СТРАНИЦЫ ИСТОРИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

 

РЕФОРМА 1864 ГОДА: РОЖДЕНИЕ РОССИЙСКОГО ЗЕМСТВА

Д.А.НИКОЛАЕВ

(Нижегородский государственный университет

им. Н.И.Лобачевского)

•

Об истории земства, земского самоуправления сегодня много говорят и пишут. Исследователи, общественные и государственные деятели все чаще и чаще приходят к мысли о необходимости возрождения традиций местного само­управления.

Действительно, пора, наконец, понять, что первый и самый главный уровень российской власти, центральный стержень русской общественной жизни - не в Кремле и не в Белом доме. Провинция, местная власть, местное управле­ние снизу - эта триада является неиссякаемым источником российской мощи, прочнейшим фундаментом государства, о который, забывая подчас о нем, разбивались вдребезги мно­гочисленные "перестройки".

Реальное народовластие возможно только в случае кардинального изменения системы управления на местах. Но прежде, чем что-то сдвигать со своего места, полезно самым подробнейшим образом изучить наследие предшест­венников, и земский опыт местного самоуправления являет­ся в этом смысле буквально неоценимым.

До 60-х годов XIX века местное управление в Россий­ской Империи было прочно привязано к централизованной административной системе. "Отличительная черта... заклю­чается в недоверии правительства к своим собственным орудиям, - писал в 1855 году граф П.А.Валуев, - многочис­ленность форм составляет у нас сущность административ­ной деятельности и обеспечивает всеобщую официальную ложь".

Идея реформы провинциального управления, наряду с идеей отмены крепостного права, занимала многие умы русского общества во 2-й половине 50-х годов XIX века. С 1859 года начались подготовительные работы по осуществ­лению земской реформы. Решающую роль в выработке ос­новных концепций преобразований сыграли граф П.А.Валуев (в конце 50-х годов - директор департамента в Министерстве государственных имуществ, в 60-е - министр внутренних дел) и Н.А.Милютин (в те годы - товарищ ми­нистра внутренних дел).

Основная идея земской реформы предполагала при­знание "существования человеческого сообщества с его соб­ственными хозяйственными нуждами и потребностями, независимыми от диктата государства". Концепция, надо заметить, более чем радикальная, если учесть прежние тра­диции управления.

После долгих обсуждений и споров "Положение о гу­бернских и уездных земских учреждениях" было принято и опубликовано 1 января 1864 года. Планы и мечты реформа­торов были реализованы, правда, в несколько урезанном виде, но и такие преобразования встретили огромную волну положительных откликов. Отделение земств от администра­тивной власти, всесословное земское представительство, определенная обособленность и самостоятельность - все это приветствовалось с большим энтузиазмом. Реальные нужды местного населения стали с самого начала основой работы созданных земских учреждений.

Структура земских учреждений выглядела следую­щим образом Как в губернии, так и в уезде, органы, заведующие делами земского хозяйства, были разделены на распорядительные и исполнительные.

Распорядительными органами в уезде являлись зем­ские собрания, образуемые из гласных (то есть лиц, имею­щих право голоса), которые избирались по трем так назы­ваемым куриям: 1) курия частных землевладельцев, 2) курия городских избирателей, 3) курия сельских обществ.

Избирателями первой курии являлись лица, владею­щие землей в количестве, особо определенным для каждого уезда, или другим недвижимым имуществом, ценностью не ниже 15000 рублей, или же имеющие общий годовой оборот капитала не менее 6000 рублей.

Во второй курии - городских избирательных съездах -имели право голоса: лица, имеющие купеческие свидетель­ства; владельцы промышленных и торговых заведений с годовым оборотом не менее 6000 рублей; владельцы недви­жимых имуществ ценностью от 500 до 3000 рублей.

Съезды для выбора гласных от сельских обществ об­разовывались из выборщиков, назначаемых волостными сельскими сходами из своей среды, в числе не свыше трети от общего числа лиц, имеющих право участвовать в сходе.

Количество гласных, входящих в состав земского соб­рания, колебалось от 14 до ста с лишним человек. Губерн­ское собрание составлялось из губернских гласных, выби­раемых уездными земскими собраниями.

Председателями уездных собраний были уездные предводители дворянства, председателями губернских соб­раний - губернские предводители. Уездные собрания заве­довали земским хозяйством уезда, губернские - занимались хозяйственными делами губернии. Те и другие собирались раз в год для утверждения плана своих мероприятий, ут­верждения сметы и т.д.

Исполнительными органами земства являлись зем­ские управы - губернские и уездные, состоявшие из предсе­дателя и нескольких членов каждая. Гласные выбирались на 3 года, на тот же срок земские собрания избирали и управы.

Земские учреждения вели свою деятельность в 34 гу­берниях России; число их так и осталось неизменным, не­смотря на проекты правительства включить в это число и западные губернии России (Польша, Прибалтика).

Органы земского самоуправления были введены для заведования местным хозяйством, губернским и уездным. Область деятельности новых учреждений определяла статья 2 "Положения о губернских и уездных земских учреждени­ях" 1864 года. Сюда относились прежде всего различные так называемые земские повинности: дорожная, подводная и другие. К числу земских дел была отнесена и забота о "народном продовольствии" и "общественном призрении", то есть попечение о неимущих, калеках и т.д., а также попе­чение о "народном здравии" и "народном образовании", о постройке церквей и содержании мест заключения.

Доходы земств складывались, главным образом, из налогообложения земель, лесов, недвижимых имуществ и торгово-промышленных заведений, затрагивая, таким обра­зом, почти все население

Здравоохранение и образование были, безусловно, важнейшими функциями земских учреждений. Это была истинно творческая, по-настоящему созидательная работа русской интеллигенции, явившаяся своего рода альтернати­вой народническому "хождению в народ".