| Назад | Содержание | Далее |
ПЕРВАЯ
СЕССИЯ: |
О.В.БЕЛОКУРОВ
Территориальное общественное самоуправление в системе местного самоуправления |
Вопрос территориального общественного управления на сегодняшний день вызывает интерес практически у всех, включая депутатов Государственной Думы. Как вы знаете, сейчас в недрах ГосДумы готовится проект закона “Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления”. То, что этот вопрос очень интересен, вытекает уже из одного этого факта.
Другой вопрос, насколько целесообразно регулировать эти отношения на российском уровне, на уровне Государственной Думы? Здесь есть, конечно, разногласия, но все готовы и заинтересованы рассматривать эту проблему.
В некоторых городах уже есть опыт организации территориального общественного самоуправления, прежде всего, в таком большом городе-мегаполисе, как Москва. В городе Ульяновске пока еще нет опыта по созданию территориальных органов общественного самоуправления. Но в этом году в городской Думе был создан Комитет по территориальному общественному самоуправлению и некоторые функции этот Комитет взял на себя, чтобы постараться развить систему общественного самоуправления в городе.
Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление, органы которого не входят в систему органов государственной власти. Местное самоуправление может осуществляться путем проведения выборов, референдумов и опросов граждан, а также через органы местного самоуправления.
Одной из форм народовластия (непосредственной демократии) является территориальное общественное самоуправление (далее — ТОС. — Ред.), под которым понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и др.) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно самими же гражданами или через созданные ими органы территориального общественного самоуправления.
Органы ТОС являются основным элементом системы общественного самоуправления. Именно они на практике осуществляют большинство прав и обязанностей, которые закреплены за населением в рамках ТОС. Другие же элементы системы ТОС (собрания (сходы), конференции граждан) обычно лишь формируют органы ТОС, принимают их уставы, заслушивают отчёты об их деятельности. Таким образом, основная нагрузка по осуществлению ТОС ложится именно на советы (комитеты) дворов, улиц, кварталов, микрорайонов, и, следовательно, именно деятельность органов ТОС нуждается в более подробной регламентации и изучении.
В соответствии с Законом возможны два варианта организации органов ТОС:
И в том, и в другом случае нормальная деятельность ТОС невозможна без создания органа ТОС (председателя совета, комитета и т.п.), который бы занимался организацией деятельности граждан по осуществлению ТОС, проведением сходов (собраний), конференций граждан для решения наиболее жизненно важных вопросов, выполнением их решений.
Кроме того, в соответствии с Законом Ульяновской области “О территориальном общественном самоуправлении в Ульяновской области” органы ТОС могут создавать за счет собственных средств объекты коммунально-бытового и социально-культурного назначения, разрабатывать проекты планов и программ развития соответствующей территории, представлять органам местного самоуправления заключения по вопросам отвода земли на своей территории, выступать заказчиком по строительным и ремонтным работам, а также осуществлять иные полномочия в рамках своей компетенции.
ТОС — это не просто собрание жителей. Оно должно соответствовать определенным требованиям. С ним должны считаться органы власти муниципального образования, на территории которого находится орган ТОС. Для этого орган ТОС должен быть соответствующим образом зарегистрирован. Особенно это важно, когда создаётся орган ТОС как юридическое лицо, организационно-правовая форма которого действующим законодательством не определена.
В некоторых регионах предлагается регистрировать органы ТОС в управлении юстиции в качестве общественных объединений, созданных по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе. Однако общественное объединение основано на добровольном членстве, и решения его руководящего органа являются обязательными только для его членов (участников). А решения органов ТОС, принятые в рамках его полномочий, обязательны для всех жителей территории, на которой действует соответствующий орган ТОС. Тем самым орган ТОС ближе к органу власти, и, думается, должен регистрироваться на заявительной основе, по предъявлению в регистрирующий орган соответствующих документов, подтверждающих выборы этого органа — по аналогии с регистрацией представительных органов местного самоуправления.
В заключение хотелось бы поднять еще одну тему, которая, возможно, будет актуальной в будущем. С развитием ТОС в муниципальных образованиях, по-видимому, будет целесообразным формирование двухпалатного представительного органа местного самоуправления, в нижнюю палату которого войдут депутаты, избранные по одномандатным округам. Верхняя же палата формируется из представителей органов ТОС, избранных на конференции председателей органов ТОС, по норме представительства в соответствии с уставом муниципального образования.
Такая двухпалатная структура представительного органа муниципального образования с одной стороны, позволит более полно учитывать мнение населения при принятие решений органом местного самоуправления (т.к. представители органов ТОС лучше знают проблемы людей на своей территории), а с другой стороны, решения, принимаемые представительным органом будут быстрее доходить до людей и более доходчиво им разъяснены.
Таким образом, можно сделать вывод, что территориальное общественное самоуправление занимает весьма значительное место в системе местного самоуправления. Развитие ТОС очень важно и перспективно. Только тогда, когда люди поймут, что они сами могут улучшить окружающий их мир и будут иметь возможность делать это, наша жизнь изменится к лучшему. А территориальное общественное самоуправление, как ни одна другая форма осуществления власти народом, способно выполнить такую задачу.
О.Б.АЛЕКСЕЕВ: У меня два вопроса. Насколько я понимаю, основные проблемы развития общественного самоуправления связаны с двумя вещами.
Первое. Уважаемые коллеги, представители органов местного самоуправления, пока категорически не различали функции управления и самоуправления. Мне показалось, что у вас тоже есть такие проблемы. Если нет, то, пожалуйста, разъясните.
И второе. Мы все помним, что Закон “Об общих принципах...”, говоря о формах участия населения в осуществлении местного самоуправления, предусматривает, помимо территориального общественного самоуправления, и иные формы. Правильно ли я вас понял, что в вашем представлении территориальное общественное самоуправление есть единственная форма самоуправления в муниципальном образовании или же их может быть много, и тогда — в каком отношении они находятся друг к другу?
О.В. БЕЛОКУРОВ: Сначала постараюсь ответить на второй вопрос. Действительно, территориальное общественное самоуправление — только одна из форм. Закон “Об общих принципах...” выделяет несколько форм, в том числе такие как сходы, собрания по месту жительства. Здесь, кстати, не определяется статус схода или общего собрания жителей определенного населенного пункта. С одной стороны, это осуществление властных полномочий, то есть, например, какое-то село или группа сел, объединяясь, на сходе решает вопросы, которые касаются жизнедеятельности этих населенных пунктов. Фактически они выполняют функции представительного органа, но... на общем собрании, где нецелесообразно, предположим, выбирать представительные органы. Это тоже может рассматриваться как определенная форма непосредственной демократии. Кроме того, на определенных территориях, внутри муниципального образования, возможно осуществление и других форм самоуправления. Например, это может быть конференция, общее собрание или сходы граждан. Но опять же, наверное, для более активного решения вопросов даже территориального значения в рамках единого муниципального образования все же нужен какой-то орган, работающий между конференциями. Пусть это будет одно лицо, — председатель, староста, — как угодно его можно назвать, — но которое будет координировать деятельность и созывать конференции или собрания.
Поэтому я думаю, что развитие именно территориального общественного самоуправления вписывается как раз в рамки осуществления местного самоуправления на территории единого муниципального образования.
О.Б.АЛЕКСЕЕВ: А на первый вопрос как вы ответите? Как вы разделяете самоуправление и управление, функции общественного самоуправления и функции муниципального образования?
О.В. БЕЛОКУРОВ: Отличия здесь, на мой взгляд, только формальные. Управление осуществляется представителями муниципальных органов, которые тоже выбираются, но которые, скажем так, уже немножко оторваны от населения. А общественное самоуправление осуществляет те же самые функции и полномочия, но только в том объеме, в каком эти полномочия будут ему переданы муниципальными органами. Это практически те же вопросы, но только в рамках определенной территории, там, где эти граждане проживают. То есть разница в объеме полномочий, мне так кажется.
ВОПРОС: Скажите, пожалуйста, у Вас не возникает мысли о том, что вместо того, чтобы создавать дополнительные законы по самоуправлению, передавать и разрабатывать вопросы передачи функций органам территориального общественного самоуправления, проще было бы поселения, о которых Вы говорите, сделать муниципальными образованиями. И решать там вопросы, которые гораздо ближе населению и которые действительно выражают всю суть местного самоуправления
О.В.БЕЛОКУРОВ: Я с Вами полностью согласен. Есть поселения, которые не признаются муниципальными образованиями. В частности, у нас в Ульяновской области пошли по очень простому пути: все бывшие районы (сельские — Ред.) признали муниципальными образованиями. А внутри них очень много поселений, которые фактически не признаны муниципальными образованиями. Но это другой уровень проблемы. То есть одно дело признавать или не признавать какое-то поселение муниципальным образованием и фактически не давать ему статуса, а другое дело, когда в рамках уже единого муниципального образования, в частности города, который не может быть разорван на части, есть территориальное общественное самоуправление. И я с Вами согласен именно в этой части.
ВОПРОС: Вы говорили много замечательных слов по поводу территориального общественного самоуправления. Одним из ключевых элементов территориального общественного самоуправления являются его органы. В настоящее время на региональном уровне появляются законы, регулирующие этот вопрос. Природа этих органов в региональных законодательствах рассматривается по-разному. Например, в г. Москве органы ТОС рассматриваются как некоммерческие организации, в Алтайском крае органы ТОС рассматриваются как общественные объединения. Существует мнение, согласно которому органы ТОС — это разновидность органов местного самоуправления. Поэтому у меня такой вопрос: как, по-вашему, следует рассматривать природу органов ТОС?
О.В.БЕЛОКУРОВ: С моей точки зрения, органы ТОС являются органами общественной власти. Поэтому их регистрация должна осуществляться так же, как регистрируются представительные органы власти.
ВОПРОС: Какими законами это должно регулироваться?
О.В.БЕЛОКУРОВ: Я думаю, что либо законами субъектов Федерации, либо уставами муниципальных образований.
Что касается наделения органов ТОСов статусом общественных объединений, я категорически не согласен. Может быть, на научно-практической конференции нельзя говорить “категорически”, но это моя точка зрения. Почему нельзя признавать их общественными объединениями? Здесь есть проблемы, связанные с выполнением решений, которые принимают эти органы. Общественное объединение характеризуется прежде всего добровольностью вступления, и в этом случае их решения распространяются только на членов этих объединений. А если житель не собирается вступать в это объединение, но живет на этой территории? То есть он может с полным правом отказаться участвовать в деятельности органов ТОС. Это было бы неправильно, поскольку существенно ущемило бы права и полномочия органов ТОС на своих территориях. Они должны быть властными, но поддерживаться мнением общественности, а не органами власти.
А.Н. МАЛЬЦЕВ: У меня не вопрос. Я хочу очень коротко сформулировать мнение Комитета по этому вопросу.
Я хочу проинформировать всех, что тот законопроект, который разрабатывается энтузиастами территориального самоуправления (в основном москвичами, но также с учетом мнения регионов), никогда не будет принят ГосДумой как федеральный закон. Для этого нет законных оснований. Это закон в лучшем случае регионального уровня, но эти вопросы вполне могут решаться и на уровне устава муниципального образования. Это первое.
Второе — относительно природы этих органов. Никоим образом их нельзя рассматривать как органы власти. Никоим образом! Потому что Конституция не содержит такого понятия, как “органы территориального самоуправления” в виде органов власти и уровня власти. Но природа этих органов является сложной: двойственной или даже тройственной. Можно их рассматривать как общественно-властные образования, потому что, создаваясь как общественные объединения, они могут наделяться властными функциями. Причем наделять их властными функциями могут только сами муниципалитеты, передавая им отдельные полномочия. Один из атрибутов органов власти — это общеобязательность их решений и самого их существования. Но вы же сами говорили, что они создаются добровольно и не везде могут быть. А органы власти обязаны быть везде и покрывать всю территорию государства.
Как формируются органы территориального общественного самоуправления? Существует уже достаточно богатая практика и разные варианты — и московский, и нижегородский, и ивановский, и т.д. Нам представляется, что до сих пор еще не решена основная проблема: какова должна быть организационно-правовая форма этих органов территориального самоуправления, которые, как правило, называются комитетами или советами общественного самоуправления? Кажется, разрешение этой проблемы вот-вот произойдет. У нас в Нижегородской области предложен такой вариант, он прорабатывается в законе (в связи с выборами в Законодательное собрание этот вопрос был отложен на 29 марта): это форма действительно некоммерческой организации, но более конкретно — муниципальное учреждение с избираемым населением руководителем учреждения. В Гражданском кодексе вроде бы нет никаких запретов на то, чтобы интересы населения были предоставлены руководителем, избираемым самим населением (сходом, собранием, конференцией). В то же время муниципальное учреждение имеет те преимущества, что оно создается органами местного самоуправления, может наделяться имуществом и бюджетными средствами, для того чтобы начать свою деятельность; может осуществлять хозяйственную деятельность, в том числе по осуществлению тех функций, которые присущи местному самоуправлению, и тех полномочий, которые передаются местными органами власти; может зарабатывать себе деньги и иметь свою собственность и свой самостоятельный бюджет. И в то же время над ним осуществляется контроль со стороны муниципалитета, потому что самая страшная опасность от органов общественного самоуправления, которую видят местные власти, — это возможность растаскивания муниципальной собственности и муниципального бюджета.
Примерно такая схема сейчас вырисовывается. Она, конечно, под вопросом, но я думаю, что некоторые пункты для нас должны быть ясны: ТОСы — ни в коем случае это не органы власти, это органы, действующие на внутримуниципальных территориях. Если какое-то поселение признается муниципалитетом, там уже есть орган власти. Это не общественное территориальное самоуправление.
Я должен сказать, что очень интересная схема найдена в Новгородской области. Район — единое муниципальное образование. Дальше, на уровне сельсоветов — назначаемые административные органы. А дальше, на уровне отдельных поселений — старосты, избираемые населением. То есть общественное территориальное самоуправление. Эта система работает, как это ни странно, оптимально для данного периода.
А.М.ЛОМОНОСОВ: Есть ли еще вопросы, замечания? Пожалуйста.
О.Л.САВРАНСКАЯ: Дело в том, что вопрос по ТОСу возникает и стоит так остро из-за того, что никак невозможно разделить структуру органов местного самоуправления как органов власти и управления и территориальное общественное самоуправление как самоорганизацию граждан для реализации собственных инициатив в вопросах местного значения.
Территориальное общественное самоуправление — это общественное движение. Поэтому в качестве муниципального учреждения орган ТОСа зарегистрирован быть не может. Для учреждения должен быть учредитель при муниципалитете. А здесь у нас идет самоорганизация граждан.
ТОСам можно и должно передать функции управления, но не власти.
А.М.ЛОМОНОСОВ: Следующей выступит Е.С. Шугрина.
|
МОНФ-2000г. Дизайн и HTML верстка Олега Ступенькова |