ПРОБЛЕМА И СУЖДЕНИЯ

 

МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ВЫБОРЫ:

ПРАВОВАЯ ОСНОВА, СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ

А.И. ТЕРЕШИН,

кандидат исторических наук,

доцент Волго-Вятской академии

государственной службы

 

Важнейшим -конституционным правом граждан Российской Федерации является право избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Реализация этого права сопровождается установлением определенного порядка привлечения граждан к выборам, включая степень их охвата, прямоты, равенства, открытости, порядок выдвижения кандидатов, основы взаимоотношений выбранных представителей с избирателями и т.д. Существующий в государстве порядок формирования органов законодательной (представительной) и исполнительной власти, органов должностных лиц местного самоуправления путем выборов принято называть избирательной системой. Избирательная система отражает политический строй государства и уровень непосредственного выражения принадлежащей народу власти, то есть суверенитета народа. Составной частью избирательной системы являются муниципальные выборы.

Порядок выборов определяется правовыми нормами, закрепленными в федеральных законах, законах и иных правовых актах законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. На федеральном уровне регламентируются, прежде всего, вопросы, связанные с выборами Президента, депутатов Государственной Думы, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, закреплены основные гарантии избирательных прав граждан.

Порядок проведения муниципальных выборов, как указано в ст. 23 Федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", определяется законами субъектов Российской Федерации. Так, Законодательное Собрание Нижегородской области приняло законы "О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления Нижегородской области" и "О выборах глав местного самоуправления в Нижегородской области", которыми подробно регламентированы организация и порядок выборов органов местного самоуправления.

Совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в процессе выборов, называют избирательным правом. В этом смысле избирательное право выступает как важнейший конституционно-правовой институт, как составная часть конституционного права Российской Федерации.

Понятие избирательного права применяется и в другом смысле. Оно употребляется для характеристики права гражданина участвовать в выборах, избирать и быть избранным в соответствии с законом в выборные государственные органы и органы местного самоуправления. При этом различают понятия "активное" и "пассивное" избирательное право.

Активное избирательное право означает право избирать, участвовать в выборах в органы государственной власти и выборные органы местного самоуправления.

Пассивное избирательное право означает право быть избранным в органы государственной власти и в выборные органы местного самоуправления.

В Российской Федерации избирательная система и избирательное право основываются на определенных демократических принципах. В ст. 3 Федерального Закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" содержится норма: "Гражданин Российской Федерации участвует в выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании". Аналогичная норма закреплена в ст. 23 Федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также в ст. 2 Закона области "О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в Нижегородской области". Закрепленные в законодательстве принципы создают необходимые условия для реального воплощения суверенитета народа.

Исходным принципом российской избирательной системы является принцип всеобщего избирательного нрава. Это означает, что все граждане Российской Федерации, достигшие 18 лет, имеют право избирать, а по достижении установленного законодательством возраста, - быть избранными в органы государственной власти и в выборные органы местного самоуправления. Так, законами Нижегородской области установлено, что право быть избранным депутатом представительного органа или главой местного самоуправления принадлежит гражданину Российской Федерации, обладающему избирательным правом, достигшему ко дню голосования 21 года и проживающему на территории соответствующего муниципального образования не менее одного года.

Одной из гарантий всеобщности муниципальных выборов служит порядок составления списков избирателей. Они составляются участковыми избирательными комиссиями на основании сведений, предоставляемых местной администрацией.

В них включаются граждане Российской Федерации, обладающие активным избирательным правом и имеющие место жительства на территории соответствующего избирательного участка. Какие-либо прямые или косвенные ограничения избирательных прав, не предусмотренные избирательным законодательством в зависимости от происхождения, имущественного и должностного положения, убеждений, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, рода и характера занятий запрещаются.

Гарантируя всеобщность избирательного права, закон четко определяет категории лиц, не участвующих в выборах. Не имеют права избирать и быть избранными граждане,

признанные судом недееспособными, а также граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Избиратели участвуют в муниципальных выборах на равных основаниях. Это значит, что каждый гражданин Российской Федерации - член местного сообщества - может быть включен в список избирателей только на одном избирательном участке и может голосовать по этому списку только один раз. По каждому избирательному округу избиратель имеет только один голос. Принцип равного избирательного права не допускает какой-либо дискриминации отдельных категорий граждан, например, женщин, военнослужащих, как это имеет место в некоторых зарубежных странах. Нарушением принципа равного избирательного права является голосование за других - за членов семьи, соседей, знакомых. Закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" говорит однозначно: "Каждый избиратель голосует лично, голосование за других яиц не допускается" (ст. 30).

Гарантиями принципа равного избирательного права являются также закрепленные в избирательном законодательстве нормы о примерном равенстве избирательных округов по числу избирателей; о создании равных условий для выдвижения кандидатов; о равных основаниях для участия в выборах избирательных объединений, избирательных блоков и инициативных групп избирателей; о равных правах и обязанностях кандидатов в депутаты; об обеспечении равных возможностей всем кандидатам для выступлений в средствах массовой информации.

Федеральное и региональное законодательство закрепляют как основной принцип прямое избирательное право. Суть его состоит в том, что депутаты представительных органов и главы местного самоуправления избираются гражданами непосредственно. До 1936 года в СССР путем прямых выборов избирались только городские, поселковые и сельские Советы рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов. Но делегаты на районные (уездные), областные, (губернские), краевые, республиканские съезды Советов, а также Съезд Советов СССР избирались нижестоящими Советами или Съездами Советов, то есть путем многостепенных выборов. Такой порядок был порожден условиями острой классовой борьбы. С изменением исторических условий Конституция 1936 года закрепила прямые выборы во все Советы.

Одним из важных преимуществ прямых выборов является то, что избираемые муниципальные органы являются непосредственно представительными органами граждан данного муниципального образования. Тем самым создается реальная возможность всем членам территориального сообщества для участия в управлении местными делами через своих представителей.

Голосование на муниципальных выборах должно быть тайным, то есть исключающим возможность какого-либо контроля за волеизъявлением избирателей. Этот принцип позволяет каждому избирателю свободно выражать свою волю. Каждый избиратель сам заполняет избирательный бюллетень. Не требуется никаких личных подписей, кроме росписи в списках избирателей. Не устанавливается никакой нумерации на бланках бюллетеней или номерной связи со списками избирателей. С целью обеспечения более полной гарантии тайны голосования избирательные ящики должны устанавливаться таким образом, чтобы голосующие при подходе к ним обязательно проходили через кабины или комнаты для тайного голосования. При заполнении бюллетеней в кабине (комнате) запрещается присутствие кого бы то ни быяо, кроме голосующего. Если избиратель не в состоянии сам заполнить бюллетень, он вправе пригласить в кабину (комнату) для тайного голосования другое лицо по своему усмотрению. Следует заметить, что за нарушение тайны голосования установлена уголовная ответственность (ст. 142 УК РФ).

В действующем законодательстве по вопросам муниципальных выборов закреплены и другие принципы избирательного права. Это, прежде всего, проведение выборов избирательными комиссиями. Система избирательных комиссий при выборах депутатов представительных органов местного самоуправления включает в себя:

- территориальные (района, города, района в городе, поселка, сельсовета) избирательные комиссии;

- окружные избирательные комиссии;

- участковые избирательные комиссии. Образование округов, регистрация избирательных блоков, составление списка избирателей, утверждение формы и текста избирательного бюллетеня, регистрация кандидатов, распределение денежных средств и контроль за их целевым использованием, обеспечение равных правовых условий участия в выборах всех кандидатов, материально-техническое обеспечение подготовки и проведения голосования - эти и другие важнейшие вопросы выборов относятся к ведению избирательных комиссий. Роль органов местного самоуправления в проведении выборов сведена до минимума.

Законодательство закрепляет также территориальный (в отличие от производственного) принцип организации выборов. В ст. 7 Закона области "О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления Нижегородской области" говорится: "Выборы в представительные органы районов, городов, поселков, сельсоветов проводятся по одномандатным избирательным округам". И далее: "Избирательный округ составляет единую территорию". Вот этот избирательный округ и является той избирательной единицей, от который избирается один депутат в представительный орган.

Одна из особенностей действующего избирательного законодательства - включение в избирательный процесс избирательных объединений, избирательных блоков и инициативных групп избирателей как важнейших субъектов этого процесса. Через своих представителей они участвуют в подготовке и проведении выборов на всех этапах - от формирования избирательных комиссий, выдвижения кандидатов в депутаты до подведения итогов голосования.

Важным принципом избирательного права является принцип открытости и гласности при подготовке и проведении выборов (ст. 20 закона области о выборах). Это означает:

во-первых, информирование граждан обо всем, что связано с выборами, и на всех стадиях избирательного процесса;

во-вторых, открытость работы избирательных комиссий;

в-третьих, установление гарантий для средств массовой информации. Они освещают ход подготовки и проведения выборов. Им и должны беспрепятственно предоставляться необходимые материалы.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что существующая избирательная система и избирательное право построены на демократических принципах, гарантирующих реальное воплощение суверенитета народа и позволяющих гражданам путем свободных выборов выразить свою властную волю на уровне местного самоуправления.

Однако состоявшиеся 22 декабря выборы органов местного самоуправления высветили ряд серьезных проблем в избирательном процессе. Со всей остротой встает вопрос: почему при наличии достаточно основательной базы муниципальных выборов, законодательно закрепленных демократических принципов избирательного права в ряде городов и районов выборы прошли при низкой явке избирателей?

Говорят, что люди устали от выборов. А закон считает участие в выборах делом добровольным, поэтому многие избиратели и не пришли на избирательные участки. Наверное, в этом есть определенная доля истины. Очевидно, необходимо дальнейшее законодательное формирование статуса избирателя. Его права и гарантии их реализации, особенно право контроля избирателей за работой своих представителей целесообразно бы более четко закрепить в избирательном законодательстве.

Но главная причина неучастия в выборах сотен тысяч (а по стране - миллионов) избирателей состоит в том, что сегодня люди потеряли веру во всякую власть, в пустые обещания и посулы, в возможность органов местного самоуправления что-то существенно изменить в жизни на местном уровне, когда правители России проводят по сути дела геноцид своего народа. Голосуй, не голосуй - легче не станет! Интерес к выборам будет расти в том случае, если власти будут считаться с мнением народа, если откажутся от политики разрушения экономического, научного, оборонного, духовного потенциала страны, перестанут пресмыкаться перед Западом, будут проявлять реальную, не на словах, а на деле, заботу о людях.

Низкая активность избирателей в то же время свидетельствует о невысоком уровне их правовой культуры и ответственности. Ведь реализуя свое право на местное самоуправление, население муниципального образования принимает на себя и ответственность за состояние местных дел. Поэтому избирателям не должно быть безразлично, кто встанет у руля местного самоуправления, способны ли их представители решать насущные вопросы местной жизни. Кроме того, надо иметь ввиду, что с момента принятия Устава местного самоуправления государство снимает с себя ответственность за решение вопросов местного значения. И если у местного сообщества нет средств, необходимых для решения тех или иных местных вопросов, то тут и наступает реальная ответственность населения, которая отразится и на состоянии здравоохранения, и народного образования, и коммунального обслуживания, и других сфер в данном муниципальном образовании. Поэтому только с укреплением материальной и финансовой основы местного самоуправления следует брать на себя те или иные полномочия, закрепляя их в Уставе. Не надо брать на себя непосильный объем полномочий, не надо расширять перечень вопросов местного значения, если местное сообщество не в состоянии их реализовать.

В этой связи следовало бы еще и еще раз внимательно посмотреть на место района в системе государственного управления и местного самоуправления. В районе как едином хозяйственно-политическом организме, как в фокусе, сходятся экономические, социальные, культурные, духовные проблемы населения этой довольно крупной административно-территориальной единицы, пересекаются государственные и местные проблемы. Поэтому и управление районом должно носить государственно-общественный характер.

С одной стороны, район должен быть территориальной структурой государственного управления, иметь соответствующие органы как подразделения исполнительной власти субъекта Федерации.

С другой стороны, для решения местных вопросов в границах района в целом, в городах, поселках, сельсоветах должны создаваться муниципальные образования. При этом потребуется более четко отрегулировать их взаимоотношения с органами государственной власти с учетом опыта земского и городского самоуправления дореволюционной России и опыта работы органов центра на местах в советские времена.

Минувшие выборы показали, что продолжается дискуссия вокруг качественного состава депутатского корпуса и порядка его формирования. Наблюдается тенденция все большего оттеснения от власти людей труда, занятых непосредственно в сфере материального производства. "Во власть" пошли бизнесмены, банкиры, владельцы фирм, руководители адвокатских контор и юридических служб, журналисты, завлабы и т.п.

В этой связи вспомним состав местных Советов. В 1982 году среди депутатов местных Советов (по СССР - всего 2 285 941) было: рабочих - 44,3%, колхозников - 24,9%, женщин -50,1%, молодых людей в возрасте до 30 лет - 33,9%, с высшим образованием - 25,1%, средним - 59,7%. То есть Советы как представительные органы отражали "социальный портрет" общества. Правда, некоторые критики в таком многообразии видят преобладание "кухарок" в управлении государством и сетуют на то, что не было достаточного представительства в Советах "профессионалов" - юристов, квалифицированных управленцев и т.п. Но и засилие юристов, адвокатов ("юрократия", по выражению А.И. Солженицына) - не лучший вариант представительства. В этом случае "Образуется сословие "профессиональных политиков", для кого политика отныне - ремесло и средство дохода. Где уж тут "Воля народа"! (Солженицын А.И. "Как нам обустроить Россию"). Вряд ли можно назвать оптимальным вариантом и преобладание "денежного кошелька" в представительных органах.

Поэтому представляется интересной идея пересмотра принципа формирования представительных органов. Чтобы наиболее последовательно и демократично отражать социальные, профессиональные и национальные интересы населения в представительных органах, целесообразно формировать их не только по территориальному принципу с максимальным привлечением профессионалов, но и по производственному принципу. В этом случае больше вероятности, что народные избранники будут действовать в интересах основной массы населения. "Непрофессионал", свободный от узко профессионального взгляда на волнующую жителей проблему, идущий "от жизни", даже лучше справится со своей основной задачей - представлять интересы населения, трудового коллектива, налогоплательщиков.

В новых условиях было бы полезно, кроме народного представительства Советов, использовать и такие, проверен­ные временем институты советского народовластия, как отче­ты депутатов и исполнительной власти перед избирателями и трудовыми коллективами, право отзыва избранных представи­телей, наказы избирателей, подконтрольность органов испол­нительной власти соответствующему представительному орга­ну и др.

Именно синтез всего лучшего, что было в прошлом и имеется в настоящем, включая зарубежный -опыт, может дать наиболее жизнеспособную, эффективную и демократическую систему местного управления и самоуправления.