А.К.Лукашев,

советник Организационного управления

Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ

 

Планирование законодательной деятельности

Государственной Думы Федерального Собрания

Российской Федерации

 

В соответствии со статьей 104 Конституции Российской Федерации право законодательной инициативы принадлежит более чем 700 субъектам - это Президент Российской Федерации, Совет Фeдерaции, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации.

На начало июля 1996 года на рассмотрении в Государственной Думе находилось около 1000 законопроектов, в том числе поступивших от Президента Российской Федерации - 66, Совета Федерации и членов Совета Федерации - 84, Правительства Российской Федерации - 149, законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации - 187. И более 500 проектов внесли депутаты Государственной Думы.

Поэтому Государственная Дума, приняв свой регламент, решила, что законопроектная работа будет планироваться.

Статьей 14 Регламента Государственной Думы определено, что Совет Государственной Думы разрабатывает проект общей программы работы Государственной Думы на очередную сессию.

В 1994 году были разработаны и утверждены 2 программы - на весеннюю и осеннюю сессии. В 1995 году и 1996 году Государственная Дума утвердила примерные программы на весь год. Сбор и формирование предложений к примерной программе законопроектной работы Государственной Думы осуществляется небольшой группой специалистов нашего отдела под руководством первого заместителя Председателя Государственной Думы, ответственного за законопроектную деятельность палаты, и при участии двух комитетов Государственной Думы - Комитета по законодательству и судебно-правовой реформе и Комитета по регламенту и организации работы Государственной Думы.

Работа по формированию программы Государственной Думы, как правило, начинается за несколько месяцев до открытия очередной сессии. Так, например, предварительная работа над примерной программой законопроектной работы Государственной Думы на 1996 год началась еще в октябре 1995 года. Основой для формирования программы (кроме самих предложений от субъектов права законодательной инициативы) является проведение комплекса координационных рабочих совещаний по взаимодействию всех представителей субъектов права законодательной инициативы: Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и палат Федерального Собрания Российской Федерации, где, как правило, происходит плодотворный обмен мнениями, высказываются предложения по решению проблем приоритетности при рассмотрении законопроектов, проблем прохождения альтернативных законопроектов, достигается договоренность о создании рабочих согласительных групп, проведении совещаний на более ранних стадиях разработки законопроектов.

Все поступившие предложения к примерной программе внимательно рассматриваются на совещаниях руководителей комитетов Государственной Думы.

На этих совещаниях определяется, в какой форме должна приниматься программа законопроектной работы Государственной Думы (в форме федерального закона или постановления), обсуждается структура самой программы, высказываются замечания и предложения по перечню законопроектов, включенных в проект программы, определяется перечень законопроектов, подлежащих рассмотрению в первую очередь.

Необходимо отметить, что формирование программы происходит в атмосфере гласности, открытости, обязательности множества консультаций, обмена мнениями (комитетам направляются предложения Президента, Правительства и наоборот).

С учетом всех высказанных замечаний и уточнений проект примерной программы законопроектной работы Государственной Думы представляется на Совет Государственной Думы, затем на заседание Государственной Думы, при этом он сопровождается подробным анализом выполнения предыдущей примерной программы. Программа законопроектной работы Государственной Думы на 1996 год включает в себя совокупность законопроектов, которые необходимо принять в третьем чтении, рассмотреть во втором и первом чтениях, а также те проекты, над которыми будет вестись работа в комитетах Государственной Думы с перспективой на 1997 год и последующие годы. Таким образом, программа в этой части представляет собой полный цикл работы: от нуля до принятия закона и направления его в Совет Федерации.

По существу, программа определяет законопроектную работу всех органов Российского государства и является прелюдией создания в перспективе государственной программы законотворческой деятельности, принимаемой федеральным законом.

В программу 1996 года включены 705 законопроектов: 39 внес Президент Российской Федерации, Совет Федерации -38, Правительство РФ - 113, депутаты Государственной Думы - 488, другие субъекты - 27. Определен приоритет - 291 проект.

Приоритетными определены:

- федеральные конституционные законы, федеральные законы, принятие которых предусмотрено Конституцией РФ или вытекает из Гражданского кодекса Российской Федерации, законы, принятые Государственной Думой, но не вступившие в силу (отклоненные Советом Федерации и Президентом), законопроекты по ратификации международных договоров, а также законопроекты, принятые ранее в 1 и 2 чтениях.

Вторая стадия планирования законопроектной работы - это разработка и утверждение календарей рассмотрения вопросов Государственной Думой на очередной месяц и очередные 2 недели работы. Календари также разрабатываются в соответствии с Регламентом Государственной Думы (статья 45).

Первый рассматривается Советом Государственной Думы, а второй утверждается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Формирование проектов календарей, как и примерной программы, осуществляют специалисты нашего отдела.

Основой для разработки календарей рассмотрения вопросов Государственной Думой является примерная программа законопроектной работы Государственной Думы.

Интересна динамика вопросов, включенных в календари за истекший период.

В марте 1994 года, когда Госдума только начинала законотворческий процесс, в календарь рассмотрения вопросов было включено всего 12 проектов правовых актов, в апреле - 34, а затем в мае уже 60 проектов, в июне и июле - по 90 проектов правовых актов.

С октября 1994 года комитеты предлагали в календари рассмотрения вопросов на очередной месяц около ста, а в отдельные месяцы и более ста законопроектов. В календарь рассмотрения вопросов Госдумой с 4 по 19 июля 1996 года включено 166 проектов правовых актов.

Эти примеры показывают, как рос законотворческий потенциал Государственной Думы.

Третья стадия планирования - формирование проекта порядка работы очередного пленарного заседания Госдумы. Основой для него является принятый календарь.

Выясняется степень готовности законопроекта для внесения его на рассмотрение Госдумы, проверяется, все ли материалы, необходимые в соответствии с Регламентом, при­ложены к вносимому проекту (заключения Правительства, Правового управления), выдержаны ли сроки, определенные Регламентом, по направлению депутатам законопроектов.

Однако возможности Государственной Думы (6 засе­дании в месяц) не позволяют рассмотреть такое количество законопроектов, и поэтому нередки случаи переноса рассмот­рения подготовленных проектов законов на следующий ме­сяц.

К тому же законопроектная деятельность - процесс творческий, и потому не всегда он укладывается в определенные временные рамки.

Подводя итоги сказанному, отмечу, что с 24 марта 1994 года, когда Государственной Думой был принят первый закон, по 22 декабря 1995 года Госдумой первого созыва было принято 464 закона, из них подписано Президентом - 320.

С февраля по июль 1996 года Госдума второго созыва приняла 142 закона, из них Президент подписал 76, 33 закона отклонены Президентом и Советом Федерации, 33 находится на рассмотрении Президента и Совета Федерации.