I. Аппарат законодательного органа: его место, роль и значение в оптимизации парламентской деятельности

 

А.А.Козерадский,

председатель Законодательного

Собрания Нижегородской области

 

Основные направления оптимизации деятельности аппаратов законодательных органов субъектов Российской Федерации зоны Поволжья

 

С 16 по 19 июля 1996 года в Нижнем Новгороде работает российско-канадский семинар по теме "Оптимизация парламентской работы. Роль аппарата в обеспечении деятельности депутатов". Семинар проводится под эгидой Законодательного Собрания Нижегородской области и Российско-канадской парламентской программы. Его финансирование осуществляет канадская сторона за счет средств, выделенных в форме гранта парламентом Канады.

С российской стороны в работе семинара участвуют представители законодательных органов власти Астраханской, Волгоградской, Пензенской, Самарской, Саратовской, Ульяновской и Нижегородской областей, республик Башкортостан, Мордовии, Татарстан и Чувашской республики, а также научные работники Академии государственной службы при Президенте РФ и Волго-Вятской академии госслужбы.

Активное участие в работе семинара принимает большая группа ответственных работников Аппарата Совета Федерации (Р.М.Романов, А.В.Ивонин и др.) и Государственной Думы (Н.Н.Исаев, А.КЛукашев и др.) Федерального Собрания Российской Федерации.

Канадскую сторону на нашем семинаре представляют: г-н Г.Барнхарт - руководитель делегации, г-жа Г.Роник, г-н Б.Ремнант, г-н Д.Гуалтиери. Хочу представить наших гостей более подробно.

Г-н Г.Барнхарт около 5 лег работал руководителем аппарата Сената Канады, а до этого более 20 лет руководил аппаратом Законодательного Собрания провинции Саскачеван. В настоящее время он работает в университете Саскаче-вана, часто выступает в качестве эксперта и консультанта в области международного развития и подготовки парламентских специалистов. Он был одним из восьми канадских экспертов, которые стояли у основания Российско-канадской парламентской программы.

Господин Барнхарт - Почетный глава аппарата Сената Канады и Законодательного Собрания провинции Саска-чеван, член Канадского отделения Парламентской ассоциации Британского Содружества и Американского общества глав аппаратов законодательных органов.

Г-жа Г.Д.Роник уже более 7 лет руководит аппаратом Законодательного Собрания провинции Саскачеван. До этого она прошла многие ступеньки руководящих должностей в аппарате Собрания. Госпожа Роник избиралась в 1979 и 1981 годах вице-президентом и президентом Канадской Ассоциации руководителей аппарата. В 1989 году ей присвоено звание Почетного секретаря Парламентской ассоциации Британского Содружества.

Г-н У.Б.Ремнант имеет более чем 33-летний стаж работы (подчеркиваю - 33-летний!) руководителя аппаратов Законодательных собраний вначале Северо-Западных территорий Канады, а в настоящее время - парламента провинции Манитоба. Он работал также в качестве секретаря Парламентской ассоциации Британского Содружества и ныне является членом Ассоциации глав управлений по процедурным вопросам Канады и Общества глав управлений по процедурным вопросам парламентов Британского Содружества. В 1993 году за заслуги перед отечеством награжден медалью 125-летия Канады.

Делегация председателей законодательных органов власти областей и республик, входящих в ассоциацию "Большая Волга", имела удовольствие во время недавней поездки в Канаду видеть господина Ремнанта в деле. Должен сказать, что впечатления остались просто замечательные.

Г-н Д.Гуалтиери - глава представительства Российско-канадской парламентской программы в Российской Федерации. В 1991-1993 годах он работал в Канадском институте международных дел, трудился в отделе по связям с Министерством иностранных дел. Имеет степень магистра и степень бакалавра.

Мы надеемся, что богатый опыт наших канадских коллег, подчеркну, Профессионалов с большой буквы, и многообразный, часто противоречивый опыт первых лет парламентской деятельности в субъектах Федерации региона Поволжья позволит каждому из нас определить лучшие варианты работы аппарата в соответствии с конкретными условиями в регионах. А обсуждения, которые, я надеюсь, будут заинтересованными, дадут нам возможность выработать на семинаре предложения по общим подходам к организации и обеспечению парламентской деятельности, ее оптимизации.

Все это особенно важно сейчас, так как разработка Закона Российской Федерации "Об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов Федерации" может и должна базироваться именно на такого рода предложениях (в данном случае речь идет о законодательной ветви власти).

Видимо, материалы нашего совместного семинара представят определенный интерес и для руководителей аппарата законодательных собраний провинций Канады, большинство из которых стремится к дальнейшему совершенствованию работы, не удовлетворяясь достигнутым, на наш взгляд, весьма высоким уровнем, в чем мы имели возможность наглядно убедиться во время поездки нашей делегации в Канаду. Должен отметить, что в Канаде слова "перестройка работы" не вызывают негативных эмоций.

Надеюсь, что итоговые документы российско-канадского семинара и аналитическая записка по результатам обсуждения на нем всего спектра рассматриваемых вопросов будут, в известной мере, способствовать развитию парламентаризма и федеративного строительства в России.

Уважаемые участники семинара! Первоначальное название нашей встречи - "Оптимизация парламентской работы" - настолько всеобъемлюще, что мы сочли необходимым уточнить круг обсуждаемых проблем, ограничить их, акцентировав внимание на роли аппарата в обеспечении деятельности депутатов.

В связи с этим нам бы хотелось более основательно обсудить здесь вопросы подбора и повышения квалификации персонала, социальной и психологической мотивации добросовестного труда работников, проблемы эффективности руководства аппаратом, оценки работы аппарата с комитетами, комиссиями и персонально с депутатами, дать анализ внутренних и внешних факторов, влияющих на законотворческий процесс, рассмотреть принципы обеспечения работы со структурными подразделениями в условиях постоянных перемен, которые в нашей жизни так или иначе имеют место, вопросы использования компьютерной техники и современных средств связи в парламентской деятельности и целый ряд других проблем, раскрывающих возможности более эффективной работы сотрудников аппарата.

Конституция Российской Федерации, Федеральные законы об основах государственной службы в РФ, ряд законодательных актов, принятых в регионах, обеспечивают ныне новый статус работников аппарата. Коренным образом изменились условия, в которых приходится решать вопросы, связанные с разделением властен. Работники аппарата, в соответствии с Законом о государственной службе, обязаны выступать в качестве носителей полномочий Законодательного Собрания по реализации конституционных прав. Сегодня они коренным образом отличаются от аппаратчиков бывших партийных органов, Советов депутатов, которые напрямую зависели от партийной принадлежности и расположения к ней руководства.

Условия, в которых начинали работу действующие в настоящее время органы представительной власти субъектов Федерации, существенно отличались по регионам. Значительно меньше проблем было в тех регионах, где областные Советы народных депутатов продолжали функционировать до избрания нового представительного (законодательного) органа власти.

Именно так обстояло дело в Нижегородской области. Характерно, что у нас законодательная власть от областного Совета народных депутатов к Законодательному Собранию области перешла плавно, без каких-либо временных разрывов и конфликтов. Бывший областной Совет позаботился об исходной нормативной базе своего преемника, разработав и приняв Положение о Законодательном Собрании. По "наследству" перешел к нам и портфель наработок, содержавший ряд актуальных законопроектов. Не было проблем с материально-техническим и информационным обеспечением депутатов. Более того, части старого депутатского корпуса избиратели вновь оказали доверие, поручив представлять их интересы в составе нового законодательного органа. Иными словами, была соблюдена преемственность в полном смысле слова.

Депутаты вновь избранного высшего представительного органа области постарались сразу же расставить все точки над "i": определить стратегию развития законодательства в регионе и наметить тактические цели. На первых же заседаниях были определены правовые условия деятельности Законодательного Собрания и основные направления его законопроектной, законотворческой и организационной работы.

Одновременно с принятием неотложных правовых актов, крайне необходимых для нормального функционирования Законодательного Собрания, таких, например, как постановление "Об основных принципах деятельности и формирования структуры Законодательного Собрания", шел процесс подбора и расстановки кадров аппарата, разработки структуры и штатного расписания.

В соответствии с принятой структурой Законодательного Собрания его аппарат состоит как бы из двух частей: сотрудников структурных подразделений и непосредственно специалистов комитетов и комиссии. Всего сегодня в аппарате Собрания ЮЗ человека, из них 83 ответственных и 20 технических работников. В целом аппарат достаточно профессионален, за два с половиной года значительно улучшился его качественный состав. 94 процента ответственных работников имеют высшее образование, треть из них составляют юристы, экономисты и финансисты. 16 человек ныне учатся на юридическом и экономическом факультетах Нижегородского государственного университета и в Волго-Вятской Академии государственной службы по специальности "Государственное и муниципальное управление". По указанным специальностям пять сотрудников уже получили второе высшее образование.

Мы достаточно молоды по своему составу. Возрастной состав наших работников: до 40 лет - .15%, до 50 лет -32%. Каждый четвертый работник имеет стаж аппаратной работы свыше десяти лет, многие сотрудники хорошо владеют навыками организаторской работы.

Задачи аппаратов всех законодательных органов, по существу, однотипные. Однако при всей общности задач, формы и методы их реализации в различных регионах, тем не менее, различны. Да это и понятно, т.к. на время начала работы представительных органов власти в субъектах Федерации какой-либо федеральной законодательной базы по этим вопросам не существовало. По сути дела, ее нет и до настоящего времени.

И вместе с тем, надо признать, что любые попытки депутатского корпуса действовать эффективно в смысле быстрой и качественной наработки правовой базы обречены на неудачу, если эти благие устремления не будут подкреплены слаженной и квалифицированной работой аппарата. Честно говоря, в наших законодательных органах, особенно в тех, где депутаты трудятся не на постоянной основе, основная нагрузка по воплощению предложений депутатов в проекты законов и постановлений лежит на сотрудниках аппарата. Именно с их непосредственным участием построена законодательная база в нашей области.

Законодательным Собранием Нижегородской области при весьма активном участии сотрудников аппарата за время нашей деятельности было разработано и принято 40 законов и более 500 постановлений. С каждым годом объем законодательной работы нарастает. Без сомнения, он будет увеличиваться и в дальнейшем, его необходимо наращивать, ибо новая нормативная база, регламентирующая практически все сферы жизни региона, пишется нами, можно сказать, с "чистого листа". К тому же, надо учитывать, что меняются приоритеты и требования к нормотворческой деятельности законодательного органа власти области на различных этапах его становления и функционирования. Все это заставляет нас уделять постоянное внимание дальнейшему совершенствованию структуры аппарата.

В частности, в сентябре минувшего года мы были вынуждены пересмотреть роль и значение юридического отдела, преобразовать его в правовое управление, выделив в его составе 6 отделов: государственного, административного и муниципального права; бюджетно-налогового, финансово-кредитного, и фондового права; гражданского права и ряд других. Повысив статус подразделения и, - достаточно существенно - заработную плату сотрудников, мы смогли значительно улучшить его качественный состав и, следовательно, повысить коэффициент полезного действия. Сейчас в управлении трудится 18 человек, 14 из них - юристы, имеющие солидный стаж правовой работы, в том числе 2 кандидата юридических наук.

Большая значимость взаимоотношений представительной и исполнительной власти, прав и обязанностей Законодательного Собрания и администрации области в ходе подготовки, принятая и исполнения бюджета, а также формирования и функционирования бюджетных и внебюджетных фондов, заставила нас в корне пересмотреть статус контрольно-счетного отдела. С принятием Закона "О контрольно-счетной палате" данное структурное подразделение с 8 работников увеличено до 13, при этом значительно расширены его полномочия в вопросах экспертной работы, связанной с формированием и расходованием областного бюджета и внебюджетных фондов, в вопросах контроля за использованием администрацией области указанных средств. Сегодня практически все проекты документов, касающиеся денежных средств, налоговых отношений, будут проходить обязательную экспертизу контрольно-счетной палаты.

Мы рассчитываем и на то, что, кроме плановой работы, новое структурное подразделение будет оказывать более полную консультативную помощь по финансовым вопросам всем депутатским комитетам и аппарату Законодательного Собрания.

Совсем недавно Законодательное Собрание приняло решение о создании депутатского пресс-центра. Целесообразность такого шага понятна: необходимо, чтобы информация о деятельности Собрания в полном объеме и более оперативно доходила до наших избирателей.

Хочу еще раз подчеркнуть, что производимые изменения в структуре аппарата, принципиальные подходы при формировании его качественного состава направлены, в первую очередь, на улучшение качества обслуживания законотворческой деятельности депутатского корпуса, решение проблем строительства системы органов государственной власти, формирования правовой основы органов местного самоуправления, на реализацию во многом схожих для всех наших регионов задач социально-экономического характера.

В заключение хотелось бы кратко охарактеризовать основные направления законотворческой деятельности нашего Собрания. Существенно важный блок проблем, который нам, на наш взгляд, при самом активном участии аппарата удалось решить - это правовое обеспечение всех институтов новой государственности. В апреле 1995 года депутаты приняли Устав области, в мае - закон о выборах губернатора. Законодательным Собранием принят также пакет документов по вопросам местного самоуправления. В их числе примерные положения о городской (сельской, поселковой) Думе, о Земском собрании района, о сельском (поселковом) Совете, о старосте села (поселка). Законодательным Собранием, после соответствующей экспертизы, зарегистрированы уставы местного самоуправления городов и районов. Тщательная кропотливая работа над этими документами сотрудников аппарата вместе с соответствующими комитетами Законодательного Собрания, безусловно, способствовала тому, что нами в итоге были приняты областные законы, соответствующие федеральному законодательству и в наиболее полной мере учитывающие нашу региональную специфику.

Несколько слов о других направлениях работы. Наше Законодательное Собрание действует в соответствии с примерными программами законопроектной, нормотворческой и организационной работы, разрабатываемыми на квартал, полугодие, год. Этим мы страхуемся от чрезмерного вбрасывания в повестку дня стихийных, сумбурных законопроектов, отличающихся мелкотемьем и свидетельствующих о бессистемности в работе. Составляя такие программы, стремимся, чтобы все отрасли законодательства развивались равномерно. Это во-первых, а во-вторых, чтобы наши законы отражали объективный ход общественных процессов - политических, экономических, являлись своеобразным градусником социальной температуры , словом, - живой реакцией на сложившуюся в регионе ситуацию.

Иными словами, в подходах к реальному законотворчеству мы исходим из того, чтобы в условиях кризиса поддержать каждую категорию граждан, в первую очередь - малоимущих, инициировать такие процессы, которые создавали бы перспективу и для области в целом, и для каждой семьи, в частности. Исходя из этой посылки, приоритеты были отданы целевой социальной защите населения, институциональным преобразованиям в экономике, в финансовой системе, отношениях собственности, оздоровлении агропромышленного комплекса.

Экономическая ситуация, сложившаяся в регионе, требует неослабного и разноаспектного внимания к вопросам финансово-бюджетной и налоговой политики. С целью совершенствования контроля за использованием средств в области в 1995 году проведена консолидация практически всех внебюджетных фондов в областной бюджет, с обязательным направлением средств фондов по целевому назначению. Одним из наиболее важных решений по консолидации внебюджетных фондов стало подготовленное совместно с департаментом внешнеэкономических связей и ресурсов Администрации области постановление Законодательного Собрания об утверждении "Положения о валютных средствах областного бюджета".

Существенным направлением в деятельности нашего Законодательного Собрания является также контроль за использованием средств областных целевых фондов. Наиболее весомый среди них - территориальный дорожный. Депутаты внимательно проанализировали его исполнение, заслушали отчет руководителей соответствующих служб и приняли комплексную программу строительства, реконструкции, ремонта и содержания автодорог. В ходе ее реализации за 1995 год построено и реконструировано 153 км дорог, 34 моста, отремонтировано свыше тысячи километров дорог.

Подобные статистические данные можно привести и на примере состоявшегося заслушивания в Законодательном Собрании отчета по исполнению бюджета государственного фонда занятости населения: трудоустроено около 50 тысяч человек, пособие по безработице выдается 40 тысячам человек, за счет льготных кредитов предприятиями создано свыше 15 тысяч рабочих мест, осуществлена подготовка и переподготовка 3 тысяч человек, потерявших работу, регулярно проводятся ярмарки рабочих мест.

Обеспечивая поддержание стабильности в области, сохраняя системы жизнеобеспечения и инфраструктуру, Законодательное Собрание постоянно регулирует отношения в сфере экономики и экономических реформ. Разработан совместно с администрацией и принят Законодательным Собранием закон "О налоге с покупки", позволяющий снимать социальную напряженность, перераспределять средства внутри общества в пользу беднейших слоев. Действуют наши решения: по развитию конкуренции на рынках области, об освобождении от платы за жилье и коммунальные услуги детей-сирот, о мерах по социальной защите населения при повышении ставок и тарифов при переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг, о центре социально-трудовой реабилитации лиц без определенного места жительства, об освобождении от подоходного налога граждан, направленных на обучение в вузы предприятиями, организациями, учреждениями и т.д.

В последние годы функционирует и развивается система формирования бюджетов городов, районов и области на основе постоянных нормативов отчислений от налогов. При этом большинство районов продолжало иметь дотации и субвенции из областного бюджета.

В ходе подготовки концепции бюджетной политики на 1996 год и с целью дальнейшей децентрализации бюджетных средств было принято решение о разработке и применению дифференцированных долговременных (на четыре года) нормативов отчислений. Это позволит отказаться от дотаций и субвенций тем городам и районам, которые сами являются "донорами" областного бюджета, и будет, надеемся, стимулировать принятие ими мер по увеличению доходов без традиционного опасения недофинансирования из областного бюджета при успешном исполнении доходной части бюджета. Такой подход существенно ограничит волюнтаризм чиновников без какого-либо ущерба для областного бюджета. Наличие стабилизированного "страхового" фонда в бюджете для финансовой помощи в случае непредвиденных ситуаций делает бюджетную систему достаточно надежной.

Новым словом в подходах к налоговой политике стали предложения губернатора области Б.Е.Немцова. По его инициативе был разработан и принят федеральный Закон об упрощенной системе налогообложения, учета и отчетности для субъектов малого предпринимательства; в 1995 году Законодательным Собранием принято постановление "О налоговых льготах для базовых предприятий и предприятий, развивающих производство в территориально-производственных зонах", и ряд других важных документов.

Хочу подчеркнуть, что большинство наших законопроектов имеет хорошую информационную поддержку, проходит солидную экспертизу. Еще в июле 1994 года при Законодательном Собрании создана специальная экспертная группа, в состав которой вошли ученые и специалисты различных отраслей знаний, и было утверждено положение об этом подразделении. К основным его задачам отнесено: проведение экспертиз проектов законов и других нормативных актов; участие в разработке областных программ по вопросам социальной, экономической и правовой политики; подготовка информационно-аналитических и социологических материалов по проблемам правоприменительной и нормотворческой деятельности.

Подводя некоторый итог сказанному, с удовлетворением отмечу, что законодатели области прошли сложный, но плодотворный этап становления регионального парламентаризма, и при активной поддержке аппарата создали значительный пакет необходимых законодательных актов.

А впереди - еще более напряженный законотворческий процесс на бесконечном пути совершенствования законодательства во всех сферах жизни реформирующегося общества, в реализации которого роль аппарата трудно переоценить.