О ФИНАНСОВЫХ ОСНОВАХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

А.Я.СЛИВА,

кандидат юридических наук

 

Вступил в силу Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления. Закон этот давно ждали. Его принятия дружно требовали исполнительные и законодательные органы власти. Но вот когда 1 сентября он был опубликован, начался другой этап. Из некоторых регионов стали поступать неоднозначные отзывы. Говорят, что с этим законом поспешили. Что ж, как говорится, каждому свое.

Я хочу напомнить, что у Пятой Государственной Думы было одно важнейшее полномочие - принимать законы. И она, по мере сил, это делала. Можно за что-то ее критиковать, но что было, то было - законы принимались.

Известно, что все нормы, закрепленные Конституцией РФ, которая в декабре 1993 года была принята в результате всенародного референдума, имеют прямое действие. Значит, с 1993 года все эти положения и надо было прямо применять на практике, решая в том числе и вопросы местного самоуправления. Я знаю, что целый ряд субъектов Федерации именно этот путь избрали. Но сопротивление закону было мощнейшее, порой просто ожесточенное, в том числе и в Совете Федерации, среди губернаторов.

Напомню, что еще 10 июня 1994 года Государственная Дума приняла постановление об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в правовых актах субъектов Федерации. Да, это был акт рекомендательный. Но если вы сейчас попробуете найти то постановление и сравнить его с законом от 1 сентября, вы не найдете противоречий, ни по одной букве. Кто же мешал использовать его в практической работе? Никто. А в каждой области, республике, крае это постановление лежит в бумагах, пылится в архивах. В некоторых регионах запрещено было даже обнародовать его. Все это - результат неопределенной расстановки сил на политической арене, попыток перетягивания каната направо и налево.

В Иркутской области, например, всенародно избранные главы местных администраций в марте 1996 года будут отмечать свое двухлетие. У меня была первая поездка туда вскоре после избрания председателем комитета по вопросам местного самоуправления завершившей недавно свою работу Государственной Думы первого созыва. Во многих вопросах пришлось тогда разбираться. Можно отметить, что там было законодательство, подвинутое вперед, в том числе по налоговым, бюджетным делам. Это правильно, это нормально. Но, в то же время, были ведь там и громкие, тяжкие судебные процессы, в том числе между губернатором области и мэром г. Иркутска. Споры доходили до Верховного Суда. А зачем? Ведь это все элементарные вещи. Не требуется доходить до Верховного Суда, чтобы доказать, что Конституцию надо исполнять.

А по Московской области какой накат шел недавно! Причем открыто руководители областной администрации заявляли, что Законом о местном самоуправлении, якобы, введено "новое" понятие под названием "местный бюджет"... Это какое-то умопомрачение! Во-первых, при местных бюджетах жила наша страна десятилетия. Во-вторых, в Конституции четко записано право любого органа местного самоуправления на местный бюджет, на его самостоятельное формирование, утверждение и исполнение. Достаточно открыть главу 8, чтобы это понять. О чем же тогда спорить?

А ведь кому надо, тот не тратил зря времени на споры, а работал. В Пермской области, к примеру, нет избранных глав, но есть понимание сути этих вопросов. Там был принят один из первых региональных законов о межбюджетных отношениях. Плох он или хорош, но люди начали это дело делать, они уже заметно продвинулись в этом отношении. Никто не мешает это делать и другим.

Теперь закон вступил в силу. Да, трудно, тяжело, но это реформа. Никто никого не гонит. Заявления, что закон отвел лишь шесть месяцев на реформу местной власти - это ложь. Закон отвел эти месяцы только на избрание народом главы муниципального образования. Только на это. А шесть месяцев он отвел потому, что два года во многих регионах ничего не делали. Если бы законодатель записал три года, то завтра бы все кричали - мало, даешь пять! Мы отлично это понимаем.

Указ Президента о сроках выборов в предпоследнем пункте содержит положение о внесении проекта об изменении этих сроков. Президент своим Указом отвел 2 недели для внесения соответствующего проекта в Думу. Прошел уже не один месяц, Президент ничего пока так и не внес, но это уже вопрос к Президенту.

Я юрист по образованию, и потому одну вещь я хочу отметить особо. Поскольку с законом вы знакомы, экономические и финансовые моменты, которые там есть, я надеюсь, вам известны. И вы понимаете, что не мог этот закон одним махом решить весь пласт проблем законодательного обеспечения реформы местной власти. Он наметил пути, по которым нужно идти, указал, что нужно делать, ответил на отдельные вопросы - к а к делать. А все остальное - это уже последующий этап, связанный, прежде всего, с разработкой законодательства об экономической основе местного самоуправления, законодательства федерального и регионального.

В последней статье этого Закона содержалось конкретное поручение Правительству Российской Федерации - в трехмесячный срок. внести в Думу проекты законов об изменении бюджетного и налогового федерального законодательства в духе этого закона. Предложено было и еще ряд других законопроектов внести. Прошло время, состоялось несколько встреч всероссийского масштаба в Москве, состоялись многие региональные и межрегиональные встречи. Но нам до сих пор неизвестно, что же сделало правительство на этот счет.

9 октября состоялось, наконец, первое заседание Совета по местному самоуправлению при Президенте России, во главе которого стоит премьер-министр В.С.Черномырдин. Он был на этом совете, открывал его. Там произошло историческое событие: глава Правительства России впервые напрямую встретился с мэрами городов, с главами администраций районов. Впервые, повторяю. Хотя предлагалось ему это сделать намного раньше.

В ноябре планировалось провести еще одно подобное заседание - во главе с министром Н.И.Травкиным. Время прошло, но результатов пока мы также не получили...

Как же складывалась ситуация в Пятой Думе и, в частности, какова была позиция комитета по местному самоуправлению, который в прежнем составе Государственной Думы я имел честь возглавлять?

Наша позиция была четкой и однозначной. Еще в начале ноября нашим комитетом в повестку дня заседания Государственной Думы был внесен для рассмотрения в первом чтении проект федерального Закона "Об основах муниципальной службы". Мы получили десятки отзывов от законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации. И среди них, кроме Карелии, отрицательных отзывов не было.

Замечу, что мы отлично понимали: призывая этим законом на выборы глав муниципальных образований, мы должны обеспечить и безопасность этих глав, их правовой статус, их социальную и иную защиту, их права, обязанности, их ответственность. Как говорили в недавние времена, мы, прежде всего, решили о людях позаботиться законодательным путем. Это один важный вопрос, который был подготовлен нашим комитетом.

Второй вопрос, который также обсуждался на заседании комитета и был, в общем-то, подготовлен для рассмотрения в

Думе - это проект федерального Закона о финансовых основах местного самоуправления. Но этот проект, на мой взгляд, пока еще в чем-то сырой. Это естественно, так как это было только первое рассмотрение. Но на некоторых позициях этого проекта, я думаю, будет интересно остановиться.

Законопроект этот готовился, конечно, в развитие закона об общих принципах местного самоуправления. Какие задачи ставила наша рабочая группа при разработке этого закона? Прежде всего, задачу установления правовых основ создания финансовых ресурсов, используемых органами местного самоуправления для экономического и социального развития муниципальных образований.

Вторая задача - это более четкая регламентация бюджетных отношений между органами местного самоуправления и органами государственной власти.

Третья задача - обеспечение финансами и ресурсами органов местного самоуправления, расширение их финансовых и бюджетных прав, укрепление их финансовой базы, увеличение собственных доходов.

Четвертая задача - устранение встречных финансовых потоков.

Пятая задача - разграничение доходов и расходов между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Федерации и бюджетами муниципальных образований.

Шестая задача - кодификация в едином документе всех законодательных актов, регламентирующих; местные финансы и финансовые взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти.

Седьмая задача - уточнение ранее изданных законодательных актов, касающихся местных финансов и местных бюджетов.

Восьмая задача - охват местными финансами не только местных бюджетов, но и средств юридических и физических лиц, используемых для решения задач экономического и социального развития муниципальных образований.

В соответствии с этими задачами строилась и структура данного законопроекта. Я остановлюсь только на некоторых вопросах, которые, по мнению разработчиков этого закона, являлись новыми, содержали какие-то новые подходы.

Впервые нами был установлен новый принцип формирования местного бюджета, который заключается в том, что формирование этих бюджетов основывается на социальных стандартах, социальных и финансовых нормах.

В проекте определен порядок разработки этих норм, их утверждения и доведения до муниципальных образований. Социальные стандарты и нормы разрабатываются Правительством Российской Федерации в целом по России и с разбивкой по субъектам Федерации, исходя из достигнутого уровня обеспечения населения коммунально-бытовыми, социально-культурными благами и услугами, а также из научно обоснованных норм и материальных возможностей государства.

Представленные в федеральный парламент, они рассматриваются и принимаются им в форме федерального закона на определенный период; предлагается не менее, чем на 5 лет. Затем доводятся до субъектов Федерации. Тем самым для субъектов Федерации, при регулировании их бюджетов, обеспечивается минимально необходимый уровень расходов и доходов, стабильность во взаимоотношениях с федеральным бюджетом.

Субъекты Федерации, с учетом имеющихся в регионах материально-финансовых возможностей, разрабатывают такие нормы для муниципальных образований. При этом эти нормы должны быть не ниже утвержденных для субъектов Федерации, а при наличии в регионе соответствующих ресурсов могут быть, естественно, выше. Нормы эти согласуются с муниципальным образованием, и после этого органы государственной власти региона утверждают их на срок не менее, чем на 5 лет.

Вот эти утвержденные нормы и служат базой для расчетов минимально необходимого уровня местных бюджетов, для получения недостающих для этого доходов из бюджетов субъектов Российской Федерации. Тем самым, муниципальным образованиям гарантируется: минимальный размер местных бюджетов; объективная основа для получения средств из республиканских, краевых, областных, окружных бюджетов субъектов Федерации.

Проект этого закона не предусматривал существенных изменений в размерах распределения доходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации.

В настоящее время наблюдается рост централизации средств в республиканских, краевых, областных бюджетах. Так, в 1994 году их доля в консолидированных бюджетах субъектов Федерации превысила 50%. При этом имеются значительные встречные финансовые потоки, когда средства централизуются в этих бюджетах, а затем передаются в виде дотаций или субвенций в местный бюджет. На практике это ведет к тому, что доля средств, полученных из региональных бюджетов, чрезвычайно велика и достигает, например, в городских бюджетах примерно 50%, а в районных, поселковых и сельских - более 90%.

Таким образом, местные бюджеты на сегодня, по существу, не имеют собственных доходов. Так дальше жить нельзя. В целях устранения этих недостатков, увеличения доли собственного дохода, ликвидации встречных потоков, повышения заинтересованности местных органов в развитии экономического потенциала, в проекте закона предлагалось расширить число собственных источников доходов местных бюджетов; в частности, предусматривалось полностью зачислять в местный бюджет налоги на имущество с юридических лиц, государственную пошлину по делам, рассматриваемым в судах, 50% пошлины по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, земельный налог и прочие налоги и сборы, а также лицензионный сбор за право производства спиртных напитков и пива и за право торговли ими.

В настоящее время, как вы знаете, эти источники делятся между местными бюджетами и региональными бюджетами.

В целях увеличения собственных доходов и прекращения встречных финансовых потоков предлагалось передать и закрепить на постоянной основе за местными бюджетами 10% от налогооблагаемой прибыли, вносимой предприятиями в консолидированный бюджет субъектов Федерации. Мы даже предложили сейчас назвать эти 10% муниципальным налогом на прибыль предприятий и организаций, т.е. перевести его, если хотите, в разряд устанавливаемого сверху, но по существу местного.

Предлагалось передавать также в местный бюджет 15% от общей суммы налога на добавленную стоимость, перечисляемых в консолидированный бюджет субъектов Федерации, 50% от общей суммы подоходного налога с физических лиц. То есть, по сути дела, речь идет о муниципальном налоге с физических лиц или о местном подоходном налоге, муниципальном подоходном налоге. В практике многих стран, в том числе и в странах Восточной Европы, бывших социалистических, прибалтийских, например, сейчас такая практика есть.

Далее - 100% от акцизов, взимаемых на ряд наименований продукции, производимых в муниципальных образованиях. И, наконец, предлагалось передавать налог с владельцев транспортных средств.

При положительном решении вопроса о передаче этих источников в этих (или примерно в этих) размерах в местные бюджеты их собственные доходы возрастут, а доля в общих доходах местных бюджетов увеличится примерно на 50%.

Законопроект предусматривал образование фонда финансовой поддержки местного самоуправления в составе региональных бюджетов для оказания финансовой помощи местным бюджетам.

Кроме того, проектом предлагалось предоставить органам местного самоуправления право вводить на своей территории надбавки в пределах до трех пунктов к федеральным и региональным налогам, кроме налога на добавленную стоимость. В проекте предусмотрено, что введению таких налоговых надбавок может, при необходимости, предшествовать проведение местного референдума по этому вопросу.

В проекте также регламентируется бюджетный процесс, то есть этапы становления, рассмотрения, утверждения, исполнения бюджета и контроль за бюджетным процессом.

В законопроекте впервые предлагалось регламентировать финансовые отношения органов местного самоуправления с субъектами хозяйствования. Предусматривалось, что эти отношения будут осуществляться на договорной основе, в форме муниципального заказа и муниципального подряда; также определяется порядок финансирования муниципального заказа, вопросы привлечения внебюджетных инвесторов и хозяйствующих субъектов для реализации программ социально-экономического развития этих местных территорий.

Впервые в проекте рассматриваются отношения органов местного самоуправления с финансово-кредитными институтами: банками, страховыми компаниями, финансовыми фондами, Государственной налоговой службой. Эти отношения также будут строиться на договорной основе.

В проекте определены и права органов местного самоуправления по созданию финансово-кредитных учреждений, выпуску муниципальных займов, регламентируются их взаимоотношения с этими учреждениями. В частности, определено, что орган местного самоуправления может в соответствии с заключенными договорами возложить на созданный им муниципальный банк или на уполномоченный банк функции по кассовому исполнению местного бюджета, инвестированию свободных средств бюджета, реализации облигаций муниципальных займов и другие функции. В проекте предусмотрена и ответственность банков за невыполнение или ненадлежащее исполнение банками своих обязанностей.

Впервые в закон  предлагалось включить статью, предусматривающую взаимодействие органов местного самоуправления и налоговых органов, которое строится на координации и объединении усилий местных налоговых и финансовых органов по мобилизации средств в местный бюджет, на взаимном предоставлении ими служебной информации.

Также впервые проектом предложено урегулировать взаимоотношения органов местного самоуправления со страховыми организациями. Здесь, в частности, предусмотрено право органов местного самоуправления на страхование объектов муниципальной собственности, на создание местных (муниципальных) страховых компаний. В этих целях предлагалось ввести финансирование затрат на предупредительные мероприятия, ввести также отчисления в местный бюджет со страховых платежей. При этом все мобилизуемые средства имеют целевое назначение -использование только по согласованию со страховыми организациями.

И еще о двух моментах. Есть в этом проекте специальная статья о муниципальных займах, в которой впервые предложено закрепить порядок выпуска муниципальных займов и предусмотрены меры по гарантии этих займов. В этой статье, в частности, предлагалось установить, что максимальные суммы заемных средств и долговых обязательств органов местного самоуправления, связанных с капитальными вложениями, не должны будут превышать 30% объема общих расходов местного бюджета. Сейчас поток муниципальных займов, как вы знаете, нарастает, и кто, в конце концов, будет отвечать за этот внутренний долг в государстве при наличии колоссального внешнего долга - непонятно.

И последнее. В проекте отражены вопросы территориального сводного финансового планирования. Сделана попытка впервые в законодательном акте определить организации в регионах, ответственные за составление финансового баланса, состав баланса, его информационную базу, а также обязанности всех предприятий и организаций, действующих на территории муниципального образования, по предоставлению информации, необходимой для составления территориального и сводного финансового баланса.

Я рассказал о проекте закона под названием "О финансовых основах местного самоуправления", который наш комитет передал "в наследство" новому составу Государственной Думы. Этот закон, естественно, кроме общих положений, характеристики понятий, категорий и т.д., содержит и ряд принципиальных статей. Он, в частности, предлагает определить объемы компетенции Российской Федерации в сфере регулирования местных финансов и, соответственно, объемы компетенции субъектов Российской Федерации в этом регулировании. Проект закона еще будет обсуждаться. Здесь, естественно, не должно быть перекоса, не должно быть нарушений статей 71 и 72 Конституции РФ о предметах ведения России и предметах совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации.

Сейчас на доработку проекта этого закона необходимо втянуть те структуры, от которых в значительной мере будет зависеть прохождение этого закона: Министерство финансов, Минэкономики, Госкомимущество, Роскомзем, Государственную налоговую службу, Бюджетно-финансовое управление Администрации Президента и другие заинтересованные службы.

Надо привлечь также и представителей субъектов Федерации для этой доработки, собственно муниципальные образования, союзы и ассоциации различных городов и др. организации органов местного самоуправления, а также наш актив из городов, районов, сельских, поселковых, низовых сельских территорий.

Новому составу Государственной Думы следует призвать их всех к сотрудничеству в работе над этими законопроектами.