Развитие кадрового потенциала и профессионализация муниципального управления давно обсуждается как одна из ключевых задач, требующих решения в связи с реформой системы административного управления и становлением местного самоуправления. Обычно в качестве участников таких обсуждений выступают представители учебных заведений и федеральных органов управления, заинтересованных в развитии местного самоуправления. Между тем реальные сдвиги в сфере повышения квалификации и профессионализации деятельности муниципальных управляющих невозможны без активного участия в этой работе самих работников муниципального управления. Поэтому результаты проведенного исследования, связанные с отношением муниципальных управляющих к собственной профессиональной квалификации, представляются важным шагом в направлении уточнения понимания задач, стоящих в сфере развития кадрового потенциала и профессионализации муниципального управления.

Разная практика работы, направленной на развитие кадрового потенциала муниципального управления и повышение квалификации муниципальных управляющих, порождает разные подходы, стратегии и типы ее организации. Можно выделить, по меньшей мере, четыре основные группы, заинтересованные в этой работе, и, соответственно, четыре разных типа целевых установок и ожиданий, связанных с этой работой.

Результаты проведенного исследования дают возможность получить ряд ответов на вопросы об отношении к профессионализации и повышению профессиональной квалификации, существующей у представителей этой последней группы.

Один из первых вопросов, возникающих при обращении к теме повышения квалификации, есть ли вообще предмет для обсуждения. Есть ли о чем заботиться и что повышать?

Ответ на этот вопрос кажется очевидным. Переход к новым формам организации территориального управления, связанный с реформами 90-х годов, необходимость решать большое количество принципиально новых задач, резкий дефицит профессионально подготовленных работников – все это подталкивает к давно сделанному и кажущемуся банальным выводу о недостаточной квалификации сотрудников органов муниципального управления.

Однако анализ того, что думают по этому поводу сами муниципальные управляющие, показывает, что картина не так проста.

Таблица 20 представляет оценку профессиональной квалификации в области муниципального управления, сделанную участниками опроса. Основное количество предпочтений в ответах на вопрос об уровне профессиональной квалификации располагается в строке "средняя" (44%) и "выше средней" (37%). То, что слово "средний" – не плохой, но и не хороший, приемлемый, но безликий – притягивает к себе основную массу респондентов, можно рассматривать, одновременно, как показатель устойчивости профессионального самоощущения муниципальных управляющих и недостаточной развитости их представлений о профессиональной специфике муниципального управления. То, что количество респондентов, оценивающих квалификацию выше среднего уровня (46,5%), существенно превышает количество тех, кто оценивает ее ниже среднего уровня (9%), говорит об определенной уверенности муниципальных управляющих в своей профессиональной квалификации. То, что в упомянутых 46,5% только 9% составляет оценка "высокая" (против 3% оценки "низкая"), а 37% - "выше средней" (против 6% - "ниже средней"), снова указывает на притягательность слова "средний".

В целом можно сказать, что в вопросе об оценке своей квалификации муниципальные управляющие чувствуют себя достаточно устойчиво: слово "средний" содержит в себе и смысл устойчивости тоже (яркий пример проявления этого смысла – поиск "среднего класса" как основы общественной устойчивости).

Итак, 91% муниципальных управляющих оценивают свою квалификацию как устойчивую (в этом смысле, приемлемую) с отчетливым перевесом в сторону оценки ее как скорее высокой, чем низкой. Очевидно, это – не самая благоприятная основа для заботы о повышении квалификации: в самом деле, зачем улучшать то, что и так неплохо выглядит.

Таблица 20. Распределение оценок профессиональной квалификации в области муниципального управления (% ответивших).

Однако на прямой вопрос о желании повысить квалификацию в области муниципального управления больше двух третей респондентов (78%) отвечают утвердительно (таблица 21).

Таблица 21. Скажите, пожалуйста, хотели бы Вы получить дополнительное профессиональное образование, повысить квалификацию в области муниципального управления (% ответивших)?

Сопоставление полученных результатов помогает поставить вопрос о том, чего ищут муниципальные управляющие в программах повышения квалификации? Хотят улучшить свою квалификацию от "средней" и "выше средней" до "высокой"? Отправляются на курсы по разнарядке руководства или просто в соответствии со сложившейся практикой, превратившейся в ритуал? Едут за удостоверениями о прохождении соответствующих курсов, важными для прохождения аттестации? Пользуются возможностью сменить обстановку, отвлечься от текучки или просто отдохнуть?

Один из ответов на этот вопрос состоит в том, что эта разница в оценках – следствие позиции, из которой она осуществляется. Будучи включенными внутрь непосредственного осуществления муниципального управления, невозможно адекватно оценивать квалификацию осуществляемой работы. К тому же – высокая (как минимум, устойчивая и незаниженная) самооценка составляет одно из психологических условий, необходимых для успешного осуществления выполняемой работы и, в этом смысле, является обязательным или, по меньшей мере, важным компонентом осуществляемой деятельности.

Поэтому постановка вопроса о квалификации и ее повышении требует анализа и оценки ситуации извне. Это означает, что ответ на вопрос о повышении квалификации муниципальных управляющих требует анализа того, в чем смысл, назначение, горизонты развития муниципального управления как деятельности особого типа, сопряженной с другими сферами деятельности. Так вопрос может ставиться только "со стороны" – аналитиками и консультантами – или "сверху" – представителями структур, озабоченных работой с системами, включающими в себя муниципальное управление как один из компонентов. Такими системами могут быть сами муниципальные образования при условии, что они рассматриваются как системы, более широкие, объемлющие деятельность органов муниципального управления, а не входящие в них и поглощаемые ими в качестве объекта управления. Такими системами могут быть регионы разного масштаба и типа, как территориальные, так и деятельностные или жизнедеятельностные (например, профессии, корпорации, местные сообщества и др.). Изнутри этот вопрос может быть поставлен только в одном случае – если работник муниципального управления ощущает себя не только в качестве работника, но и в качестве строителя новой сферы деятельности. Понятно, что это – не массовый случай.

На вопрос об изменениях, происшедших за последние годы в системе и методах муниципального управления, а также требованиях к квалификации муниципальных управляющих, около двух третей респондентов отвечают, что такие изменения действительно имеют место (78% и 76% опрошенных соответственно) – см. таблицы 15 и 22.

При этом происшедшие изменения ощущаются больше сотрудниками исполнительных органов муниципального управления, чем представительных (82% против 65%) и больше на высшем и среднем уровнях управления (81-82%), чем на низшем (63%). Можно предположить, что депутаты и работники низшего управленческого уровня менее остро чувствуют эти изменения в силу неполной погруженности в работу муниципальных органов управления и в значительной степени технического характера работы, соответственно. Одновременно, эти данные могут означать, что основные управленческие решения (с включенностью в подготовку которых связано более острое ощущение происходящих изменений) принимаются в большей степени в исполнительных, а не в представительных органах управления и на среднем и высшем, а не низшем управленческих уровнях. Последнее утверждение выглядит совершенно естественно, что же касается преобладания исполнительных органов над представительными, то, с точки зрения, профессиональной управленческой работы это тоже нормально. Другое дело – разграничение функций: связанных, например, с подготовкой и принятием нормативно-законодательных решений местного уровня (представительный орган) и формированием и реализацией конкретных программ и планов муниципального развития и решением задач текущего функционирования муниципального хозяйства (исполнительный орган). Данные таблицы 10 показывают, что работники представительных органов, действительно, ценят правовую компетентность выше, чем работники исполнительных органов, в то же время умение определить стратегические задачи муниципального управления они ценят ниже, чем работники исполнительных органов. Одновременно они придают большее значение, чем работники исполнительных органов, таким вещам, как умение правильно выстраивать отношения с органами государственной власти и своевременно решать текущие вопросы.

Таблица 22. Как Вы считаете, изменились ли за эти годы (с 1995 г.) требования к квалификации муниципальных служащих (% ответивших)?

В ответ на предложение пояснить, в чем именно выразилось изменение требований к квалификации, практически все респонденты указали на их повышение (ужесточение). В качестве существенных отмечались следующие типы требований к квалификации:

• требование высшего профильного образования (зафиксированное в законах о муниципальной службе);
• требования к опыту работы ("по профилю" и "с людьми");
• требования к деловым и моральным качествам (инициативности, предприимчивости, ответственности, порядочности);
• требование компетентности при выполнении функциональных обязанностей;
• требования к технической квалификации (умение владеть техническими средствами, оргтехникой, умение решать организационные вопросы);
• требование специального управленческого образования, знания основ теории управления, экономики, права, понимания правовых и экономических вопросов, способности “видеть стратегическое направление в своей деятельности”;
• требование развивать практические навыки управления.

В качестве причин, вызвавших повышение требований к профессионализму сотрудников муниципальных органов управления, респонденты называли:

1. Нормативное закрепление требований к профессионализму в федеральном и региональном законодательстве о муниципальной службе.
1. Изменение условий работы: появление большей свободы в принятии решений и выборе методов управления, децентрализация, передача полномочий органам местного самоуправления и увеличение количества вопросов, решаемых на местах, повышение многообразия форм собственности, недостаточность финансирования, увеличение объема и усложнение структуры работы, усложнение функциональной специализации, увеличение штатов, повышение контроля за деятельностью муниципальных служащих со стороны государственных органов власти и населения.
1. Изменение характера работы с кадрами: введение реестра муниципальных служащих, проведение аттестаций и сертификаций, разработка квалификационных требований и должностных инструкций, усиление работы по подбору кадров, введение конкурсных механизмов занятия вакантных должностей, проведение работы по переподготовке кадров.

По мнению большинства опрошенных, повышение требований имело результатом реальный рост профессионализма муниципальных управленцев: повысился образовательный уровень муниципальных служащих, их правовая компетентность, компетентность в финансовых вопросах, персональная ответственность за принимаемые решения, инициативность, эффективность работы.

Не обошлось и без скептиков: несколько респондентов выразили мнение, что система подготовки муниципальных служащих практически отсутствует, и, несмотря на то, что требования к их работе выросли, реальная квалификация не изменилась.

Для того чтобы иметь возможность говорить о содержании работы, направленной на повышение квалификации муниципальных управляющих, необходимо анализировать характер их деятельности, профессиональные компетенции, необходимые для ее осуществления, а также уровень владения этими компетенциями.

Наиболее высокой является самооценка управляющих высшего и среднего уровней органов муниципального управления – именно здесь лежит основной массив ответов "выше средней" и "высокая". При этом представители среднего уровня чувствуют себя более уверенно – здесь находится самый большой процент респондентов, оценивающих свою квалификацию как "высокую" (15%). Можно предположить, что это следствие выборности первых лиц представительных органов, которая ведет к тому, что на этих постах периодически оказываются новые люди, не имеющие устойчивого опыта работы в органах муниципального управления. На среднем управленческом уровне, наоборот, чаще оказываются "старожилы", выбравшие работу в органах муниципального управления как жизненную стратегию, а не связавшие с ним свою судьбу волею случая или для решения определенных задач. С другой стороны, эти цифры могут говорить о том, что уровень первых лиц, в наибольшей степени сосредотачивающий в себе необходимость принимать решения и брать на себя соответствующие им ответственность и риски, в меньшей степени обеспечен необходимыми для этого профессиональными компетенциями, нежели уровень среднего звена управления, работа на котором связана, в первую очередь, с подготовкой и реализацией решений и нормирована в существенно большей степени.

Из таблицы 21 видно, что больше всего стремятся повысить свою профессиональную квалификацию работники среднего уровня (84,5%). В этой же группе находится наименьшее число работников, не желающих повышать свою квалификацию. Управляющие высшего уровня стремятся к повышению квалификации несколько меньше (79%,), и здесь же находится наибольшее число респондентов, не желающих повышать свою квалификацию (17%). Одновременно работники среднего и высшего звена управления представляют собой самые определившиеся слои муниципальных управляющих в данном вопросе – среди них находится наименьшее количество респондентов, затруднившихся с ответом.

Респонденты, стремящиеся повышать свою квалификацию меньше всего, находятся среди депутатов (72%) и сотрудников низшего слоя управления (70%). Здесь же находится наибольшее число опрошенных, не желающих повышать свою квалификацию (14,5% и 13% соответственно). В эти два слоя входит и наибольшее число респондентов, затруднившихся с ответом (14% и 17% соответственно).

Таким образом, группой, наиболее определенной в отношении повышения квалификации, являются сотрудники среднего и высшего звена органов муниципального управления. Они больше всего заинтересованы в этом и испытывают меньше всего колебаний по этому поводу. В этих двух группах находятся работники, оказывающие основное влияние на то, что делают органы муниципального управления. В этом плане, это – наиболее самодостаточная группа муниципальных управляющих, обладающая наибольшей степенью уверенности.

Наименее уверенные в этом вопросе группы – депутаты и работники низшего уровня органов муниципального управления. Они же меньше всего стремятся повышать свою квалификацию. Можно предположить, что это связано с тем, что представители этих групп вообще слабее ориентируются в системе и задачах муниципального управления и относятся к нему наименее профессионально. В случае депутатов, которые, чаще всего, не связывают свою профессиональную судьбу с муниципальным управлением, определенную роль может играть и ощущение временности пребывания в его структурах. Это подтверждает и наибольший процент нежелающих повышать квалификацию среди сотрудников высшего звена управления, где также находится наибольшее число респондентов, воспринимающих свое пребывание в органах муниципального управления как временное, в связи с перспективой смены в результате выборов.

Полученные данные показывают, что внутри системы муниципального управления существует большое количество разных отношений и запросов к повышению квалификации, связанных с разными управленческими позициями, разными типами работ, требующих разных профессиональных компетенций и, соответственно, разных учебных программ, направленных на повышение квалификации муниципальных управляющих. Отсюда вытекает необходимость внимательного анализа особенностей целевой аудитории при построении учебных программ для муниципальных управляющих, представляющих разные элементы системы муниципального управления. Точная организация учебных программ, направленных на профессионализацию и повышение квалификации, возможна только при отчетливом понимании задач, которые решают муниципальные управляющие на разных уровнях системы управления, и каковы особенности требований к обучению, связанные с характером этих задач. Эффективная система работы с человеческими ресурсами муниципального управления требует формирования наборов разных учебных программ для разного уровня муниципального управления, дополненной системой переходов между этими уровнями – в первую очередь, набором представлений о характере деятельности муниципальных управляющих разного уровня и системой процедур аттестации, обеспечивающих движение людей с одного уровня на другой.

Таблицы 8-10 позволяют понять характер представлений респондентов о качестве управленческого труда, необходимого для муниципального управления, более точно.

Основные предпочтения в представлениях об управленческом опыте, наиболее полезном для муниципального управления, отданы опыту руководства крупным предприятием (65%) и государственной службы (55%).

Выбор в качестве основного ориентира для муниципального управления руководства крупным предприятием говорит о том, что в сознании муниципальных управленцев сохраняется отношение к месту, характерное для советского времени, когда оно рассматривалось, в первую очередь, как придаток размещенного на нем производства, соответственно руководство предприятием рассматривалось как основная управленческая забота, а руководство жизнью и развитием места строилось с использованием производственных же управленческих подходов и средств. Оборотной стороной этой медали является то, что реальный опыт и понимание муниципального управления сегодня недостаточны для выделения его как особой сферы управленческой деятельности, обладающей специфическими подходами, средствами, формами организации. Это подтверждается тем, что хотя 21,5% опрошенных имеют реальный опыт муниципального управления, никто не выделил его в качестве наиболее полезного (таблица 9). Здесь – очевидный запрос к работе по анализу специфики муниципального управления, построению соответствующих представлений о его задачах, средствах, формах организации, разработке учебных программ, специфичных для муниципального управления.

Нельзя не отметить сравнительно низкое значение, придаваемое опыту партийной или комсомольской работы (14%), которое свидетельствует о том, что этот слой ориентиров советского времени сегодня уже не рассматривается как важный.

Предпочтения, связанные с государственной службой, говорят о том, что муниципальные управляющие не отрывают свою работу от государственной. Впрочем, возможно, эта связь обеспечивается, в первую очередь, сотрудниками органов муниципального управления, ранее работавшими в органах государственного управления: процент выделивших опыт государственной службы как необходимый для муниципального управления практически совпадает с процентом муниципальных управляющих, действительно имеющих такой опыт (таблица 9). Остальные предпочтения, в этом смысле, умозрительны.

Связь муниципального и государственного управления наиболее отчетливо ощущают представители среднего управленческого персонала органов муниципального управления (61%). Возможно, именно здесь сосредоточено наибольшее количество бывших работников государственных органов управления (советского и постсоветского периодов), а более молодые работники этого слоя могут связывать с перспективой трудоустройства в государственных органах управления возможное развитие своей карьеры. Наиболее далеки от притяжения государственного управления сотрудники низшего уровня (50%).

В таблице 10 представлены представления респондентов о профессиональных компетенциях, необходимых для эффективного муниципального управления. Основными такими компетенциями, по мнению опрошенных, являются умение подбирать и расставлять кадры, формировать “команду” (72% ответов), а также умение определить стратегические задачи муниципального управления (62,5% ответов). Финансово-экономическая компетентность занимает шестое место (42%), способность эффективно решать хозяйственные вопросы – восьмое (34%).

Правовая компетентность, умение выстраивать отношения с органами государственной власти, своевременно решать текущие вопросы, осуществлять непосредственное руководство набирают лишь от 19 до 10%, а способность быть хорошим политиком – 6%.

Позиции, вышедшие на два первых места таблицы 7, говорят о сложностях кадрового обеспечения муниципального управления (отсюда – высокое значение умения работать с персоналом) и недостаточной проясненности специфики муниципального управления, поскольку именно практическое освоение этой специфики дает возможность определять стратегические задачи муниципального управления.

Опытом повышения квалификации обладают около половины опрошенных (53%). Около трети (37%) участвовали в программах и курсах повышения квалификации только один раз, 16% имеют многократный опыт повышения квалификации (табл. 23).

Среди обладающих опытом повышения квалификации основную часть составляют сотрудники высшего и среднего уровней органов муниципального управления. При этом последние повышают свою квалификацию несколько реже, но более регулярно: среди них находится наибольшее число людей, имеющих многократный опыт повышения квалификации.

Таблица 23. Опыт повышения квалификации в области муниципального управления (% ответивших).

Отношение к имеющемуся опыту повышения квалификации можно увидеть из данных таблицы 24.

Таблица 24. Стремление к повышению квалификации и реальный опыт повышения квалификации (% ответивших).

Впрочем, самооценка профессиональной квалификации муниципальных управляющих по мере накопления ими опыта повышения квалификации растет (таблица 25). Среди респондентов, обладающих однократным опытом повышения квалификации, число оценивающих свою квалификацию "выше средней" выше, нежели среди тех, у кого такого опыта нет (45% против 29%), а среди тех, кто обладает многократным опытом повышения квалификации, – максимальное число тех, кто оценивает свою квалификацию как высокую (19%).

О том, что именно необходимо муниципальным управляющим в программах повышения квалификации, можно судить из ответов на вопросы о предпочтительных формах повышения квалификации (таблица 26) и проблемах, которые респонденты хотели бы решить с помощью повышения квалификации (таблица 27).

Таблица 27. Распределение ответов на вопрос: “Скажите, пожалуйста, какие проблемы Вы хотели бы решить с помощью повышения квалификации (каких конкретных результатов Вы бы ожидали)”?

Более подробные варианты ответов по каждой тематической подгруппе выглядят следующим образом.

Анализ данных, полученных в результате исследования, позволяет сказать, что у депутатов и специалистов, работающих сегодня в органах муниципального управления, существует достаточно устойчивое позитивное отношение к повышению профессиональной квалификации.

Одновременно, есть основания предположить, что это отношение носит достаточно общий характер и не подкреплено развернутыми системными представлениями о структуре муниципального управления как специфической сферы профессиональной управленческой деятельности. В частности, можно предположить, что муниципальные управляющие несколько переоценивают свою профессиональную квалификацию, а основным побудительным стимулом к повышению квалификации является общепринятость этого процесса и стремление получить сертификат, который может быть полезен при переаттестации.

Это положение дел задает ряд специальных требований к учебным программам повышения квалификации. В частности, понятно, что такие курсы, в отличие от учебных программ, предназначенных для студентов, должны содержать в себе существенный компонент, связанный с анализом того, в чем именно состоит их содержание и почему оно важно для слушателей, уже работающих в системе муниципального управления и, по их собственной оценке, достаточно удовлетворенных своей работой. Программы повышения квалификации, в отличие от программ базового профессионального образования, требуют, в качестве существенной предпосылки своей успешности, включения одного из классических элементов программ обучения взрослых – формирования у слушателей критического отношения к имеющемуся опыту.

Развитие системы повышения профессиональной квалификации требует дифференциации учебных программ и курсов: в соответствии с запросами разных групп муниципальных управляющих, их возможностями, задачами, которые решают конкретные муниципалитеты.

В общем виде можно сделать утверждение, что существующее сегодня восприятие работы органов муниципального управления и задач повышения их квалификации в большей степени ориентировано на составляющие, связанные со службой, и в меньшей – на составляющие, связанные с управлением. Такое положение дел требует от системы повышения квалификации специализированных курсов, направленных именно на управленческие аспекты местного самоуправления.

Специальную задачу представляет вопрос повышения квалификации работников низшего управленческого уровня органов местного самоуправления. В настоящее время – эта группа меньше всего вовлечена в проблематику местного самоуправления, имеет наименее отчетливые позиции по отношению к нему, меньше всего участвует в программах повышения квалификации. Кроме прочего, это может быть связано с недостатком специальных учебных программ, направленных на этот слой работников. Такие программы должны быть направлены главным образом на формирование технических компетенций муниципального управления, которые, прежде чем стать предметом учебных программ, должны быть выявлены и описаны.

Наконец, особая задача связана с разработкой учебных программ, направленных на повышение профессиональной квалификации муниципальных управляющих в организации взаимодействия органов муниципального управления и жителей муниципальных образований. Анализ результатов исследования, проведенный в предыдущих разделах, показывает, что эта сторона деятельности органов муниципального управления, составляющая одну из важнейших характеристик местного самоуправления, понимается и оценивается работниками органов муниципального управления далеко не однозначно.