| Назад | Содержание | Далее |
Сергей Митрохин
НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ
БАЗА МЕСТНЫХ ФИНАНСОВ |
|---|
Законодательство о местных финансах
Относительно современного состояния правовой базы местных финансов можно утверждать, что она сформирована в основных чертах, однако в одних своих аспектах страдает неполнотой, а в других — неопределенностью.
Иерархия нормативно-правовых актов, регулирующих институт местных финансов, в настоящее время выглядит следующим образом.
1. Конституция РФ постулирует самостоятельность органов местного самоуправления (МС) в вопросах формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также установления ими местных налогов и сборов (Ст. 132, п. 1). Кроме того, Конституция обязывает передавать органам МС материальные и финансовые средства, необходимые для осуществления ими отдельных государственных полномочий (Ст. 132, п. 2) и компенсировать им дополнительные расходы, возникшие в результате решений, принятых органами государственной власти (Ст. 133).
Ценность положений Конституции заключается в том, что они обладают высшей полнотой легитимности. К сожалению, органы МС довольно смутно осознают это обстоятельство, которое делает беспроигрышными их иски к органам власти. Например, часто приходится слышать от местных властей жалобы на закон о ветеранах, о льготах военнослужащим и т.п., но мы очень редко узнаем о том, что эти и подобные им решения федерального законодателя оспариваются в судебном порядке. И это очень странно, поскольку право на такое обжалование предусмотрено в Конституции.
Постановление Конституционного Суда РФ от 21. 02. 97 г. внесло известную неопределенность в вопрос о праве органов МС самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы. С одной стороны, Постановление утверждает, что применительно к органам МС понятие “установление налогов и сборов” имеет иной юридический смысл, чем в отношении федерального законодателя. С другой стороны, КС отказался выносить вердикт о праве органов МС самостоятельно вводить новые налоги, поскольку эта тема не была предметом запроса, и ограничился запретом этой практики только для субъектов РФ. Рассуждая строго юридически, это означает, что местные власти пока не лишены права вводить налоги и сборы, отсутствующие в федеральном законодательстве. На практике данное соображение может пригодиться для противодействия попыткам федерального правительства урезать перечень местных налогов (как это предполагается сделать в Налоговом Кодексе). Но тут надо быть готовыми к тому, что в случае судебного разбирательства суды могут по аналогии с решением КС ограничить налоговую инициативу местных властей.
2. Закон “Об общих принципах организации МС в РФ” не только конкретизирует положения Конституции, но учреждает ряд дополнительных прав и полномочий, таких как право на муниципальный заказ, внешнеэкономическую деятельность, самостоятельное распоряжение средствами, возникшими вследствие профицита и свободными переходящими остатками местных бюджетов, формирование целевых внебюджетных фондов. Закон добавляет к числу доходов местных бюджетов штрафы, отчисления от федеральных и региональных налогов, плату за пользование природными ресурсами, поступления от приватизации и аренды муниципальных объектов, часть прибыли муниципальных предприятий, а также различные виды перечислений из бюджетов других уровней (Ст. 36).
Можно утверждать, что все перечисленные требования закона в той или иной степени исполняются в большинстве субъектов РФ, хотя и не в тех масштабах, которые предписаны законом. А масштабы эти определяются требованием обеспечить муниципальным образованиям (МО) минимальные бюджеты (Ст. 36, п. 1) на основе нормативов бюджетной обеспеченности (Ст. 36, п. 2). Поскольку эти нормативы на федеральном уровне до сих пор не разработаны (вопреки многократным обещаниям правительства), понятие минимальной бюджетной обеспеченности остается неработающей нормой законодательства, хотя и косвенно подталкивает субъекты РФ к разработке собственными силами таких нормативов.
3. Закон “Об основах налоговой системы в РФ” предусматривает (Ст. 21) перечень местных налогов и ряд особенностей их установления на территории МО. В сущности, Статья 21 закона представляет собой квинтэссенцию налоговой самостоятельности местных сообществ. В настоящее время предпринимаются попытки сократить этот перечень, о чем будет сказано несколько ниже.
4. Закон “О финансовых основах МС в РФ” определяет понятие, состав и принципы формирования местных финансов, регламентирует муниципальный бюджетный процесс, регулирует финансовые отношения органов МС с органами государственной власти и финансово-кредитными институтами. Закон упорядочивает процесс распределения трансфертов из бюджетов субъектов РФ, предписывая создание в этих бюджетах фондов финансовой поддержки МО. Им установлены предельно допустимые размеры муниципальных займов, ограничены возможности участия местных властей во всевозможных финансовых рисках — от игры на фондовых рынках до вхождения средствами местной казны в уставные капиталы банков. Однако наряду с ограничениями на коммерческую деятельность органов МС закон предусматривает их право на создание собственных казначейства и налоговой службы.
Закон дает (Ст. 7) исчерпывающий перечень собственных доходов местных бюджетов, распадающийся на три категории:
Важнейшим положением закона является требование закреплять за местными бюджетами на постоянной основе доли федеральных налогов. Каждый субъект РФ должен закрепить за муниципалитетами не менее:
Вопреки практике многих субъектов РФ закон не ликвидирует институт регулирования местных бюджетов. Наряду с долями федеральных налогов, закрепляемыми за МО на постоянной основе, закон предполагает традиционную практику ежегодного установления нормативов отчислений в местные бюджеты по тем же самым федеральным налогам (Ст. 7, п.5). Распределять закрепляемые доли налогов, нормативы ежегодных отчислений и дотации из бюджета субъекта РФ предписывается на дифференцированной основе с использованием фиксированной формулы (Ст. 7, п.5).
Фактическое увеличение собственных доходов местных бюджетов в текущем финансовом году, являющееся результатом финансово-хозяйственной деятельности на территории муниципального образования, не может служить основанием для снижения в планируемом финансовом году органами государственной власти субъекта Российской Федерации нормативов отчислений от регулирующих доходов, а также долей каждого муниципального образования в общем объеме средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований, устанавливаемых в процентах и утверждаемых законом субъекта РФ о бюджете. Это положение, содержащееся в пункте 6 ст. 9 закона, фактически лишает субъекты РФ права снижать в 1998 году объем отчислений от федеральных налогов по сравнению с 1997 годом. Любые попытки осуществить такое снижение могут и должны быть оспорены в суде.
Недавно Министерством финансов были разработаны методические рекомендации по применению отдельных положений федерального Закона “О финансовых основах МС в РФ” и работе по формированию местных бюджетов и межбюджетных отношений внутри субъекта РФ на 1998 год.
Не будучи нормативно-правовым актом, эти рекомендации все же являются чрезвычайно полезными для защиты бюджетных интересов органов МС перед лицом субъекта РФ. Например, в ситуации, когда субъект пытается якобы на основании закона “О финансовых основах МС в РФ” лишить МО отчислений по регулирующим налогам, следует апеллировать к пункту 5 рекомендаций, согласно которому “Установление постоянных долей (квот) федеральных регулирующих доходов, закрепляемых за МО, не снимает с органов государственной власти субъекта РФ обязанности по осуществлению регулирования местных бюджетов”. Большую ценность представляют собой также приложения к рекомендациям, содержащие различные варианты закрепления долей федеральных налогов на постоянной основе. Эти варианты могут быть использованы муниципальными финансистами при отстаивании интересующей их схемы закрепления финансовых ресурсов.
5. Закон субъекта РФ по вопросам налогообложения и бюджетным отношениям, в котором в обязательном порядке должны быть установлены:
6. Закон субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на предстоящий год устанавливает:
7. Устав МО определяет порядок разработки, рассмотрения, исполнения местного бюджета, предусматривает формы отчетности об исполнении бюджета и другие механизмы контроля со стороны представительного органа.
8. Положение о бюджетном процессе в МО может быть принято в дополнение к Уставу МО с целью более детальной проработки бюджетных вопросов.
9. Положение о бюджете МО на предстоящий финансовый год содержит подробное описание доходов и расходов МО в предстоящем году, включая средства на погашение обязательств по муниципальным займам. Роспись доходов и расходов осуществляется в соответствии с законами “О бюджетной классификации” РФ и субъекта РФ.
Угрозы и перспективы
В настоящее время в Государственную Думу внесены несколько законопроектов, которые могут оказать немалое влияние ( как позитивное, так и негативное) на институт местных финансов
1. Проект закона “Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг” принят ГД во втором чтении. Проект призван определить виды и формы ценных бумаг, регламентировать условия и процедуру их эмиссии, также установить порядок их регистрации и отказа в таковой, возникновения и исполнения по ним обязательств МО, раскрытие информации их эмитентами.
2. Проект Бюджетного Кодекса (БК). В ходе подготовки проекта ко второму чтению удалось ликвидировать его грубые недостатки. Тем не менее в своем нынешнем виде проект учитывает интересы РФ в гораздо большей мере, нежели интересы МО. В частности, проект оставляет без всяких изменений практику регулирования местных бюджетов в том виде, в котором она сложилась до принятия закона. В то же время нет никаких оснований утверждать, что БК отменяет какие-либо положения закона “О финансовых основах МС в РФ”.
3. Новый проект Налогового Кодекса (НК), недавно внесенный в ГД Правительством, несет в себе наиболее опасную угрозу институту местных финансов. Предлагается сократить количество местных налогов и сборов до 5, включая: 1) земельный, 2) на имущество физических лиц, 3) на рекламу, 4) на наследование или дарение, 5) лицензионные сборы.
При этом налог на имущество физических лиц может быть упразднен в случае введения единого налога на недвижимость, мобилизуемого в бюджет субъекта РФ.
Кроме того, пресловутый налог с продаж переходит в разряд региональных и, следовательно, становится регулирующим по отношению к местным бюджетам.
Все это заставляет считать проект НК прямым вызовом органам МС и побуждает все общественные силы, заинтересованным в становлении местного самоуправления в России, объединиться для противодействия ему.
|
МОНФ-2000г. Дизайн и HTML верстка Олега Ступенькова |