. Вследствие этого накапливаемый позитивный опыт программного управления соседствует с определенными издержками и проблемами в его использовании.
В процессе анализа опыта применения метода программно-целевого планирования на уровне муниципальных образований был проанализирован ряд программ, принятых администрациями различных муниципальных образований и реализуемых в практике их деятельности, в частности: “Программа поддержки агропромышленного комплекса Сергиево-Посадского района”, программы по отдельным отраслям муниципального хозяйства (здравоохранение, газификация, водоснабжение и др.) Икрянинского района Астраханской области, программы администрации Зуевского района Кировской области, программа “Развитие муниципального управления в Красноярске”, программа создания технополиса Заречного, программа социально-экономического развития г. Ижевска, программа развития социально-культурной сферы г. Новгорода (Великого Новгорода).
Характеризуя в целом состояние использования программно-целевого метода в практике деятельности администраций муниципалитетов, следует вновь отметить, что зачастую название “программа” используется в названиях документов, в действительности таковыми не являющимися. Так, к материалам, не являющимся программами, а представляющим собой набор традиционных мероприятий в деятельности администраций, могут быть отнесены документы, принятые администрациями Сергиево-Посадского района Московской области, Икрянинского района Астраханской области, Зуевского района Кировской области.
Хорошим примером постоянного совершенствования практики использования программно-целевого подхода является программа “Технополис Заречный”. Программный способ управления г. Заречным осуществляется с 1993 года, при этом первый этап завершился в 1996 года, сейчас идет реализация следующего этапа.
Данная программа занимает особое место в ряду программ муниципальных образований ввиду исключительности самого территориального образования, характера программы. Данная программа одновременно является не только муниципальной, но и областной.
Основная идея программы — превращение моноотраслевого (Минатом России) города в региональный инновационный центр. Целевая программа включает 22 проекта, объединенных общей целью — обеспечение комплексного социально-экономического развития территории. В деятельности администрации города по реализации программы немало интересных творческих находок, носящих в ряде случаев пионерный характер.
Очень важна принципиальная установка разработчиков программы — “главное не отсутствие ресурсов, а отсутствие системы управления”, т.е. главный упор сделан на совершенствование управления.
В целом опыт работы по г. Заречный очень полезен для городов со значительной ролью научно-производственного потенциала.
Остановимся более подробно на муниципальных программах, разработанных администрациями городов Ижевска и Новгорода и представляющих наибольший интерес для анализа имеющейся практики, поскольку, во-первых, программы выполнены на достаточно квалифицированном уровне и, во-вторых, они посвящены решению проблем, свойственных многим российским городам.
В процессе использования программно-целевого подхода в практике работы администрации г. Ижевска был пройден ряд этапов. Первоначально (до 1998 года) программа социально-экономического развития г. Ижевска понималась как план деятельности Администрации города.
Далее программа стала рассматриваться как документ, формируемый с учетом интересов всех субъектов экономических отношений на территории города (населения, предприятий и организаций, органов власти). В связи с этим, при разработке программы на 1998-2000 годы в основу был положен подход, предусматривающий определение целей программы на основе потребностей населения города с учетом имеющихся у города ресурсных возможностей.
В структуре программы был выделен целевой блок, отражающий цели и направления развития города. В этом же блоке отражены способы их достижения.
Далее в программе следует блок, посвященный мерам, направленным на экономическое развитие города: мерам по регулированию экономической деятельности на территории города; стимулирование инвестиционной деятельности; развитие межтерриториальных и внешнеэкономических связей.
Центральным в программе является блок, посвященный повышению качества жизни населения. Он включает комплекс направлений:
Следующий блок отражает меры по развитию городского хозяйства и сферы услуг, включая жилищно-коммунальное хозяйство, городской транспорт, торговлю и бытовое обслуживание. В этом же блоке рассматриваются вопросы лицензионной деятельности и защиты прав потребителей.
Заключительный блок посвящен вопросам организационного, ресурсного и нормативного обеспечения программы, а также корректировке программы, т.е. механизмам обратной связи, позволяющим обеспечить адекватную реакцию на отклонения, возникающие в ходе реализации программы.
Последнее является прогрессивным моментом программы, поскольку существовавшая ранее в стране практика (на всех уровнях управления — федеральном, региональном и т.д.) вопросы управления реализацией программ, как правило, оставляла без внимания. Данный блок предусматривает разработку и проведение мероприятий по решению проблем, выявленных в процессе реализации программы, уточнение направлений социально-экономического развития, корректировку целей, задач, сроков и других показателей.
Очевидно, что нынешний этап освоения программного метода администрацией города свидетельствует о значительном продвижении в понимании его сути; но вместе с тем еще остаются упущенными существенные моменты, требующие дальнейшего освоения.
Так, в программе отсутствует важнейший раздел, содержащий обоснование применения программного метода для решения тех или иных проблем территории. Из приведенной структуры программы можно сделать вывод, что буквально все вопросы социально-экономической жизни города решаются программным путем. Но, во-первых, все ли они нуждаются именно в программном решении, а во вторых, действительно ли используется программный метод или под словом “программный” происходит повседневная деятельность подразделений администрации?
Отсюда следует, что документ, отражающий задачи социально-экономического развития территориального образования, должен включать не все поле деятельности под названием “программа”, а состоять из следующих частей: концептуальной, в составе которой должны быть названы проблемы, требующие решения программным способом; программной, содержащей программные решения данных проблем, а также непрограммный раздел — план (прогноз) деятельности администрации на предстоящий год, увязанный с бюджетными ресурсами.
Другим примером освоения на практике программного подхода может служить деятельность Администрации г. Новгорода по управлению социально-культурным комплексом города.
Авторы программы развития социально-культурной сферы города Новгорода полагают, что система управления социально-культурной сферой, выстроенная в основном по отраслевому принципу, не может быть признана оптимальной, поскольку имеет место пересечение функций комитетов социального блока, дублирование отдельных видов деятельности и нерациональное использование материальных и финансовых ресурсов.
Генеральной стратегической целью программы является обеспечение устойчивого сбалансированного развития социально-культурных составляющих качества жизни населения города при сохранении историко-культурной среды и приумножении творческого потенциала новгородцев.
Программа развития социально-культурной сферы города на 1998-2000 годы нацелена на решение важнейших проблем развития города, к которым относятся: адресная социальная помощь, улучшение демографической ситуации, удовлетворение разнообразных образовательных запросов населения, трудоустройство, укрепление семьи, сохранение и воспроизводство духовно-нравственного потенциала города, что должно обеспечить комплексное повышение качества жизни новгородцев.
Данная задача должна решаться, по мнению авторов, путем согласованного управления развитием следующих блоков качества жизни:
В структуре программы 6 подпрограмм, состоящих из 29 проектов.
Перечень подпрограмм таков: “Поддержка и укрепление института семьи”; “Сохранение и улучшение здоровья детей и подростков”; “Совершенствование образовательной системы города”; “Формирование самосознания населения города”; “Финансовая политика”; “Оптимизация структурного построения социально-культурной сферы”.
Руководителями подпрограмм являются председатели отраслевых комитетов. В своей деятельности они подчиняются заместителю Главы администрации (который осуществляет координацию деятельности по реализации программы) и не реже одного раза в год предоставляют отчет и перспективный план по выполнению курируемой подпрограммы и программы развития отрасли на координационный совет по социально-культурной политике при мэре города.
Входящие в подпрограмму проекты представляют собой не конкретные проекты или мероприятия, а названия направлений деятельности, которые, по мнению авторов программы, должны охватываться данной подпрограммой. Конкретные же проекты выбираются на конкурсной основе из заявок, представляемых на конкурс, для “наполнения” проектов-направлений.
Для примера в подпрограмме “Формирование самосознания населения города” предложены такие направления (проекты), как: “охрана и музеефикация историко-культурного наследия Великого Новгорода”; “воспитание новгородцев на культурно-историческом наследии города” и т.д.
Заявки на участие рассматриваются на конкурсной основе отраслевыми экспертными комиссиями, созданными при головных комитетах, курирующих реализацию подпрограмм.
Заявки могут представляться гражданами, организациями и учреждениями различных форм собственности, отраслевыми комитетами.
Администрацией города и городской Думой проведена большая работа по подготовке нормативно-правового обеспечения программы: городской Думой принято решение “Об утверждении Программы развития социально-культурной сферы города Новгорода на 1998-2000 гг.”; разработаны: “Положение о городском координационном совете по социальной политике”, “Положение о городской межведомственной экспертной комиссии по социально-культурному развитию”, “Положение о муниципальном социальном заказе”, “Положение о муниципальных грантах”, “Положение о проведении конкурса заявок”.
Финансирование
программы осуществляется следующим образом: в
В ходе работы над программой были проведены встречи ее разработчиков с сотрудниками всех отраслевых комитетов и руководителями муниципальных учреждений социально-культурной сферы города, а также общие встречи с участием заместителя Главы администрации города — руководителя проекта.
Кураторы программ разработали содержательную часть всех разделов соответствующих подпрограмм, подготовив тем самым заявительную кампанию.
Краткое содержание программы было опубликовано в городской газете, которая доставляется всем жителям города бесплатно.
Была проведена заявительная кампания, в ходе которой получена 151 заявка на участие в программе. Заявки поступали от учреждений, общественных организаций, групп граждан и частных лиц.
Отраслевые экспертные комиссии на основании положения о порядке проведения конкурса заявок на участие в проектах провели работу по экспертной оценке заявок и приняли к рассмотрению на межведомственной комиссии по социально-культурному развитию 57 заявок межотраслевого характера.
Особо следует отметить такое важное перспективное направление реализации программы, как создание в микрорайонах города социально-территориальных комплексов на базе существующих в них муниципальных учреждений социально-культурной сферы.
Для формирования этих комплексов могут привлекаться к совместной работе управления и комитеты мэрии, товарищества собственников жилья и территориальные объединения самоуправления.
Заслуживающая, несомненно, высокой оценки работа Администрации города по разработке и реализации программы развития социально-культурной сферы, вместе с тем, не лишена отдельных недочетов. Они возникают в силу уже неоднократно упоминавшейся недостаточности методического обеспечения использования программного подхода в решении территориальных проблем.
Как и в предыдущем примере, в программе и отраслевых подпрограммах отсутствуют разделы, обосновывающие необходимость решения рассматриваемых проблем программным способом.
Наряду с отраслевой подпрограммой, в рамках общей программы развития социально-культурной сферы Новгорода существуют также отраслевые программы по тем же сферам. В результате получается, что проблемы каждой из социально-культурных сфер, требующие решения программным способом, разделены на две части: одна часть решается в рамках отраслевой подпрограммы общей программы развития социально-культурной сферы города, другая — в рамках отраслевых программ. По-видимому, здесь вопрос также заключается в несовершенстве методических подходов.
Главная
Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip