НОРМАТИВНЫЕ ОСНОВЫ ВЫБОРОВ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

А.А. КОЗЕР АДСКИЙ,

председатель Законодательного Собрания Нижегородской области

 

Понятие местного самоуправления, имеющего в истории России давние и глубокие традиции, в современном российском законодательстве появилось сравнительно недавно. Принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации трактует местное самоуправление  как одну из форм осуществления народовластия (статья 3). Реальное местное самоуправление является основой подлинно демократического строя, и поэтому радикальные перемены в политической системе российского общества закономерно привели к необходимости реформы местной власти. Неслучайно поэтому реформа системы местного самоуправления в России стала одной из важнейших составляющих конституционной реформы.

Как известно, конституционное устройство Российской Федерации предполагает три самостоятельных уровня власти: государственная власть в Российской Федерации, государственная власть субъектов Федерации и местное самоуправление (статьи 11, 12). Однако во многих государственных документах, в особенности вё1 бюджетных, существование третьего уровня власти - местного самоуправления - до сих пор как бы не замечалось. Поэтому взаимоотношения Федерации и ее субъектов с низшим звеном управления - районами, небольшими городами - до недавнего времени вызывали немало затруднений.

Принятый в августе 1995 года Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" более четко очерчивает права местных властей. Задача теперь состоит в том, чтобы путем разработки регионального законодательства обеспечить реальное осуществление этих прав. Кстати, Конституция РФ подчеркивает, что органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти (статья 12). В главе 8 Конституции, специально посвященной вопросам местного самоуправления, отмечается, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно с учетом исторических и иных местных традиций. Все это открывает широкое правовое поле для нормотворческой инициативы на местах.

Законодательное Собрание Нижегородской области с самого начала своей нормотворческой деятельности уделяет большое внимание вопросам правового обеспечения всех институтов новой государственности, в том числе и нормативному обеспечению системы местного самоуправления. Не дожидаясь принятия Федерального закона о местном самоуправлении, мы еще в 1994-1995 годах приняли довольно солидный пакет документов по этим вопросам. Среди них: примерные положения о городской, сельской, поселковой Думе, о Земском собрании района, о сельском (поселковом) Совете, о старосте села (поселка) и ряд других. Эти документы были разработаны с учетом практического опыта, накопленного в ходе реформы местного управления. Разработанная нами нормативная база позволила нам в 1994-1995 годах повсеместно провести выборы и сформировать местные представительные органы власти.

Следует еще раз подчеркнуть, что, в отличие от многих регионов Российской Федерации, в нашей области не было перерывов в работе органов местной власти, а переход функций управления от местных Советов к новым органам самоуправления произошел плавно. Это позволило снять многие острые вопросы переходного периода в деятельности местных властей. Хочу отметить, что новые органы местного управления, несмотря на некоторую ограниченность их функций и отсутствие опыта, сумели обеспечить баланс властей и успешно решать многие политические и экономические проблемы городов и районов.

Важным этапом в формировании новых властных структур стало принятие в апреле 1995 года Устава Нижегородской области - основного Закона нашего региона. Принятию Устава предшествовала длительная и кропотливая подготовительная работа, в которой приняли участие не только депутаты Законодательного Собрания и его аппарат, но и специалисты администрации, ученые, представители региональных партий и движений, прессы, руководители местных органов самоуправления. Проект Устава был опубликован в областной печати для широкого обсуждения. Все это позволило наиболее полно учесть мнения различных слоев населения. В результате мы получили хороший документ, соответствующий федеральному законодательству и достаточно полно учитывающий машу региональную специфику.

Раздел VI Устава области специально посвящен вопросам местного самоуправления. Он определяет основы организации системы самоуправления в области, соответствующие полномочия и Гарантии. В статье 56 Устава говорится, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно в соответствии с Законом области и закрепляется в Положении (Уставе) о местном самоуправлении. К вопросам, решаемым органами местного самоуправления самостоятельно, отнесены разработка, принятие и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, планировка и застройка населенных пунктов соответствующей территории, использование муниципальных земель, содержание и использование муниципального жилого и нежилого фонда и т.д. В статье 53 Устава области говорится, что местное самоуправление в области организуется и действует на основе соответствующих федеральных и областных законов, а также Положений (Уставов) о местном самоуправлении, принимаемых представительными органами местного самоуправления.

В соответствии с этим положением областного Устава в городах и районах области были разработаны свои уставы местного самоуправления, которые после соответствующей экспертизы были официально зарегистрированы Законодательным Собранием, как того требует областной Закон "О государственной регистрации Уставов муниципальных образований в Нижегородской области", принятый в июне 1996 года.

В ряде городов и районов области в соответствии с принятыми Положениями (Уставами) местного самоуправления состоялись выборы глав местного самоуправления, прошедшие при высокой активности избирателей. В области повсеместно функционируют органы местного самоуправления, работает институт старост, насчитывающий около 5 тысяч человек.

Должен в порядке самокритики признать, что мы несколько задержались с принятием очень важного для области Закона "Об организации местного самоуправления в Нижегородской области". Одной из причин такой задержки явилось то, что в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" излишне жестко регламентированы вопросы организации местного самоуправления, без учета реальных перемен и местных особенностей, а с другой стороны, откровенно слабо проработаны вопросы финансового, бюджетного обеспечения территорий местного самоуправления всех уровней. В нашей Нижегородской области, например, от полуторамиллионного областного центра до сельсоветов самой дальней глубинки, в единочасье вдруг ставших "абсолютно независимыми" и "абсолютно безответственными", все эти "простенькие" вопросы финансирования, налоговых сборов и земельных отношений, взаимодействия органов государственной власти и новых структур самоуправления так и остались за рамками Федерального закона.

Должен сказать, что областной Закон об организации местного самоуправления рождался поистине в муках. Он вынашивался даже не месяцы, а годы, в его подготовке принимала участие большая армия специалистов: экономистов, социологов, юристов, представители политических партий и общественных движений и, естественно, все депутаты Законодательного Собрания, а также представители органов местного самоуправления. Для того, чтобы возможно полнее отразить в Законе специфику территории, было принято решение опубликовать проект в средствах массовой информации, вынести его на всеобщее обсуждение. Законодательное Собрание трижды возвращалось к обсуждению проекта, и в его окончательном варианте мы постарались учесть все ценные рекомендации и предложения, высказанные при обсуждении.

Областной закон "Об организации местного самоуправления в Нижегородской области" полностью согласуется с соответствующим Федеральным законом и исходит из того, что уровень местного самоуправления начинается с района и города. Воспользовавшись возможностью, предоставленной нам федеральным законодательством, мы отнесли районы и города области к территориям, где в обязательном порядке должны быть сформированы представительные органы местного самоуправления в виде городских и районных Дум, Земских собраний, или иных представительных органов, названия которых устанавливаются уставами соответствующих муниципальных образований. Что же касается исполнительных органов местного самоуправления, то в нашем Законе допускается несколько вариантов их формирования, на усмотрение соответствующих представительных органов местного самоуправления.

Для того, чтобы Закон "Об организации местного самоуправления в Нижегородской области" мог заработать в полную сипу, необходимо было разработать еще ряд законов по вопросам организации местной власти. В течение 1996 года нашими комитетами были разработаны и затем приняты Законодательным Собранием Законы "О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в Нижегородской области", "О выборах Глав местного самоуправления в Нижегородской области", "О порядке назначения на должности и освобождения от должностей глав местных администраций в Нижегородской области", "Об административно-территориальном устройстве Нижегородской области", "О местном референдуме в Нижегородской области" и ряд других. С учетом принятых ранее законов, можно сказать, что в области успешно сформирована необходимая нормативная база местного самоуправления. Все это позволило Законодательному Собранию принять решение о проведении в декабре 1996 года в большинстве городов и районов области выборов представительных органов и глав местного самоуправления во всех муниципальных образованиях.

22 декабря 1996 года в 47 городах и районах проводились выборы представительных органов местного самоуправления и в М городах и районах - выборы глав местного самоуправления. Некоторое несоответствие цифр объясняется тем, что в 4 районах, как записано в соответствующих Уставах местного самоуправления, глава местного самоуправления избирается из состава соответствующего представительного органа, а в 5 районах глава администрации назначается по контракту представительным органом. Кроме того, в ряде городов и районов выборы глав местного самоуправления были проведены ранее, а в Кстовском районе они назначены на февраль 1997 года. Таким образом, можно сказать, что в нашей области практически завершился очень важный этап формирования органов местного самоуправления на всех уровнях.

Должен отметить, что предвыборная борьба была довольно активной. Об этом могут свидетельствовать такие цифры: на 260 мест глав муниципальных образований разного уровня баллотировалось 600 кандидатов, а на 5306 депутатских мест представительных органов местного самоуправления было зарегистрировано 12256 кандидатов. В ходе избирательной кампании каких-то серьезных нарушений избирательного закона не наблюдалось, хотя в некоторых районах социально-политическая обстановка накануне выборов была напряженной, а предвыборная борьба кандидатов иногда выходила за рамки приличия. Надо сказать, что муниципальные выборы, в отличие от президентских и губернаторских, не так ярко окрашены в политические цвета. Избиратели, уже порядком уставшие от острых политических баталий, внимательно присматриваются к претендентам на местную власть, и, как правило, выбирают из них не тех, кто много обещает, а тех, кто зарекомендовал себя практическими делами. Не случайно в составе вновь избранных депутатов и глав местного самоуправления немало широко известных в области людей, способных внести свежую струю в деятельность органов местного самоуправления.

Хотелось бы в заключение высказать ряд замечании по некоторым наболевшим проблемам местного самоуправления, особенно ярко высветившимся в ходе выборной кампании. Нас по-прежнему очень беспокоит равнодушное отношение многих людей к выборам в органы местной власти. В ходе прошедших выборов в ряде избирательных округов имело место массовое уклонение избирателей от участия в голосовании, да и в целом по области процент участия в выборах мог бы быть значительно выше. В результате такого подхода населения в некоторых избирательных округах предстоит повторное голосование.

На наш взгляд, такую ситуацию можно объяснить тем, что в ряде районов и городов пока еще не созрели "местные условия" для активного участия населения в самоуправлении, а скорее всего - не оказалось достойных людей, настоящих лидеров.

Надеюсь, все это можно будет поправить в ходе повторного голосования. Главное же сейчас - не впадать в ситуацию отрицания самого принципа выборности органов местного самоуправления, не увлекаться чрезмерным сокращением количества муниципальных образований, что грозит опасным ограничением самоуправления и демократии.

Более глубокой и конкретной проработки требуют вопросы создания финансовой базы местного самоуправления. Опыт убедительно показывает, что без собственной налогооблагаемой базы системе местного самоуправления очень трудно эффективно функционировать. Вероятно, здесь потребуется проработка соответствующих законодательных актов на региональном и даже федеральном уровне.

Очень важно, чтобы после выборов в полном объеме были задействованы местные уставы - основные законы местного самоуправления. При этом, видимо, в некоторых случаях в интересах повышения эффективности самоуправления придется вносить определенные изменения в уставы муниципальных образований.

Депутатам вновь избранных представительных органов местного самоуправления нужно с самого начала очень тесно и принципиально работать с исполнительной ветвью местной власти, оказывать на нее свое направляющее воздействие, конструктивно сотрудничать с ней и ни в коем случае не вступать на "тропу войны". Хотелось бы подчеркнуть, что для нашей области как раз характерна добрая традиция делового и конструктивного сотрудничества законодательной и исполнительной ветвей власти.

Уверен, что новые органы местного самоуправления без раскачки приступят к практической работе по решению насущных проблем населения городов и районов Нижегородской области.