| Назад | Содержание | Далее |
Характеризуя состояние разработки и реализации региональных программ на уровне субъектов Федерации, необходимо отметить принявшую повсеместный характер практику их создания — разрабатываются программы как комплексные, охватывающие все сферы территориального хозяйства, так и отраслевые, посвященные какой-либо одной отрасли; кроме того, встречаются программы, посвященные проблемам группы отраслей (например, отраслям социальной инфраструктуры), а также программы, направленные на решение проблем внутрирегиональных поселений.
Однако повсеместный характер попыток использования программного подхода сочетается с почти повсеместным его неверным толкованием. Корни данного явления уходят в практику использования программного метода в административно-командной экономике, когда разработка программы рассматривалась как средство привлечения бюджетных ресурсов вышестоящего уровня, а также связаны с подменой понятий — под “программой” может пониматься любой план мероприятий администрации или ее подразделений, как текущий, так и перспективный.
В связи с этим представляется целесообразным вкратце остановиться на практике разработки региональных программ в Самарской области — одном из немногих регионов, где использование данного метода для решения внутрирегиональных проблем осуществляется квалифицированно и эффективно.
Основными моментами практики использования программного подхода в области являются следующие:
По данным отчетности и контрольных проверок комитет по экономике подготавливает и представляет главе Администрации области доклад о ходе реализации областных целевых программ за отчетный год.
Очевидно, что в области накоплен ценный опыт программно-целевого планирования, каждый этап разработки и реализации программ — от выбора проблем для программной проработки до контроля за реализацией целей программы осуществляется продуманно и квалифицированно. Несомненно, практика использования программного метода на уровне субъекта Федерации в Самарской области заслуживает изучения и использования в работе администраций других регионов страны.
Использовать программно-целевой подход для решения территориальных проблем в настоящее время пытаются администрации многих муниципальных образований, поскольку, несомненно, он является одним из ключевых методов управления в условиях переходного периода. Вместе с тем его применение, как отмечалось ранее, происходит в условиях недостаточности нормативно-методической базы на всех уровнях управления — от федерального до муниципального. Вследствие этого накапливаемый позитивный опыт программного управления соседствует с определенными издержками и проблемами в его использовании.
В процессе анализа опыта применения метода программно-целевого планирования на уровне муниципальных образований был проанализирован ряд программ, принятых администрациями различных муниципальных образований и реализуемых в практике их деятельности, в частности: “Программа поддержки агропромышленного комплекса Сергиево-Посадского района”, программы по отдельным отраслям муниципального хозяйства (здравоохранение, газификация, водоснабжение и др.) Икрянинского района Астраханской области, программы администрации Зуевского района Кировской области, программа “Развитие муниципального управления в Красноярске”, программа создания технополиса Заречного, программа социально-экономического развития г. Ижевска, программа развития социально-культурной сферы г. Новгорода (Великого Новгорода).
Характеризуя в целом состояние использования программно-целевого метода в практике деятельности администраций муниципалитетов, следует вновь отметить, что зачастую название “программа” используется в названиях документов, в действительности таковыми не являющимися. Так, к материалам, не являющимся программами, а представляющим собой набор традиционных мероприятий в деятельности администраций, могут быть отнесены документы, принятые администрациями Сергиево-Посадского района Московской области, Икрянинского района Астраханской области, Зуевского района Кировской области.
Хорошим примером постоянного совершенствования практики использования программно-целевого подхода является программа “Технополис Заречный”. Программный способ управления г. Заречным осуществляется с 1993 года, при этом первый этап завершился в 1996 года, сейчас идет реализация следующего этапа.
Данная программа занимает особое место в ряду программ муниципальных образований ввиду исключительности самого территориального образования, характера программы. Данная программа одновременно является не только муниципальной, но и областной.
Основная идея программы — превращение моноотраслевого (Минатом России) города в региональный инновационный центр. Целевая программа включает 22 проекта, объединенных общей целью — обеспечение комплексного социально-экономического развития территории. В деятельности администрации города по реализации программы немало интересных творческих находок, носящих в ряде случаев пионерный характер.
Очень важна принципиальная установка разработчиков программы — “главное не отсутствие ресурсов, а отсутствие системы управления”, т.е. главный упор сделан на совершенствование управления.
В целом опыт работы по г. Заречный очень полезен для городов со значительной ролью научно-производственного потенциала.
Остановимся более подробно на муниципальных программах, разработанных администрациями городов Ижевска и Новгорода и представляющих наибольший интерес для анализа имеющейся практики, поскольку, во-первых, программы выполнены на достаточно квалифицированном уровне и, во-вторых, они посвящены решению проблем, свойственных многим российским городам.
В процессе использования программно-целевого подхода в практике работы администрации г. Ижевска был пройден ряд этапов. Первоначально (до 1998 года) программа социально-экономического развития г. Ижевска понималась как план деятельности Администрации города.
Далее программа стала рассматриваться как документ, формируемый с учетом интересов всех субъектов экономических отношений на территории города (населения, предприятий и организаций, органов власти). В связи с этим, при разработке программы на 1998-2000 годы в основу был положен подход, предусматривающий определение целей программы на основе потребностей населения города с учетом имеющихся у города ресурсных возможностей.
В структуре программы был выделен целевой блок, отражающий цели и направления развития города. В этом же блоке отражены способы их достижения.
Далее в программе следует блок, посвященный мерам, направленным на экономическое развитие города: мерам по регулированию экономической деятельности на территории города; стимулирование инвестиционной деятельности; развитие межтерриториальных и внешнеэкономических связей.
Центральным в программе является блок, посвященный повышению качества жизни населения. Он включает комплекс направлений:
Заключительный блок посвящен вопросам организационного, ресурсного и нормативного обеспечения программы, а также корректировке программы, т.е. механизмам обратной связи, позволяющим обеспечить адекватную реакцию на отклонения, возникающие в ходе реализации программы.
Последнее является прогрессивным моментом программы, поскольку существовавшая ранее в стране практика (на всех уровнях управления — федеральном, региональном и т.д.) вопросы управления реализацией программ, как правило, оставляла без внимания. Данный блок предусматривает разработку и проведение мероприятий по решению проблем, выявленных в процессе реализации программы, уточнение направлений социально-экономического развития, корректировку целей, задач, сроков и других показателей.
Очевидно, что нынешний этап освоения программного метода администрацией города свидетельствует о значительном продвижении в понимании его сути; но вместе с тем еще остаются упущенными существенные моменты, требующие дальнейшего освоения.
Так, в программе отсутствует важнейший раздел, содержащий обоснование применения программного метода для решения тех или иных проблем территории. Из приведенной структуры программы можно сделать вывод, что буквально все вопросы социально-экономической жизни города решаются программным путем. Но, во-первых, все ли они нуждаются именно в программном решении, а во вторых, действительно ли используется программный метод или под словом “программный” происходит повседневная деятельность подразделений администрации?
Отсюда следует, что документ, отражающий задачи социально-экономического развития территориального образования, должен включать не все поле деятельности под названием “программа”, а состоять из следующих частей: концептуальной, в составе которой должны быть названы проблемы, требующие решения программным способом; программной, содержащей программные решения данных проблем, а также непрограммный раздел — план (прогноз) деятельности администрации на предстоящий год, увязанный с бюджетными ресурсами.
Другим примером освоения на практике программного подхода может служить деятельность Администрации г. Новгорода по управлению социально-культурным комплексом города.
Авторы программы развития социально-культурной сферы города Новгорода полагают, что система управления социально-культурной сферой, выстроенная в основном по отраслевому принципу, не может быть признана оптимальной, поскольку имеет место пересечение функций комитетов социального блока, дублирование отдельных видов деятельности и нерациональное использование материальных и финансовых ресурсов.
Генеральной стратегической целью программы является обеспечение устойчивого сбалансированного развития социально-культурных составляющих качества жизни населения города при сохранении историко-культурной среды и приумножении творческого потенциала новгородцев.
Программа развития социально-культурной сферы города на 1998-2000 годы нацелена на решение важнейших проблем развития города, к которым относятся: адресная социальная помощь, улучшение демографической ситуации, удовлетворение разнообразных образовательных запросов населения, трудоустройство, укрепление семьи, сохранение и воспроизводство духовно-нравственного потенциала города, что должно обеспечить комплексное повышение качества жизни новгородцев.
Данная задача должна решаться, по мнению авторов, путем согласованного управления развитием следующих блоков качества жизни:
Перечень подпрограмм таков: “Поддержка и укрепление института семьи”; “Сохранение и улучшение здоровья детей и подростков”; “Совершенствование образовательной системы города”; “Формирование самосознания населения города”; “Финансовая политика”; “Оптимизация структурного построения социально-культурной сферы”.
Руководителями подпрограмм являются председатели отраслевых комитетов. В своей деятельности они подчиняются заместителю Главы администрации (который осуществляет координацию деятельности по реализации программы) и не реже одного раза в год предоставляют отчет и перспективный план по выполнению курируемой подпрограммы и программы развития отрасли на координационный совет по социально-культурной политике при мэре города.
Входящие в подпрограмму проекты представляют собой не конкретные проекты или мероприятия, а названия направлений деятельности, которые, по мнению авторов программы, должны охватываться данной подпрограммой. Конкретные же проекты выбираются на конкурсной основе из заявок, представляемых на конкурс, для “наполнения” проектов-направлений.
Для примера в подпрограмме “Формирование самосознания населения города” предложены такие направления (проекты), как: “охрана и музеефикация историко-культурного наследия Великого Новгорода”; “воспитание новгородцев на культурно-историческом наследии города” и т.д.
Заявки на участие рассматриваются на конкурсной основе отраслевыми экспертными комиссиями, созданными при головных комитетах, курирующих реализацию подпрограмм.
Заявки могут представляться гражданами, организациями и учреждениями различных форм собственности, отраслевыми комитетами.
Администрацией города и городской Думой проведена большая работа по подготовке нормативно-правового обеспечения программы: городской Думой принято решение “Об утверждении Программы развития социально-культурной сферы города Новгорода на 1998-2000 гг.”; разработаны: “Положение о городском координационном совете по социальной политике”, “Положение о городской межведомственной экспертной комиссии по социально-культурному развитию”, “Положение о муниципальном социальном заказе”, “Положение о муниципальных грантах”, “Положение о проведении конкурса заявок”.
Финансирование программы осуществляется следующим образом: в 1998 г. реализация программы не предполагала целевого выделения бюджетных средств и возникающие расходы осуществлялись в счет текущего финансирования отраслевых комитетов. В дальнейшем финансирование осуществляется на основе муниципальных грантов или социального заказа. В перспективе финансирование муниципального социального заказа и гранта предполагается в дальнейшем проводить за счет средств единого централизованного фонда комитетов социально-культурного блока.
В ходе работы над программой были проведены встречи ее разработчиков с сотрудниками всех отраслевых комитетов и руководителями муниципальных учреждений социально-культурной сферы города, а также общие встречи с участием заместителя Главы администрации города — руководителя проекта.
Кураторы программ разработали содержательную часть всех разделов соответствующих подпрограмм, подготовив тем самым заявительную кампанию.
Краткое содержание программы было опубликовано в городской газете, которая доставляется всем жителям города бесплатно.
Была проведена заявительная кампания, в ходе которой получена 151 заявка на участие в программе. Заявки поступали от учреждений, общественных организаций, групп граждан и частных лиц.
Отраслевые экспертные комиссии на основании положения о порядке проведения конкурса заявок на участие в проектах провели работу по экспертной оценке заявок и приняли к рассмотрению на межведомственной комиссии по социально-культурному развитию 57 заявок межотраслевого характера.
Особо следует отметить такое важное перспективное направление реализации программы, как создание в микрорайонах города социально-территориальных комплексов на базе существующих в них муниципальных учреждений социально-культурной сферы.
Для формирования этих комплексов могут привлекаться к совместной работе управления и комитеты мэрии, товарищества собственников жилья и территориальные объединения самоуправления.
Заслуживающая, несомненно, высокой оценки работа Администрации города по разработке и реализации программы развития социально-культурной сферы, вместе с тем, не лишена отдельных недочетов. Они возникают в силу уже неоднократно упоминавшейся недостаточности методического обеспечения использования программного подхода в решении территориальных проблем.
Как и в предыдущем примере, в программе и отраслевых подпрограммах отсутствуют разделы, обосновывающие необходимость решения рассматриваемых проблем программным способом.
Наряду с отраслевой подпрограммой, в рамках общей программы развития социально-культурной сферы Новгорода существуют также отраслевые программы по тем же сферам. В результате получается, что проблемы каждой из социально-культурных сфер, требующие решения программным способом, разделены на две части: одна часть решается в рамках отраслевой подпрограммы общей программы развития социально-культурной сферы города, другая — в рамках отраслевых программ. По-видимому, здесь вопрос также заключается в несовершенстве методических подходов.
В течение 1994-1996 годов были разработаны две нетрадиционные градостроительные программы: Федеральная целевая программа “Восстановление исторической части г. Владикавказа как историко-архитектурного памятника на Северном Кавказе и улучшение его экологического состояния” (разработана в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 октября 1994 года №1996) и Федеральная целевая программа “Сохранение и развитие исторического центра г. Санкт-Петербурга”. Программы были утверждены Постановлениями Правительства Российской Федерации соответственно от 28 февраля 1996 года №185 и от 16 мая 1996 года №585. Градостроительные программы отличаются от проектов тем, что в них определены ресурсная база и механизм реализации.
Согласно “Основным требованиям к разработке и согласованию генеральной схемы расселения на территории Российской Федерации и основных положений Генеральной схемы расселения на территории Российской Федерации” (утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 апреля 1999 году №370), Генеральная схема расселения рассматривается как регулярно обновляемый программный информационно- аналитический документ, обосновывающий и определяющий основные направления федеральной градостроительной политики.
Генеральная схема расселения разрабатывается с учетом федеральных программ социально-экономического развития страны, ее отраслей и регионов. Она служит основой для разработки консолидированных схем градостроительного планирования и других видов градостроительной документации федерального и регионального значения.
Генеральная схема расселения рассматривает стратегические проблемы территориальной организации страны и определяет меры, направленные на обеспечение устойчивого развития городских и сельских поселений в целях создания благоприятной среды проживания.
Генеральная схема расселения определяет основные направления государственной градостроительной политики расселения, механизмы реализации политики. Механизмы реализации формируются по следующим направлениям: правовое и нормативное обеспечение, налогово-кредитное регулирование и инвестиционная поддержка; землеустройство и регулирование земельных отношений, создание автоматизированной системы единого информационного пространства и банка данных по проблемам комплексной организации территории расселения.
Создана постоянно действующая Межведомственная комиссия по реализации Генеральной схемы расселения на территории Российской Федерации и градостроительству (Положение о Межведомственной комиссии утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 августа 1995 года №167). В ее задачи входит рассмотрение вопросов по совершенствованию территориальной организации расселения городского и сельского населения и развитию систем поселений, а также вопросов, связанных с координацией деятельности по разработке и реализации программ в этой области.
Несмотря на то, что анализ практики разработки программ приводится за последний период времени, нельзя не коснуться московского опыта начала разработки градостроительных программ, который в наиболее полной мере соответствует принятому в настоящем исследовании определению программы, как комплекса целереализующих мероприятий, имеющих ресурсное обеспечение, расписанных по срокам и исполнителям. Заслуживает внимания четко определенная структурно-организационная схема разработки и реализации программы.
24 сентября 1987 года было принято Постановление Совета Министров СССР (№1101) “О комплексной реконструкции и застройке в период до 2000 года исторически сложившегося центра г. Москвы”. Постановлением было предусмотрено создание Главного управления охраны, реставрации и использования памятников истории и культуры и в его составе научно-производственного и проектно-реставрационного объединения Мосреставрации. Функции единого заказчика по комплексной реконструкции, благоустройству и инженерному обеспечению центра г. Москвы были возложены на исполком Моссовета; функции генерального проектировщика – на ГлавАПУ г. Москвы. Функции заказчика на капитальный ремонт передавались Производственному управлению технического надзора, а на капитальный ремонт и инженерное оборудование – районным производственным жилищно-ремонтным объединениям. Система ГлавАПУ объединяет институты, занимающиеся разработкой градостроительной документации (НИИПИ Генплана г. Москвы) и разработкой проектов детальной планировки и эскизных проектов реконструкции (Моспроект-2, в составе которого имеются реставрационные мастерские, и Моспроект-1).
Было выделено 3 генеральных подрядчика: Главмосстрой, Главмосремонт, Главмоспромстрой. Функции подрядчика по инженерному обеспечению, благоустройству и озеленению территорий были возложены на Главмосинжстрой, Главмосводоканал, Главмосдоруправление, Управление топливно-энергетического хозяйства, Управление лесопаркового хозяйства Мосгорисполкома. За Главмосжилуправлением были сохранены функции на все виды планово-предупредительного ремонта. Функции заказчика по комплексному капитальному ремонту жилых домов были переданы производственному управлению технического надзора. В Главмосжилуправлении был выделен отдел по контролю за переселением населения.
При Главуксе была создана генеральная дирекция – “Центр”, имеющая в своем составе территориальные отделы по секторам Центра для осуществления функций заказчика по комплексной реконструкции, застройке, реставрации, инженерному обеспечению, озеленению и благоустройству территорий. Решение проблем создания переселенческого фонда для временного отселения жителей из реконструируемых кварталов было возложено на Управление учета и распределения жилой площади Мосгорисполкома, а также на исполкомы районных Советов. Государственный комитет по профессионально-техническому образованию должен был обеспечить по заявкам Мосгорисполкома, начиная с 1990 года, подготовку в системе профессионально-технического образования рабочих реставрационных специальностей.
Программа комплексной реконструкции центра г. Москвы в полной мере не была реализована: недостаточным оказался экономический механизм стимулирования реконструкции, ненадежными – источники финансирования. Высокий уровень централизации решений встретил активное сопротивление районных советов, недостаточно были задействованы население и общественные организации. Однако очень многие наработки, проведенные в рамках этой программы, в т.ч. и организационного плана, используются в настоящее время при успешно осуществляемой реконструкции центральной части г. Москвы.
Программы по комплексной реконструкции формировались и в других исторических городах.
Наиболее слабое место отечественных программ — создание эффективных структурно-организационных форм управления и финансирование. Поэтому мы уделяем этой проблеме наибольшее внимание. При всем многообразии структурно-организационных форм управления комплексной реконструкцией в разных городах России можно отметить общие черты: наличие координационного органа, четкое делегирование функций. Качественно новой формой управления реализацией градостроительных программ является создание производственных управлений, которые одновременно выполняют функции органов управления и хозяйственных звеньев. Непременным условием нормального функционирования таких подразделений является распределение полномочий и ответственности за принятие решений отдельными его звеньями. Организационный механизм таких объединений должен обеспечить сочетание решения текущих и перспективных задач, определенных в программах.
Важным требованием формирования организационного механизма реализации градостроительных программ является наличие единого заказчика, в противном случае проведение единой политики затруднено. В качестве примера можно привести белорусский опыт реконструкции Троицкого предместья. Несмотря на то, что территория объекта программного решения была мала, программу не удалось реализовать. Не было единого заказчика. Для каждого дома определялся свой заказчик. В силу различной ведомственной принадлежности действия заказчиков не были согласованы. Реконструкция не завершена. При различной ведомственной принадлежности заказчиков возможно создание координационных групп, включающих всех представителей.
Можно выделить следующие основные аспекты проблемы формирования организационных структур управления градостроительными программами: координация деятельности всех отраслевых институтов, ответственных за решение вопросов преобразования отдельных элементов городской среды; координация деятельности научных и проектных организаций, обеспечение рационального взаимодействия проектных и строительных организаций; формирование службы единого заказчика. В основе координации может лежать четкое разграничение полномочий и суммирование предложений. Однако практика показывает, что при такой организации работ могут возникать сложные ситуации, связанные с различной идеологией в части решения проблем, конфликтностью общественных, частных, ведомственных интересов.
Можно привести такой пример. Институты реставрационного профиля придерживаются позиции восстановления в первоначальном виде всех домов в исторических зонах независимо от их художественной ценности. Градостроители и специалисты коммунальных проектных институтов считают, что вместо малоценных ветхих домов необходимо создавать здания современной архитектуры в тех же габаритах. Достигнуть консенсуса в решении этих вопросов так и не удается. В этих случаях практическое решение проблем связано с передачей всех работ одному институту.
В качестве примера можно привести опыт г. Вильнюса. Выполнение основных научно-исследовательских и проектных работ по Старому городу было передано проектному Институту реставрации памятников. С целью обеспечения единой политики реконструкции проекты регенерации кварталов, имеющих более 50% памятников, также выполнялись Институтом реставрации, другими кварталами занимался Коммуналпроект. Позднее в силу возникших разногласий между институтами все проектные работы по Старому городу были переданы Институту реставрации. На базе этого института в конечном счете была создана многопрофильная организация, которая занималась всеми проблемами реконструкции и регенерации Старого города.
Механизм управления реализацией программ должен разрабатываться с учетом формирования новых рыночных организационных структур: ремонтно-посреднические фирмы, бюро по оценке недвижимого имущества, малые акционерные и кооперативные инженерно-строительные предприятия и др.
Полезен зарубежный опыт использования инициативы жителей при реализации программ. В США для объединения усилий жителей и администрации городов создаются специальные органы управления. Они координируют усилия предпринимателей и домовладельцев с представителями проектных организаций. Если домовладельцы не могут придти к единому решению, органами управления или муниципалитетами производится покупка дома.
В Швеции есть примеры выкупа коммуной жилых кварталов, находящихся в неудовлетворительном состоянии (нет газа, централизованного водоснабжения и др.). При этом застройка модернизируется и сдается в аренду. Население осуществляет контроль за принятием и реализацией градостроительных программ.
Во Франции с целью вовлечения населения в процесс разработки и реализации муниципальных градостроительных программ организуются выборные комитеты кварталов, члены которых привлекаются как к проектированию, так и к осуществлению непосредственного контроля за их реализацией.
В составе программ разрабатывается правовой механизм их реализации. Например, в программах комплексной реконструкции он направлен на усиление правовых полномочий государственных и общественных органов охраны памятников, предоставление им права приостанавливать хозяйственную деятельность на территории памятников. Разрабатывается Положение об охранных зонах, определяющее режим строительной и хозяйственной деятельности на территории зон, и др. документы.
Источником финансирования градостроительных программ являются средства федерального и местных бюджетов, средства юридических лиц и физических лиц, имеющих недвижимость на территории, на которую разрабатывается программа, а также спонсорские средства. Основная тенденция в финансировании градостроительных программ — снижение удельного веса бюджетных средств и повышение доли юридических и физических лиц. Важно также совершенствовать структуру распределения финансовых средств. На сегодняшний день стоимость научных и проектных разработок составляет в среднем 6-8 % от стоимости объема работ, намечаемых в программах, тогда как в европейских странах она составляет 18-20 %.
Важное место в системе централизованного планирования должно отводиться расчету кредитных ресурсов в связи с установленными в утвержденных программах объемами градостроительных мероприятий, определение минимального уровня процента, предоставляемого за кредиты. Планирование субсидий и кредитов может быть одним из основных инструментов финансирования программ.
Другое важное звено финансового планирования программ – система ценообразования. Прежде всего, цены должны быть дифференцированы в зависимости от качества фонда и качества жилой и городской среды, которое достигается в результате реализации программ по преобразованию городской среды.
Существующие программы в области землепользования имеют федеральный характер. В их числе необходимо отметить “Государственную комплексную программу повышения плодородия почв России” (программа “Плодородие”), утвержденную Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 1992 года №879. Цель программы – сохранение и расширение воспроизводства плодородия почв и на этой основе подъем сельскохозяйственного производства. В программе разработан комплекс мероприятий по повышению плодородия почв, включая внесение органических, минеральных удобрений, известкование кислых почв, гипсование почв, фосфоритование, мелиоративную обработку солонцов, внесение органических и минеральных удобрений, агролесомелиоративные работы, борьба с опустыниванием и др. Источники финансирования – федеральный бюджет, местный бюджет, средства сельхозпроизводителей. В первый год намеченные мероприятия выполнялись. Однако в последующие годы финансирование из федерального бюджета было сокращено. Средств у производителей нет. Основными источниками финансирования остались местные бюджеты, возможности которых крайне ограничены. В результате намеченные в программе объемы работ реализуются лишь частично. Как следствие этого, наблюдается резкое снижение урожайности сельскохозяйственных культур на мелиорируемых землях.
Постановлением Правительства Российской Федерации №100 от 5 февраля 1993 года была принята государственная программа мониторинга земель Российской Федерации на 1993-1995 годы. Программа направлена на выполнение комплексных наблюдений за состоянием и использованием земель с применением методов и технологий дистанционного зондирования.
Основными задачами программы мониторинга земель являются:
Постановлением Совета Министров – Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года №1063 была утверждена федеральная программа “Развитие особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации – Кавказских Минеральных Вод”. Указом Президента Российской Федерации от 14 июня 1994 года №1229 “О курортах федерального значения” региону Кавказских Минеральных Вод было установлено приоритетное финансирование. Однако программа не имеет достаточного финансирования.
Федеральная целевая программа “Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра” утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 августа 1996 года №932. Цель программы – разработка и развертывание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра как государственной информационной системы, обеспечивающей проведение на всей территории России единой политики в области ведения земельного кадастра. Программа направлена на защиту прав собственников, владельцев, пользователей и арендаторов, на информационное обеспечение функционирования цивилизованного земельного рынка.
Основные задачи программы:
Финансирование работ по созданию автоматизированной системы ведения земельного кадастра осуществляет Всемирный банк реконструкции и развития (проект “ЛАРИС”), Европейский банк реконструкции и развития (проект “ТАСИС”) и другие финансовые институты. Выполняются работы в рамках российско-германского проекта “ГЕРМЕС”.
В рамках программы во многих регионах страны проведены аэрофотосъемки, завершена кадастровая разбивка городских территорий, началось формирование земельно-информационного банка данных. Основными источниками финансирования программы являются средства федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, средства займов, привлекаемых в соответствии с межправительственными соглашениями Российской Федерации, и другие внебюджетные источники.
Оценивая уровень реализации программы, следует отметить, что необходимая нормативно-правовая база не создана. С достаточно большой долей уверенности можно сказать, что работы по созданию информационного банка данных не будут завершены в установленные сроки. Это связано с недостаточно четкой организацией работ, а самое главное с недостаточным финансированием.
В целом можно констатировать, что ни одна из земельных программ не была полностью выполнена. Это, естественно, не способствовало успешному проведению земельных реформ.
В этой связи принято Постановление Правительства Российской Федерации “О федеральной целевой программе “Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2002 годы” от 26 июня 1999 года №694. Постановление обязывает министерства экономики и финансов Российской Федерации при формировании проектов федерального бюджета на 2000 год и последующие годы предусмотреть выделение средств на реализацию программы. В перечень основных мероприятий уже в который раз включаются разработка и совершенствование на всех уровнях правовой и нормативной базы регулирования земельных отношений, разграничение земель, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Федерации и муниципальной собственности, создание инфраструктуры рынка земли, совершенствование системы земельных платежей, картографическое, геодезическое и землеустроительное обеспечение земельной реформы, ведение мониторинга земель и др.
Необходимость принятия программы обусловлена также и тем, что вопросы формирования объектов недвижимости, регистрации прав на них, их экономической оценки находятся в ведении различных министерств и ведомств (комитетов по земельным ресурсам и землеустройству, комитетов по управлению государственным и муниципальным имуществом, комитетов по архитектуре и градостроительству и т.д.).
Основные источники финансирования – федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации.
В основных положениях программы отмечается, что, несмотря на ряд положительных моментов первого этапа земельной реформы, процессы формирования в целом протекали бессистемно, непоследовательно и крайне медленно. На государственном уровне отсутствует четкая и обоснованная концепция, программы и планы реализации земельной политики, четко не определены полномочия органов, ответственных за проведение земельной реформы. Земельная реформа коснулась в основном земель сельскохозяйственного назначения. Принятые в 1991 году принципы налогообложения земли и взимания арендной платы явно устарели и требуют пересмотра. Средства, поступающие в форме платежей за землю, часто не используются по целевому назначению, что нарушает законодательство.
Вместе с тем необходимо отметить, что дать корректную оценку происходящему в условиях отсутствия обоснованной концепции крайне сложно. Это подтверждается, например, следующим заключением, содержащимся в программе: “Крайне медленно идет процесс приватизации земли в городах, что не позволяет привлекать достаточные объемы инвестиций и тормозит перераспределение городских земель на основе требований рынка и развития городов”. Однако фактически в городах уже до 30% территории находится в частной собственности. Поскольку приватизация городских земель совершенно не увязана с учетом градостроительных требований к использованию городских территорий, а механизм регулирования городского землепользования в условиях развития рыночных земельных отношений не сформирован, то медленный процесс приватизации (фактически он не такой уже медленный) можно считать скорее положительным, чем отрицательным моментом.
Все вышесказанное свидетельствует о том, что необходимо менять практику разработки земельных программ, с тем чтобы они обеспечивали формирование полномасштабной инфраструктуры рынка земли (по линии государственного земельного учета и контроля использования земли, развития рынка земли и рынка земельных капиталов).
 |
МОНФ-2000г. Дизайн и HTML верстка Олега Ступенькова |