АКТУАЛЬНАЯ ТЕМА

 

СТАНОВЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ

А.Н.ЗАХАРОВ,

председатель комитета

по вопросам местного самоуправления

и связям с общественностью

Законодательного Собрания области

Отсчет времени становления местного самоуправления в нашей области следует, видимо, начинать с решения областного Совета народных депутатов № 372-м от 21.12.93 г. "О местном самоуправлении в Нижегородской области на период поэтапной конституционной реформы". Данным решением утверждено Положение о местном самоуправлении в области на период поэтапной конституционной реформы, которым было предусмотрено формирование представительных органов местного самоуправления на уровне районов области, городов, рабочих, курортных поселков и сельсоветов, а также Положение о выборах глав местного самоуправления (старост) в населенных пунктах области, насчитывающих до 5 тысяч жителей, и Положение о выборах в сельские, поселковые, городские представительные органы местного самоуправления.

В соответствии с этим же решением в 1994 году были проведены выборы старост и депутатов сельских, поселковых, городских дум, а затем сформированы сельские, поселковые Советы, Земские собрания.

Вопрос о становлении местного самоуправления сразу же встал и перед избранным в марте 1994 года Законодательным Собранием области. Депутаты решили так: любая игра должна вестись по правилам. Для местного самоуправления главное правило - это нормативная правовая база. Для ее разработки и в целом для обеспечения взаимодействия с органами местного самоуправления в составе Законодательного Собрания был создан комитет по вопросам местного самоуправления и связям с общественностью, возглавить который депутаты доверили мне.

Среди поставленных перед нашим комитетом задач были: нормотворческая работа; организация взаимодействия между органами местного самоуправления районов, городов и Законодательным Собранием; оказание содействия органам местного самоуправления в осуществлении их полномочий и функций; осуществление принципов ответственности органов местного самоуправления перед соответствующим местным сообществом, самостоятельности в пределах их полномочий и контроля за соблюдением органами государственной власти конституционных и иных прав органов местного самоуправления.

Хочу особо отметить, что в нашей области вначале областной Совет, а в последующем и Законодательное Собрание нашли пути конструктивного взаимодействия с администрацией области и, в частности, взаимопонимание при решении вопросов местного самоуправления. В абсолютном большинстве органов местного самоуправления мы с удовлетворением отмечаем такое же плодотворное сотрудничество, и чем меньше у нас разногласий, тем больше пользы для народа, избирателей, сделавших свой выбор и надеющихся, что представительные и исполнительные ветви единого для них дерева местной власти будут работать в тесном сотрудничестве, определяя приоритеты, заботясь о жителях, находя оптимальные пути решения имеющихся проблем.

В кратчайшие сроки нашим комитетом разработаны Положения о городской, (сельской, поселковой) Думе, Земском собрании, о сельском, поселковом Совете, о старосте села (поселка), о порядке решения вопросов административно-территориального устройства области. Эти документы были разработаны с учетом накопленного практического опыта и способствовали созданию необходимой правовой базы для функционирования в области органов местного самоуправления.

В апреле 1995 года Законодательным Собранием был принят Устав области, в котором VI раздел специально посвящен вопросам местного самоуправления. Он определяет основы организации системы самоуправления в области, соответствующие полномочия и гарантии.

Таким образом, в отличие от многих регионов Российской Федерации, в нашей области переход функций управления от местных Советов к новым органам местного самоуправления произошел плавно. Это позволило снять многие острые вопросы переходного периода в деятельности местных властей.

Через год после принятия Устава был принят Закон области "Об организации местного самоуправления в Нижегородской области", который полностью согласуется с соответствующим федеральным законом и исходит из того, что местное самоуправление осуществляется на уровне районов и городов, поселков и сельсоветов. Этим законом муниципальные образования отнесены к территориям, где в обязательном порядке должны быть избраны представительные органы.

Для того, чтобы закон области о местном самоуправлении заработал в полную силу, необходимо было разработать еще ряд законодательных актов, которые ныне, после нелегкой подготовительной работы, Законодательным Собранием области приняты. Это законы "О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления Нижегородской области", "О государственной регистрации уставов муниципальных образований в Нижегородской области", "О выборах глав местного самоуправления в Нижегородской области", "О порядке назначения на должности и освобождения от должностей глав местных администрации в Нижегородской области", "О местком референдуме в Нижегородской области", "О статусе депутата представительного органа местного самоуправления", "О социальных гарантиях для выборных должностных лиц местного самоуправления, глав местных администраций и руководителей администрации территорий, не являющихся муниципальными образованиями", "О сходах (собраниях) граждан в Нижегородской области", "Об административно-территориальном устройстве Нижегородской области".

В качестве самостоятельного документа Законодательным Собранием разработан и разослан на места примерный Устав муниципального образования, что явилось большим подспорьем при разработке уставов районов, городов, поселков,сельсоветов.

Таким образом, компетенция местного самоуправления регламентируется нами довольно активно. И работа эта проводится не только по инициативе нашего комитета, но также и бюджетного, экономического, аграрного, социального и ряда других комитетов Законодательного Собрания. При этом мы часто обращаемся к научным работникам, экспертам по проблемам местного самоуправления наших вузов, направляем наши нормативные правовые акты для анализа и замечаний в Федеральное Собрание, министерство юстиции и ряд других органов.

По мнению специалистов Государственной Думы, в Нижегородской области создана "прочная правовая база по местному самоуправлению". Однако сегодня она уже недостаточна. В зачаточном состоянии находится процесс регулирования государственными органами власти области экономической, финансовой и социальной деятельности муниципальных образований. Связано это с рядом трудностей, прежде всего - с отсутствием соответствующего федерального законодательства о государственных минимальных социальных стандартах, о межбюджетных отношениях, о гарантиях финансовой самостоятельности местного самоуправления и других.

Несколько замечаний о выборах в органы местного самоуправления, прошедших в конце прошлого года. Хотелось бы обратить внимание, во-первых, на тот факт, что мы уложились в сроки, отведенные федеральным законодательством - провести выборы в 1996 году. Во-вторых, прослеживается интерес к формированию сильной местной власти, способ-

ной решать на своем уровне насущные проблемы. И в третьих, в нашей области конституционные права граждан на осуществление местного самоуправления не были нарушены.

Говоря о конституционности, следует подчеркнуть, что в Конституции РФ заложен мощный потенциал для развития местного самоуправления. Статьи 32 и 18 являются наиболее важными для обеспечения права граждан на осуществление местного самоуправления.

На сегодня могут быть актуальны две категории нарушений конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления: это случаи отказа от проведения выборов без упразднения муниципального образования и случаи непризнания муниципальных образований как таковых. Способ здесь один - "выдавливание" местного самоуправления из муниципальных образований, находящихся на территории района, районным уставом.

Так, депутаты ряда районов приняли уставы, где было записано, что район является единым муниципальным образованием и, следовательно, в городах, поселках, сельсоветах органы местного самоуправления упраздняются.

Такие районы нам пришлось поправлять. Никто не вправе лишить территории, где прежде осуществлялось местное самоуправление, их самоуправленческого статуса. Решить этот вопрос вправе только само население, и желательно, для полноты учета мнений, путем проведения референдума. И лишь после представления районами соответствующих документов Законодательное Собрание упразднило муниципальные образования в Сергачском, Шарангском, Борском, Тонкинском и ряде других районов. На очереди - Кстовский район.

Нельзя забывать и о недопустимости изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, без учета мнения населения этих территорий.

Возвращаясь непосредственно к прошедшим в прошлом году выборам, следует отметить, что в целом избирательная кампания была осуществлена в соответствии с требованиями федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" и областным законодательством, и предвыборная борьба была довольно активной. Так, например, на 5306 депутатских мест было зарегистрировано 12256 кандидатов.

В ходе избирательной кампании каких-то серьезных нарушений избирательного закона не наблюдалось, хотя в некоторых районах социально-политическая обстановка накануне выборов была довольно напряженной. Следует отметить и то, что из 52 глав местного самоуправления крупных городов и районов и глав местных администраций 40 были избраны или назначены вновь. Эти цифры говорят о том, что популистские, а подчас и демагогические методы ведения выборных кампаний уже не проходят. Избиратели со временем стали понимать серьезность задач, стоящих перед местным самоуправлением, и поэтому отдают предпочтение опытным, ответственным людям.

В соответствии с Уставом области и законодательством о местном самоуправлении, в городах и районах области были разработаны свои уставы местного самоуправления, которые после соответствующей экспертизы были официально зарегистрированы, как того требует областной Закон "О государственной регистрации Уставов муниципальных образований в Нижегородской области". В настоящее время все муниципальные образования области имеют свои уставы.

Во многих уставах нашли свое отражение не только те полномочия представительного органа, которые федеральным и областным законодательством отнесены к их исключительной компетенции, но и ряд других. Например: утверждение по предложению главы местного самоуправления района структуры администрации района; согласование назначения на должность первых заместителей главы администрации района, руководителей структурных подразделений администрации района по управлению финансами, районным имуществом, социальной защитой; решение вопросов административно-территориального устройства; учреждение средств массовой информации, почетных наград, званий, премий и др. Уставами муниципальных образований предусмотрены случаи досрочного прекращения как депутатских полномочий депутатов представительного органа, так и главы местного самоуправления. Хотя во всех уставах предусмотрено, что представительный орган является юридическим лицом, но пока не все обладают своим лицевым счетом, печатью, аппаратом. Во многих районах уставами предусмотрено, что смета расходов на содержание представительного органа вносится отдельной строкой в местный бюджет. Отсутствует во многих районах, за исключением городов Н.Новгорода, Арзамаса, Сарова, Дзержинска; Арзамасского, Лысковского и ряда других районов, свой аппарат представительного органа, и поэтому, в соответствии с уставом, все правовое, организационное, информационное и материально-техническое обеспечение местного самоуправления осуществляет администрация.

Обобщая принятые Уставы муниципальных образований в Нижегородской области, можно сказать, что весь спектр правовых возможностей и вариантов организации, предусмотренный Федеральным и областным законодательством, нашел отражение в этих нормативных правовых актах.

Органы местного самоуправления области стараются так организовать свою деятельность, чтобы в полную меру использовать предоставленные им полномочия. В соответствии с областным Законом "Об организации местного самоуправления в Нижегородской области", они могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Например, в 1996 году были приняты Законы области "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по выдаче лицензий на право ведения образовательной деятельности", "О наделении представительных органов местного самоуправления государственными полномочиями на право устанавливать дополнительные льготы по уплате государственной пошлины для отдельных плательщиков" и другие.

Совершенствованию деятельности органов местного самоуправления в области способствуют встречи, семинары, совещания с руководителями органов местного самоуправления. За истекший период по инициативе комитета Законода-

тельного Собрания по вопросам местного самоуправления и связям с общественностью были проведены 2 областных семинара, одно областное собрание и 12 зональных семинаров. На зональных семинарах рассматривались вопросы бюджетной политики, роли органов местного самоуправления в формировании местного бюджета, социальной защиты населения в условиях реформы, вопросы жилищной реформы, практические вопросы работы старост, Советов, Земских собраний, Дум и т.д. В их работе принимали участие руководители Законодательного Собрания, руководство служб областной администрации, депутаты Законодательного Собрания и другие официальные лица.

Работники аппарата Законодательного Собрания, члены комитета по вопросам местного самоуправления участвуют в работе представительных органов местного самоуправления, в проведении районных, городских семинаров депутатского актива, работников органов местного самоуправления, где также рассматриваются вопросы, касающиеся нормативной базы местного самоуправления.

С 1995 года в области выходит журнал Законодательного Собрания и Администрации области "Местное самоуправление Нижегородской области". На его страницах можно увидеть выступления как руководителей Законодательного Собрания и областной Администрации, так и руководителей органов местного самоуправления, территориального общественного самоуправления, старост. Этот журнал является своего рода пропагандистом основных идей местного самоуправления, методическим пособием по проблемам становления местного самоуправления у нас в области.

Несмотря на то, что пройден важнейший этап становления местного самоуправления, в ходе которого повсеместно сформированы органы местного самоуправления, а также избраны и назначены должностные лица местного самоуправления, процесс реформирования местного самоуправления в области на этом не заканчивается. Для того, чтобы федеральное и областное законодательство об организации местного самоуправления полностью заработало, необходимо издание как на федеральном, так и на областном уровне ряда законов, регулирующих более узкий круг вопросов деятельности местного самоуправления, главным образом касающихся экономических и финансовых основ его функционирования, правовой регламентации муниципальной собственности. Именно эти конкретные направления нормотворческой деятельности сегодня выходят на первый план.

В настоящее время в стадии разработки или принятия находятся проекты законов области: "О муниципальной статистике", "О минимальных социальных стандартах в Нижегородской области и их финансовом обеспечении", "О разграничении полномочий органов государственной власти Нижегородской области и местного самоуправления в сфере земельных отношении", "О муниципальной службе", "О территориальном общественном самоуправлении", "Об отзыве депутата представительного органа местного самоуправления", "О порядке назначения и определения денежного содержания выборных должностных лиц местного самоуправления, глав местных администраций и руководителей администраций территорий, не являющихся муниципальными образованиями", а также ряд других законодательных актов.

В наш комитет поступают разнообразные предложения по усовершенствованию законодательства по местному самоуправлению. Наиболее плодотворно мы в этом отношении работаем с государственно-правовым департаментом администрации области, прокуратурой области, комитетами архитектуры и градостроительства, по земельным ресурсам и землеустройству, Думой Г.Н.Новгорода и Земскими собраниями ряда других территорий - Городца, Перевоза, Навашина. Реже обращаются с письмами граждане, а если и обращаются с предложениями, то в основном по вопросам, имеющим отношение к избирательным процессам. Но ведь жизнь наша состоит не из одних выборов, она намного богаче, и нам очень важно иметь предложения органов местного самоуправления, общественных организаций, отдельных граждан по вопросам муниципальной службы, муниципальной собственности, основам местных финансов, о порядке передачи отдельных государственных полномочии органам местного самоуправления и ряду других проблем. Хочу уточнить, что мы отнюдь не стремимся переложить правовое регулирование всех вопросов местного самоуправления на само местное самоуправление, но мы хотим и готовы взаимодействовать в этом плане с любым органом местного самоуправления любого уровня. Тогда меньше будет огрехов в нашей совместной работе. А они, к сожалению, еще встречаются.

В настоящее время Федеральное Собрание Российской Федерации рассматривает ряд законопроектов, принятие которых потребует внесения существенных изменений в содержание и наших областных законов. Например, с принятием закона РФ о гарантиях избирательных прав в новой редакции будут вноситься необходимые изменения в законы области о выборах глав местного самоуправления и депутатов представительных органов. Возможно, нам даже придется принимать эта законы в новой редакции. С принятием законов РФ о статусе депутата представительного органа, о географических объектах придется вносить изменения в законы области о статусе депутата представительного органа, об административно-территориальном устройстве области. Поэтому мы просим сегодня всех заинтересованных лиц активнее высказываться по вопросам совершенствования законодательства области по местному самоуправлению, а письменные предложения направлять в наш комитет.

Законодательное Собрание области в целом, его комитеты и подразделения нацелены на дальнейшую работу по совершенствованию правовой регламентации местного самоуправления, оказанию ему методической и организационной помощи, реальному осуществлению государственных гарантий его функционирования.