4.1.
Состав программных документов, рекомендуемых для различных территориальных
уровней управления
Программно-целевой метод может рассматриваться, как уже отмечалось выше, в качестве одного из эффективных инструментов регулирования социально-экономического развития регионов различного масштаба (наряду с региональным прогнозированием и индикативным планированием). Анализ показывает, что на практике в работе по управлению регионами используются различные типы региональных программ.
Вместе с тем изучение правовой базы разработки программ (2-й раздел отчета) показало, что она практически игнорирует региональный аспект программирования. В первом варианте “Порядка разработки и реализации федеральных целевых программ...” (1992 года) упоминалось, что программные разработки для осуществления крупных структурных изменений и повышения эффективности отраслей экономики могут относиться и к “отдельным регионам”. В последующем варианте “Порядка...” (1994 года) это положение было опущено.
Анализ конкретных итогов работы с региональными программами показал, что, несмотря на правовой вакуум в области регионального программирования, в этом вопросе создан определенный практический задел. Так, в обосновывающих документах к программе отсутствует указание на возможные территориальные масштабы решения предлагаемой к программной разработке проблемы, однако, в действительности мероприятия программы намечаются к реализации в пределах всей территории страны, группы крупных экономических районов, одного экономического района, субъекта Российской Федерации, вплоть до территории конкретного муниципального образования. Это имеет самое непосредственное отношение к формированию региональных программ различных территориальных уровней управления, определяемых по принципу “необходимости и достаточности” для решения каждой конкретной территориальной проблемы.
Поэтому чрезвычайно важным представляется формирование на единой системной основе перечня (состава) программных документов, обеспечивающих выполнение стратегических целей реформирования экономики на различных территориальных уровнях управления.
Для региональной программы развития крупного экономического района страны, развития субъекта Российской Федерации могут быть поставлены задачи преодоления чрезмерно глубоких различий в социально-экономическом развитии регионов, в том числе территориальных диспропорций производства, расселения населения и ресурсной базы, приоритетного развития регионов, имеющих важное геоэкономическое и геополитическое значение, и др. Для региональной программы уровня внутриобластных районов, муниципальных образований, городов могут быть поставлены задачи комплексного социально-экономического развития, формирования современной градообразующей базы и повышения ее влияния на решение социальных, инженерно-планировочных, экологических и других проблем города и иных муниципальных образований, поддержки малого предпринимательства, содействия развитию занятости в городах, в том числе монопрофильных, и т.д.
В настоящее время целостная система региональных программ еще не разработана. Даже на уровне федеральных целевых программ развития регионов (ФЦПРР) отсутствует твердое понимание необходимого состава и соподчиненности региональных программ, исходя из принципиального существа программно-целевого подхода при решении перспективных задач региональной экономики, а не из гипертрофированной переоценки роли финансового фактора в результате отсутствия четких критериев выделения приоритетных целей регионального развития стратегического значения, которые финансируются в первую очередь.
В связи с этим целесообразно в разделе региональной программы о составе реализуемых мероприятий дополнительно выделять следующие подразделы:
Несмотря на факт наличия широкого спектра проблем, подлежащих программной разработке в каждом регионе, очевидно, что в условиях ограниченного финансирования число реально решаемых проблем территориального развития должно быть резко сокращено и состоять из наиболее эффективных и быстроокупаемых проектов. Понятно, что включение в одну программу более сотни проектов федерального и регионального уровней свидетельствует о формальном подходе к отбору проблем для программной разработки.
При решении вопроса о составе программных документов, рекомендуемых для различных территориальных уровней управления, сказывается недостаточность существующей законодательно-правовой базы разработки и реализации региональных программ. Об этом говорит тот факт, что в процессе рассмотрения вопроса о реализации федеральных целевых программ (ФЦП) на заседании Правительства Российской Федерации 29 июля 1999 года наиболее сложным оказался вопрос о судьбе региональных программ. В результате высказанные на этом заседании рекомендации по совершенствованию системы ФЦП в части программ развития регионов (ФЦПРР) оказались наиболее слабыми.
Так, для сокращения числа федеральных программ было предложено за основной объект регионального программирования принять крупный экономический район. В состав ФЦП по крупному району должны входить как подпрограммы уже действующие федеральные программы по отдельным субъектам Федерации и городам, а также экологические программы, относящиеся к территории данного экономического района.
Включение в состав ФЦП по крупному району экологических программ вполне правомерно, так как эти программы носят непосредственно региональный характер. Они связаны с решением проблем оздоровления окружающей среды, социально-экологической реабилитации территории, а потому эффект от реализации этих программ, как и программ социально-экономического развития регионов, носит комплексный характер.
Вместе с тем в этих рекомендациях нет предложений о соответствующей корректировке программ с резким сокращением числа реализуемых приоритетных проектов для финансирования в составе программ экономических районов.
Однако при таком подходе объединение нескольких программ как подпрограмм под одной “обложкой” проходит формально и не связано с пересмотром критериев выделения региональной программы, уточнением целей и основных задач реализации программных мероприятий на территории крупного экономического района.
В связи с рассматриваемой реорганизацией системы ФЦПРР встает вопрос о типологии региональных программ. По нашему мнению (раздел 2.1 настоящей книги), среди всего массива этих программ (подпрограмм) могут быть выделены федеральные, собственно региональные и местные целевые программы (подпрограммы). Основанием для выделения служит не факт реализации программы на территории, отнесенной к тому или иному таксономическому уровню — от федерального до муниципального, а возможности решения с помощью той или иной программы задачи обеспечения федеральных и региональных государственных нужд, нужд отдельных муниципальных образований, а также перспективных социально-экономических задач, включая преодоление негативных тенденций развития, повышение уровня комплексного развития региона.
Следует отметить, что в ряде случаев возможен факт взаимодействия программ различного правового статуса, разработанных применительно к одному и тому же территориальному объекту (см. материал по городу Алатырь в разделе 2.2).
Соответственно среди федеральных целевых программ по уровням государственного управления выделяются следующие типы программ:
I тип — региональные программы общефедерального значения, реализуемые на территории нескольких или практически всех крупных экономических районов России (12 программ с общим объемом финансирования из федерального бюджета 2095,5 млн. рублей в 1999 году. В расчете на одну программу — 174,6 млн. рублей);
II тип — региональные программы крупного межрегионального значения, реализуемые на территории одного или двух-трех смежных экономических районов России (8 программ с финансированием из федерального бюджета соответственно 418,2 млн. рублей. В расчете на одну программу — 52,2 млн. рублей);
III тип — региональные программы развития субъектов Российской Федерации, реализуемые на территории одного субъекта Федерации (31 программа с финансированием 1564 млн. рублей. В расчете на одну программу — 50,5 млн. рублей);
IV тип — региональные межмуниципальные программы, реализуемые на территории одного или нескольких экономических подрайонов, микрорайонов или нескольких муниципальных образований (3 программы с финансированием на 129,5 млн. рублей. В расчете на одну программу — 43,1 млн. рублей);
V тип — региональные (локальные) программы развития муниципального образования, реализуемые на территории одного образования, города (11 программ с финансированием соответственно 123,2 млн. рублей. В расчете на одну программу — 11,2 млн. рублей).
Общее число ФЦП регионального профиля возросло с 24 в 1996 году до 65 в 1999 году, в том числе по типам соответственно: I тип — с 7 до 12, II тип — с 4 до 8, III тип — с 8 до 31, IV тип — соответственно 3 и 3, V тип — возросло с 2 до 11 программ. Таким образом, наиболее динамичной за этот период была группа ФЦП уровня субъекта Российской Федерации (рост числа программ почти в 4 раза), группа программ уровня муниципального образования (в 5 раз, в основном за счет программ экологической реабилитации территорий и охраны здоровья населения).
Среди региональных (по субъектам Федерации) целевых программ выделяются следующие типы программ:
I тип — региональные целевые программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации в целом;
II тип — внутриобластные целевые программы социально-экономического развития по группам административных районов;
III тип — региональные (локальные) программы уровня муниципального образования, реализуемые на территории одного муниципального образования, города.
Характерно, что многие региональные программы, имеющие федеральный статус, повторяются среди названных выше региональных программ уровня субъекта Федерации. В этом нет никакого противоречия.
В первом случае региональные программы получают федеральный статус (и соответственно частичное финансирование из федерального бюджета) по конкретной совокупности предлагаемых к решению программных целей и задач, непосредственно влияющих на структурную региональную политику по стране в целом (речь идет о государственной поддержке развития ТЭК, АПК, ВПК и др.).
Во втором случае также решаются важные для комплексного развития субъекта Федерации социально-экономические проблемы структурного реформирования, которые, однако, носят внутриобластной характер и не могут претендовать на общероссийское звучание.
Принятые на региональном уровне документы зачастую не отражают в достаточной мере принципиальные требования к отбору проблем для решения программным методом. Это приводит к необоснованному росту числа “программ”, на самом деле таковыми не являющимися, а представляющими собой планы мероприятий по различным сферам повседневной деятельности подразделений администрации.
Новыми перспективными направлениями применения программно-целевого метода в региональном развитии в условиях перехода экономики страны на рыночные принципы хозяйствования являются программы по формированию локальных экономических зон, развитию муниципальных образований по типу технополисов, являющихся эффективным средством стимулирования развития проблемных территорий, внутрирегионального производства, укрепления позиций территорий в рыночной среде.
Вместе с тем в деле успешной реализации и достаточного финансирования региональных программ возрастающее значение приобретает частный капитал, который благодаря финансовым, правовым и другим стимулам со стороны государства привлекается к решению задач развития “базовых” отраслей или созданию новых рабочих мест. В результате успешная реализация региональных программ становится функцией координационной деятельности государства (в лице органов исполнительной власти субъекта Федерации), в результате которой частный капитал более охотно идет на инвестирование экономического развития предприятий, городов и регионов, если оно обеспечивает прибыльное вложение капитала, а государство выступает как гарант этих вложений.
Принципиально важным в настоящее время представляется II тип региональных программ, который соотносится с уровнем крупного экономического района Российской Федерации или с компактной группой смежных субъектов Российской Федерации, на добровольной основе объединяющих свои научно-технические разработки, а также трудовые, материально-технические и финансовые ресурсы для осуществления крупных межрегиональных проблем. В ходе реализации этих программ решаются вопросы совместного освоения и использования крупномасштабных природных ресурсов, скоординированного развития научно-производственных и производственно-технологических комплексов со специализацией в общероссийском масштабе, развития государственного сектора экономики, формирования производственной и транспортной инфраструктуры, развития региональных товарных рынков и информационных структур, формирования промышленно-финансовых групп, повышения уровня жизни населения, подготовки квалифицированных кадров и др.
Разработка и реализация программ подобного типа не имеют пока адекватного уровня государственных структур управления. Тем более необходимо повысить уровень взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти, включая использование территориальных подразделений федеральных министерств и ведомств на местах. Существенную помощь в работе могут оказать межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия, региональные коллегии федеральных органов исполнительной власти, обеспечивающих взаимодействие этих органов с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Предлагаемый подход в определенной степени корреспондируется с опытом программирования в ФРГ (см. табл. 2).
При этом следует учитывать, что налоговые поступления по различным уровням регионального управления в ФРГ распределяются следующим образом (в % от сводного государственного бюджета; данные по состоянию на 1991 год): уровень ЕС – 5%, уровень Федерации – 48%, уровень земель – 33,8%, уровень общин – 13,2%.
Анализ показывает, что использование системного подхода к формированию программ для различных территориальных уровней управления способно в определенной степени активизировать их разработку. Примером может служить действие Постановления Правительства Российской Федерации от 7 декабря 1996 года №1450, о котором говорилось в разделе 2.1. Хотя этим постановлением вопрос о мерах текущей государственной поддержки региона увязывался с разработкой и утверждением соответствующей программы, анализ показывает, что эта довольно жесткая правовая норма в полном объеме фактически не действовала с самого момента принятия постановления. Об этом говорят многочисленные факты оказания государственной поддержки регионам за последние годы вне рамок программных решений.
Поэтому на 1997-1998 годы пришлась подготовка и утверждение 20 ФЦПРР. Кроме того, по состоянию на июль 1999 года имелось более 20 решений Правительства Российской Федерации о разработке федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов, часть из которых уже выполнена (программа по развитию приграничных районов Ленинградской области, программа по Корякскому автономному округу и др.). Активной работе с программами не помешало решение Правительства Российской Федерации (пункт 4 Постановления “О совершенствовании работы с федеральными целевыми программами” от 28 августа 1997 года №1083) “не принимать в 1998 году к рассмотрению Правительством Российской Федерации проекты федеральных целевых программ, не обеспеченных финансовыми ресурсами на 1998 и последующие годы”. В результате по состоянию на 1999 год федеральными программами на уровне субъектов Федерации были обеспечены 30 регионов, не считая тех, которые участвуют в реализации программ “Сибирь” и “Дальний Восток и Забайкалье”. Вместе с последними программами охвачены территории 55 субъектов Федерации из 89.
Необходимо отметить, что “программный” бум в области регионального программирования, который практически охватил большинство субъектов Российской Федерации, связан в существенной степени с отсутствием систематической работы в Центре, субъектах Федерации, других регионах и муниципальных образованиях по составлению текущих и средне-
Таблица 2
Структура государственного регионального программирования в ФРГ
|
Институты и формы регионального программирования |
Законодательные основы |
|
На уровне ЕЭС |
|
|
1.
Региональные фонды ЕЭС |
|
|
На федеральном уровне |
|
|
1.
Федеральная программа регионального развития |
Федеральный
закон о территориальной организации |
|
На региональном уровне |
|
|
1.
Региональные программы |
Законодательство
о территориальном планировании (индикативного типа) |
|
На городском уровне |
|
|
1.
Программы городской застройки, использования земельных участков,
градостроительных реконструктивных мероприятий |
Федеральный
закон о строительстве |
Примечание: Источник таблицы – “Очерки государственного регионального программирования экономики в развитых капиталистических странах”. Изд-во Ленинградского ун-та, 1988, стр.110.
срочных планов — прогнозов социально-экономического развития соответствующих территорий.
Реализация идеи разработки федеральной целевой программы по крупному экономическому району может быть осуществлена только на основе выделения в этой программе приоритетных вопросов структурного развития экономического района, имеющих общефедеральное значение. В результате все субъекты каждого конкретного района участвуют в выполнении приоритетных проектов федерального и большого межрегионального значения. Помимо этого, в подпрограммах по отдельным регионам рассматриваются приоритетные проекты регионального значения, реализуемые за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников.
Данный подход предполагает необходимость проведения углубленного сравнительного анализа инвестиционных проектов по всем субъектам Федерации, входящим в тот или иной район, и выработки объективных критериев отбора приоритетных проектов федерального и крупного межрегионального значения для включения в программу. Очевидно, что в ходе критического анализа проектов, особенно федерального уровня, их значительная часть перейдет в разряд проектов регионального значения.
Это предполагает необходимость разработки, рассмотрения и утверждения в течение второй половины 1999 года и первой половины 2000 года ФЦП по всем 11 экономическим районам России, с тем чтобы эти программы были включены в перечень программ, финансируемых из федерального бюджета начиная с 2001 года. Очевидно, что это потребует критического анализа действующих региональных программ (подпрограмм) на предмет возможного включения приоритетных программ регионального развития и большой аналитической работы по отбору новых программных мероприятий, которые целесообразно включить в состав программ по крупным экономическим районам.
Подготовка этих программ должна быть проведена на единой методической основе и предполагает процесс активного взаимодействия между государственным заказчиком – координатором разработки всех этих программ — Министерством экономики Российской Федерации (в лице Департамента региональной экономики и программ, Управления экономики природопользования, охраны окружающей среды и ликвидации чрезвычайных ситуаций) и разработчиками программ. В числе последних могут быть привлечены научно-методические центры (научные институты, консалтинговые фирмы), располагающие современным опытом системных и программных разработок в новых экономических условиях, а также Постоянные представительства Минэкономики России по крупным экономическим районам, экономические службы администраций субъектов Федерации, экономические службы межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия. Указанные научно-методические центры должны привлекаться к разработке программ на конкурсной основе.
По нашему мнению, в Департаменте региональной экономики и программ, Управлении экономики природопользования, охраны окружающей среды и ликвидации чрезвычайных ситуаций целесообразно организовать работу по анализу выполнения этими центрами конкурсных требований, оценке качества конкретных разработанных проектов ФЦПРР. Это позволит в последующем избежать возможных ошибок в ходе конкурсного отбора головных разработчиков региональных программ.
Аналогичные центры, как организационно-методические центры по разработке и реализации региональных (по субъектам Федерации) и муниципальных программ, необходимо также постепенно формировать на местах. В качестве координаторов программ в этом случае могут выступать министерства, департаменты и отделы по сводно-экономическим проблемам в составе правительств и администраций субъектов Федерации, администраций муниципальных образований и городов.