Н.Н.Исаев,

заведующий отделом обеспечения согласительных процедур

 Организационного управления Аппарата

Государственной Думы Федерального Собрания РФ

 

Согласительные процедуры в законодательном

процессе

 

Как известно, Конституция Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя в статье 10 первой главы установила, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, и что органы законодательной, исполнительной власти самостоятельны. Но это вовсе не означает, что они между собой не взаимодействуют, не вступают в противоречия в процессе законотворчества. Для устранения этих противоречий действует механизм согласительных процедур.

Собственно, согласительная процедура в федеральном законотворческом процессе прямо предусмотрена частью 4 статьи 105 Конституции: "В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой".

На основании предоставленного Конституцией права каждой из палат принимать свой регламент и решать вопросы внутреннего распорядка своей деятельности (ст. 101, часть 4) Государственная Дума и Совет Федерации в своих регламентах конкретизировали порядок преодоления разногласий по отклоненным федеральным законам, и прежде всего, работу согласительных комиссий. В каждом из регламентов палат Федерального Собрания этой процедуре посвящена отдельная глава.

Принципиальное значение имеет положение части 1 статьи 120 Регламента Государственной Думы о том, что при рассмотрении палатой "обсуждаются только предложения, содержащиеся в протоколе согласительной комиссии , и никакие другие поправки не рассматриваются.

Такой порядок обеспечивает неизменность предложении согласительной комиссии при их рассмотрении палатой. Это гарантирует, что после принятия Государственной Думой закона с учетом предложений согласительной комиссии Совет Федерации получает для рассмотрения текст, выработанный и одобренный его полномочными представителями, что значительно повышает вероятность одобрения закона. Этот принцип действует и применительно к работе с законами, отклоненными Президентом Российской Федерации.

Надо отметить, что во многих двухпалатных парламентах зарубежных государств согласительные процедуры широко используются в процессе законотворчества. Например, во Франции, Германии, США, Бельгии, Италии.

При этом организационные формы, порядок работы согласительных комитетов или комиссий значительно отличаются и определяются структурой органов государственной власти, соотношением конституционных полномочии исполнительной и законодательной власти, функциями каждой из палат и порядком рассмотрения законов в парламенте.

Сравнение согласительных процедур и регламентирующих их правовых норм показывает (при всех различиях) их значительное сходство в парламентах разных стран. Регламенты палат Федерального Собрания Российской Федерации также имеют с ними немало аналогичных положений. В главном согласительные процедуры отрегулированы.

Всего в течение работы Совета Федерации и Государственной Думы первого созыва согласительные комиссии палат Федерального Собрания образовывались по одному федеральному конституционному закону и 37 федеральным законам.

Эффективность работы согласительных комиссий характеризуется тем, что по 36 законам комиссии завершили работу подготовкой единого текста.

В структуре аппарата Государственной Думы, одобренной в феврале 1994 года, в составе Организационного управления был предусмотрен Отдел обеспечения согласительных процедур. В аппарате Совета Федерации был создан согласительный сектор.

Об объеме и интенсивности работы согласительных комиссии можно судить на примере одной из них. Шесть заседаний согласительной комиссии по выработке единого текста такого важного и сложного федерального закона, как Закон "О соглашениях о разделе продукции", принятый Государственной Думой 14.06.95 и отклоненный Советом Федерации 03.10.95, состоялись 8, 16, 18 (суббота) ноября, 3 (воскресенье), 4 и 5 декабря 1995 года, и в тот же день закон принят Госдумой.

Только во время заседаний комиссии было затрачено, как подсчитал один из ее членов, более 700 "депутато-часов". Ну, а количество часов, затраченных работниками аппарата, не поддается подсчету.

Думаю, что для большинства законодательных органов субъектов Федерации наибольший интерес представляет практика проведения согласительных процедур в случае отклонения федеральных законов Президентом Российской Федерации. Конституцией Российской Федерации такие согласительные процедуры не предусмотрены.

В этом случае, согласно конституционным положениям и статье 124 Регламента Государственной Думы, для палаты предусмотрено лишь 3 возможности: по итогам рассмотрения в течение 10 дней отклоненного закона ответственный комитет или специально созданная комиссия палаты могут рекомендовать Государственной Думе либо одобрить федеральный закон в редакции, предложенной Президентом, либо согласиться с его предложением о нецелесообразности принятия данного закона, либо одобрить закон в ранее принятой Думой редакции.

Между тем, в письмах Президента об отклонении того или иного закона могут быть указаны только принципиальные основания для отклонения закона и отсутствовать конкретные формулировки, либо ответственный комитет Думы может быть согласен не со всеми этими формулировками, не возражая в принципе против изменения других статей.

В этом случае наиболее перспективна именно согласительная процедура. Впервые она была проведена для принятия Закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания". Советом Федерации закон отклонялся дважды. После второго отклонения Государственная Дума 11.05.95 приняла закон двумя третями голосов и направила Президенту.

Президент Российской Федерации 25.05.95 с учетом мнения Совета Федерации отклонил закон и предложил создать трехстороннюю согласительную комиссию. В нее, кроме депутатов обеих палат, вошли представители Президента.

Результатом согласительной процедуры стало принятие Государственной Думой закона с учетом предложений согласительной комиссии. Затем он был одобрен Советом Федерации и подписан Президентом Российской Федерации. Появилась правовая возможность проведения выборов в Государственную Думу в конституционные сроки.

Государственной Думой второго созыва только за полгода были созданы комиссии по 14 законам, отклоненным Президентом Российской Федерации, что также способствовало поиску взаимоприемлемых решений. Государственной Думой принято в редакции, выработанной согласительными комиссиями, 8 законов, из них 5 уже подписаны Президентом Российской Федерации. Особенно выделяется среди них Уголовный кодекс Российской Федерации, принятый в результате напряженной работы согласи тельной комиссии, образованной по предложению Президента РФ с участием его представителей, депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации.

Государственной Думой второго созыва впервые стала использоваться такая форма работы, как создание комиссий по преодолению разногласии в случаях, когда Советом Федерации не преодолено вето Президента Российской Федерации, и закон, следовательно, отклонен в ранее принятой редакции.

Таким образом, хотя согласительные процедуры в случаях отклонения законов Президентом Российской Федерации и не предусмотрены Конституцией, но они уже обретают достаточно определенные формы. При отсутствии нормативной базы только дальнейшее развитие законотворческого процесса покажет, насколько широко они будут применяться, но первый опыт уже имеется.

В целом можно сказать, что согласительные процедуры в федеральном законотворчестве в их современном виде -явление сравнительно новое. Анализ правовых и организационных аспектов их проведения выявляет необходимость совершенствования прежде всего нормативной базы, закрепления в ней полученного опыта, исправления некоторых противоречий и упущений.

В целях улучшения организационно-правового обеспечения деятельности согласительных комиссий, создаваемых Государственной Думой для работы с отклоненными законами, отделом обеспечения согласительных процедур Организационного управления подготовлен комплекс предложений по внесению изменений и дополнений в Регламент Государственной Думы, которые представлены в Комитет по Регламенту и организации работы Государственной Думы.

Внесены также предложения по улучшению взаимодействия федеральных органов власти в работе над отклоненными федеральными законами. Для повышения эффективности взаимодействия было бы целесообразно четко определить, каким документом назначаются представители Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации и устанавливаются их полномочия, в том числе право подписывать протокол комиссии по преодолению разногласий.

Кроме этого, необходимо решить вопрос о выработке организационно-правового механизма для своевременного получения Государственной Думой (или созданными комиссиями) предложений Президента Российской Федерации (или представителей Президента в составе комиссий) или Совета Федерации по редакции отклоненного закона, его отдельных статей и пунктов в тех случаях, когда они не были представлены при отклонении.

Согласительные процедуры между законодательными и исполнительными органами субъектов Российской Федерации или их высшими должностными лицами (главами республик) регулируются нормативными актами субъектов Федерации.

Ознакомление с конституциями, уставами субъектов Федерации, регламентами их законодательных органов, другими нормативными документами позволяет сказать, что согласительные процедуры в той или иной степени внедряются в практику законодательной деятельности, но пока не получили широкого распространения. Первая попытка проведения согласительных процедур между законодательными и исполнительными органами власти путем создания согласительной комиссии постоянного состава была предпринята в Саратовской области. Интересное решение имеется в Волгоградской областной Думе, в регламенте которой предусматривается образование согласительной комиссии для устранения разногласий между комиссиями, депутатскими объединениями по проектам постановлений, правда, только в самом законодательном органе.

Наверное, работники аппаратов законодательных органов субъектов РФ могли бы внести своему руководству предложения о развитии согласительных процедур между двумя "ветвями" власти. Пока что в большинстве республик и областей в случае отклонения главой субъекта Федерации принятого законодательным органом правового акта предусмотрена возможность только преодоления вето повторным голосованием, как правило, двумя третями голосов депутатов.

Практика работы Государственной Думы, особенно второго созыва, позволяет сказать, что даже отсутствие конституционных норм (да эти нормы и не могут быть исчерпывающими) не служит препятствием для развития взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти в законотворческом процессе при наличии доброй воли.

Поэтому есть уверенность, что совершенствование согласительных процедур в федеральном законотворчестве, как и в законодательном процессе в субъектах Российской Федерации, может и должно стаи» необходимым инструментом повышения его эффективности.