| Назад | Содержание | Далее |
Игорь Семенов
ВЫБОРЫ В ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В САРАТОВСКОЙ ОБЛАСТИ |
Предыстория выборов
С 1993 года в Саратовской области не функционировали органы местного самоуправления. Выборы, состоявшиеся 22 декабря 1996 года, по сути, были первыми местными выборами постсоветской эпохи в области. Им предшествовало долгое и острое противостояние обладминистрации и областной Думы (ОД) по вопросу проведения местных выборов. Сроки выборов назначались и впоследствии переносились четырежды.1 Организационно подготовка к выборам тормозилась на этапе формирования окружных избирательных комиссий: в 1/3 районов области они были сформированы, в остальных, под влиянием главы администрации Ю.Белых, местные главы блокировали этот процесс. Но главным рычагом влияния администрации на этот процесс был финансовый — денег в областном бюджете на выборы не находилось.
Администрация была не заинтересована в проведении выборов как из-за вполне обоснованных опасений взрывного роста независимости от областного руководства местных глав, часть из которых не прочь была бы в этом случае играть на противостоянии Ю.Белых с ОД и отчасти другими властными структурами, так и ввиду подавляющего электорального преимущества в районах области оппозиционной КПРФ. ОД, в результате выборов, напротив, надеялась выбить из-под губернатора районное и поселковое звено управления. Таким образом, лидеры КПРФ и АПР, в целом задававшие тон в Думе, выступали поборниками развития “народовластия”.
Юридической стороной этого противостояния являлись споры о границах государственной власти (Ю.Белых исполнительную власть на уровне районов области считал государственной, как и областную), возможности проведения выборов без утвержденных Уставов и границ муниципальных образований, нарушении прав избирателей избирать и быть избранными (дело похоронено в областном суде до прецендентного разрешения данного вопроса вышестоящими судебными инстанциями).
Дальше всего дело продвинулось весной 1996 года, когда в части городов и районов области (“экспериментальных”) уже были зарегистрированы кандидаты, в том числе 4 — на должность главы администрации г. Саратова. Кардинально изменившим, однако, социально-политическую ситуацию в Саратовской области фактором стало снятие 21 февраля 1996 года с должности главы администрации области Ю.Белых (а так же его давнего оппонента представителя Президента в области В.Головачева) и назначение, после уже традиционно для области долгого ввиду особого накала подковерной борьбы назначения на этот пост Д.Аяцкова (15 апреля 1997 г.). Выборы, без особых возражений, вновь были похоронены.
Произошедшие за несколько месяцев перемены были существенными:
Амбициозность, энергия, достаточно грубая сила, “крутость”, демонстративная аполитичность и антиинтеллектуализм при полной поддержке лично Президента — губернатора Д.Аяцкова, дополненные аппаратной изощренностью, системностью и предельным прагматизмом его молодого заместителя В.Володина, с одной стороны, и, с другой стороны, — ужасающий кадровый голод, продолжающееся падение производства и уровня жизни даже по сравнению с соседними областями, поголовная апатия населения, — таков фон, на котором в конце сентября 1996 года вопрос о выборах в органы местного самоуправления в Саратовской области стал-таки актуальным.
Особенности областного законодательства о выборах
Решение о проведении выборов в органы местного самоуправления 15 декабря 1996 года ОД приняла еще 23 июля, однако реальное отношение к этим выборам характеризует уже то, что до предельной даты обнародования (20 сентября) закон о выборах не был опубликован. Известно, что на встрече с А.Чубайсом губернатор-победитель ставил вопрос о сроках проведения местных выборов в области и глава администрации Президента на пресс-конференции согласился, что население устало от многочисленных выборов и если бы не необходимость следовать законам...
25 сентября неожиданно в пожарном порядке ОД принимаются ряд существеннейших поправок в Закон “О местном самоуправлении”, “О выборах в органы местного самоуправления”, принимаются Примерные Уставы района Саратовской области и г. Саратова, выборы назначаются на 22 декабря 1996 года. Одновременно предполагается проведение референдумов по принятию Уставов районов области и Устава г. Саратова (все остальные города области с самостоятельными администрациями были срочно объединены с районами, чему был посвящен в этом случае первый вопрос референдумов в этих районах). Ввиду отсутствия областного закона о референдуме они проходили по постановлениям соответствующих глав администраций, причем порог явки был установлен в 25% (как и по выборам, — что, кстати, в некоторых районах даже вызвало протесты районных прокуроров, — однако с Генеральной прокуратурой вопрос был “утрясен”).
Главной особенностью внесенных изменений было исключение прямых выборов глав районных и городской администраций (их теперь должны были выбирать депутаты районных собраний из своего числа) и выборов уровня ниже районов области (главы этих муниципальных образований — сел, поселков, районов в городах — должны назначаться главой администрации района). Интересно, что в законах области “О местном самоуправлении” и “О выборах в органы местного самоуправления” были сохранены разные возможностей организации местного самоуправления, разрешаться же они в пользу того или иного варианта должны были только в Уставах муниципальных образований, которые, в свою очередь, населением еще не были приняты. Таким образом, сложилась парадоксальная ситуация — выборы в области проходили по системе, которая не была утверждена вообще никаким легитимным органом власти. Усугубляло ситуацию то, что в некоторых районах области действовали Уставы, принятые еще Советами, где, естественно, была установлена норма прямых выборов главы исполнительной власти.
Основной причиной введения непрямых выборов глав администраций была забота об усилении контроля областного руководства за ними. Самим главам было объяснено, что это делается ради слабых глав, которые не пройдут через прямые выборы (в дальнейшем выборы по новой системе, напротив, стали тестом на прочность). Что касается избирателей, то им вообще ничего объяснено не было.
Депутатов должно было избираться от 31 (в Саратове) до 11 (в самых маленьких районах) на 4 года. Предполагалось, что глава администрации будет вести заседания представительного органа, подписывать и контролировать выполнение его решений. Не более четверти депутатов могут работать на постоянной основе. Муниципальным служащим, в соответствии с федеральным законодательством, было отказано в праве быть депутатом представительного органа, что в начале избирательной кампании вызвало определенную растерянность среди потенциальных кандидатов в депутаты из администраций всех уровней. В дальнейшем определенные гарантии со стороны областного руководства были все-таки даны, тем более, что больше половины депутатов ОД, в нарушение законодательства о госслужбе, без проблем совмещали свое депутатство с должностями в администрации.
В первоначальном варианте поправок администрации к законопроекту о выборах содержалась норма, согласно которой губернатор открывал первое заседание представительного органа власти района и предлагал депутатам свою кандидатуру на пост главы, и только в случае ее не утверждения кандидаты имели право выдвигать свою кандидатуру. В окончательной редакции эта норма была смягчена — губернатор стал субъектом, имеющим равное с депутатами право на такое выдвижение. Тем не менее районные “активы” инструктировались по первоначальному варианту.
Ход выборов
Избирательная кампания развернулась только за месяц до дня выборов, хотя для отдельных депутатов она началась еще весной (регистрация кандидатов в марте была объявлена действительной, однако немногие из них воспользовались этим правом, что лишний раз подчеркивает кардинальное изменение социально-политической ситуации в области с весны 1996 года). Отношение населения к выборам было крайне безразличным. СМИ, особенно областные, практически на уделяли им внимания (права бесплатной агитации кандидаты были фактически лишены).
Политика администрации стала ключевым фактором, влияющим на ход местных выборов в Саратовской области. Все остальные субъекты этого процесса вынуждены были подстраиваться под нее. В целом отношение администрации к выборам можно сравнить с отношением к стихии, которую нужно пережить, обуздать и по возможности использовать в своих целях. Будучи не в силах проконтролировать весь процесс выборов (на 511 мест в представительных органах власти претендовало около 2 тыс. кандидатов, в Саратове в среднем по 7 человек на округ, в Балаково и Энгельсе по 5, в сельских районах — по 2-4), обладминистрация сконцентрировалась на трех крупнейших городах — донорах бюджета (Саратов, Балаково, Энгельс). Лично своим влиянием губернатор “прикрывал” только самые “узкие места” в области. Но и этого оказалось достаточно. Ни в одном из районов области ни одна политическая или клановая сила даже и не помышляла всерьез поддерживать кандидатуру такого главы администрации, которая была бы неприемлемой для губернатора. Наличие же слабой оппозиции местным главам в районах оказалось даже на руку областному руководству (по принципу “на то и щука в реке, чтобы карась не дремал”).
Главной особенностью тактики этих выборов для претендентов на реальную власть являлась необходимость формирования команды кандидатов в депутаты, способной обеспечить при голосовании по главе администрации большинство. Это обстоятельство, вместе с ростом цены депутатского места в представительных органах местного самоуправления, всколыхнуло глубинку ряда районов, попавших в силу всевластия местных глав в безвыходную ситуацию. Отсутствие прямых выборов районных глав затруднило прямое давление из областного центра, что развязало руки для сколачивания коалиций. В ряде районов подобная оппозиция была разгромлена местными главами, но в 5 районах в конечном счете главы сменились. В Марксе обладминистрация “упредила” выборы, сама назначив кандидата местной оппозиции на пост главы. В Перелюбе объединенная оппозиция (от ДВР до КПРФ) не допустила прежнего главу даже в само районное собрание. В Воскресенске и Вольске новые кандидаты на пост главы были согласованы с губернатором (в Вольске не без скандала) уже после выборов. Все главы принадлежали к слою профессиональных управленцев. Кандидаты на пост главы из предпринимательской среды (в Энгельсе, Аркадаке) были жестко заблокированы.
Следует заметить, что представительство политических партий в районах области минимально. Кроме КПРФ, а также отчасти АПР, ЛДПР, областной организации Союза офицеров запаса (СОЗ) и “Выбора России” (ВР) других политических организаций там нет даже номинально (НДР и РНК — “потемкинские деревни”, обычно назначаемые по разнарядке). Кроме АПР, которая вместе с Аграрным союзом и профсоюзом АПК формально выдвинула 340 кандидатов (никакого отношения к политической деятельности АПР, конечно, большинство из них не имело), только КПРФ получила хотя и слабый (по 1-3 представителям), но достаточно широкий состав депутатов по районам. Несколько кандидатов получили ВР и СОЗ. ЛДПР (выдвинувшая своих кандидатов по районам) не получила ни одного.
Одним из наиболее влияющих на электоральное поведение факторов в районах, наряду с позициями глав администраций, была позиция председателей бывших колхозов, с которой солидаризировались сотрудники низовых администраций. Голосование в сельских округах было полностью им подконтрольно. За полным отсутствием кадровых альтернатив на должности этих управленческих ячеек, главы вынуждены были считаться с ними (важнейший момент здесь также — экономическое состояние товариществ). Городская оппозиция заранее “сдавала” сельские округа действующим главам (при том, что там по 2 года не получали зарплаты), если отношения глав и председателей были нормальными. И, наоборот, объединение “председателей” располагало возможностями “скинуть” главу (так случилось в Марксе и Перелюбе).
Во многих районах, однако, местные главы вполне контролировали ситуацию (например, в Балтайском и Турковском, где почти все кандидаты были выдвинуты (по два на округ) от администрации, а явка избирателей доходила до 80-90%).
Окружные избирательные комиссии, впервые образованные на этих выборах (в районах области они располагались вместе с участковыми), демонстрировали невиданную некомпетентность. Оказались неготовыми к столь дробной системе и территориальные комиссии. В качестве примера — ситуация с клиническими больницами, где, с одной стороны, голосование засчитывалось в том округе, где располагалась больница (причем голосовали все поголовно, по врачебным справкам вместо удостоверений личности), с другой стороны, признавалось право голосовать по месту проживания, с присылкой выносной урны. Ни законодательного, ни инструктивного описания, как поступать в таких случаях, не было. В результате многочисленных нарушений результаты голосования на одном из таких закрытых участков в части выборов депутата (кстати, главврача больницы) были отменены территориальной избирательной комиссией г. Саратова. Результаты голосования в саратовском СИЗО и подразделении ОМОНа существенно повлияли на неожиданную победу кандидата-генерала. При низкой явке избирателей закрытые участки (особенно в воинских частях) становились ключевым рычагом победы кандидатов от администрации.
Важнейшими для обладминистрации были, конечно, выборы в г. Саратове. Не в последнюю очередь непрямые выборы главы городской администрации нужны были губернатору именно в Саратове, где на пост мэра сознательно был поставлен довольно слабый и абсолютно “нераскрученный” управленец (Ю.Аксененко), который имел немного шансов победить на прямых выборах. В этой ситуации окончательно отказался от борьбы за пост мэра А.Гордеев (бывший депутат Государственной Думы первого созыва от КПРФ, лишь немного уступивший на выборах в парламент в декабре 1995 генералу Громову; основной конкурент Д.Аяцкова на выборах губернатора 1 сентября 1996 года, зарегистрированный весной кандидатом на должность главы городской администрации) — несомненный недавний кандидат №1 на этот пост. Тем самым окончательно проявилась критическая ситуация, сложившаяся у местных коммунистов, проделавших за полгода путь от безусловных фаворитов любых выборов до столь же безусловных их аутсайдеров.
Политические “хороводы” вокруг администрации лидеры политизированных структур начали из вполне резонных соображений, — с одной стороны, административные рычаги в области были настолько сильны (а цена оппозиции — максимум 15% коммунистов на выборах 1 сентября), что выступать против администрации было во всех смыслах невыгодно. С другой стороны, в условиях кадрового голода, когда администрации не хватало собственных сильных кандидатов, можно было рассчитывать “попасть в обойму”. Кроме того, разнообразные демократы и популисты, отчаявшись договориться между собой, рассчитывали на то, что “барин их помирит”, и они не будут делить один электорат в округах. Первыми организовались “демократы” — ДВР, “Выбор России”, НДР, РНК, “Народный дом”, “ЯБЛОКО” учредили объединенный координационный совет реформаторских сил (СОКС), начали делить округа, предоставлять мэру кандидатов на утверждение (на этом этапе, почуяв поживу, рядом закружилась даже ЛДПР), предложили Ю.Аксененко организовать неполитизированный клуб-семинар кандидатов (КСК). Мэр реагировал на это весьма благосклонно.
Не пожелали отставать от них и “популисты” — местные лидеры КРО, ПСТ, ДПР, опять же всеядное местное “ЯБЛОКО”, организовав нечто наподобие “третьей силы” и также обратившись к администрации с предложением работать вместе на основе штабов по выборам губернатора. Она, в свою очередь, и им авансов не жалела.
Активные и весьма успешные переговоры шли и с более левыми политическим субъектами, — со всеми, не исключая коммунистов. Оформить всю эту политическую камарилью (за исключением КПРФ) было решено в виде общественного блока “Наш город”. Однако первое же после регистрации собрание блока закончилось провалом — перед собравшимися для тайного голосования был зачитан список кандидатов по округам, но тот привел их в состояние шока (некоторые организации вообще не признали “за своих” кандидатов, якобы выдвинутых от них). Второй список был сильно скорректирован, некоторые кандидаты поменялись “лейблами”, были исключены кандидаты КРО, “Саратовского Земского союза” в пользу НДР. Немаргинальные коммунисты выступили под вывеской “Союза товаропроизводителей”. Другой наиболее представленной организацией оказался “Союз офицеров запаса” — проадминистративная, связанная напрямую с областным руководством структура.
Проблема мэра состояла еще и в том, что ему было отказано в самостоятельности со стороны обладминистрации, опасавшейся того, что тот попадет под “чуждое” влияние. Поэтому Ю.Аксененко вынужден был по всем вопросам там консультироваться и как самостоятельная политическая фигура практически не выступал. Создавалось даже впечатление, что его “подставляют”, настолько бездарно, хаотично, безлико выглядело все, что связано с избирательной кампанией в городе (собственно “невооруженным” глазом не видно было вообще ничего).
В конечном счете подконтрольной обладминистрации формой “административной команды кандидатов” стал “Союз офицеров запаса”. В СОЗ вступил и сам мэр, и все главы районных администраций Саратова (естественно, не фигурировавшие в списке “Нашего города”). Что же касается “Нашего города”, то, как и задумывалось, этот блок оказался ловушкой для партий, которые были вполне дезориентированы, — и желаемый отсев партийных кандидатов состоялся. Блок “Наш город” исчез не родившись — его названия не было ни в газетах, ни в листовках, не попало оно и в избирательные бюллетени. “Нелегальный” блок администрации также “отжимал” большинство кандидатов “Нашего города”, как и остальных. Естественно, что тот “Наш город” потерпел сокрушительное поражение (за некоторыми, ситуативно объяснимыми исключениями все его кандидаты проиграли). СОЗ же, вышедший, кстати, из “Нашего города”, победил (14 кандидатов из 31), став прообразом формализованной “партии власти” для города, каковым для села стала АПР.
В городе-спутнике Саратова Энгельсе был создан избирательный блок “Любимый город”, состоявший преимущественно из публичных политиков и независимых хозяйственников, выступивший против нового и, как считалось, слабого главы города И.Свистунова. Практически по всем 21 округам шли открытые или скрытые кандидаты в депутаты, ведомые заместителем председателя ОД В.Мальцевым, претендовавшим на пост мэра Энгельса. Избирательная кампания блока была поставлена с размахом, с серьезными вложениями. Инициативной группой “Любимого города” по проведению референдума в избиркоме был зарегистрирован, после сбора подписей, свой проект Устава, основным отличием которого от административного было то, что в нем предусматривались прямые выборы мэра (население безусловно предпочитало прямые выборы). Однако в конце концов на референдум был вынесен только один проект Устава, и это при том, что в областном суде “Любимый город” дело выиграл! Игнорирование судебного решения с помощью обычного административного крючкотворства, впрочем, никого не удивило. (В нескольких районах области коммунисты также пытались выйти с альтернативными Уставами, но “еще более” безуспешно.)
Самого В.Мальцева “отстрелили” — все 5 (!) его конкурентов в последний день перед выборами (даже в последние часы) сняли свои кандидатуры, выборы были отменены. Через суд, опять же, это решение избиркома было признано незаконным, — но поезд уже ушел. Ни один кандидат “Любимого города” не прошел в представительный орган власти Энгельса! Результат неожиданный и разочаровывающий наблюдателей. Слишком ясно обозначился конец “открытой”, публичной политики в области и торжество администрирования.
Вообще же выборы в области прошли под знаком невиданного количества нарушений и полного равнодушия к ним не только со стороны органов, призванных следить за их недопущением, но и со стороны самих кандидатов в депутаты. По источникам, заслуживающим доверия и по собственным наблюдениям автора этих строк, имели место и завозы пенсионеров на автобусах на досрочное голосование, и бесплатный сахар с машин, и слезы студенток, которым не ставят зачет, пока они не проголосуют, и избирательные бюллетени по разнарядке в подведомственных учреждениях... Впрочем, не везде в них была необходимость. Насколько повлияли на результаты подобные нарушения в каждом случае сказать трудно.
В Саратове, по оперативной информации избиркомов, реальная явка в светлое время дня выборов не дошла и до 15% (исключая активно голосовавший центральный Фрунзенский район). С началом темного времени суток, когда голосование практически полностью прекратилось, участковые комиссии “вышли к избирателям” с выносными урнами, добирая до 25% (что автор наблюдал собственными глазами). В результате в среднем по Саратову проголосовало 31% избирателей, по области — 45%.
По участию в выборах в Саратове различных социальных групп можно сказать следующее (деление во многом условное и по необходимости неформальное):
Выборы в Саратове не состоялись в 2-х округах (неявка), по области — в 7 (из 511, в 4-х отложены для дополнительного выдвижения кандидатов, в округе №7 обнаружены “лишние” бюллетени). За объединение районных центров с районами в рамках муниципальных образований проголосовало 82%, за их уставы — 80%.
На первых, организационных заседаниях представительных органов местного самоуправления, которые, фактически, проводили представители обладминистрации, за некоторым исключением (Балашов, Вольск), открытым голосованием, единогласно, в том числе в Саратове, депутаты выбрали действующих глав администрации (в Озинках, как и ожидалось, главой стал 1-й заместитель главы; о Вольске, Воскресенске и Перелюбе уже говорилось).
Выводы
В результате проведения выборов в органы местного самоуправления в Саратовской области был сделан еще один шаг в переструктурировании политической системы региона. Этот шаг был сделан в полном соответствии с желаниями и ожиданиями администрации области. Редкие и ситуативно объяснимые исключения только подтверждают правило: администрация сохранила, хотя и не тотальный, но весьма эффективный контроль за важнейшими позициями в политической сфере региона.
Выраженной оппозиции не наблюдается. Население не проявило интереса к местным выборам. Публичная политика в глубоком кризисе. Политические структуры сворачивают свою деятельность. Однако действительные испытания для руководства области, учитывая продолжающийся экономический кризис, еще предстоят.
| 1. На 17.09.95; 25.02.96; 28.04.96; 15.12.96. |
|
МОНФ-2000г. Дизайн и HTML верстка Олега Ступенькова |